B. L'UE DOIT S'EFFORCER DE RECHERCHER DE NOUVEAUX DÉBOUCHÉS ET DE SÉCURISER SES CIRCUITS D'APPROVISIONNEMENT
1. Un agenda d'ouverture de l'UE qui doit se poursuivre
Fondée sur l'idée classique issue de Montesquieu (le « doux commerce ») que le commerce international est facteur de paix entre les nations, faisant de l'ouverture au monde l'une de ses valeurs cardinales, l'Union européenne doit continuer à promouvoir un libre-échange régulé en donnant la priorité aux pays qui partagent ses valeurs.
Dans la phase actuelle de la mondialisation, caractérisée par le retour des logiques de puissance et l'instabilité des alliances, la diversification des partenariats commerciaux apparaît comme une exigence stratégique, afin de moins dépendre des États-Unis en plein repli protectionniste et d'une Chine avec laquelle le rapport de force va nécessairement se durcir compte-tenu de son refus d'amender sa politique mercantiliste toujours plus agressive.
Si le protectionnisme américain peut donner l'impression d'une régression à venir du commerce international, ce n'est nullement le cas, comme le montrent les prévisions de l'OMC citées supra, et pour une raison simple : les États-Unis ne représentent aujourd'hui que 13 % des échanges internationaux.
Dès lors que le reste de la planète, qui représente 87 % des échanges internationaux, veut continuer à échanger biens et services, le commerce international continuera de croître.
Par ailleurs, l'ouverture aux échanges, l'accès aux marchés et la diversification des sources d'approvisionnement restent dans l'intérêt de l'Union européenne qui n'est pas auto-suffisante pour une grande partie des ressources et des équipements dont elle a besoin pour sa transition verte et digitale et, plus largement, pour l'innovation et le développement technologique nécessaires à la croissance et la compétitivité de nombreuses chaînes de valeurs critiques. L'ouverture commerciale de l'UE se traduit bien par un ratio échanges/PIB relativement élevé (45 %) par rapport à d'autres grandes économies (25 % aux États-Unis par exemple).
Pour mieux prendre en compte cette réalité, et alors que seule la moitié du commerce de l'UE s'effectue sur des bases préférentielles (46,1 % du commerce total de l'UE, à travers un réseau de 44 accords de commerce), la Commission européenne doit par conséquent accélérer son agenda d'ouverture commerciale, afin de sécuriser les relations avec les pays tiers, ouvrir de nouveaux marchés aux exportations européennes et diversifier les chaînes d'approvisionnement.
Les négociations commerciales en cours avec l'Indonésie, l'Inde, la Thaïlande, les Philippines, la Malaisie, l'Australie et les Émirats Arabes Unis (voir encadré ci-après), participent pleinement de ces objectifs.
Ces accords permettront d'approfondir nos relations avec ces partenaires en pleine émergence ou déjà parmi les plus développés, dans une zone Asie-Pacifique de plus en plus centrale, tant d'un point de vue économique que géopolitique.
Il apparaît donc pertinent de donner la priorité à la conclusion d'accords commerciaux avec ces pays qui constitueront des relais de croissance précieux pour l'économie européenne et présentent des opportunités de développement exceptionnelles pour ces entreprises.
Accords commerciaux en cours de négociation
Avec l'Inde, le quatorzième cycle de négociation s'est tenu du 6 au 10 octobre.
Dans ce cadre, la Commission européenne vise à renforcer l'accès de l'Union au marché indien pour les biens industriels, y compris l'automobile, ainsi que pour les vins, les spiritueux, les produits phytopharmaceutiques et une sélection de produits agricoles de base (fruits frais, etc.). La Commission cherche également à obtenir des engagements substantiels en matière de services, de libéralisation des investissements et de commerce durable. Les produits laitiers demeurent exclus des discussions, de même que les marchés publics, faute de réciprocité suffisante. La protection des indications géographiques et la protection des investissements font l'objet de négociations séparées.
En parallèle, la Commission européenne s'attache à préserver la stabilité du marché de l'Union, notamment concernant l'accès préférentiel potentiel pour certains produits agro-alimentaires indiens, les importations d'acier, l'exception audiovisuelle et la robustesse du cadre réglementaire européen, y compris en matière de développement durable et dans le contexte du CBAM.
Le premier cycle de négociations avec la Malaisie s'est tenu du 30 juin au 4 juillet et le deuxième cycle est prévu à la mi-novembre. Il s'agit d'un accord ambitieux couvrant l'amélioration de l'accès au marché pour les biens, les services, les investissements et les marchés publics, l'établissement de procédures rapides et fiables pour les exportations d'animaux et de végétaux vers l'UE en matière sanitaire et phytosanitaire, ainsi que la protection effective des droits de propriété intellectuelle, y compris les indications géographiques. La Commission européenne cherche également à lever les obstacles au commerce numérique, à faciliter les échanges d'énergie et de matières premières et à intégrer des disciplines solides en matière de commerce et de développement durable.
Dans le même temps, la Commission européenne veille à garantir que les importations dans l'Union respectent les exigences de durabilité, en particulier pour l'huile de palme, et à préserver le cadre réglementaire européen, notamment le Règlement contre la déforestation.
Les négociations avec les Philippines entreront dans leur quatrième cycle du 20 au 24 octobre. La Commission européenne cherche à consolider la dynamique positive engagée, à la faveur des récentes réformes d'ouverture du marché et de la volonté du nouveau gouvernement philippin d'approfondir le dialogue avec l'Union. Les priorités portent sur l'amélioration de l'accès au marché - tant en matière tarifaire que non tarifaire - compte tenu du potentiel important qu'offre l'économie philippine, ainsi que sur un chapitre ambitieux consacré au commerce durable, incluant la protection des droits fondamentaux des travailleurs.
Avec la Thaïlande, le septième cycle de négociation s'est achevé en septembre et le huitième est prévu pour le premier trimestre 2026. La Commission européenne cherche à améliorer l'accès de l'Union au marché thaïlandais, caractérisé par des pics tarifaires dans plusieurs secteurs et par des obstacles non tarifaires, notamment pour les produits d'origine animale et végétale. La Commission poursuit également l'ouverture du marché thaïlandais pour les services, les investissements et les marchés publics - ces derniers n'ayant encore jamais été ouverts dans le cadre d'un accord de libre-échange - ainsi que l'adoption de règles garantissant une concurrence équitable et des engagements solides en matière de commerce durable.
Simultanément, la Commission européenne veille à protéger la cohérence du marché intérieur, notamment concernant l'accès au marché européen pour certains produits thaïlandais, y compris dans le secteur agro-alimentaire.
Avec les Émirats arabes unis, les négociations pour un accord de libre-échange ont été lancées le 28 mai 2025 par le commissaire efèoviè et le ministre du commerce émirati, Al Zeyoudi.
Source : Commission européenne, réponse au questionnaire des rapporteurs
Pour autant, l'Union européenne doit également se tourner vers l'Afrique, dont la richesse du sous-sol et le développement du marché sont au coeur des stratégies de diversification des grandes puissances économiques.
Le continent occupe en effet une place centrale dans l'approvisionnement mondial en matières premières critiques.
Il concentre ainsi près de 30 % des réserves connues de minerais stratégiques, dont plus de la moitié des réserves de cobalt et de manganèse, ainsi qu'une part substantielle de celles de bauxite et de cuivre (plus de 20 %).
Du fait de ses importantes ressources, l'Afrique assure déjà plus des deux tiers de la production mondiale de cobalt, pour l'essentiel en République démocratique du Congo (RDC), ainsi que 10 % de celle du cuivre, 30 % du lithium, 15 % des terres rares, 20 % du graphite et plus de 30 % du manganèse commercialisés à l'échelle internationale.
Or ces importantes richesses ne sont pas sans susciter les convoitises de nos compétiteurs et, en premier lieu, les deux superpuissances que sont la Chine et les États-Unis.
Dans ce contexte de compétition accrue, l'Union européenne, et en son sein la France, dispose toutefois d'atouts majeurs dans son partenariat avec l'Afrique. Elle demeure ainsi le principal partenaire commercial du continent, avec un montant d'échanges s'élevant à près de 355 Md€ en 2024, alors que le commerce des services dépassait les 100 Md€ en 2023. L'UE a notamment mis en place des accords commerciaux préférentiels permettant à plus de 90 % des exportations africaines d'entrer sur le marché européen en franchise de droits.
L'Union occupe également la première place parmi les investisseurs étrangers en Afrique, avec des IDE avoisinant 239 Md€ en 2023. Ces investissements se concentrent historiquement dans les secteurs extractifs, l'agroalimentaire, les travaux publics et les services. À cela s'ajoute la stratégie « Global Gateway », dans le cadre de laquelle un volume d'investissement d'au moins 150 Md€ est prévu pour soutenir des projets structurants dans les domaines du numérique, des transports, de l'éducation, de la santé, de la transition climatique et environnementale ainsi que de la création d'emplois.
Depuis 2022, l'Union européenne a déjà conclu cinq partenariats portant sur les matières premières critiques, avec la Namibie, la RDC, la Zambie, le Rwanda et plus récemment, en novembre 2025, avec l'Afrique du Sud.
Plus généralement, la stratégie REsourceEU dévoilée le 3 décembre 2025 (voir infra), qui prévoit notamment la mobilisation de 3 Md€ sur les 12 prochains mois pour soutenir des projets stratégiques en Europe ou via des partenariats internationaux, devra constituer un cadre pour développer les projets sur le continent africain.
Au-delà des matières premières critiques, le marché africain pourrait offrir d'importantes perspectives pour les entreprises européennes. À l'horizon 20 050, l'Afrique devrait ainsi être le continent le plus peuplé au monde.
À l'heure actuelle, le continent ne dispose cependant pas encore d'un pouvoir d'achat suffisant pour acquérir des produits français sophistiqués et chers, ce qui profite aujourd'hui à la Chine, au Sud-Est asiatique ou à la Turquie. Cette situation doit conduire les entreprises européennes à développer des biens et services adaptés aux marchés africains.
Alors que la France et l'UE consacrent des montants considérables à l'aide publique au développement134(*) et à la stratégie Global Gateway, il est également indispensable de refaire le lien entre aide publique au développement et commerce extérieur.
En effet, si la France et l'UE ne sont pas durablement présentes sur le marché africain, celui-ci sera perdu définitivement.
Plus généralement, un véritable partenariat stratégique doit être bâti avec le continent africain. En effet, pendant plusieurs décennies, l'Afrique a été perçue par la France notamment comme un espace d'influence politique et institutionnelle, fondé sur des relations historiques, linguistiques et diplomatiques, davantage que comme un moteur de croissance économique à part entière. Cette approche, longtemps stabilisatrice, a progressivement montré ses limites à mesure que le continent est devenu un espace de concurrence internationale intense, structuré par des offres économiques intégrées et des partenariats de long terme.
Bien que plus éloignée de l'Europe, l'Amérique du Sud doit également constituer une priorité pour l'UE. L'Europe et la région Amérique latine-Caraïbes entretiennent des relations denses, nourries de coopération politique et diplomatique, d'échanges commerciaux, de circulations intellectuelles et culturelles.
L'UE entretient en outre avec la Communauté des États latino-américains et des Caraïbes (CELAC) un partenariat structuré, à la fois économique, commercial et stratégique. En 2024, les échanges de marchandises entre l'UE et la CELAC ont dépassé 290 Md€, tandis qu'en 2023 les échanges de services ont représenté plus de 124 Md€, soit un quasi doublement en dix ans.
L'UE est également le premier investisseur dans la région, avec un stock d'IDE de plus de 810 Md€, soutenant plusieurs millions d'emplois dans les pays latino-américains et caribéens.
Depuis 2021, l'initiative Global Gateway Investment Agenda (GGIA) structure les investissements européens dans la région Amérique Latine et Caraïbes (ALC) autour de la transition écologique, de la transformation numérique, du développement humain et de la résilience sanitaire. Plus de 100 projets sont actuellement en cours, avec un engagement de l'UE et de ses États membres d'environ 45 Md€ jusqu'en 2027.
L'UE dispose d'accords d'association, d'accords commerciaux ou d'accords politiques et de coopération avec 30 des 33 pays ALC.
Pour autant, les relations commerciales avec les pays du Marché commun du Sud135(*) (Mercosur) apparaissent nettement en-deçà de leur potentiel.
5e économie mondiale, avec un PIB s'élevant à 2 900 Md€ en 2023, le Mercosur, qui représente un marché de plus de 270 millions d'habitants, n'est ainsi que le 11e partenaire commercial de l'UE.
La valeur des exportations européennes vers les quatre pays fondateurs (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay) s'élevait à 55 Md€ en 2024 pour les biens et 29 Md€ en 2023 pour les services.
En sens inverse, l'Union européenne (UE) est le deuxième partenaire du Mercosur en ce qui concerne le commerce des biens, après la Chine et devant les États-Unis. En 2023, l'UE représentait ainsi 16,9 % de l'ensemble des échanges commerciaux du Mercosur.
Dans ce contexte, un accord commercial avec le Mercosur permettrait certainement de dynamiser les échanges avec cette zone. Néanmoins, comme l'a rappelé le Sénat à plusieurs reprises, la copie proposée par la Commission européenne, même rectifiée en 2023 et 2024, n'est absolument pas satisfaisante, tant sur le plan environnemental qu'agricole (voir infra).
2. Des accords conclus par l'UE qui ne doivent cependant pas se traduire par un affaiblissement des exigences européennes en matière de santé et de développement durable ni conduire à un affaiblissement de l'agriculture européenne : le contre-exemple de l'accord avec le Mercosur
La mise en oeuvre de l'agenda d'ouverture promu par l'Union européenne et soutenu par la France ne doit cependant pas amener la Commission européenne à conclure des accords à n'importe quel prix.
L'accord entre l'Union européenne et les pays du Marché commun du Sud (Mercosur) offre à cet égard un exemple de ce que la Commission devra s'attacher à éviter dans le cadre des accords commerciaux futurs.
En effet, négocié à une époque où les préoccupations environnementales et sociales étaient moins présentes, l'accord UE-Mercosur reflète une vision dépassée du commerce international, centrée sur la seule réduction des barrières douanières et ignorant largement les enjeux de durabilité.
En 2020, la France avait indiqué ne pouvoir accepter l'accord que sous trois conditions :
- l'accord ne doit pas entraîner une augmentation de la déforestation importée au sein de l'Union européenne ;
- les politiques publiques des pays du Mercosur doivent être pleinement conformes avec leurs engagements au titre de l'Accord de Paris, qui font partie intégrante de l'accord ;
- les produits agroalimentaires importés bénéficiant d'un accès préférentiel au marché de l'Union européenne doivent respecter, de droit et de fait, les normes sanitaires et environnementales de l'Union européenne.
Or, en dépit de modifications apportées à la première version de l'accord, et comme l'a relevé le Sénat à plusieurs reprises136(*), cet accord, en l'état, est problématique pour plusieurs raisons.
Sur le plan agricole, l'accord introduit un risque de distorsion de concurrence au détriment des producteurs européens. En effet, comme le relève la proposition de résolution européenne de nos collègues Jean-François Rapin, Dominique Estrosi-Sassone et Cédric Perrin137(*) : « les réglementations en matière de production alimentaire et de normes sanitaires et vétérinaires des pays du Mercosur présentent une plus grande souplesse que celles de l'Union européenne, lesquelles se distinguent par un haut degré d'exigence ». Dès lors, en l'absence de « clauses miroirs », c'est-à-dire de stipulation conditionnant l'accès au marché européen à la conformité des produits importés avec les normes européennes de production, les filières agricoles de l'Union se trouveraient mises en concurrence avec des marchandises produites selon des standards moins exigeants et donc plus compétitives en termes de prix.
Par ailleurs, la vérification du respect des normes sanitaires et phytosanitaires européennes nécessite des contrôles sanitaires et phytosanitaires rigoureux. Or, comme le notent nos collègues, « le chapitre relatif aux mesures sanitaires et phytosanitaires de l'accord prévoit une simplification et un allègement des contrôles, alors même que plusieurs audits récents ont mis en exergue des fraudes et des défaillances dans le contrôle qualité et la traçabilité des exportations brésiliennes vers l'Union européenne ».
Sur le plan environnemental, les avancées obtenues par l'UE dans le cadre des négociations complémentaires menées en 2023 et 2024 demeurent très insuffisantes. Ainsi, les stipulations relatives à la mise en oeuvre de l'accord de Paris apparaissent particulièrement floues, l'accord se bornant à prévoir, en cas de retrait d'une partie de l'accord de Paris, ou si celle-ci cessait d'en être partie « de bonne foi », la possibilité d'en suspendre l'application. Par ailleurs, l'annexe ajoutée au texte initial, qui prévoit des engagements en matière de déforestation n'est assortie d'aucune sanction commerciale.
Surtout, en contrepartie de ces avancées, les pays du Mercosur ont obtenu la mise en place d'un « mécanisme de rééquilibrage », qui prévoit la possibilité pour une partie qui estimerait qu'une mesure prise par l'autre partie réduirait ou annulerait les effets de l'accord de demander une compensation. Le champ d'application de ce mécanisme faisant l'objet d'interprétations divergentes de part et d'autre de l'Atlantique, il pourrait conduire à remettre en cause certaines réglementations européennes, en particulier le règlement sur la déforestation. Par ailleurs, du fait de son potentiel « effet dissuasif », ce dispositif pourrait limiter la capacité de l'UE à prendre de nouvelles mesures environnementales.
Le fait que la Commission ait cédé en acceptant l'introduction d'un tel mécanisme pourrait constituer un précédent malheureux, dans la mesure où d'autres partenaires commerciaux pourraient être tentés de demander des dispositifs analogues dans le cadre des accords à venir.
Enfin, du point de vue de la procédure, comme le souligne la proposition de résolution européenne de nos collègues Jean-François Rapin, Dominique Estrosi-Sassone et Cédric Perrin138(*), le choix opéré par la Commission européenne de scinder l'accord avec le Mercosur en deux instruments juridiques distincts avec, d'un côté, un accord commercial intérimaire reprenant les stipulations relevant de la compétence exclusive de l'UE, dont la procédure relève de la majorité qualifiée, et, de l'autre, un accord de partenariat, mixte, requérant une ratification par chacun des États membres, en contradiction avec le mandat qui lui avait été confié par le Conseil en 1999 et rappelé en 2018, n'est pas acceptable. Cette décision, qui ne vise en réalité qu'à contourner les États membres et les Parlements nationaux, fragilise l'assise démocratique d'un accord fortement remis en cause par les opinions publiques européennes.
En ayant recours à de telles méthodes, la Commission européenne ne peut qu'éloigner un peu plus les peuples du projet européen et nourrir une méfiance vis-à-vis de la politique commerciale commune. Dans le cadre des négociations futures, la Commission devra par conséquent s'attacher à renforcer la transparence de la procédure suivie et d'y associer davantage les États membres comme les Parlements afin de garantir une plus grande adhésion à des accords commerciaux qui, en promouvant plutôt qu'en affaiblissant le modèle agricole, social et environnemental européen, peuvent s'avérer mutuellement bénéfiques.
Recommandation n° 14 : Mieux associer les Parlements nationaux au processus de négociation des accords commerciaux internationaux.
* 134 36 % de l'APD bilatérale française était destinée à l'Afrique en 2021, soit 2,9 Md€.
* 135 L'Argentine, le Brésil, le Paraguay, l'Uruguay et la Bolivie. La Bolivie, dont l'adhésion est intervenue en 2024, n'est pas incluse dans l'accord UE-Mercosur. Le Venezuela a quant à lui été suspendu indéfiniment en 2017.
* 136 Résolution du Sénat n° 49 (2023-2024) du 16 janvier 2024 relative aux négociations en cours en vue d'un accord commercial entre l'Union européenne et le Mercosur et proposition de résolution européenne n° 99 (2025-2026) de MM. Jean-François Rapin, Cédric Perrin et Mme Dominique Estrosi-Sassone, visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur.
* 137 Proposition de résolution européenne n° 99 (2025 2026) de MM. Jean François Rapin, Cédric Perrin et Mme Dominique Estrosi Sassone, visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur.
* 138 Proposition de résolution européenne n° 99 (2025 2026) de MM. Jean François Rapin, Cédric Perrin et Mme Dominique Estrosi-Sassone, visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur.