B. MARGE DE MANoeUVRE LÉGISLATIVE NATIONALE
En France, un certain nombre de mesures ont été mises en oeuvre au cours des dernières années pour encadrer la location de meublés de tourisme.
Dès 2022, la direction générale des entreprises (DGE) a ainsi expérimenté un outil baptisé « API meublés » et visant à simplifier les échanges de données entre les plateformes de location de meublés de tourisme et les communes en les numérisant et en les automatisant. Un bilan positif a été tiré de cette expérimentation, les plateformes et les communes ayant exprimé le désir de voir ce dispositif pérennisé.
Par la suite, l'article 43 de la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique, dite loi « Sren », a permis aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ayant mis en oeuvre une procédure d'enregistrement des meublés de tourisme de demander à avoir accès aux données d'activités de ces logements par le biais de l'organisme public unique chargé de les recueillir auprès des intermédiaires de location de meublés (IDM), ce dernier devant être désigné par décret19(*). Ce dispositif de centralisation des données devant être transmises aux autorités compétentes correspond donc au Penu prévu par le règlement STR.
Au surplus, l'article 1er de la loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale, dite loi « Le Meur-Echaniz », qui doit entrer en vigueur le 20 mai 2026, en même temps que l'entrée en application du règlement STR, renforce les conditions de l'enregistrement des meublés de tourisme dans le respect des prescriptions du règlement, tout en généralisant cet enregistrement à l'ensemble du territoire et en le confiant à un téléservice national unique.
Le 18 avril 2025, le Gouvernement français a notifié à la Commission européenne un projet de décret portant création d'un traitement de données à caractère personnel dénommé « API meublés » et visant à pérenniser le dispositif expérimenté en 2022, de façon à assurer l'application de l'article 43 de la loi Sren.
Néanmoins, par un avis circonstancié du 18 juillet 2025, la Commission européenne a invité la France à réviser ce projet, dans la mesure où :
· il oblige les plateformes, lors de la première transmission de données, à communiquer les données relatives à l'année en cours et à la précédente, tandis que le règlement exige uniquement la communication des données relatives au mois écoulé ;
· il leur impose la transmission de données non prévues par le Digital Services Act (DSA) de 2023 ;
· il s'appliquerait indistinctement aux plateformes établies tant en France qu'à l'étranger, tandis que la directive sur le commerce électronique de 2000 a posé le principe du pays d'origine, en application duquel les prestataires de services de la société de l'information sont, en règle générale, soumis au droit de l'État membre dans lequel ils sont établis.
D'après le Gouvernement, le Penu « sera officiellement ouvert au moment de la publication des mesures réglementaires d'application de l'article 43 de la loi Sren, mesures qui sont actuellement soumises à l'examen du Conseil d'État »20(*).
En tout état de cause, le Gouvernement sollicite aujourd'hui une habilitation à légiférer par voie d'ordonnance pour « achever l'adaptation du droit national aux nouvelles obligations du règlement STR entrant en application au mois de mai 2026 »21(*) et évoque notamment :
· l'ajustement des catégories d'informations et des pièces justificatives exigées lors de l'enregistrement, pour corriger un écart potentiel entre la loi « Le Meur-Echaniz » et le règlement STR ;
· l'adaptation des modalités de mise à disposition des communes des données d'activité ;
· la mise en oeuvre des vérifications aléatoires et régulières imposées aux plateformes, qui font encore l'objet de discussions au niveau européen ;
· la désignation de l'entité nationale chargée du transfert des données à Eurostat et la détermination des modalités générales de cette transmission ;
· la compatibilité du régime national d'ouverture des données (open data) avec les contraintes du règlement européen, notamment en matière de durée de conservation des données et d'identification des destinataires autorisés.
Le Gouvernement disposerait à cet effet d'un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, un projet de loi de ratification devant être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
L'étude d'impact du projet de loi indique que, « si les principales dispositions du droit français devant être alignées avec les obligations européennes à venir ont déjà pu être identifiées, il n'est pas possible à ce stade de définir avec certitude les dispositions à prendre par ordonnance », dans la mesure où « le parachèvement de cette définition est suspendu à l'aboutissement de plusieurs travaux en cours, notamment des travaux européens menés au sein de différents groupes techniques en vue de définir les principales caractéristiques attendues du point d'entrée numérique unique prévu par le règlement européen ».
Il eût certes été préférable que le Gouvernement identifie les adaptations législatives nécessaires avant de proposer au Parlement de les adopter. Néanmoins, cette perspective paraît difficilement envisageable compte tenu de l'approche de la date d'entrée en vigueur du règlement européen, fixée au 20 mai 2026.
Pourquoi une ordonnance ?
Certaines dispositions du droit national devant faire l'objet d'une modification ont d'ores et déjà été identifiées.
C'est le cas de la définition des intermédiaires de location de meublés de tourisme, posée à l'article L. 324-2-1 du code du tourisme. En effet, sa rédaction issue de la loi « Le Meur-Echaniz » peut laisser penser que les plateformes de location seront tenues de transmettre les données afférentes aux seuls meublés situés dans des zones où s'appliquent à la fois la procédure d'enregistrement (soit l'ensemble du territoire national à compter du 20 mai 2026) et la procédure d'autorisation préalable au changement d'usage. Or, le règlement STR permet à toutes les autorités compétentes mettant en oeuvre une procédure d'enregistrement de demander l'accès aux données d'activité des meublés mis en location, y compris dans des zones où ne s'applique pas la procédure d'autorisation préalable au changement d'usage. Le Gouvernement envisage donc de modifier le droit national pour en assurer la conformité au droit européen.
De même, l'article L. 324-1-1 du code du tourisme, tel que modifié par la loi « Le Meur-Echaniz », dispose qu'un décret fixe, d'une part, les informations et pièces exigées pour l'enregistrement et, d'autre part, celles qui peuvent être jointes à la déclaration afin de permettre notamment le contrôle par la commune du respect des règles de sécurité contre les risques d'incendie et des règles concernant les autorisations préalables de changement d'usage - l'absence de transmission de ces dernières ne faisant pas obstacle à la délivrance immédiate du numéro d'enregistrement, dans la mesure où elles peuvent être vérifiées a posteriori. Le règlement STR, quant à lui, semble néanmoins faire relever les autorisations de changement d'usage de la catégorie des pièces dont la communication conditionne la délivrance de ce numéro. Il convient donc de corriger cette incohérence.
D'autres dispositions devant être modifiées ont été identifiées, mais des choix doivent encore être opérés à leur égard. Il en va ainsi, par exemple, du dispositif de centralisation des données d'activité issu de l'article 43 de la loi Sren. Aux termes du règlement STR, les plateformes de location ne peuvent être tenues de collecter des données qu'au moment où la liste des zones pour lesquelles les autorités compétentes leur ont demandé des données sera mise à disposition par l'intermédiaire du Penu. Cependant, l'article L. 324-2-1 du code du tourisme prévoit que soient mises à la disposition des communes les données collectées concernant l'année en cours et la précédente, ce qui reviendrait à exiger que les fournisseurs de plateformes commencent, dans certains cas, à collecter des données concernant des meublés situés sur le territoire d'autorités compétentes avant que ladite liste soit mise à disposition. Selon le Gouvernement, « une réflexion est donc en cours sur les options qui pourraient être retenues pour éventuellement modifier ces dispositions législatives », en associant les collectivités territoriales à ce processus. Du reste, à compter du 20 mai 2026, le gestionnaire du téléservice national d'enregistrement, qui sera également gestionnaire du Penu, sera érigé en autorité compétente, dans la mesure où il sera chargé de gérer les procédures d'enregistrement, et se verra par conséquent appliquer la durée limite de conservation des données de 18 mois prévue par le règlement STR, ce qui pourrait remettre en question sa capacité à mettre à la disposition des communes les données de l'année en cours et de la précédente.
Enfin, certains sujets doivent encore faire l'objet d'investigations. Il s'agit :
- de l'obligation faite aux opérateurs de plateformes de location de déployer des efforts raisonnables pour vérifier de manière aléatoire et régulière les déclarations des hôtes concernant différents éléments. Selon le Gouvernement, la mise en oeuvre de ces dispositions par les États membres poserait actuellement des difficultés, liées notamment à l'imprécision des notions d'« efforts raisonnables » et de « manière régulière », et ferait toujours l'objet de discussions par le groupe de coordination prévu par le règlement STR, qui réunit la Commission et les coordinateurs nationaux. Celui-ci n'ayant pas pris de décision claire à ce jour, le Gouvernement indique que « la prise d'une disposition nationale adaptée et compatible avec le règlement STR est subordonnée à la poursuite des réflexions au sein du groupe de coordination » et qu'« à défaut d'approche coordonnée, les autorités françaises concevront un dispositif national après avoir consulté les intermédiaires de location de meublés intervenant en France » ;
- du transfert de données vers Eurostat. En effet, l'Insee est normalement l'organisme chargé de la transmission des données, tous secteurs confondus, à Eurostat. Néanmoins, le règlement STR dispose que les États membres désignent l'entité nationale chargée de transmettre mensuellement ces données aux instituts nationaux de statistique et de les mettre à la disposition d'Eurostat, ce qui pourrait signifier qu'une entité tierce devrait être désignée à cet effet. D'après le Gouvernement, « cela pourrait être l'organisme gestionnaire de l'API Meublés ». En tout état de cause, celui-ci précise que « ce n'est que lorsque l'interprétation de cette disposition sera stabilisée que les mesures législatives nationales permettant leur mise en oeuvre pourront être arrêtées » ;
- de la compatibilité des dispositions nationales sur l'open date avec le règlement STR. De fait, dans sa rédaction issue de l'article 43 de la loi Sren, l'article L. 324-2-1 du code du tourisme introduit une obligation de mise à disposition du public d'un certain nombre de données par l'organisme devant opérer l'API Meublés. En premier lieu, le règlement ne prévoit pas que les autorités non compétentes aient un accès direct au Penu. Les données d'activité sous forme anonymisée ne pourront être partagées que par les autorités compétentes, mais cette difficulté devrait être résolue par la reconnaissance de l'organisme gestionnaire de l'API Meublés comme autorité compétente à compter du 20 mai 2026. D'autre part, le règlement dispose que les autorités compétentes peuvent partager des données d'activité sous forme anonymisée notamment avec les autorités chargées d'élaborer des dispositions législatives, réglementaires ou administratives concernant l'accès aux services de location de logements de courte durée et la fourniture de tels services et avec les entités ou personnes qui mènent des activités de recherche scientifique, d'analyse ou d'élaboration de nouveaux modèles d'entreprise, lorsque cela est nécessaire aux fins de ces activités. Malgré l'usage de l'adverbe « notamment », le Gouvernement indique que « la question de la compatibilité d'une ouverture large des données n'est toutefois pas définitivement tranchée ». Enfin, à partir du 20 mai 2026, le gestionnaire de l'API Meublés se verra appliquer la durée limite de conservation des données de 18 mois, ce qui suscite des interrogations quant à la compatibilité de cette limitation avec la possibilité d'une mise à disposition du public sur une durée suffisamment longue pour présenter un intérêt.
Source : réponse au questionnaire de la commission des affaires européennes
En tout état de cause, le risque de surtransposition est inexistant, dans la mesure où il s'agit d'adapter le droit national à un règlement européen.
Les marges de manoeuvre du législateur français, quant à elles, paraissent extrêmement étroites, dans la mesure où le règlement STR dispose que toute procédure d'enregistrement établie par un État membre doit être conforme à ses dispositions, tandis que toute obligation imposée aux plateformes qui irait au-delà des prescriptions du règlement devrait être examinée à l'aune de sa compatibilité avec les textes transversaux régulant l'activité des plateformes numérique, à savoir le règlement (UE) 2022/2065 relatif à un marché unique des services numériques et la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000 relative à certains aspects juridiques des services de la société de l'information, et notamment du commerce électronique, dans le marché intérieur.
* 19 Article L. 324-2-1 du code du tourisme.
* 20 Réponses du Gouvernement au questionnaire de la commission des affaires européennes.
* 21 Étude d'impact du projet de loi.