PARTIE I - OBSERVATIONS GÉNÉRALES
I. CE PROJET DE LOI REFLÈTE LA DYNAMIQUE NORMATIVE DE L'UNION EUROPÉENNE
A. LE REFLET D'UNE ACTIVITÉ NORMATIVE INTENSE
Le volume de ce projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (DDADUE) en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche - 70 articles transposant des directives ou adaptant le droit national à des règlements ayant des objets très disparates -, s'il tient en partie à des circonstances politiques nationales ayant conduit à des ajustements de calendrier, reflète avant tout l'intense activité normative de l'Union européenne.
Selon les données transmises par le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), 266 actes législatifs sont aujourd'hui en cours de négociation au niveau de l'Union européenne, dont 196 en procédure législative ordinaire impliquant une codécision du Conseil et du Parlement européen.
Cette intense activité de production de normes à l'échelon de l'Union européenne a mécaniquement un impact sur le droit national, soit par le biais de transpositions de directives, soit du fait de la nécessité d'adapter le droit national aux règlements, désormais de plus en plus fréquents.
B. UN RECOURS CROISSANT AUX RÈGLEMENTS
Cette tendance à privilégier les règlements par rapport aux directives correspond à une dynamique de long terme portée par la Commission européenne, qui ne va pas sans difficulté pour les parlements nationaux, qui voient leurs marges de manoeuvre législatives réduites.
En effet, en application de l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, « le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ».
Dans un dossier récent, les rapporteurs de la commission des affaires européennes, Amel Gacquerre et Michaël Weber, avaient ainsi pointé du doigt les effets majeurs et les difficultés induits par le choix de la Commission européenne de présenter une proposition de règlement pour lutter contre les retards de paiement dans les transactions commerciales1(*), en remplacement des directives précédentes.
Parmi les articles de ce projet de loi, on observe ainsi une telle substitution dans le cas du guichet unique maritime et portuaire, visé par l'article 59 et découlant d'une proposition de règlement présentée par la Commission en 2018, même si le Sénat n'avait rien trouvé à y redire à l'époque.
Il convient de souligner que ce recours croissant à l'instrument du règlement est réclamé par l'ancien Premier ministre italien Enrico Letta, dans son rapport sur l'approfondissement du marché intérieur2(*).
Le recours aux règlements : un axe prioritaire pour Enrico Letta
« Une proposition essentielle se dégage : réaffirmer et adopter la méthode Delors d'harmonisation maximale associée à la reconnaissance mutuelle, pleinement consacrée par les arrêts de la Cour de justice européenne. Cette méthode souligne l'importance capitale des règlements en tant que pierre angulaire pour parvenir à une telle harmonisation dans l'ensemble du marché unique. Elle postule que les institutions de l'UE devraient sans équivoque donner la priorité à l'utilisation des règlements dans la formulation des règles contraignantes du marché unique. Lorsque le recours aux directives reste inévitable ou préférable, il est impératif de faire deux choix clés pour garantir leur mise en oeuvre effective. Premièrement, les États membres doivent faire preuve d'une plus grande discipline en évitant d'inclure des mesures qui vont au-delà de ce qui est strictement nécessaire dans le cadre de la directive. Deuxièmement, il convient de privilégier systématiquement l'utilisation de la base juridique du cadre du marché unique, en s'appuyant spécifiquement sur l'article 114 du traité. Cette disposition favorise une harmonisation exhaustive, essentielle pour maintenir la cohérence entre les États membres, alors que d'autres dispositions du traité permettent une harmonisation minimale, autorisant les États membres à adopter des mesures plus strictes qui peuvent conduire à une fragmentation et nuire au marché unique. »
Source : rapport précité sur l'approfondissement du marché intérieur, p. 10.
Cette tendance constitue donc un élément auquel le Parlement français doit s'adapter, en intervenant davantage en amont dans les négociations des propositions de textes européens, tout au long de la procédure.
Il convient en tout état de cause de souligner que, même si la France a pu faire valoir au cours des négociations des positions contraires au texte finalement adopté, ce qui est le cas pour certaines dispositions des textes européens visés par ce projet de loi DDADUE , il n'est pas possible, dans le cadre d'un projet de loi d'adaptation du droit national au droit de l'Union européenne, d'adopter des mesures qui iraient à l'encontre de ces textes européens, qu'il s'agisse de règlements ou de directives.
Le Parlement français prendrait sinon le risque de voir s'ouvrir une procédure d'infraction pouvant déboucher sur une condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne, ou de devoir corriger ultérieurement les dispositions législatives qu'il adopte, comme l'illustrent plusieurs articles de ce projet de loi.
* 1 Résolution européenne du Sénat n° 121 (2023-2024), devenue résolution du Sénat le 14 mai 2024, sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales - COM(2023) 533 final.
* 2 Enrico Letta, Much more than a market - Speed, security, solidarity - Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens, avril 2024.