TITRE II - DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT ET LE FINANCEMENT DU TERRORISME
I. ARTICLES 10 ET 11 - PRÉVENTION DE L'UTILISATION DU SYSTÈME FINANCIER AUX FINS DE BLANCHIMENT DE CAPITAUX OU DE FINANCEMENT DU TERRORISME ET ARTICLE 11 - TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE « AMLD6 » CONCERNANT LA TRANSPARENCE DES BÉNÉFICIAIRES EFFECTIFS
Les articles 10 et 11 visent principalement à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour transposer l'essentiel des mesures du paquet législatif européen relatif à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme adopté en mai 2024.
Certaines dispositions du paquet doivent être transposées avant le 10 juillet 2026 et d'autres doivent être transposées avant le 10 juillet 2027.
A. CADRAGE GÉNÉRAL
À la suite de scandales financiers impliquant des banques de l'Union européenne en 2018 et 201914(*), la Commission européenne a présenté en 2021 une proposition de nouveau paquet de mesures visant à lutter contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. En mai 2024, l'Union européenne a définitivement adopté le paquet dit AML. Il se compose de deux directives et de deux règlements. C'est la première fois depuis la 1ère directive anti-blanchiment - qui date de 1991 - que des règlements d'application directe accompagnent une directive anti-blanchiment.
Le paquet AML de mai 2024 comprend :
· la directive (UE) 2024/1640 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant la directive (UE) 2019/1937, et modifiant et abrogeant la directive (UE) 2015/849, dite 6ème directive anti-blanchiment ;
· la directive (UE) 2024/1654 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 modifiant la directive (UE) 2019/1153 en ce qui concerne l'accès des autorités compétentes aux registres centralisés des comptes bancaires par l'intermédiaire du système d'interconnexion et les mesures techniques visant à faciliter l'utilisation des relevés de transactions et prendre les mesures de coordination et d'adaptation de la législation liées à cette transposition ;
· le règlement (UE) 2024/1620 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 instituant l'Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (AMLA) ;
· le règlement (UE) 2024/1624 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relatif à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme.
La 6ème directive anti-blanchiment renforce les obligations relatives aux bénéficiaires effectifs avec la création d'un registre des bénéficiaires effectifs dans chaque État membre. La 6ème directive anti-blanchiment ainsi que la directive (UE) 2024/1654 prévoient également une interconnexion - d'ici 2029 - des registres nationaux des comptes bancaires (recensant aussi les portefeuilles de cryptoactifs). La 6ème directive anti-blanchiment renforce également les pouvoirs des cellules de renseignement financier (TRACFIN pour la France).
Le règlement (UE) 2024/1620 du 31 mai 2024 crée l'Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux (AMLA). L'AMLA dispose de pouvoirs de supervision directe et indirecte sur le secteur financier et de manière circonscrite sur le secteur non financier. Sur le secteur financier, en matière de supervision directe, l'autorité sera chargée d'évaluer à intervalles réguliers, le profil de risque des entités dans son champ de compétence. En matière de supervision indirecte, des pouvoirs de médiation et d'arbitrage contraignants sont dévolus à l'AMLA en cas de désaccord entre autorités de contrôle nationales. Francfort a été choisi pour accueillir le siège de l'AMLA. Le début de la supervision directe ne doit intervenir qu'à compter de janvier 2028.
Le règlement (UE) 2024/1624 du 31 mai 2024 vise à harmoniser les obligations de vigilance en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. De nouveaux assujettissements ont été introduits par le règlement (prestataires de services sur crypto actifs, clubs de football, concessionnaires de véhicules motorisés) et les obligations de vigilance à l'égard de la clientèle ont été durcies. Le règlement instaure aussi une limite maximale de paiement en espèces (10 000 euros) pour l'achat de biens et services à l'échelle de l'Union européenne et des règles de transparence pour tout transfert de crypto actifs.
L'article 10 du projet de loi DDADUE prévoit d'habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance pour transposer les mesures du paquet anti-blanchiment dont l'échéance de transposition est fixée au 10 juillet 2027. L'article 11 prévoit la création d'un article du code monétaire et financier et la modification d'un article du livre des procédures fiscales pour assurer la transposition de certaines mesures de la 6ème directive anti-blanchiment dont l'échéance de transposition est fixée au 10 juillet 2026.
La loi DDADUE du 30 avril 2025 avait déjà permis d'assurer la transposition des mesures sur le régime des personnes disposant d'une présomption légitime pour accéder au registre des bénéficiaires effectifs (RBE). La loi du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic a également conduit à modifier le périmètre d'assujettissement aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Les positions françaises lors de la négociation du paquet AML
Lors des négociations au Conseil sur le paquet AML, le gouvernement français avait notamment défendu les positions suivantes :
° Le maintien d'un principe d'approche fondée sur les risques pour les obligations de vigilance dont doivent s'acquitter les entités assujetties aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. En effet, la proposition initiale de la Commission était très prescriptive en ce qui concerne les diligences à accomplir et les informations à recueillir de la part des entités assujetties. La France a soutenu un assouplissement afin de permettre aux entités assujetties de moduler ces diligences en fonction des risques.
° L'introduction d'un plafond de paiement en espèces de 5 000 euros pour l'ensemble de l'Union européenne ;
° L'extension de la définition des sanctions financières ciblées (et donc de leurs conséquences juridiques en droit de l'Union) aux sanctions prises sur le fondement de régimes nationaux (la France, notamment, dispose d'un régime national de sanctions) ;
° Un strict encadrement des possibilités, pour les entités assujetties, de partager des informations relatives à leurs clients et aux transactions suspectes, dans un objectif de protection de la vie privée et du secret des enquêtes conduite par les cellules de renseignement financier (Tracfin en France) ;
° Un accès large au registre des bénéficiaires effectifs, qui constitue un outil essentiel de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, afin notamment de permettre son accès aux journalistes d'investigations et organes de la société civile actifs dans la lutte contre la criminalité financière.
° Un élargissement du périmètre des entités éligibles à la supervision directe par l'Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et la prise en compte des mesures d'atténuation du risque mises en place par ces établissements dans le cadre du processus de sélection.
Principaux sujets de débat lors des négociations du paquet AML
Le montant du plafond européen de paiements en espèces a fait l'objet de nombreuses discussions. Les États membres étaient divisés entre ceux disposant déjà d'un plafond bas et souhaitant étendre une telle pratique au niveau européen (dont la France, soutenue notamment par la Grèce, l'Espagne, l'Italie et la Roumanie) et ceux au sein desquels le recours aux espèces était très répandu et ayant une limite élevée, voire n'ayant pas de limite (Allemagne et Autriche par exemple). Le Parlement européen défendait un plafond de 7 000 euros, contre 10 000 euros défendu par le Conseil. Un plafond à 10 000 euros, avec la possibilité pour les États membres de l'abaisser au niveau national, a constitué un compromis jugé acceptable et a été finalement retenu (article 80 du règlement UE 2024/1624).
L'accès au registre des bénéficiaires effectifs a été largement débattu. Le principe d'un accès large à ce registre a été défendu par la France et l'a également été par le Parlement européen. La France considérait qu'il s'agissait d'un outil central de transparence financière, notamment utilisé par les journalistes d'investigation et les organisations de la sociétés civiles actives dans la lutte contre la criminalité financière. Le texte final subordonne l'accès du public aux informations sur les bénéficiaires effectifs conservées dans les registres à la démonstration d'un intérêt légitime. La directive confie l'appréciation de la notion d'intérêt légitime aux États membres (articles 11, 12 et 13 de la directive (UE) 2024/1640).
Le périmètre des personnes politiquement exposées a fait l'objet de débats. Le Parlement européen souhaitait considérablement élargir le périmètre des personnes politiquement exposées, notamment pour y inclure les chefs des exécutifs des collectivités de plus de 30 000 habitants et les frères et soeurs des personnes politiquement exposées en raison de leurs fonctions, et pour faire perdurer le statut jusqu'à au moins deux ans après la cessation des fonctions. La France a défendu l'approche du Conseil, ciblée sur les populations les plus à risque. S'il ne reprend pas toutes les propositions du Parlement européen, le texte final constitue néanmoins un élargissement significatif du périmètre des personnes politiquement exposées, qui incluront notamment désormais les chefs d'exécutifs locaux de plus de 50 000 habitants et les frères et soeurs de membres de gouvernement (articles 2 et 42 à 46 du règlement 2024/1624).
Le seuil à partir duquel une personne physique est considérée comme le bénéficiaire effectif d'une personne morale a été un autre sujet de discussion. Le Parlement européen a souhaité abaisser de 25 % à 15 % des parts sociales ou droit de vote (voire 5 % en cas de risque élevé) le seuil à partir duquel une personne physique est considérée comme le bénéficiaire effectif d'une personne morale. La France ne souhaitait pas que l'UE s'éloigne de la sorte des standards internationaux, et que soit diluée la notion de bénéficiaire effectif, qui vise les personnes physiques détenant un contrôle effectif sur une personne morale. La France a donc oeuvré pour un maintien de ce seuil à 25 %, ce qui a été in fine retenu dans le texte (article 52 du règlement n° 2024/1624).
* 14 Ces cas ont notamment concerné les banques danoises Danske et ING, lettonne ABLV, maltaise Pilatus et suédoises Swedbank et Nordea.