III. CE PROJET DE LOI MET EN ÉVIDENCE DES FAILLES DANS LA MISE EN oeUVRE DU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE
A. PLUSIEURS ARTICLES APPORTENT DES CORRECTIONS À DE PRÉCÉDENTES TRANSPOSITIONS OU MODIFIENT DES TEXTES NATIONAUX ADOPTÉS RÉCEMMENT
Plusieurs des mesures contenues dans le projet de loi reviennent sur des transpositions antérieures, qui n'étaient pas correctes. Dans plusieurs cas, il s'agissait de mesures adoptées par le biais d'ordonnances, sur le détail desquelles le Parlement ne s'était donc pas prononcé.
Ce constat amène à adopter une approche critique sur le recours à des habilitations à légiférer par ordonnance. De fait, une ordonnance n'est pas un gage de qualité de transposition d'une directive ou d'adaptation du droit national au droit de l'Union.
Dans certains cas, comme pour l'article 64, le Sénat avait formulé des critiques et des observations lors de l'examen de l'habilitation à légiférer par ordonnance qui, si elles avaient été correctement prises en compte, auraient probablement permis d'éviter les difficultés rencontrées ensuite.
En outre, certains articles du projet de loi conduisent également à réexaminer des mesures adoptées pourtant très récemment par le Parlement. Il en va ainsi, par exemple, de l'article 45, relatif à la transposition de la directive à la performance énergétique des bâtiments. La France, qui était en avance en ce domaine, avait essayé de défendre le dispositif qu'elle avait mis en place par le biais de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dite APER, adoptée peu de temps avant la finalisation des négociations sur la directive. Les positions du gouvernement français n'ont pas toutes été suivies, ce qui impose de réviser un cadre législatif pourtant très récent, ce qui n'apparaît pas satisfaisant. Ceci soulève la question de la bonne articulation entre les calendriers d'examen des textes législatifs nationaux et européens afin d'assurer une certaine stabilité du droit, nécessaire notamment pour la compétitivité des entreprises, voire à envisager de suspendre l'examen de certains projets ou propositions de loi lorsqu'ils sont examinés en parallèle de l'examen de textes européens en cours de finalisation.
B. LE RECOURS AUX ORDONNANCES APPARAÎT CONTESTABLE
Outre la critique précédemment formulée sur le fait qu'une habilitation à légiférer par ordonnance ne constitue pas un gage de qualité de transposition d'une directive ou d'adaptation du droit national au droit de l'Union européenne, le recours à des ordonnances apparaît contestable à plusieurs titres.
Le vif débat public survenu à propos de la modification des règles relatives aux découverts bancaires, qui était la conséquence de l'adoption de la directive du 18 octobre 2023 relative aux contrats de crédits aux consommateurs, transposée en France par l'ordonnance n° 2025-880 du 3 septembre 2025 relative au crédit à la consommation, prise en application de la loi DDADUE du 30 avril 20253(*), met en évidence le fait qu'un examen approfondi des dispositions par le Parlement est toujours préférable.
En outre, on observe que les délais demandés par le Gouvernement sont rarement en phase avec le calendrier européen de mise en oeuvre du droit de l'Union européenne. Lors de la Conférence des Présidents du 14 janvier 2026, le Gouvernement a ainsi annoncé la prochaine publication de trois ordonnances découlant de la dernière loi DDADUE du 30 avril 20254(*), dont une ordonnance relative au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières. Celui-ci a récemment donné lieu à de nombreux débats et devrait connaître des évolutions, mais il est entré en vigueur à compter du 1er janvier 2026, soit avant la publication de ladite ordonnance. Si jamais le Sénat devait accepter une habilitation à légiférer par ordonnance, il conviendrait de réduire au maximum les délais d'adoption de celle-ci, dès lors qu'en tout état de cause, les textes européens couverts par ce projet de loi doivent être mis en oeuvre d'ici l'été 2026.
Enfin, et surtout, plusieurs demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance portent sur des aspects pour lesquels il existe une réelle marge de manoeuvre nationale. Il serait paradoxal que le Parlement renonce à exercer lui-même ses prérogatives dans ce cas de figure, tout en examinant dans le détail des dispositions pour lesquelles ses marges de manoeuvre apparaissent bien plus limitées.
C'est le cas, par exemple, de l'article 6 du projet de loi, qui doit permettre de transposer le Listing Act, qui vise principalement à faciliter l'accès aux marchés cotés des sociétés européennes et à favoriser la diversification des modes de financement des PME et ETI. Le Gouvernement met en avant le caractère technique des mesures afin de veiller à conserver une approche cohérente à la fois pour l'ensemble des dispositions législatives à amender et pour les autorités chargées de la collecte des informations. Il insiste également sur la nécessité de procéder à des consultations des acteurs de la place financière de Paris. Or les deux directives du paquet Listing Act laissent une certaine latitude aux États membres pour procéder à des arbitrages nationaux. C'est notamment le cas s'agissant du niveau du rehaussement du seuil d'offre au public déclenchant l'obligation de publier un prospectus d'offre au public, ou encore des modalités de calcul dans le code monétaire et financier du seuil d'offre au public.
Ces sujets pourraient être utilement débattus par le Parlement. Par ailleurs, si la consultation des acteurs financiers et des superviseurs est nécessaire, les délais pour l'organiser apparaissaient suffisants, d'autant que la présentation du projet de loi DDADUE a été retardée.
Si jamais le Sénat devait accepter une habilitation à légiférer par ordonnance, il conviendrait d'avoir un débat approfondi sur le sens de l'ordonnance envisagée.
Face à ces constats, la commission des affaires européennes a décidé de :
ü renforcer son suivi des négociations des textes européens, pour être en capacité d'intervenir efficacement tout au long de la procédure ;
ü s'assurer de la bonne application de la circulaire du Premier ministre du 22 mars 2024 relative à la mise en oeuvre du droit de l'Union européenne ;
ü lancer une mission de contrôle sur la manière dont les ministères font face aux négociations européennes et à la mise en oeuvre du droit de l'Union européenne.
* 3 Loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes.
* 4 Idem.