TITRE V - DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE ET CLIMATIQUE
I. ARTICLES 36 ET 37 - ADAPTATION ET TRANSPOSITION DES MESURES VISANT À L'AMÉLIORATION DE L'ORGANISATION DU MARCHÉ DE L'ÉLECTRICITÉ DE L'UNION
A. CADRAGE GÉNÉRAL
Le marché intérieur de l'électricité de l'Union européenne repose sur un ensemble cohérent de textes normatifs, comprenant notamment :
· le règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l'électricité (dit « règlement EMD »),
· la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (dite « directive EMD »),
· le règlement (UE) 2019/942 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 instituant une agence de l'Union européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie,
· le règlement (UE) 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie (dit « règlement REMIT »).
À compter de l'automne 2021, la reprise économique consécutive à l'épidémie de Covid-19 a entraîné une forte tension sur les marchés de l'énergie. Prenant acte de cette augmentation, la résolution européenne n° 124 du 5 avril 2022 sur le paquet « Ajustement à l'objectif 55 »75(*) précisait dans un de ses considérants que « les effets potentiels du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » et la forte hausse des prix des énergies invitent à réformer le marché européen de l'électricité ».
Cette première crise énergétique a été aggravée en février 2022 par l'invasion de l'Ukraine par la Fédération de Russie qui a provoqué une hausse sans précédent des prix de gros du gaz et, par ricochet, de l'électricité. À ces effets exogènes, se sont ajoutés la baisse importante de la disponibilité du parc nucléaire français (mis à l'arrêt de nombreux réacteurs pour maintenance) et de la production du parc hydroélectrique (en raison des fortes chaleurs estivales).
Plusieurs mesures d'urgence ont dû être prises au niveau européen :
· « boîte à outils » de mesures ciblées sur les ménages et les entreprises, règlement sur le stockage du gaz,
· règlements sur la demande de gaz et d'électricité, pour la création d'une plateforme pour les achats communs de gaz, ainsi que pour la fixation d'un prix plafond
· règlement sur des mécanismes de prélèvements sur les recettes des producteurs d'énergie,
· règlement pour accélérer la procédure d'octroi de permis et le déploiement de projets dans le domaine des énergies renouvelables.
Si les interconnexions entre États membres constituent la clé de voûte du marché européen de l'électricité européen, la crise des prix survenue en 2022 et 2023 a démontré les limites de ce marché dominé par les signaux de court terme et par la fixation du prix de l'électricité au niveau de la dernière centrale appelée qui fonctionne avec des énergies fossiles et non sur les coûts réels moyens de production beaucoup plus faibles.
Dans ce contexte, lors de son discours du 14 septembre 2022 sur l'état de l'Union devant le Parlement européen, la présidente de la Commission européenne Ursula Von der Leyen a plaidé pour une réforme plus complète et plus profonde de l'organisation du marché européen de l'électricité.
En conséquence, la Commission européenne a publié le 14 mars 2023 une proposition de réforme visant à améliorer l'organisation du marché de l'Union.
Cette réforme est composée de trois textes :
· une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) nº 1227/2011 et (UE) 2019/942 afin d'améliorer la protection de l'Union contre la manipulation du marché de gros de l'énergie - COM (2023) 147 final ;
· une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) 2019/943 et (UE) 2019/942 ainsi que les directives (UE) 2018/2001 et (UE) 2019/944 afin d'améliorer l'organisation du marché de l'électricité de l'Union - COM (2023) 148 final ;
· une recommandation et un document de travail de la Commission relatifs au stockage de l'électricité.
La commission des affaires européennes a examiné cette réforme du marché européen de l'électricité, sur le rapport de MM. Daniel Gremillet et Claude Kern76(*), et a conclu au dépôt d'une proposition de résolution le 1er juin 202377(*). Le mercredi 7 juin 2023, la commission des affaires européennes a adopté la proposition de résolution78(*) qui est devenue la résolution du Sénat n° 141 (2022-2023) le 19 juin 2023.
Cette résolution déplore que cette réforme ne modifie pas les fondamentaux de l'organisation du marché européen de l'électricité qui continue à reposer sur le système de tarification marginal (« merit order »). En effet, la Commission n'a pas accédé à la demande de certains États membres, dont la France, qui souhaitaient un découplage total entre le prix du gaz et celui de l'électricité.
Cette résolution accueille toutefois favorablement la proposition de réforme de la Commission qui est d'encourager la signature de contrats de long terme et ainsi de favoriser les investissements dans de nouvelles capacités de production, en respectant le principe de neutralité technologique, ce qui conduirait à terme à rapprocher le prix de l'électricité de ses coûts réels de production.
Elle encourageait ainsi le développement d'accords d'achat d'électricité (AAE ou Power Purchase Agreements (PPA)) pour tous les types de production d'énergie décarbonée et de contrats d'écart compensatoire (ou Contracts for Difference (CfD)) pour faciliter les investissements, en particulier pour la production d'énergie nucléaire.
Elle appelait également à assurer une meilleure protection des consommateurs face, notamment, à la volatilité des prix, tout en respectant le principe de subsidiarité qui préserve les pouvoirs de régulation de chaque État membre, ainsi que sa capacité à définir ses besoins de flexibilité.
Les demandes des autorités françaises étaient similaires et ont été prises en compte dans la rédaction finale des textes. S'agissant des mécanismes de capacité, la France a par ailleurs obtenu, lors des négociations, la suppression de leur caractère temporaire, les consacrant ainsi comme les outils principaux pour garantir la sécurité d'approvisionnement en électricité.
Enfin, la résolution soutient que l'adoption de cette réforme doit intervenir au plus tôt et avant la fin du mandat de la Commission européenne, d'autant que l'entrée en vigueur de la réforme nécessitera des mesures de transposition et d'adaptation et que, par conséquent, ses effets ne seront pas perceptibles rapidement. Cette position a d'ailleurs été soutenue par les autorités françaises lors des négociations.
Cette dernière demande a été exaucée avec un calendrier accéléré d'adoption de la règlementation européenne :
la commission Industrie, Recherche et Energie a adopté son rapport sur la modification des textes « EMD » le 19 juillet 2023. Le Parlement européen l'a définitivement adopté en septembre 2023,
le Conseil a adopté sa position sur la modification des textes « EMD » le 17 octobre 2023,
les négociations interinstitutionnelles se sont conclues le 14 décembre 2023,
les textes finaux (le texte initial a été scindé en un règlement et une directive) ont été publiés le 26 juin et sont entrés en vigueur le 16 juillet 202479(*).
* 75 Cette résolution européenne est issue d'une proposition de résolution européenne n° 553 déposée au Sénat le 28 février 2022 comme suite à une initiative concertée de la commission des affaires européennes, de la commission des affaires économiques et la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
* 76 Rapport d'information n° 670 (2022-2023) déposé le 1er juin 2023.
* 77 Proposition de résolution européenne n° 669 (2022-2023) déposée le 1er juin 2023.
* 78 Rapport n° 697 (2022-2023) de M. Daniel Gremillet déposé le 7 juin 2023.
* 79 Le règlement (UE) 2024/1747 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 modifiant les règlements (UE) 2019/942 et (UE) 2019/943 en ce qui concerne l'amélioration de l'organisation du marché de l'électricité de l'Union et la directive (UE) 2024/1711 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 modifiant les directives (UE) 2018/2001 et (UE) 2019/944 en ce qui concerne l'amélioration de l'organisation du marché de l'électricité de l'Union.