B. RISQUE DE SURTRANSPOSITION ET MARGES DE MANoeUVRES LÉGISLATIVES
1. Un risque de « sur-adaptation » au règlement (UE) 2019/1020
Ainsi que le relève le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, le I. C. de l'article 63 soulève une difficulté, en ce qu'il introduit une disposition non prévue par un texte européen à l'article L. 4314-1 du code du travail.
Il vise à accorder un pouvoir de contrôle supplémentaire aux autorités de surveillance du marché relatif aux équipements de travail. L'article 14 du règlement (UE) 2019/1020 accorde en effet une certaine latitude aux États membres en la matière, en indiquant qu'ils « confèrent à leurs autorités de surveillance du marché les pouvoirs de surveillance du marché, d'enquête et d'exécution nécessaires à l'application du présent règlement et à l'application de la législation d'harmonisation de l'Union ». Le 4. du même article comprend une liste des pouvoirs de contrôle qui doivent être a minima conférés à ces autorités de surveillance, et sous-entend donc que cette liste peut être complétée en droit interne.
Modifié en 2021 pour tenir compte du règlement de 2019 précité, l'article L. 4314-1 du code du travail prévoit que les « autorités de surveillance s'assurent du respect par les opérateurs économiques [...] de leurs obligations respectives, mettent en oeuvre les pouvoirs et mesures appropriés et proportionnés définis aux articles 14 et 16. », et ne précise aucun pouvoir autre que ceux visés par le règlement de 2019.
Le I. C. de l'article 63 introduit ainsi un nouveau pouvoir, permettant aux autorités de surveillance de marché de demander à l'opérateur économique ou à son mandataire de faire vérifier, la conformité d'un équipement de travail ou de protection individuelle, par un organisme accrédité le respect des obligations de sécurité. Le Gouvernement justifie l'introduction de cette mesure à la suite d'un besoin exprimé par les autorités de surveillance, pour assurer la conformité d'un produit après sa mise sur le marché mais avant sans sa mise en service (lors de foires et expositions par exemple ou lorsqu'il se trouve dans les locaux des distributeurs). Cette demande de vérification n'interviendrait que dans le cas où le fabricant se trouverait dans l'incapacité de justifier la conformité de son produit par son analyse de risque.
2. Un nouveau pouvoir de contrôle qui devra respecter le cadre prévu le règlement de 2019
a) Une conformité avec le principe de proportionnalité qui doit être garantie
L'étude d'impact accompagnant le projet de loi précise que ce pouvoir est introduit sur le fondement du d) du 4. de l'article 14 du règlement de 2019. Cependant, cet alinéa d) décrit précisément un pouvoir de contrôle qui a peu à voir avec le pouvoir supplémentaire proposé en cet article 63 : il permet seulement aux autorités de surveillance « de procéder à des inspections inopinées sur place et à des contrôles physiques des produits ». Du reste, aucun autre pouvoir prévu au 4. de l'article 14 ne laisse envisager la mesure prévue par le I. C. de l'article 63.
Le guide bleu de la Commission européenne relatif à la mise en oeuvre de la réglementation de l'UE sur les produits128(*) confirme certes que « les États membres peuvent conférer des pouvoirs supplémentaires en plus de ceux prévus par ledit règlement ». Il ajoute cependant que « les autorités de surveillance du marché doivent exercer leurs pouvoirs avec proportionnalité ». Le 2. de l'article 14 du règlement de 2019 précise en effet que le respect du principe de proportionnalité implique que l'exercice des pouvoirs de contrôle « se rapporte à l'objet et à l'objectif des mesures, à la nature de la non-conformité et au dommage global, potentiel ou avéré, découlant d'un cas de non-conformités ».
Le gouvernement considère que ce principe sera respecté en raison du caractère ciblé de la mesure, qui ne concernerait qu'une dizaine de cas par an. De plus, la demande de vérification doit être motivée et n'est possible qu'en cas « de doute sérieux sur la conformité d'un élément d'un équipement de travail ou d'un moyen de protection susceptible d'entraîner un risque grave ou mortel ». Le coût de la vérification serait imputable aux opérateurs économiques seulement en cas de non-conformité. Il est en outre précisé que ces demandes de vérification seront soumises au contrôle du juge administratif.
Il n'en demeure pas moins que cette mesure demeure une charge nouvelle non prévue par le droit européen, susceptible de s'imposer aux acteurs économiques. Ce faisant, elle va à l'encontre de l'effort engagé contre les surtranspositions, et dans le cas présent, les suradaptations. Dès lors, il conviendra de s'assurer que les autorités françaises appliquent cette mesure dans un respect strict du principe proportionnalité.
b) Une forme de sous-traitance à un organisme privé qu'il convient d'encadrer
Le dispositif proposé permet aux autorités de surveillance de solliciter indirectement l'intervention d'« organismes accrédités » aux fins de vérification de la conformité des équipements. Ces organismes accrédités étant des personnes privées, il convient de s'assurer de la compatibilité de ce dispositif avec le 3. de l'article 14 du règlement de 2019, lequel prévoit que les autorités de surveillance exercent leur pouvoir de contrôle selon trois modalités :
· soit directement [a) du 3. de l'article 14] ;
· par le « recours à d'autres autorités publiques » [b) du 3. de l'article 14] ;
· soit par voie juridictionnelle [c) du 3. de l'article 14].
Le règlement européen de 2019 n'admet donc pas l'intervention d'organismes privés dans l'exercice des pouvoirs de contrôle des autorités de surveillance. Le gouvernement estime néanmoins que ce dispositif respecte bien le règlement en ce qu'il ne confie aucun pouvoir de contrôle aux organismes accrédités, et qu'il s'inscrit bien dans le cadre des compétences directement exercées par les autorités de surveillance, s'agissant d'une demande de vérification qu'elles adressent aux opérateurs économiques.
Le guide bleu de la Commission prévoit en outre que les autorités de surveillance « peuvent également sous-traiter certaines tâches techniques (telles que des essais ou des inspections) à un autre organisme, pour autant qu'elles conservent la responsabilité de leurs décisions. Si des tâches techniques sont sous-traitées à un organisme qui exerce des activités d'évaluation de la conformité pour des opérateurs économiques, il ne doit pas y avoir de conflit d'intérêts entre ces activités d'évaluation de la conformité et l'évaluation de la conformité réalisée pour l'autorité de surveillance du marché. Lorsqu'elle sous-traite des tâches, l'autorité de surveillance du marché doit veiller avec le plus grand soin à ce que l'avis qui lui est communiqué soit d'une impartialité irréprochable. Toute décision motivée par un tel avis relève de la responsabilité de l'autorité de surveillance du marché. »
Il conviendra de veiller à ce que ces lignes directives relatives à la sous-traitance soient bien suivies dans le cadre de ce nouveau pouvoir de contrôle. L'organisme accrédité étant même choisi par l'opérateur économique et non par l'autorité de surveillance, l'impartialité de ses avis devra tout particulièrement être garantie.
Au regard de ce risque de suradaptation, la commission des affaires européennes invite la commission des affaires sociales à examiner attentivement la nécessité de cette mesure prévue au I. C de l'article 63 de ce projet de loi.
3. Une disposition à caractère réglementaire ?
Un doute subsiste également sur le caractère législatif de cette mesure. Le I. C. de l'article 63 renvoie la possibilité de demander au fabricant de solliciter des « organismes accrédités » pour réaliser les vérifications de conformité. Or ces « organismes accrédités » n'ont pas de base législative et sont définis dans la partie règlementaire du code du travail.129(*)
À cet égard, la rédaction du I. C. ressemble fort au II. de l'article R. 4314-10 du code du travail, qui accorde déjà aux autorités de surveillance la faculté de demander aux fabricants de faire vérifier la conformité des équipements par de tels organismes, à la suite de modifications correctrices exigées par l'autorité de surveillance.
Cette norme a elle-même été introduite par un décret pour l'application de l'article L. 4311-6 du code du travail, lequel renvoie aux pouvoirs des autorités de surveillance édictés par le règlement de 2019.130(*)
Dès lors, si cette mesure s'avérait nécessaire, il appartiendrait à la commission permanente compétente de déterminer l'intérêt de l'introduire par voie législative ou par voie règlementaire.
* 128 https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/91a50d92-f745-11ec-b94a-01aa75ed71a1/language-fr
* 129 Chapitre IV du titre II du livre VII de la quatrième partie du code du travail (articles R. 4724-1 et suivants).
* 130 Décret n° 2022-624 du 22 avril 2022 - art. 3.