B. RISQUE DE SURTRANSPOSITION ET MARGES DE MANoeUVRES LÉGISLATIVES
1. Un contexte général marqué par plusieurs procédures précontentieuses initiées contre la France
En matière de contrôle des pêches, plusieurs procédures précontentieuses ont été adressées à la France.
Ainsi, deux dossiers EU-Pilot ont été ouverts contre la France :
· EU-pilot (2019)9510, dit « puissance motrice »179(*) : le règlement (CE) n° 1224/2009 interdit de pêcher avec un navire dont la puissance moteur dépasserait celle indiquée sur la licence de pêche. Or, une étude de la Commission de 2019180(*) a révélé que dans de nombreux cas, la puissance réelle des moteurs excédait la puissance certifiée figurant sur les licences et en a déduit que les systèmes de certification appliqués par les États membres ne remplissent pas efficacement leur objectif, qui est de « s'assurer que la puissance certifiée du moteur n'est pas dépassée »181(*). Dans le prolongement de cette étude, la Commission a ouvert 16 dossiers EU-Pilot pour assurer la mise en oeuvre complète et correcte de la réglementation européenne sur le contrôle de la puissance des moteurs. Le dossier EU-Pilot adressé à la France a été clôturé, sous réserve de la mise en oeuvre du plan d'action et des procédures de contrôle prévues par les autorités françaises.
· EU-pilot (2022)10260 dit « sanctions administratives »182(*) ;
La Commission européenne a également ouvert une procédure d'infraction à l'encontre de la France pour déficiences dans le contrôle de sa flotte de pêche opérant hors des eaux de l'UE, en particulier dans l'océan Indien et d'autres zones de pêche éloignées. Cette procédure a été rapportée en 2021 : la Commission a critiqué le manque de surveillance et de mesures adéquates pour vérifier que les navires français respectent le droit de l'UE lorsqu'ils pêchent en dehors des eaux européenne. Les réponses françaises n'ayant pas suffisamment démontré la conformité des contrôles nationaux avec le règlement de contrôle et le règlement sur la flotte externe, la Commission a adressé un avis motivé à la France (C(2022)6420 dit « flotte externe »). Le dossier a été clôturé en 2024, grâce aux engagements pris par les autorités françaises dans le cadre d'un plan d'action.
Ces procédures précontentieuses ont mis en évidence les risques liés au non-respect du droit européen en matière de contrôle des pêches, ainsi que l'importance de disposer d'un régime de sanctions efficace et adapté. En effet, lorsque la Commission constate un manquement grave à l'application de la réglementation européenne et émet un avis motivé conformément à l'article 258 du TFUE, elle peut, à titre de mesure de pression, suspendre ou geler les paiements des fonds concernés afin d'inciter l'État membre à se mettre en conformité. Dans le cas de l'avis motivé mentionné précédemment, la clôture de la procédure a permis de débloquer les fonds européens de la mesure FEAMP qui avaient été suspendus.
Selon les informations communiquées à la commission des affaires européennes, le présent article est particulièrement attendu, car il contribuera à renforcer et consolider le système de contrôle des pêches en France, dans un contexte où la Commission européenne reste particulièrement attentive à la bonne application des nouvelles dispositions communautaires.
2. S'agissant de l'adaptation du règlement 2023/2458, des marges de manoeuvre quasiment inexistantes
La plupart des modifications proposées dans le présent article reprennent directement les dispositions du règlement (UE) 2023/2842. Tel est notamment le cas pour les modifications apportées aux articles suivants :
· articles L. 942-1 et L. 942-2 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) : les termes « agents publics » remplacent celui de « fonctionnaire » retenu jusqu'alors s'agissant des personnels affectés dans les services exerçant des missions de contrôle dans le domaine des affaires maritimes, et habilités à rechercher et constater les infractions prévues en matière de pêche ;
· articles L. 943-1 et L. 943-8 du CRPM : introduction de nouvelles mesures conservatoires de déroutement du navire vers un port avec l'accord du capital et d'interdiction ou de restriction de vente des produits de la pêche ;
· article L. 945-4 du CRPM : extension du champ de l'amende de 22 500 euros au fait de ne pas se conformer aux obligations de collecte, de contrôle ou de suivi scientifique, ainsi qu'au fait de ne pas se conformer à l'obligation d'équipement d'un système de surveillance électronique à distance ou de dispositifs de contrôle de la puissance du moteur ou de dissuasion acoustique ;
· article L. 945-5 du CRPM : introduction de trois nouvelles peines accessoires - exclusion du droit à l'obtention de nouveaux droits de pêche, suspension ou retrait du statut d'opérateur économique habilité, retrait du navire de pêche du fichier national ;
· article L. 946-1 du CRPM : suppression du renvoi à un décret en Conseil d'État pour définir les modalités de calcul des amendes infligées en cas d'infraction grave, ces dernières étant précisées dans le règlement de 2023.
Sur ces articles, le Sénat ne peut donc faire évoluer le texte qu'à la marge.
3. Les dispositions relatives à la lutte contre la pêche illicite en Guyane
La pêche illicite, non déclarée et non réglementée (dite « pêche INN ») constitue en Guyane une atteinte grave à l'exploitation durable des ressources halieutiques et à la mise en oeuvre de la politique commune de la pêche. Sur la période 2019-2023, l'effort et la production de la pêche INN des navires étrangers sont estimés à des niveaux pouvant atteindre plusieurs fois ceux de la flotte légale locale, pour un volume total évalué entre environ 1 400 et 9 000 tonnes. Cette situation porte une atteinte directe aux pêcheries guyanaises, aux stocks exploités, ainsi qu'aux habitats et espèces protégées, notamment les mammifères marins et les tortues luth.
Or, l'objectif principal du règlement de 2023 est de renforcer l'efficacité de la PCP et de lutter plus efficacement contre les manquements aux obligations qui en découlent. Les articles 89 bis et 91 bis du règlement de 2009 tels que modifiés par le règlement de 2023 stipulent ainsi que les États membres doivent veiller à ce que les sanctions, qu'elles soient administratives ou pénales, soient effectives, proportionnées et dissuasives, tout en laissant une certaine latitude au gouvernement comme au législateur pour poursuivre cet objectif général.
Dans cette perspective, le présent article modifie les règles contentieuses applicables en Guyane, afin de permettre au juge des libertés et de la détention d'ordonner, sous certaines conditions, la destruction en mer des embarcations qui ont servi à commettre des infractions lorsque ni le propriétaire de l'embarcation ni une personne ayant des droits sur elle ne sont connus, l'appel contre cette décision n'étant pas suspensif.
En pratique, les modifications proposées constituent la traduction juridique des engagements pris par le Gouvernement lors du Comité interministériel de la mer (CIMer) du 26 mai 2025 à Saint-Nazaire, visant à renforcer la souveraineté maritime de la France, en particulier dans la lutte contre la pêche illicite. À cette occasion, le CIMer a en effet décidé d'engager une modification du code rural et de la pêche maritime afin de faciliter, sous réserve de mesures de dépollution, la destruction par immersion des navires de pêche dépourvus de pavillon et de propriétaire identifié s'étant livrés à des activités de pêche INN en Guyane.
Le dispositif proposé ne transpose donc pas directement des dispositions européennes, mais vise à adapter le droit national afin de garantir des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, ce qui laisse une certaine latitude au Gouvernement comme au Parlement.
La commission des affaires européennes relève par ailleurs que le dispositif proposé a fait l'objet d'observations émises par le Conseil d'État ; si le Conseil d'État estime « justifié de renforcer les dispositions particulières à la Guyane pour lutter contre la pêche illicite », il insiste sur la nécessité de les entourer de garanties pour satisfaire aux exigences constitutionnelles relatives à la protection de la liberté d'entreprendre et du droit de propriété.
4. Une habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour faire évoluer le régime de sanctions applicables
Le présent article prévoit d'habiliter le Gouvernement à introduire, par voie d'ordonnance, des dispositions permettant (i) de rendre applicable la procédure d'amende forfaitaire et (ii) d'instituer un régime de transaction pénale pour certains délits prévus au livre IX du CRPM.
Créée par le décret-loi du 28 décembre 1926, et intégrée dans le code de procédure pénale en 1958, la procédure d'amende forfaitaire permet d'apporter une réponse pénale simplifiée aux contentieux de masse par la verbalisation immédiate et automatique de certaines infractions, que le contrevenant pourra contester devant le juge sous certaines conditions. Si le contrevenant paie l'amende, dont le montant est inférieur au maximum légal encouru, l'action publique est éteinte sans qu'il y ait recours au juge.
Le recours à la forfaitisation a pour objectif d'offrir une réponse pénale rapide, plus simple et plus efficace dans un certain nombre de procédures se rapportant à des infractions de faible gravité, aisément constatables en matière de pêche. Le CRPM prévoit déjà, en tout état de cause, la possibilité de recourir à une amende forfaitaire pour certaines infractions spécifiques - comme l'absence d'affichage obligatoire, le défaut de journal de pêche, le non-respect de certaines règles de signalisation ou d'identification.
En parallèle, la transaction pénale est un mécanisme permettant au procureur de la République de proposer à une personne suspectée d'une infraction de payer une somme d'argent afin de mettre fin aux poursuites. Elle ne concerne que des infractions passibles d'une peine d'amende ou des délits passibles de peines limitées ; dans le domaine de la pêche maritime, certaines infractions relatives notamment au non-respect de certaines obligations administratives ou techniques peuvent d'ores et déjà relever de la transaction pénale- cette dernière restant à l'appréciation du procureur.
Le régime des sanctions relève toujours de la compétence des États membres, le droit européen n'exigeant d'eux que la mise en place d'un système de sanctions conforme aux objectifs fixés au niveau européen. Ainsi les articles 89 bis et 91 bis du règlement de 2009 dans leur rédaction issue du règlement de 2023 reconnaissent bien la possibilité, pour les États membres, d'engager des poursuites pénales en lieu et place des sanctions administratives.
Ils imposent toutefois que les sanctions pénales soient « effectives, proportionnées et dissuasives », et s'agissant des infractions graves définies dans l'article 91 bis, qu'elles « aient un effet équivalent à celui des sanctions administratives financières ».
En l'espèce, le Gouvernement comme le Parlement disposent donc d'une marge de manoeuvre plus substantielle ; dans ce contexte, il est particulièrement regrettable que le Gouvernement ait fait le choix de recourir à une habilitation à légiférer par ordonnance, privant le législateur de l'exercice de ses prérogatives.
* 179 EU Pilot (2019)9510 - Non-respect de l'interdiction de pêcher en utilisant un navire de pêche équipé d'un moteur dont la puissance dépasse celle indiquée sur la licence de pêche.
* 180 European Commission, Study on engine power verification by Member State, Final report, juin 2019.
* 181 Article 29 du règlement de 2009.
* 182 EU Pilot (2022)10260 relatif au suivi de l'étude sur les régimes de sanctions dans les États membres.