III. ARTICLE 3 - CORRECTION DE LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE (UE) 2021/2167 RELATIVE AUX GESTIONNAIRES DE CRÉDITS ET ACHETEURS DE CRÉDITS
L'article 3 vise à transposer en droit français, au bénéfice des sociétés de financement, l'exclusion prévue par la directive 2021/2167/UE sur les gestionnaires de crédit et les acheteurs de crédit, pour les prêteurs qui ne sont pas des établissements de crédit mais qui sont néanmoins surveillés par une autorité nationale. Cet article doit ainsi permettre d'éviter aux sociétés de financement un double agrément lorsqu'elles exercent des activités de gestion de crédits non performants.
A. CADRAGE GÉNÉRAL
La directive 2021/2167/UE du 24 novembre 2021 sur les gestionnaires de crédit et les acheteurs de crédit établit un cadre juridique européen harmonisé pour les acheteurs et gestionnaires de crédits intervenant sur des crédits non performants (non performing loans - NPL) initialement accordés par des institutions de crédit. Elle vise à faciliter le développement de marchés secondaires efficaces, pour ces expositions, en supprimant les obstacles réglementaires et opérationnels qui limitaient jusqu'ici la circulation transfrontière de ces actifs, en instituant des exigences d'agrément et de supervision nationales harmonisées pour les gestionnaires de crédits.
L'accumulation de prêts non performants grève les bilans des établissements de crédit, diminuant leur rentabilité et limitant leur capacité à octroyer de nouveaux crédits aux ménages et aux entreprises. L'absence d'un marché secondaire suffisamment développé, concurrentiel et transfrontalier pour ces créances empêche leur cession à des investisseurs spécialisés dans des conditions de prix favorables. L'harmonisation des règles applicables aux gestionnaires et acheteurs de crédits vise précisément à lever ces obstacles en instaurant un cadre réglementaire commun, à créer un passeport européen pour ces activités et à accroître la liquidité de ces actifs tout en garantissant un niveau élevé de protection des emprunteurs. Par ce biais, l'Union européenne entend faciliter l'assainissement des bilans bancaires, améliorer l'allocation du capital au profit du financement de l'économie réelle et prévenir l'accumulation future de prêts non performants.
L'obligation d'agrément des gestionnaires de crédit intervenant sur ces prêts non performants est un des points clés de la directive. Le texte soumet l'activité de gestion de prêts non performants à un régime d'agrément obligatoire délivré par l'autorité compétente de l'État membre d'établissement. Cet agrément est conditionné au respect d'exigences minimales harmonisées en matière de gouvernance, de capacité opérationnelle, de transparence et d'honorabilité des dirigeants, afin de garantir un traitement professionnel et responsable des créances. Le dispositif permet l'exercice transfrontalier de l'activité sur la base d'une autorisation unique, tout en confiant aux autorités nationales des pouvoirs de contrôle, de sanction et de retrait d'agrément. L'objectif est de sécuriser les marchés secondaires de prêts non performants tout en renforçant la protection des emprunteurs.
La directive prévoit cependant plusieurs exemptions à l'obligation d'obtention d'un agrément pour exercer l'activité de gestion de crédits. Une exemption est ainsi prévue à l'article 2 de la directive pour les prêteurs autres que les établissements de crédits soumis au contrôle de l'autorité compétente d'un État membre conformément à l'article 20 de la directive 2008/48/CE ou à l'article 35 de la directive 2014/17/UE lorsqu'ils exercent des activités dans cet État membre. Cette exemption est justifiée par le fait que ces établissements sont déjà réglementés et surveillés au sein de l'Union et qu'une nouvelle obligation créerait un doublon inutile et coûteux. En droit français, cette catégorie d'acteur correspond aux sociétés de financement (SF) qui sont définies à l'article L. 511-1 du code monétaire et financier comme les personnes morales, autres que des établissements de crédit, qui effectuent à titre de profession habituelle et pour leur propre compte des opérations de crédits dans les conditions et limites définies par leur agrément.
Lors de la transposition en droit français de la directive du 24 novembre 2021, intervenue avec l'ordonnance n° 2023-1139 du 6 décembre 2023 et le décret n° 2023-1211 du 20 décembre 2023, la France n'a pourtant pas transposé cette exemption applicable aux sociétés de financement. L'étude d'impact du projet de loi DDADUE reconnait une erreur de transposition et la distorsion qui en résulte entre établissements de crédit et sociétés de financement.
Lors des discussions au niveau européen sur la directive 2021/2167/UE, la France a soutenu une approche équilibrée visant à favoriser le développement des marchés secondaires de prêts non performants, tout en garantissant un niveau élevé de protection des débiteurs et une application proportionnée des exigences prudentielles.
Les principaux débats au Conseil ont porté sur l'équilibre global du dispositif, en particulier sur la conciliation entre le développement des marchés secondaires de prêts non performants, la protection des débiteurs et l'articulation avec les droits nationaux des sûretés et des procédures d'insolvabilité, en particulier s'agissant du mécanisme d'exécution extrajudiciaire accélérée.
Le Parlement européen a soutenu l'objectif général de la directive, visant à favoriser le développement de marchés secondaires pour les prêts non performants, tout en renforçant la protection des emprunteurs. Les débats et amendements examinés au Parlement européen ont principalement porté sur les obligations pesant sur les gestionnaires de crédits, la protection des débiteurs et les modalités de recouvrement, sans que l'exemption applicable à certaines entités déjà soumises à un cadre de supervision prudentielle ne constitue un point identifié de discussion spécifique.
L'exemption prévue pour certains prêteurs non bancaires soumis à supervision figure dans le texte final de la directive (UE) 2021/2167, à l'issue des discussions au Conseil, et résulte d'un compromis entre États membres visant à assurer une application proportionnée du dispositif et à éviter toute duplication inutile des exigences d'agrément.
Lors de la transposition en 2023 en droit français de la directive du 24 novembre 2021, l'introduction de l'exemption applicable aux sociétés de financement a été omise. Les services de la direction générale du Trésor soulignent qu'un débat sur l'opportunité de couvrir les sociétés de financement avait eu lieu à l'époque, mais aux côtés des nombreux autres enjeux de la directive. Les échanges ultérieurs avec les parties prenantes (notamment l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution - ACPR, ainsi que l'Association française des Sociétés Financières - ASF) ont convaincu les autorités françaises de l'opportunité de revenir sur ce choix pour appliquer l'exemption aux sociétés de financement. Les discussions menées avec le Conseil d'État lors de l'examen du projet de loi DDADUE ont confirmé la conformité de l'article 3 avec la directive.