III. ARTICLE 70 - CONTRÔLE DES PÊCHES
L'article 70 vise à adapter le droit interne aux modifications issues du règlement du 22 novembre 2023, instaurant un nouveau cadre européen pour le contrôle des pêches.
A. CADRAGE GÉNÉRAL
1. Le règlement de 2023 sur le contrôle des pêches : une initiative visant à remédier aux manquements dans l'application du système de contrôle adopté en 2009
Jusqu'en 2023, les règles relatives au contrôle du respect des règles de la politique commune de la pêche (PCP) étaient définies par le règlement (CE) n° 1224/2009 sur le contrôle et la surveillance des pêches168(*). Visant à renforcer l'efficacité des contrôles et fiabiliser améliorer la traçabilité des produits de la pêche, le règlement de 2009 a instauré un ensemble d'outils harmonisés au niveau européen, tels que le recours accru aux systèmes de suivi des navires, la généralisation des journaux de bord électroniques ou encore l'obligation de déclarations de débarquement.
De manière complémentaire, le règlement (CE) n° 1005/2008169(*), dit « règlement INN », a établi un cadre européen destiné à prévenir, décourager et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, par la mise en place d'un système de certification des captures et de contrôles renforcés des importations.
En 2013, la politique commune de la pêche a été profondément réformée170(*), afin de mieux intégrer les objectifs de durabilité des ressources halieutiques et de transparence des acteurs. En 2018, dans le prolongement de cette réforme, la Commission européenne a mobilisé le programme REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme - destiné à évaluer et améliorer la qualité de la législation européenne), pour examiner l'ensemble des dispositifs de contrôle mis en place par le règlement de 2009 à la lumière des nouvelles orientations de la PCP. L'évaluation menée dans ce cadre a montré que le régime de contrôle devait être actualisé pour davantage intégrer l'accent mis sur la durabilité des ressources et l'approche écosystémique, ainsi que pour tirer parti des évolutions technologiques.
Cette évaluation a également mis en évidence les limites du système de contrôle existant, caractérisé par des disparités persistantes entre les États membres, une grande complexité des règles, une efficacité inégale des contrôles ou encore d'importantes difficultés rencontrées dans la collecte et l'exploitation des données.
Elle a ainsi confirmé les constats formulés par la Cour des comptes européenne dans un rapport de 2017171(*), selon lesquels le régime de contrôle de 2009 ne permettait pas toujours d'assurer un niveau suffisant de conformité ni une égalité de traitement entre les opérateurs. Ce rapport relevait également des insuffisances persistantes dans plusieurs États membres, notamment dans cinq d'entre eux, parmi lesquels figurait la France.
Dans ce contexte, la Commission européenne a présenté en 2018 une proposition de révision du système contrôle des pêches172(*), visant à moderniser, renforcer et harmoniser dispositions afférentes dans l'Union européenne, afin de mieux répondre aux objectifs de la PCP, tels qu'énoncés dans la réforme de 2013.
Le Parlement européen a adopté un mandat de négociation en mars 2021 et le Conseil en juin 2021, sous la présidence portugaise. Le compromis soumis par la présidence du Conseil a recueilli le soutien de nombreux États membres173(*), dont la France. Les négociations se sont poursuivies dans le cadre des trilogues, jusqu'à l'adoption du texte le 22 novembre en 2023.
Si le règlement 2023/2842 relatif à la politique de contrôle des pêches174(*) est entré en vigueur le 9 janvier 2024, sa mise en oeuvre s'étend jusqu'à 2028-2029, afin de permettre aux États membres et aux parties prenantes de s'adapter aux nouvelles obligations. Les dispositions relatives au nouveau régime de sanctions applicables en cas d'infractions à la PCP ne s'appliquent ainsi qu'à compter du 10 janvier 2026.
2. Les dispositions adaptées par le présent article
Le règlement du 22 novembre 2023 relatif à la politique de contrôle des pêches comprend diverses dispositions permettant d'améliorer la traçabilité des captures, depuis la capture jusqu'à la vente, notamment grâce à des outils numériques, d'harmoniser et renforcer les sanctions appliquées en cas d'infractions aux règles de pêche, de garantir une coopération accrue entre les États membres pour assurer un contrôle homogène et de faciliter l'usage d'outils numériques et de technologies de suivi pour mieux surveiller les activités de pêche.
Par ailleurs, à la suite de l'introduction de l'obligation de débarquement par la réforme de la PCP de 2013, la proposition a défini des mesures pour en contrôler la mise en oeuvre. L'outil principal concerne les systèmes de vidéosurveillance (CCTV) avec stockage des données, devant être installés sur un pourcentage minimum de navires pêchant des espèces soumises à l'obligation de débarquement.
Les dispositions couvertes par le présent article sont présentées succinctement ci-après.
a) La révision du régime de sanctions applicables en matière de pêche
Sur le plan des sanctions, la proposition initiale de la Commission prévoyait une révision complète du système, en mettant l'accent sur les sanctions administratives. Elle modifiait donc l'article 89 du règlement (CE) n° 1224/2009 afin de préciser que les sanctions administratives devaient être effectives, proportionnées et dissuasives. Dans un souci d'harmonisation, elle introduisait également à l'article 90 une liste commune élargie d'activités considérées par défaut comme des infractions graves, ainsi qu'une liste complémentaire regroupant des activités pouvant constituer des infractions graves selon leur gravité, déterminée par les autorités nationales. La proposition prévoyait en outre des sanctions administratives obligatoires pour ces infractions et définissait le niveau des amendes à appliquer, dans le nouvel article 91 bis du règlement (CE) n° 1224/2009.
Lors des négociations au Conseil, les autorités françaises ont rappelé que le régime des sanctions relève des États membres, et que celles-ci peuvent être administratives et/ou pénales. La France s'est donc opposée à l'obligation de recourir exclusivement à des sanctions administratives et a soutenu une approche combinant sanctions administratives et pénales. Cette position a été a été retenue lors des négociations au Conseil et adoptée dans le compromis final des trilogues.
b) La modification du régime applicable aux mesures exécutoire d'office
Le règlement de 2023 a substantiellement modifié l'article 91 du règlement (CE) n° 1224/2009 afin d'adapter et de renforcer le régime applicable aux mesures exécutoires d'office que les États membres sont tenus de prendre en cas d'infraction grave aux règles de la politique commune de la pêche.
Cette révision s'inscrit dans l'objectif général de modernisation et d'harmonisation du système européen de contrôle, en garantissant que les autorités nationales disposent d'outils efficaces pour faire cesser immédiatement les situations illégales, prévenir la poursuite des infractions et supprimer les avantages économiques tirés d'activités illicites.
L'article 91 modifié précise ainsi les catégories de mesures pouvant être imposées, qui peuvent inclure notamment la suspension ou le retrait d'autorisations ou de licences de pêche, l'immobilisation temporaire des navires, la saisie des captures ou des engins, mais également le déroutement du navire vers un port avec l'accord du capitaine, et l'interdiction ou la restriction de vente des produits de pêche.
c) L'extension des obligations relatives à la surveillance électronique et aux équipements
(1) Les dispositifs de surveillance électronique à distance - caméras embarquées et capteurs
L'article 13 du règlement (CE) 1224/2009, tel que modifié par l'article 1er du règlement de 2023, impose aux États membres d'assurer une surveillance et un contrôle des activités de pêche au moyen de systèmes de surveillance électronique à distance (REM).
En pratique, l'usage de tels systèmes, incluant caméras embarquées et capteurs (CCTV), est prévu pour les navires d'une longueur supérieure ou égale à 18 mètres présentant un risque élevé de non-respect de l'obligation de débarquement, afin de contrôler la conformité avec les quotas, les zones et périodes protégées, ainsi que les obligations de débarquement.
Selon les informations communiquées à la commission des affaires européennes, la France s'est opposée à la proposition initiale de la Commission, qui prévoyait d'équiper un très grand nombre de navires, quelle que soit leur taille. Les autorités françaises ont estimé que l'installation de dispositifs de contrôle à distance ne devait pas être systématique ni immédiate, mais introduite de manière progressive, proportionnée et ciblée, afin de garantir l'application effective de l'obligation de débarquement pour les segments de flotte dont un comportement délictueux pourrait avoir un impact particulièrement préjudiciable sur les ressources halieutiques.
Les autorités françaises ont également souligné que ces nouvelles obligations entraîneraient des coûts très élevés pour les navires. L'équipement et l'entretien d'un système de caméra sont estimés à 10 000 euros pour un navire de plus de 24 mètres, tandis que les frais annuels liés à l'exploitation des données s'élèvent à environ 25 000 euros par navire. Selon les informations communiquées à la commission des affaires européennes, pour la flotte française et en ne considérant que les navires de plus de 24 mètres, la mise en oeuvre de cette obligation représenterait près de 2 millions d'euros pour l'équipement et 4,6 millions d'euros pour l'exploitation des données.
Dans ce contexte, la France a proposé, lors des négociations au Conseil, un compromis permettant de réduire le nombre de navires concernés par cet équipement, sur la base (i) d'un critère de longueur des navires de pêches concernés et (ii) d'une analyse de risques réalisée par les États membres. Sous l'impulsion de la France, le mandat de négociation du Conseil prévoyait ainsi que le suivi obligatoire de l'obligation du débarquement ne s'applique qu'aux navires de plus de 24 mètres.
Cependant, le Parlement européen a soutenu l'utilisation obligatoire des systèmes CCTV pour les navires de plus de 12 mètres considérés à haut risque de non-respect.
Lors des trilogues, les colégislateurs sont finalement parvenus à un accord : l'usage des systèmes CCTV sera obligatoire uniquement pour les navires de plus de 18 mètres présentant un risque élevé de non-respect.
En ce qui concerne l'utilisation des systèmes CCTV et/ou autres systèmes de surveillance électronique à distance (REM), le texte convenu prévoit que le système REM « doit inclure la CCTV et peut inclure d'autres instruments et/ou équipements ». Enfin, conformément à la position du Parlement, l'accord prévoit également que les États membres peuvent offrir des incitations aux opérateurs qui équipent volontairement leurs navires de systèmes REM, afin de faciliter le contrôle de leur obligation de débarquement.
(2) Les dispositifs de contrôle de la puissance du moteur
La puissance des moteurs des navires de pêche constitue l'un des critères utilisés pour contrôler l'effort de pêche et la taille des flottes de pêches afin de garantir la durabilité des ressources marines. La réforme de 2023 vise à simplifier la vérification de la puissance des moteurs et à y intégrer le contrôle du tonnage des navires, c'est-à-dire le volume intérieur total servant à déterminer leur capacité de pêche autorisée.
Dans cette optique, le règlement de 2023 modifie l'article 39 bis du règlement de 2009, pour instaurer l'obligation, pour certains navires utilisant des chaluts, des senneurs et des filets encerclant, d'être équipés d'un dispositif de contrôle continu de la puissance du moteur.
Lors des négociations au Conseil, la France a soutenu la limitation de l'équipement des dispositifs de contrôle en continu de la puissance motrices à certains navires. Les autorités françaises ont par ailleurs rappelé à la Commission les difficultés techniques induites par l'introduction d'une telle obligation, notamment en termes de définition et de développement du dispositif de contrôle adapté. La France a donc demandé que la Commission précise la définition et les conditions d'agrément technique des dispositifs, propose le cahier des charges des outils concernés, et démontre la faisabilité d'un tel suivi pour les moteurs visés.
L'accord conclu en trilogue inclut finalement des dispositions spécifiques pour équiper certains grands navires (après une évaluation des risques, à partir d'un certain niveau de puissance moteur certifiée, selon le type d'engin de pêche et, dans certains cas, la zone de pêche) de dispositifs installés de manière permanente permettant de surveiller en continu la puissance du moteur.
(3) Les dispositifs de dissuasion acoustique
Dans le règlement (UE) n° 2019/1241175(*), l'annexe XIII définit des mesures d'atténuation pour réduire les prises accidentelles d'espèces sensibles, notamment des cétacés (comme les dauphins) dans certaines pêcheries spécifiques.
La réglementation s'applique principalement aux pêcheries utilisant des engins susceptibles de capturer accidentellement des cétacés, par exemple les filets fixes tels que les filets maillants de fond ou les engins emmêlants, dans certaines zones maritimes définies par la législation technique. Dans ces pêcheries, l'utilisation de dispositifs acoustiques dissuasifs est obligatoire pour les navires de 12 mètres et plus.
En parallèle, l'arrêté du 13 décembre 2024176(*) prévoit également l'obligation d'être équipé d'un dispositif de dissuasion acoustique.
(4) Les obligations de collecte, de contrôle ou de suivi scientifique
De nombreuses dispositions prises pour l'application du règlement (UE) n° 1380/2013 du 11 décembre 2013 relatif à la PCP instaurent des obligations de suivi scientifique et de collecte de données scientifiques.
Ainsi, l'article 12 du règlement (UE) 2017/1004 du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2017177(*) impose aux capitaines de navire d'accueillir les observateurs scientifiques chargés de la mise en oeuvre du plan de travail national ou de collecter les données selon les méthodes établies par ce plan.
De même, le règlement (UE) 2016/2336 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016178(*) prévoit expressément l'embarquement obligatoire d'observateurs scientifiques et l'obligation de permettre l'échantillonnage des captures à des fins scientifiques, afin d'améliorer la connaissance des stocks et l'évaluation de l'impact des activités de pêche.
Enfin, l'arrêté du 13 décembre 2024 relatif à l'amélioration de la collecte de données sur les captures accidentelles de mammifères marins et à l'expérimentation de dispositifs techniques de réduction des captures accidentelles de dauphin commun à bord de navires de pêche sous pavillon français instaure l'obligation de collecter des données scientifiques relatives aux captures accidentelles de cétacés.
d) L'élargissement de la liste des sanctions accessoires
L'article 91 ter du règlement (CE) n° 1224/2009 régit les sanctions accessoires pouvant être prononcées en cas de manquements à la réglementation européenne. En pratique, les sanctions administratives principales prévues articles 89, 89 bis et 91 bis - telles que la suspension, le retrait ou la limitation des licences, permis et autorisations de pêche, ou encore l'interdiction temporaire ou définitive d'exercer des activités de pêche - peuvent être assorties d'autres sanctions, pour assurer l'effectivité du système de contrôle et renforcer le caractère dissuasif des mesures prises à l'encontre des opérateurs en infraction.
Or, la réforme opérée en 2023 a substantiellement élargi la liste des sanctions accessoires susceptibles d'être prononcées par les autorités compétentes. Aux mesures déjà existantes s'ajoutent désormais :
· la privation du droit d'obtenir de nouveaux droits de pêche, mesure qui affecte directement la capacité de l'opérateur à accéder à la ressource ;
· la suspension ou le retrait du statut d'opérateur économique habilité, ce qui peut empêcher l'opérateur de participer légalement aux circuits de commercialisation et d'exportation des produits de la pêche ;
· le retrait du navire de pêche du fichier national, mesure particulièrement lourde, puisqu'elle remet en cause l'existence juridique même du navire en tant qu'unité de pêche autorisée.
Ce renforcement vise à doter les États membres d'un arsenal de sanctions plus diversifié et plus dissuasif, permettant d'adapter la réponse administrative à la gravité des manquements constatés.
e) Les modalités de calcul des amendes infligées en cas d'infraction grave
Selon l'article 91 bis du règlement (CE) 1224/2009, tel que modifié par le règlement (UE) 2023/2842, les États membres doivent veiller à ce qu'une infraction grave ayant conduit à l'obtention de produits de la pêche ou de l'aquaculture soit passible de sanctions administratives et financières dont le montant minimal est au moins égal à la valeur des produits obtenus, et dont le montant maximal est au moins égal à cinq fois cette valeur.
Dans cette perspective, le paragraphe 5 de l'article 91 bis précise les modalités de calcul de la valeur des produits saisis, en s'appuyant sur les prix nationaux de première vente ou d'autres références de marché pertinentes, afin d'harmoniser le calcul au sein de l'Union.
* 168 Règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche, modifiant les règlements (CE) n° 847/96, (CE).
* 169 Règlement (CE) n° 1005/2008 du Conseil du 29 septembre 2008 établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, modifiant les règlements (CEE) n° 2847/93, (CE) n° 1936/2001 et (CE) n° 601/2004 et abrogeant les règlements (CE) n° 1093/94 et (CE) n° 1447/1999.
* 170 Règlement (UE) n° 1380/2013 du Parlement européen et le Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche.
* 171 Cour des comptes européennes, Rapport spécial n° 08/2017, « Contrôle des pêches de l'Union européenne : des efforts supplémentaires sont nécessaires », 2017.
* 172 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1224/2009 du Conseil et modifiant les règlements (CE) nº 768/2005, (CE) nº 1967/2006, (CE) nº 1005/2008 du Conseil et le règlement (UE) 2016/1139 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le contrôle des pêches, COM(2018) 368 final.
* 173 Estonie, Pays-Bas, Espagne, Belgique, France, Suède, Croatie, Malte, Allemagne, Irlande, Lettonie, Autriche et Slovénie.
* 174 Règlement (UE) 2023/2842 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 modifiant le règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil, modifiant les règlements (CE) n° 1967/2006 et (CE) n° 1005/2008 du Conseil ainsi que les règlements (UE) 2016/1139, (UE) 2017/2403 et (UE) 2019/473 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le contrôle des pêches.
* 175 Règlement (UE) 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques, modifiant les règlements (CE) n° 2019/2006 et (CE) n° 1224/2009 du Conseil et les règlements (UE) n° 1380/2013, (UE) 2016/1139, (UE) 2018/973, (UE) 2019/472 et (UE) 2019/1022 du Parlement européen et du Conseil, et abrogeant les règlements (CE) n° 894/97, (CE) n° 850/98, (CE) n° 2549/2000, (CE) n° 254/2002, (CE) n° 812/2004 et (CE) n° 2187/2005 du Conseil
* 176 Arrêté du 13 décembre 2024 relatif à l'amélioration de la collecte de données sur les captures accidentelles de mammifères marins et à l'expérimentation de dispositifs techniques de réduction des captures accidentelles de dauphin commun à bord de navires de pêche sous pavillon français.
* 177 Règlement (UE) 2017/1004 du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2017 relatif à l'établissement d'un cadre de l'Union pour la collecte, la gestion et l'utilisation de données dans le secteur de la pêche et le soutien aux avis scientifiques sur la politique commune de la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 199/2008 du Conseil.
* 178 Règlement (UE) 2016/2336 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 établissant des conditions spécifiques pour la pêche des stocks d'eau profonde dans l'Atlantique du Nord-Est ainsi que des dispositions relatives à la pêche dans les eaux internationales de l'Atlantique du Nord-Est et abrogeant le règlement (CE) n° 2347/2002 du Conseil.