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N°74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME I

LE BUDGET DE 2005

ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE-

Pages

INTRODUCTION 6

CHAPITRE PREMIER :
LES PERSPECTIVES ÉCONOMIQUES POUR 2005

I. RETOUR SUR UNE PRÉVISION POUR 2004 TRÈS PRUDENTE 12

A. UNE CROISSANCE DU PIB SUPÉRIEURE DE PRÈS DE 1 POINT AUX PRÉVISIONS 12

1. L'art difficile de la prévision économique 12

2. Un dynamisme inattendu de la demande intérieure 13

B. UN DÉFICIT PUBLIC CONFORME AUX PRÉVISIONS DU GOUVERNEMENT, GRÂCE À CETTE CROISSANCE PLUS FORTE QUE PRÉVU 14

II. DES CHIFFRES POUR 2005 PLUS VOLONTARISTES 15

A. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE DU PIB SUPÉRIEURE À CELLE DU CONSENSUS 15

B. UNE PRÉVISION DE DÉFICIT ÉGALE À CELLE DU CONSENSUS UNE FOIS PRISE EN COMPTE LA « SOULTE » D'EDF 16

C. DES ALÉAS IMPORTANTS, À LA HAUSSE COMME À LA BAISSE 17

1. Le principal aléa à la hausse : l'évolution du taux d'épargne des ménages 17

2. Plusieurs aléas à la baisse : dollar, pétrole et croissance mondiale 18

CHAPITRE II :
LA STABILISATION DE LA DÉPENSE DE L'ETAT, PREMIÈRE ETAPE D'UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES

A. QUELLES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES POUR L'ETAT EN 2005 ? 23

1. La poursuite d'un effort en faveur de l'investissement 23

2. Le nécessaire mais difficile respect des lois d'orientation et de programme 24

3. Quels sont les budgets prioritaires ? 24

B. UNE NORME DE DÉPENSE RENDUE CRÉDIBLE PAR LES DEUX DERNIERS EXERCICES 28

1. Des changements de périmètre limités 28

2. Les deux exercices budgétaires précédents : des facteurs encourageants 29

3. La persistance de pressions inflationnistes 30

C. UNE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE SANS VRAIES MESURES STRUCTURELLES ? 33

1. L'objectif d'un remplacement d'un départ à la retraite sur deux n'est pas atteint 33

2. La forte baisse des crédits d'intervention aboutit à un paradoxe 38

3. Les dépenses informatiques, instrument de la réforme de l'Etat 38

D. UNE MAÎTRISE GLOBALE DES DÉPENSES PUBLIQUES ENCORE PROBLÉMATIQUE 39

1. Les enjeux : quitter le sentier de croissance des dépenses publiques 39

2. La programmation des dépenses publiques 2006-2008 44

3. Le lien entre croissance des dépenses et endettement public 45

CHAPITRE III :
ENCORE DES INCERTITUDES DANS LES PERSPECTIVES DE RECETTES

I. LE REBOND DES RECETTES FISCALES 46

A. UN SURCROÎT DE RECETTES FISCALES SUPÉRIEUR À 6 MILLIARDS D'EUROS EN 2004 ? 46

1. Le « surplus » de 5 milliards d'euros annoncé par le gouvernement, simple prévision 46

2. Une légère sous-estimation du surplus de recettes fiscales en 2004 ? 47

B. UNE AUGMENTATION DES RECETTES FISCALES DE 2,6 % EN 2005 ? 49

1. La croissance spontanée des recettes fiscales 49

2. Les mesures nouvelles 52

II. DES RECETTES NON FISCALES À GÉOMÉTRIE VARIABLE 54

A. EN 2004, UN NIVEAU PLUS FAIBLE QUE PRÉVU DE 1,2 MILLIARD D'EUROS HORS REVERSEMENT D'EDF. 55

B. EN 2005, UNE LÉGÈRE DIMINUTION, HORS RÉDUCTION DE PÉRIMÈTRE 57

III. DES PROBLÈMES RÉCURRENTS DE LISIBILITÉ 60

A. LA MULTIPLICATION DES DÉPENSES FISCALES VOTÉES HORS BUDGET 62

1. 30 % des mesures nouvelles d'une année donnée ne proviennent pas d'une loi de finances 62

2. Dans le cas des lois votées en 2004, 20 % des mesures nouvelles proviendraient d'autres lois que de lois de finances 62

3. En 2005, seulement un tiers des mesures nouvelles proviendraient du présent projet de loi de finances 62

B. UN CAS TYPE DE MESURE EXCEPTIONNELLE : LA SOULTE D'EDF 63

1. Rappels juridiques 63

2. La « soulte » proposée pour 2005 64

3. La réduction du déficit public par la soulte : une pratique conforme aux principes d'Eurostat 64

CHAPITRE IV :
DÉFICIT ET DETTE : LES DÉSÉQUILIBRES JUMEAUX

I. UN DÉFICIT QUI NE DEVRAIT PLUS ÊTRE EXCESSIF AU SENS DU PACTE DE STABILITÉ 70

A. UN RENVERSEMENT DE TENDANCE PLUS IMPORTANT QUE PRÉVU 70

1. Les « bonnes surprises » de 2004 70

2. La barre des 45 milliards d'euros : un objectif modérément ambitieux 71

3. Le solde des administrations publiques 73

4. Des perspectives à moyen terme d'évolution du solde reposant sur la maîtrise de la dépense 74

B. LA PERSISTANCE DE DÉSÉQUILIBRES STRUCTURELS 77

1. Le risque de banalisation des déficits courants par suite de la focalisation du débat sur le solde structurel 77

2. Le recours aux mesures exceptionnelles 80

3. La spirale de la dette alimentée par des déficits primaires chroniques et les déficits de fonctionnement 81

4. La tentation des allègements fiscaux en période haute du cycle 86

II. UN FARDEAU DE LA DETTE TOUJOURS PLUS LOURD 87

A. L'ÉTAT CONTINUE DE VIVRE À CRÉDIT 87

1. Un recours à l'emprunt qui reste historiquement élévé 87

2. Une charge nette de la dette en augmentation 89

B. LE STOCK DE DETTE AUGMENTE 89

1. Une dette de l'Etat qui s'approche des 900 milliards d'euros 89

2. Plus de 1.100 milliards d'euros de dette publique 90

CHAPITRE V :
VERS LA CONSÉCRATION ORGANIQUE D'UN CODE DE BONNE CONDUITE BUDGÉTAIRE

I. PRÉVOIR À L'AVANCE L'AFFECTATION D'ÉVENTUELS SURPLUS DE RECETTES NON ANTICIPÉS 94

A. LES OBJECTIFS VISÉS PAR LE GOUVERNEMENT 94

B. UN PROJET EN LIGNE AVEC LES POSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 95

II. MIEUX ENCADRER LES DEMANDES CATÉGORIELLES 96

A. EVITER LES TENTATIONS DE DÉRAPAGE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE POUR FAVORISER LE DÉSENDETTEMENT DE L'ETAT 96

B. PRÉSERVER UNE CAPACITÉ DE PILOTAGE « MANUEL » DU SOLDE BUDGÉTAIRE 97

EXAMEN EN COMMISSION 100

INTRODUCTION

A la lumière de l'exécution des budgets 2003 et 2004, on ne peut aborder le projet de loi de finances pour 2005 qu'avec circonspection.

Ces deux années ont été caractérisées par de telles erreurs collectives de prévision, qu'il s'agisse de la croissance ou des équilibres budgétaires associés, qu'il convient de rester prudent. Nombreux d'ailleurs étaient ceux qui, encore il y a peu, se montraient sceptiques sur la capacité du gouvernement à tenir ses engagements en matière de déficit budgétaire.

Le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie est en passe de gagner son pari. Il va réaliser son objectif de contenir le déficit budgétaire à 3,6 % du PIB en 2004 et paraît bien parti pour atteindre celui de 2,9 % en 2005, tout en relançant l'activité économique. La France est désormais relativement mieux placée que ses principaux partenaires et notamment l'Allemagne et l'Italie. Il y a dans ce résultat l'effet d'une stratégie audacieuse, de mesures astucieuses, et, pourquoi ne pas le dire, d'une certaine dose de chance, mais cela fait partie du jeu et vient récompenser une politique volontariste qu'il n'était pas évident d'oser.

Un tel succès doit être salué et ce, d'autant plus, que les marges de manoeuvre budgétaires étaient particulièrement étroites.

Continuant sur sa lancée, le gouvernement s'efforce, avec le projet de budget pour 2005, de prolonger la réussite qu'il a connue en 2004.

Le projet de budget pour 2005 répond dans ses grandes lignes aux objectifs que fixait la commission des finances dans son rapport d'orientation budgétaire de juin dernier lorsqu'elle appelait de ses voeux un budget de stabilisation et de croissance.

Un budget de stabilisation et de croissance

Autour du thème de la stabilisation on insistera surtout sur la poursuite de la maîtrise de la dépense qui reste, malgré ses insuffisances et ses limites, l'outil par excellence de la politique budgétaire.

Il est bien que, pour la deuxième année consécutive, le gouvernement stabilise la dépense publique en volume, car cela assoit la crédibilité d'une telle politique et montre à toutes les parties concernées, à l'intérieur comme à l'extérieur du secteur public, que l'on est entré dans une phase où il faut cesser de demander « toujours plus » pour s'efforcer de redéployer les moyens existants.

En outre, sur le plan de la croissance, on ne peut qu'être satisfait des mesures du projet de loi de finances pour 2005 destinées à améliorer la compétitivité de notre économie. A côté de la première étape de la suppression de la surtaxe à l'impôt sur les sociétés, ce projet de budget comporte une série de mesures « anti-délocalisation », dont on ne peut que se féliciter dès lors qu'elles révèlent une réelle prise de conscience par le gouvernement de la gravité du phénomène.

Même si l'efficacité de ces mesures est sujette à caution, il faut y voir un signal positif adressé à tous ceux qui veulent investir dans notre pays. Participent ainsi de cette même inspiration, même si cela ne figure pas dans le projet de loi initial, les aménagements nécessaires en matière d'impôt de solidarité sur la fortune, dont le régime actuel est tout à fait préjudiciable à l'attractivité du territoire.

Mais cette appréciation positive doit être nuancée. Même s'il va dans la bonne direction, le projet de budget pour 2005 repose sur des hypothèses sans doute trop volontaristes pour rassurer pleinement tous ceux qui font de la réduction de l'endettement public un impératif catégorique et ne comporte que peu de mesures amorçant véritablement les réformes de nature à éliminer les freins à la croissance française.

D'une part, les prévisions de croissance pour 2005 sont affectées d'une série d'aléas - prix du pétrole, cours de l'euro et niveau de la croissance mondiale - qui font paraître quelque peu risqué le choix, pour le gouvernement, de situer au niveau des anticipations les plus optimistes des prévisionnistes du consensus.

Votre commission des finances aurait sans aucun doute préféré que l'on appliquât un « principe de précaution budgétaire » en se fondant sur des perspectives de recettes encore plus prudentes, quitte à affecter les éventuels surplus en loi de finances rectificative dans le cas où la croissance serait effectivement aussi élevée que ce qu'attend le gouvernement. Avec un tel scénario de croissance anticipé pour 2005, nul doute que l'on a moins de chances d'avoir de bonnes surprises que de mauvaises...

Une série de réformes de structure encore à engager

D'autre part, malgré les progrès qui ont été faits par ailleurs avec la réforme des retraites et celle de l'assurance-maladie, s'il est un plan sur lequel, le présent budget ne va pas assez loin, c'est bien celui des réformes structurelles.

Cela est vrai, d'abord, pour la fiscalité. Manifestement, le gouvernement préfère prendre des mesures ciblées, visibles, plutôt que d'entreprendre un réaménagement des barèmes. Tel est le cas des aménagements de droits de succession qui constituent un allègement aussi attendu que bien venu mais pas une réforme d'ensemble. En matière d'impôt sur le revenu, non seulement on ne touche pas au barème, mais encore on laisse intactes les niches fiscales, sans entreprendre la réduction de leur nombre ou de leur ampleur, ce qui accroîtrait pourtant la lisibilité de notre système fiscal.

Ensuite, reste également au milieu du gué, la modernisation de l'Etat, comme en témoigne la relative modestie des réductions d'effectifs.

Priorité absolue à la réduction de la dette et des déficits

Enfin, on n'insiste sans doute pas encore assez sur l'enjeu majeur à moyen terme qu'est la dette. Toute « douce insouciance » à ce sujet pourrait déboucher sur de graves désillusions. Si le service de la dette paraît aujourd'hui stabilisé en dépit de l'accroissement de ce qu'elle représente en proportion du PIB, cela est dû au niveau historiquement bas des taux d'intérêts. Il y a là une sorte « d'épée de Damoclès », qui pourrait, si la tendance des marchés s'inversait, déséquilibrer les comptes publics et rendre encore plus difficilement soluble l'équation budgétaire.

Parce que les déficits jumeaux que sont la dette et les déficits budgétaires, s'alimentent mutuellement, les déséquilibres structurels de nos finances publiques persistent, comme le déficit structurel stricto sensu - qui ne diminue apparemment que par la prise en compte de la soulte d'EDF GDF.

En dépit d'une diminution historique du solde budgétaire de 10 milliards d'euros de loi de finances initiale à loi de finances initiale et du retour de notre pays dans les limites du Pacte de stabilité et de croissance, le budget de l'Etat pour 2005 continue de dégager un solde primaire négatif de quelque 2,6 milliards d'euros - ce qui veut dire qu'il emprunte pour financer les intérêts de sa dette - et que, si l'Etat était soumis aux mêmes règles que les collectivités territoriales, l'on verrait que son budget de fonctionnement accuse un déficit de près d'une quinzaine de milliards d'euros.

Il ne faut pas oublier que le solde stabilisant, c'est-à-dire celui à partir du quel la dette de l'Etat cesse d'augmenter, qui dépend des taux de croissance et d'inflation anticipés, reste, en tendance, au niveau de - 2,5 % du PIB.

Depuis trente ans, la France n'a pas connu une seule année d'équilibre budgétaire, au point qu'il est devenu, sinon normal, du moins tacitement admis que l'on puisse présenter, année après année, quelle que soit la conjoncture, un budget dont les dépenses excèdent de 15 à 20 % les recettes.

La conviction de votre commission des finances est que la persistance de tels déséquilibres ne pourra pas durer indéfiniment.

Une France peu réactive face au danger, car sous « anesthésie »

Certes pour l'instant tout se passe comme si l'hémorragie de nos finances publiques était aussi indolore que bénigne pour l'économie française.

Mais cette innocuité apparente des déficits est trompeuse et masque un état de crise latente, qui est d'autant plus difficile à éradiquer que notre pays semble, aujourd'hui, à l'abri des crises.

Jusqu'à la moitié du vingtième siècle et même un peu au-delà, les gouvernements se savaient menacés de crises financières sévères, qui n'étaient que la version moderne des banqueroutes d'autrefois. Ils sont restés, ensuite, vulnérables face à des crises de change, qui venaient sanctionner la mauvaise gestion ou tout simplement, l'incapacité d'une économie à restaurer ses grands équilibres.

Aujourd'hui, avec l'avènement de l'euro, tout se passe comme si l'on était protégé de la pression, parfois irrationnelle, des marchés, et c'est un progrès.

Mais la médaille a son revers. Si notre pays est parvenu, pour ainsi dire, à s'immuniser contre la « douleur économique », à force notamment d'injections répétées de dépenses publiques, il est devenu moins réactif : de même que, pour un organisme vivant, la souffrance a pour vertu de l'alerter du danger et de l'inciter à réagir, une économie sans crise aiguë a tendance à différer des ajustements dont elle ne perçoit pas la nécessité.

Rien d'étonnant alors à ce que la France « décroche sous anesthésie » pour reprendre la formule du rapport Camdessus. Le sentiment d'impuissance évoqué par ce rapport, vient de ce que l'opinion a du mal à admettre les limites, voire la faillite, des stratégies menées depuis 30 ans : l'augmentation des transferts sociaux, d'une part, la croissance de l'emploi public, et plus récemment le partage du travail, d'autre part.

En dépit du confort relatif que nous apporte l'euro, il faudra bien prendre acte sinon de l'échec du moins des limites de cette politique de neutralisation des effets des chocs externes et de la concurrence internationale sur notre économie.

La leçon de volonté des pays qui ont su remettre en cause leur modèle économique pour sauvegarder leur modèle social

Mais il n'y a là aucune fatalité. Il est des expériences qui nous donnent des raisons d'espérer : sans doute parce qu'ils avaient « le dos au mur », certains Etats ont su réagir et trouver en eux-mêmes l'énergie nécessaire pour changer de système.

Il n'y a pas de raisons que la France n'en fasse pas autant et ne s'inspire pas des leçons de volonté qu'ont pu nous donner des pays, certes en général de petite taille, qui n'ont pas hésité à remettre en cause leur modèle économique et notamment budgétaire et fiscal pour préserver l'essentiel de leur modèle social.

Dans l'immédiat, il faut bien se contenter d'ajustement à la marge, mais, à moyen terme, la structure de nos prélèvements obligatoires mérite une réflexion d'ensemble, à la lumière des changements induits par la globalisation. Votre commission des finances invitera à poursuivre un tel débat, qui porte nécessairement sur l'ensemble des dépenses de la sphère publique et leur financement. Seule une approche globale permettra de réorganiser la politique des finances publiques en vue de faire face aux menaces toujours plus graves de délocalisations des capitaux et de l'emploi.

Il conviendra de ne pas hésiter à sortir des sentiers battus et de montrer que l'on sait prendre ses distances par rapport à une certaine pensée unique aussi stérile que déstabilisante pour le lien social et source de pessimisme sur l'avenir.

C'est en vertu de cette approche sans a priori que votre commission a voulu relancer le débat sur la TVA sociale, qui, même si elle ne constitue pas la panacée, a le mérite de poser la question en termes généraux, sans faire dépendre la recherche de la compétitivité fiscale de nouvelles mesures discriminatoires venant accroître encore la complexité de notre système fiscal.

Si la reprise de la croissance, à l'évidence fragile, nous donne donc des marges de manoeuvre budgétaires, il faut être attentif à ne pas les gaspiller pour des mesures dont l'effet ne serait pas durable et qui ne s'inscriraient pas dans un schéma cohérent à moyen et long termes.

Seule l'accélération des réformes de structure serait de nature à offrir aux agents économiques la visibilité dont ils ont besoin, les uns pour investir et innover, les autres pour emprunter et consommer, confortant ainsi la confiance que le gouvernement a su restaurer.

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