Mercredi 22 février 2017
- Présidence de Mme Élisabeth Lamure, vice-présidente -
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Mobilisation du foncier public en faveur du logement - Présentation du troisième rapport de la CNAUF
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Je commence par excuser l'absence de M. Lenoir, en déplacement cette semaine. Nous accueillons notre ancien collègue Thierry Repentin, qui préside la commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier (Cnauf). Il a remis le 9 février dernier à Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable, son troisième rapport annuel, qui fait le bilan de l'application de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement. Le rythme de mobilisation du foncier public s'est-il maintenu en 2016 ? Avez-vous atteint l'objectif de 100 cessions de terrains fixé par le Président de la République ? Certaines de vos recommandations ont trouvé une traduction règlementaire ou législative en 2016 ou 2017 : la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, promulguée en janvier dernier, a généralisé la décote aux cessions de la société de valorisation foncière et immobilière (Sovafim), et étendu la possibilité de cession à l'amiable pour des programmes comportant plus de 50 % de logements sociaux. Quelles sont vos principales conclusions sur la mise en oeuvre du dispositif de cession avec décote du foncier public en faveur du logement ?
M. Thierry Repentin, président de la Commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier (Cnauf). - La loi du 18 janvier 2013 a prévu que le président de la Cnauf présente chaque année un bilan de la mobilisation du foncier public en faveur du logement. Cela permet au Parlement de contrôler l'action du Gouvernement et de vérifier régulièrement que sa volonté, traduite dans la loi, est appliquée.
En 2013 et 2014, treize terrains ont été cédés dans le cadre de cette loi. C'était trop peu. Nous avons donc créé une mission pour dynamiser la mobilisation des biens inutiles à l'État mais dont des collectivités territoriales ou des promoteurs pouvaient tirer parti. En 2015, différents ministères et établissements publics - essentiellement la SNCF, Voies navigables de France, la RATP et quelques établissements du secteur de la santé - ont signé 71 cessions, pour un total de 7 900 logements, dont 45 % de logements sociaux. Le Président de la République avait fixé pour l'année 2016 un objectif de 100 cessions, pour construire 10 000 logements. Nous avons atteint et même dépassé cet objectif en réalisant 105 cessions, pour un total de 11 901 logements supplémentaires, dont 6 628 logements sociaux, soit une part de 55 %.
La loi de 2013 autorisait une décote, si les conditions locales créaient une tension sur le secteur immobilier, qui pouvait aller jusqu'à 100 %. En 2016, la première cession gratuite a eu lieu à Lyon, pour la construction de 250 logements sociaux ; il s'agissait d'un foyer pour travailleurs migrants. La seconde cession de ce type a été conclue à Lille, là aussi pour des logements très sociaux, relevant du dispositif de prêt locatif aidé d'intégration (PLAI). Hasard du calendrier, la Cour des comptes remet ce matin un rapport sur le logement social, dans lequel elle préconise une programmation plus concentrée sur les zones tendues. C'est exactement ce que nous faisons : en 2016, 87 % des logements programmés à la suite de ventes de foncier public sont situés dans des zones A bis, A ou B 1.
Nous veillons de surcroît à la mixité sociale, et dans les deux sens. Le contexte local est pris en compte dans la détermination de la part de logements sociaux, qui atteint 71 % dans les communes ne respectant pas leurs obligations en la matière, contre 46 % ailleurs. L'État se montre exemplaire avec les 219 communes carencées en application de la loi SRU en accélérant la libération de son foncier. Une douzaine de cessions y ont déjà été réalisées, pour construire un millier de logements, quasiment tous sociaux. Ces opérations sont réparties partout en France, à Perros-Guirec, Collonges-sous-Salève, Montauban, Fréjus, Grasse ou Roquebrune-Cap-Martin que Mme Estrosi-Sassone connaît bien.
M. Marc Daunis. - Elle n'est pas la seule !
M. Thierry Repentin. - Aux cessions dites « Duflot », avec décote, s'ajoutent les cessions de droit commun, celles réalisées dans les départements d'outre-mer et celles plus spécifiques concernant la zone des cinquante pas géométriques. Pour développer l'offre de logements sociaux, l'État consent un effort financier qui s'apparente à une aide à la pierre : la décote du foncier équivaut à une subvention. Au total, en 2016, ce sont 50 millions d'euros qui ont été consacrés à la construction de logements sociaux.
La Cnauf ne s'est réunie que deux fois, pour arbitrer un différend sur le programme ou sur le prix entre vendeur et acheteur. En contrepartie, son président a effectué 43 déplacements en régions, pour aider à la communication entre les services de l'État et les collectivités territoriales. M. Cazeneuve, encore ministre de l'intérieur, a réuni les préfets et les directeurs départementaux des territoires et de la mer (DDTM) sur ce dossier. L'appropriation de la loi par l'ensemble des acteurs a réduit le nombre de saisines de la Cnauf.
Reste que certains cas ne sont pas prévus. En principe, la décote a pour contrepartie l'obligation de réaliser la construction dans les cinq ans. Mais il n'est parfois pas possible, pour une collectivité territoriale « d'absorber » les logements, dans le temps imparti. A Roquebrune-Cap-Martin, où 500 logements doivent être construits alors que la commune ne compte que 12 000 habitants, nous avons proposé un allongement du délai - tout comme à Saint-Denis de la Réunion, où une ancienne prison doit être transformée en nouveau quartier, en plein centre-ville, et où les obstacles administratifs ne pourront être levés en cinq ans.
En 2016, des décrets d'application attendus ont été pris. La loi relative à l'égalité et à la citoyenneté publiée en janvier dernier comprend deux nouvelles dispositions. Il est désormais obligatoire de pratiquer la décote pour la Sovafim, créée en 2007 pour valoriser le foncier de l'État. Et l'État peut réaliser des cessions de gré à gré au profit d'organismes HLM, si le programme comporte au moins 50 % de logements sociaux.
La dynamique de 2016 devrait se poursuivre en 2017. Déjà, les deux premiers mois de l'année enregistrent des résultats supérieurs à ceux du premier trimestre 2016. En effet, certaines négociations conduites en 2016 n'ont pas pu aboutir avant la fin de l'année. Ainsi, tel est le cas d'une cession réalisée hier à Dijon, ou de celle faite en plein centre de Toulouse récemment, pour un total de 1 300 logements. Nous devons nous montrer vigilants pour que cette dynamique ne retombe pas. En particulier, nous devons veiller à ce que l'État alimente la liste des terrains susceptibles d'être cédés.
La mobilisation doit s'amplifier pour l'ensemble des propriétaires publics, et notamment pour les établissements publics de santé. À cet égard, l'élargissement du périmètre de la décote serait sans doute opportun. Ainsi, la cession du foncier des établissements publics d'enseignement supérieur doit faire l'objet de réflexions : à Bordeaux ou à Grenoble, de vastes terrains inutilisés ne peuvent être cédés.
En ce début de période triennale d'application de la loi SRU, il faudrait identifier tous les potentiels dans les nouvelles communes carencées : l'État doit y être exemplaire. Outre-mer, trop de dispositifs de cession se superposent. Une simplification serait opportune.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Merci pour ce bilan, plutôt satisfaisant, puisque l'objectif est dépassé et que les perspectives sont dynamiques !
Mme Dominique Estrosi Sassone. - Je serais plus réservée : officiellement, seuls 69 terrains ont été cédés en 2016, c'est-à-dire un nombre comparable à celui de 2015. Pour dépasser l'objectif, vous y avez ajouté les engagements de cession - qui expliquent sans doute aussi les bons chiffres des deux premiers mois de 2017. La loi autorise aussi une décote en faveur des opérations de réhabilitation. Cette disposition a-t-elle été utilisée ? Vous n'avez pas évoqué la Foncière solidaire qui, faute d'avoir été acceptée lors des débats sur la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, a été intégrée au texte sur le statut de Paris. Pourtant, elle bénéficie d'une décote de 60 %. Comment fonctionne-t-elle ?
Vous avez cité deux cessions à titre gratuit. Comment une telle décote se justifie-t-elle ? En général, la décote est comprise entre 12 % et 100 %. Pourtant, une opération affiche une décote de 1 %. Pourquoi ? L'effort financier de l'État, en réalité, a baissé en 2016, puisqu'il a atteint 30 millions d'euros, contre 48 millions d'euros en 2015. Le nouveau découpage des régions aura-t-il un impact sur le remplissage de la liste des biens fonciers susceptibles d'être cédés ? Pourquoi les cessions par des établissements publics, et notamment ferroviaires, ont-elles diminué en 2016 ?
M. Martial Bourquin. - Merci pour votre exposé. Sénateur, vous aviez défendu longtemps ces idées ; il est agréable de voir qu'une fois aux responsabilités, vous allez au bout de vos convictions. Vous avez évoqué les zones tendues. Il y a aussi les villes moyennes, au coeur desquelles des terrains appartenant à l'État, ou à des opérateurs, restent en friche et plombent l'urbanisme. Dans la mienne, une situation de ce type a duré des années avant d'être enfin réglée en décembre dernier : sept hectares ont été rendus à la ville. J'ai été surpris par le niveau d'excellence exigé : présenter un projet de logements mixtes était une condition sine qua non, car il ne s'agit pas d'alimenter la spéculation foncière, et nous avons dû retravailler plusieurs fois notre dossier. On s'inquiétait au Sénat de voir brader les « bijoux de famille » de l'État, mais les dizaines de milliers de logements réalisés sont autant de ressources pour les collectivités territoriales. Et, comme les terrains de l'État sont souvent bien placés, leur cession nous aide à lutter contre l'étalement urbain. Quand cela fonctionne bien, il faut le saluer. C'est le cas ce matin, où nous avons entendu un bilan remarquable.
M. Gérard César. - Merci pour votre travail. Après une cession, qui gère les logements ? Quel est le rôle de la société nationale immobilière (SNI) ? Qui décide du niveau de la décote ? Que reste-t-il en termes de terrains disponibles ? Le nombre de terrains est une chose, leur superficie en est une autre...
Mme Valérie Létard. - Je salue votre travail, qui s'inscrit dans la durée. Je n'ai guère de commentaire à faire sur votre bilan, surtout après les propos de Mme Estrosi Sassone. La Foncière solidaire a été créée contre l'avis du Sénat, qui s'inquiétait de son articulation avec les autres acteurs. Soutenue par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), elle bénéficie d'avantages considérables pour intervenir sur le foncier de l'État, des collectivités territoriales et sur le foncier privé : droit de priorité, décote, avantages fiscaux... Les établissements publics fonciers (EPF) locaux ou d'État auront, eux, la taxe spéciale d'équipement. Comment va s'articuler l'action de la Foncière Solidaire avec les stratégies foncières des territoires ? Sans clarification, la valeur des terrains où la Foncière solidaire n'interviendra pas risque de décroître sensiblement. On indique dans certains documents que la Foncière solidaire pourrait s'appuyer sur l'ingénierie des EPF qui pourraient être filialisés ! Pouvez-vous nous apporter des précisions ? L'important est de pouvoir construire des stratégies de long terme.
M. Pierre Cuypers. - En Ile-de-France, le schéma directeur recense des milliers de mètres carrés de friches industrielles délaissées. Ces terrains sont pollués, mais ils sont disponibles. Il vaudrait mieux les remettre en état plutôt que d'aller chercher des terres agricoles en périphérie. Quelle politique menez-vous pour remettre en état ces terrains ?
M. Joël Labbé. - Merci pour votre travail. Les terrains militaires sont-ils concernés ? Y a-t-il une réflexion sur leur mobilisation, alors que l'idée d'un service civil obligatoire de six mois, qui est une idée intéressante à creuser, est régulièrement évoquée.
M. Michel Magras. - Merci d'avoir parlé de l'outre-mer. Dans la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer, qui vient d'être adoptée, le Parlement a repris l'objectif de 150 000 logements par an, mais en intégrant le Pacifique. Le Sénat a rappelé que ce chiffre inclut la réhabilitation, et a souhaité une déclinaison territoire par territoire, puisque les besoins diffèrent : à la seule Réunion, il faudrait 9 000 logements supplémentaires par an.
Le foncier est un facteur bloquant pour le développement des outre-mer. Aussi avons-nous souhaité, pour Mayotte, que la zone des cinquante pas géométriques soit rendue aux occupants à titre gratuit. Le Gouvernement proposait une décote, mais la situation impose la gratuité, d'autant que le conseil départemental l'offre déjà aux acquéreurs. Et elle est indispensable si nous voulons que ceux-ci puissent ensuite s'acquitter de leurs impôts locaux.
M. Bruno Sido. - Je voudrais pointer l'écart entre les paroles et les actions. Les logements des gendarmes à Chaumont, en Haute-Marne, sont insalubres depuis une dizaine d'années. Devant cette situation, le conseil départemental a décidé de les refaire. Le terrain, disponible, appartient aux gendarmes, qui veulent nous le vendre à un prix exorbitant. Finalement, le ministre du budget nous a interdit de construire quoi que ce soit, et promis que l'État fera ce qu'il faut. Ce gouvernement viendra-t-il à résipiscence ?
M. Michel Le Scouarnec. - L'information sur les terrains disponibles est-elle bien transmise par les départements ? Sans être publics, certains terrains appartenant à des congrégations religieuses restent inoccupés pendant des années... Ils sont souvent bien situés. Lorsqu'ils sont proposés à la vente, c'est à un prix très élevé. Que peut faire l'État pour débloquer ces situations ?
M. Daniel Gremillet. - Tenez-vous compte de la loi concernant l'adaptation de la société au vieillissement ? Une récente étude indique qu'en 2030 l'espérance de vie atteindra 84 ans pour les hommes et 90 ans pour les femmes ! Où en sont les créations de logements et les initiatives pour aider les familles à vivre mieux et plus longtemps chez elles ?
M. Gérard Bailly. - J'approuve la suggestion de M. Cuypers pour préserver nos terres agricoles. Dans les friches industrielles, de grands bâtiments défigurent le pays et on ne les détruit pas à cause de l'amiante. C'est dommage, car cela libèrerait des surfaces importantes.
M. Thierry Repentin. - Parmi ces nombreuses questions, certaines dépassent mes compétences institutionnelles. Depuis 2016, il est effectivement possible de faire bénéficier les opérations de réhabilitation de la décote. Cela concerne essentiellement d'anciennes casernes de gendarmerie ou des bâtiments frontaliers des douanes. Une dizaine de ventes ont été effectuées, par exemple à Thonon-les-Bains.
Comment calcule-t-on la décote ? Plus la zone est tendue, plus la décote est importante. Plus le programme est social, plus elle est élevée. Et chaque opération est analysée individuellement. De plus, nous défalquons du prix les coûts préalables à la construction : désamiantage, dépollution pyrotechnique des sols sur les anciens terrains militaires... Enfin, lorsque 500 logements sont construits sur une commune, comme à Roquebrune-Cap-Martin, il lui faut ouvrir de nouveaux services publics. Leur coût est compensé dans la même proportion que celle que tiendront les logements sociaux dans l'ensemble. Ainsi, on arrive parfois à 100 %, sur des projets à forte composante sociale - souvent intégralement en PLAI - sur des terrains très pollués. À Lille, le bâtiment était à la fois classé et pollué, et le projet était à 100 % pour des PLAI - il s'agit d'accueillir des femmes sortant d'hospitalisation et ne pouvant regagner leur foyer où elles étaient victimes de violences. À Lyon, il s'agissait d'un foyer pour travailleurs migrants. Bref, la décote s'adapte au contexte local et au programme présenté. Et celui-ci n'est pas établi par l'État, qui peut seulement indiquer si la commune est en retard au regard de son taux de logements sociaux mais par la collectivité territoriale qui va déterminer ses besoins. Elle peut par exemple vouloir y construire un établissement à hébergement pour personnes âgées (EHPAD).
La Cnauf n'est saisie qu'en cas de blocage. Auparavant, les négociations pouvaient stagner pendant des années : sur certains terrains, le blocage durait depuis dix-sept ans. Constituée de parlementaires et de professionnels, elle arrête le bon programme et le bon prix, et soumet l'ensemble au Premier ministre, qui a toujours suivi ses avis.
Il y a eu 69 ventes devant notaire en 2016, et 36 protocoles signés entre l'État et des collectivités territoriales. Tous ces protocoles sont autant d'engagements fermes à acheter, sur la base d'un programme et d'un prix ayant suscité un accord. Mais il arrive qu'une collectivité n'ait pas voulu passer devant le notaire en 2016 si elle n'avait pas les crédits nécessaires, si les délais de recours n'étaient pas encore purgés ou si la concertation avec le voisinage n'était pas achevée. Pour autant, ces 36 opérations ne seront pas comptabilisées à nouveau en 2017. Quant à l'effort financier de l'État, il s'élève à 30 millions d'euros pour les 69 ventes réalisées, et 20 millions d'euros pour les protocoles signés. Le total pour 2016 est donc bien de 50 millions d'euros.
Les établissements publics ont moins vendu en 2016 qu'en 2015, en effet, mais les 22 cessions effectuées ont permis la construction de 3 500 logements, dont 1 200 logements sociaux, ce qui est plus qu'en 2015. J'irai à Lille dans quinze jours pour la vente, par la SNCF, d'un terrain de 13 hectares en plein centre-ville, sur lequel la commune va réaliser un ensemble comportant 3 200 logements. Les négociations étaient engagées depuis 2004 ! Soyons clairs : il est beaucoup plus difficile de mobiliser les établissements publics que l'État.
Cette aide de l'État est-elle légitime ? Sans la décote, certaines opérations ne se feraient pas. J'aimerais que Bercy calcule les recettes générées par ces projets. Rien qu'en TVA, les constructions de logements HLM sur ces seules opérations auront rapporté en 2016, avec un taux de 5 %, plus de 50 millions d'euros. Et les constructions du parc privé auront rapporté 180 millions d'euros. Les recettes dépassent donc largement le coût de la décote, sans compter les taxes que percevront les collectivités territoriales. De plus, les 12 000 logements programmés créeront 24 000 emplois dans la filière du bâtiment - autant de sollicitation en moins sur l'assurance-chômage !
L'État ne vend ses terrains qu'à des opérateurs publics. Ceux-ci peuvent ensuite les céder à qui ils veulent, pourvu que le programme soit respecté. La gestion des logements est faite, pour les HLM, par les organismes ad hoc, dont la SNI ; pour la partie privée, ce sont les promoteurs retenus qui assurent la gestion.
Nous sommes en lien direct avec la direction de l'immobilier de l'État (DIE), à laquelle nous demandons d'identifier les terrains inutiles à l'État. Cela ne va pas de soi, et tous les ministères ne sont pas enthousiastes ! Le pouvoir politique impulse, et le pouvoir administratif répulse... Sur le terrain, nous demandons aux préfets et aux élus de nous alerter s'ils connaissent des biens vacants.
Je n'ai pas parlé de la Foncière solidaire, qui ne relève pas de la Cnauf. Elle a pour fonction de dynamiser la gestion du foncier de l'État, de manière plus professionnelle que France Domaine. Créée par la loi relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain adoptée il y a quelques jours, c'est une société anonyme au capital de 750 millions d'euros, détenue pour moitié par la CDC et pour moitié par l'État. Son objectif est de construire en cinq ans 50 000 logements supplémentaires. Elle doit réaliser 51 % de son volume global en logements sociaux, ce qui l'assimile, aux yeux de Bruxelles, à un service d'intérêt économique général. Dotée d'une mission d'intérêt général, elle bénéficie de dérogations en matière d'urbanisme et de fiscalité, les mêmes que pour les organismes HLM, et pour certains aspects, que pour les EPF. Le droit de préemption pourra être délégué par un maire ou l'État. En matière fiscale, la principale dérogation sera une exonération des droits de mutation pour l'achat des terrains, mais pas pour la revente, comme c'est déjà le cas pour les établissements publics fonciers.
La Foncière solidaire bénéficiera d'un droit de priorité pour acheter du foncier d'État, avec une décote fixée à 60 %. Elle vendra des droits à construire à des opérateurs privés et à des opérateurs de logements sociaux. Un bilan sera fait terrain par terrain. À l'issue de ce bilan, l'État percevra une plus-value lorsque la décote aura été trop importante.
La Foncière solidaire pourra fonctionner sur l'ensemble du territoire national, y compris en outre-mer. Mais elle n'interviendra que lorsque les collectivités territoriales le souhaiteront, pas lorsque ces dernières considéreront que le travail est déjà fait par un EPF d'État ou local. D'ailleurs, les établissements publics fonciers ont été créés pour porter du foncier privé, et non pour capter le foncier de l'État.
Il n'y aura ni absorption ni filialisation des EPF. La Foncière solidaire ne percevra ni taxe spéciale d'équipement ni de subvention de l'État ; elle devra fonctionner avec son capital social. Certains EPF s'interrogent sur une entrée dans son capital, de peur que l'État, dans le cadre d'une régulation budgétaire, ne leur demande de restituer les recettes non utilisées de la taxe spéciale d'équipement.
La Foncière solidaire apportera des services peu ou pas fournis par les EPF. Elle ne vendra pas de foncier aux organismes HLM ; elle le mettra à disposition, sous forme d'un bail emphytéotique.
L'État n'intervient pas sur les friches industrielles, qui sont des propriétés privées. Il ne peut pas y avoir de vente avec une décote.
Les emprises militaires constituent la majorité des logements créés, car il s'agit d'anciennes casernes. Le ministère de la défense n'est pas toujours bénévolent. La vente d'un foncier suppose la signature du ministère concerné. Or il arrive parfois que le ministre hésite à signer ou que la signature prenne des années... En outre, des terrains militaires ont été retirés de la liste en raison du plan Sentinelle ou de l'accueil des migrants ; il est logique que la liste des emprises s'adapte en fonction des priorités des différents ministères.
La superposition des différents systèmes de vente en outre-mer nuit parfois à la compréhension pour les services de l'État ou les élus, rapporteur. La loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer a introduit la possibilité d'utiliser le dispositif institué au mois de janvier 2013, y compris dans la zone des cinquante pas géométriques.
Je veux bien examiner le dossier de la reconstruction d'une caserne en Haute-Marne. Mais, à mon sens, la véritable question est moins celle du prix du terrain que celle de la volonté du ministère de tutelle de dégager l'argent.
Il peut y avoir des ventes sans décote. Quand il n'y a pas d'amiante ou de sujétion particulière, l'État vend ses biens au prix du marché sans les brader. En général, une décote à 1 %, c'est sur une maison unique, par exemple celle d'un garde champêtre. En moyenne, la décote est supérieure à 50 %.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Monsieur Repentin, nous vous remercions.
Proposition de résolution sur les énergies renouvelables et les mécanismes de capacité - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Il nous revient d'examiner ce matin la proposition de résolution européenne présentée la semaine dernière, au nom de la commission des affaires européennes, par nos collègues Jean Bizet et Michel Delebarre, en réaction à la publication par la Commission européenne, le 30 novembre dernier, d'un nouveau train de mesures baptisé « paquet pour une énergie propre pour tous les Européens », dont doivent sortir de multiples textes législatifs et réglementaires. Globalement, je propose de soutenir le texte proposé par la commission des affaires européennes. Cela étant, comme il n'intervient que dans deux domaines, je présenterai des amendements portant sur des domaines de la compétence de notre commission.
Le groupe socialiste a déposé cinq amendements. Trois seront pleinement satisfaits. Je proposerai de sous-amender un de mes amendements pour tenir compte de l'un d'entre eux. Je n'en refuserai qu'un seul, celui par lequel nos collègues sollicitent un rapport, ce qui ne se fait d'ordinaire jamais dans une résolution européenne.
Nos collègues de la commission des affaires européennes ont donc choisi de concentrer leur texte sur deux aspects, en partie liés : l'essor des énergies renouvelables et la mise en place de mécanismes de capacité. Compte tenu de l'importance des enjeux, je vous proposerai d'élargir le champ de la proposition de résolution à l'ensemble du paquet. Cela nous permettra de poser dès à présent certains considérants de principe qui nous sont chers ; je pense par exemple à la défense de la péréquation tarifaire ou au maintien des tarifs régulés pour les clients particuliers, mais pas seulement.
J'ajoute que ces sujets viendront inévitablement devant nous lorsqu'il sera question de transposer certaines des mesures proposées dans notre droit interne.
Avant d'en venir au fond, je dirai quelques mots de la forme, pour rappeler l'extraordinaire densité de ce paquet. Il est question de pas moins de huit propositions d'actes législatifs - révisions de règlements ou de directives - et de nombreux autres documents de présentation ou d'évaluation, le tout pour un total de 4 689 pages. Si l'on peut saluer le travail important réalisé par la Commission européenne, on regrettera cependant qu'un tel volume, en partie justifié par la technicité des sujets abordés, rende malgré tout difficile son appropriation par les citoyens. J'ajoute que cela fait déjà presque trois mois que les textes ont été présentés et que de nombreux volets ne sont pour autant toujours pas traduits en français !
Sur le fond, je suis d'accord avec beaucoup de points que Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat, a développés devant nous lorsque nous l'avons auditionné. Nous approuvons une partie du paquet, nous avons des réserves sur d'autres aspects et de vraies réticences sur le dernier volet.
D'abord, comme nous l'avions déjà indiqué dans la loi sur la transition énergétique, nous avons toujours approuvé l'objectif d'approfondissement de la coopération européenne en matière d'énergie et de climat, et donc le mandat donné à la Commission européenne pour mettre en oeuvre l'Union de l'énergie. Il serait du reste paradoxal de s'être donné des objectifs climatiques particulièrement ambitieux, contraignants à l'échelle de l'Union et qui ont contribué au succès de l'accord de Paris sur le climat, et de dénier dans le même temps à la Commission le droit de proposer des mesures qu'elle jugerait pertinentes pour les atteindre.
Cela n'empêche bien évidemment pas d'examiner ces propositions avec un regard critique, non seulement parce que la législation européenne ne tire sa légitimité politique que de son approbation par les institutions démocratiquement élues et représentatives que sont le Parlement et le Conseil européens, mais aussi parce que, même sur le plan technique, les propositions de la Commission reposent parfois sur des présupposés qui peuvent être contestés. Je n'en donnerai qu'un seul exemple : en matière de sécurité d'approvisionnement, la Commission prône, plus ou moins explicitement, la doctrine du marché dite energy only, qui voudrait que les signaux des marchés de court terme suffiraient à maintenir ou à développer les capacités requises pour assurer cette sécurité à moyen terme. Or l'expérience nous a montré qu'il n'en était rien, les prix de gros très bas ayant, par exemple, sorti du marché des centrales à gaz dont nous aurions pourtant eu le plus grand besoin récemment.
Je rappelle également que l'énergie est une compétence partagée entre l'Union et les États membres et qu'à ce titre, les propositions de la Commission doivent respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, la souveraineté des États membres sur la définition de leur mix énergétique, ainsi que leur responsabilité vis-à-vis de leurs concitoyens en matière de sécurité d'approvisionnement.
J'en viens maintenant à quelques points particuliers sur lesquels les initiatives de la Commission me semblent positives.
En matière d'efficacité énergétique, signalons le relèvement de l'objectif de 27 % à 30 %, qui crée une nouvelle dynamique, la prolongation des obligations d'économies d'énergie imposées aux fournisseurs et aux distributeurs d'énergie au-delà de 2020 et l'inclusion de la précarité énergétique dans ces obligations, qui confortent le dispositif français des certificats d'économies d'énergie, les CEE, et notamment les CEE « précarité », ou le renforcement de l'information et des droits des consommateurs, notamment en matière de facturation.
En matière d'énergies renouvelables, la prise en compte de l'objectif des 27 % en 2030 me semble également réaliste, même si certains auraient sans doute souhaité aller encore plus loin, de même qu'est bienvenu l'objectif d'une augmentation de 1 % par an de la part des énergies renouvelables dans la production de chaleur et de froid.
On peut encore saluer le renforcement de la préparation et de la coopération entre États membres en cas de crise dans le secteur de l'électricité et, plus largement, le rôle central dévolu aux consommateurs, qui doit leur permettre de devenir des acteurs à part entière du système électrique.
Enfin, la Commission a pris ou annoncé plusieurs initiatives intéressantes pour accompagner la transition énergétique sur les plans industriel et social. Je pense en particulier aux divers outils créés pour financer des projets innovants, comme le programme Horizon 2020, le fonds NER 400 ou la mobilisation du plan Juncker, qui devraient toutefois aller au-delà de l'aide aux seuls prototypes ou aux démonstrateurs et accompagner le développement industriel des filières naissantes. Je songe aussi à la mobilisation du tissu industriel par la création d'un « forum industriel des énergies propres » ou encore à l'accent mis sur la nécessité d'aider à la transformation des compétences et à la reconversion économique des régions et des industries fortement carbonées.
Il reste que certaines propositions de la Commission sont critiquables.
D'abord, et même si ce n'était pas l'objet du présent paquet, nos collègues de la commission des affaires européennes ont justement rappelé l'importance d'une tarification forte du carbone à l'échelle européenne, et donc la nécessité d'une réforme ambitieuse du marché de quotas européen, qui est actuellement en cours de discussion à Bruxelles. Or, si le texte adopté par le Parlement européen la semaine dernière comporte des points positifs, il ne permettra pas en l'état d'atteindre les 30 euros la tonne de CO2, qui, selon tous les experts, sont pourtant indispensables pour changer la donne et réorienter les investissements. À cet égard, il serait peut-être temps de changer de méthode, en cherchant d'abord à accorder les États membres sur un prix-cible, avant de fixer les paramètres techniques qui permettraient de l'atteindre. Dans cet ordre, les États auraient sans doute plus de difficultés à assumer, devant leurs pairs et face à l'opinion publique, un objectif de prix inconciliable avec leurs engagements climatiques.
Je vous proposerai aussi de compléter le texte pour insister sur l'utilité de mécanismes de capacité pérennes et revenir sur trois mesures proposées par la Commission inacceptables en l'état. Pour ceux qui n'en sont pas familiers, je rappellerai que ces mécanismes fonctionnent comme un dispositif assurantiel obligatoire, auxquels les fournisseurs sont tenus de participer pour assurer qu'ils seront en mesure d'approvisionner leurs clients à tout moment, et en particulier aux périodes de pointe, dans la droite ligne du rapport Poignant-Sido, qui avait plaidé pour la création d'un tel outil en France. C'est donc un instrument essentiel pour notre sécurité d'approvisionnement.
Or la Commission prévoit non seulement de conditionner leur création à une étude européenne, ce qui méconnaîtrait les spécificités de chaque pays, de les soumettre à une révision annuelle, alors qu'ils ont justement pour objet d'assurer une rémunération des capacités sur le moyen terme, et enfin de n'ouvrir aux capacités étrangères que certains mécanismes, dont le marché de capacité français, et pas d'autres, à commencer par la réserve stratégique allemande, présentée comme temporaire. Je ne suis pas d'accord ; je demande que chaque pays soit traité de la même manière. Comme l'a du reste très bien noté le président de la commission des affaires européennes Jean Bizet, de tels mécanismes ne peuvent s'envisager que « dans un cadre de réciprocité ».
Le seul point où nous ne sommes pas tout à fait d'accord avec la commission des affaires européennes concerne les interconnexions. Je vous proposerai de préciser que le renforcement des interconnexions ne doit plus être fondé sur un taux uniforme à toutes les frontières, qui n'a aucune raison d'être technique ou économique et qui se révélerait inutilement coûteux, mais sur l'analyse coûts-bénéfices systématique de chaque projet, afin de s'assurer d'un bénéfice net pour la collectivité. Ce n'est pas à Bruxelles de décider quel équipement nous voulons mettre en place entre la France et l'Italie ou la France et l'Espagne ! À nous d'examiner si c'est rentable économiquement et pertinent techniquement ou non.
Plus généralement, le cadre réglementaire devrait donner la visibilité suffisante, non seulement, on l'a vu, pour garantir la sécurité d'approvisionnement, mais aussi pour investir dans les énergies décarbonées ou pour préserver la compétitivité des consommateurs industriels.
Le premier point implique d'autoriser explicitement les États membres à recourir à des appels d'offres par technologie, alors que la rédaction très générale proposée par la Commission n'exclut pas formellement le concept d'appel d'offres technologiquement neutre. C'est d'autant plus nécessaire que les appels d'offres par filière permettront de mieux piloter le mix, de profiter des complémentarités - géographique, saisonnière, caractère intermittent ou non - entre les technologies ou de mieux les intégrer au réseau. Il nous faut aussi plaider pour un soutien aux énergies décarbonées, dont la filière nucléaire, qui a l'avantage d'être, comme l'a fort bien rappelé la commission des affaires européennes, à la fois décarbonée et pilotable, par des contrats offrant des prix garantis sur longue période, comme les contrats passés par Gouvernement britannique pour les deux réacteurs d'Hinkley Point.
Quant au second point, il s'agirait de reconnaître l'intérêt pour les consommateurs industriels de pouvoir souscrire des contrats d'approvisionnement de long terme qui leur donneraient de la visibilité et pourraient aussi répondre aux besoins de financement du secteur énergétique.
Cette proposition de résolution nous donne aussi l'occasion d'affirmer que la protection des consommateurs est une préoccupation essentielle et qu'elle est de nature à renforcer la confiance dans les mécanismes de marché, là où la Commission européenne tendrait uniquement à la voir comme un frein à la concurrence. Je vous proposerai de nous opposer fermement, d'une part, à la suppression des tarifs régulés pour les consommateurs particuliers, dès lors qu'ils reflètent bien les coûts des opérateurs historiques, comme c'est le cas en France, d'autre part, à deux mesures a priori techniques, mais qui ne seraient pas sans conséquence pour le consommateur : le déplafonnement total des prix de gros de l'électricité, combiné à l'obligation faite à tout fournisseur de proposer une offre tarifaire dynamique variant avec les prix de marché de très court terme, qui pourraient en pratique exposer les consommateurs à des risques financiers considérables.
Je vous proposerai de ne pas nous opposer à la suppression des tarifs sociaux, dès lors que nous en avons bien perçu les limites et que la France elle-même a fait le choix de les remplacer par un autre dispositif : le chèque énergie. En revanche, il conviendra que la Commission clarifie ses propositions en matière de mesures alternatives, qui font référence à ce stade à des « prestations de sécurité sociale », afin de bien assurer la pérennité du chèque énergie à la française.
Je crois que nous pourrons aussi nous accorder sur un autre point de vigilance majeur, autour de la défense de deux principes cardinaux du modèle énergétique français : la péréquation tarifaire, garante de la cohésion nationale et de la solidarité entre les territoires, et l'optimisation des réseaux confiés à des gestionnaires indépendants qui en ont le monopole. En la matière, il est impératif que certaines propositions de la Commission visant le développement de l'autoconsommation individuelle ou collective ou promouvant la création de « communautés d'énergies renouvelables » ou « locales » soient strictement encadrées, par exemple pour éviter une désoptimisation du système qui conduirait à dupliquer des parties du réseau. De même, il est essentiel de trouver, pour ces nouveaux modèles de consommation et de production, des modèles tarifaires qui pérennisent le financement des réseaux sur l'ensemble du territoire.
Enfin, plusieurs propositions de la Commission contreviennent manifestement aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, voire opèrent des transferts de souveraineté dans des matières qui relèvent de la responsabilité des États membres. Cela concerne en particulier quatre éléments : d'abord, l'ouverture, sur une base obligatoire et non volontaire, des dispositifs de soutien nationaux aux installations d'énergies renouvelables étrangères ; ensuite, l'approbation par la Commission européenne des plans énergie-climat nationaux et la possibilité de sanctionner financièrement les États membres qui n'atteindraient pas leurs objectifs climatiques ; enfin, la création de centres opérationnels régionaux auxquels les gestionnaires de réseaux de transport devraient adhérer obligatoirement, qui disposeraient de pouvoirs contraignants à leur égard et surtout, qui ouvriraient la voie, selon les réflexions de la Commission, à un démantèlement des missions des gestionnaires nationaux. Vous l'avez compris, je veux protéger notre transporteur RTE.
Dernier point saillant, le nouveau cadre proposé en matière de régulation soulève au moins une inquiétude et une objection. L'inquiétude concerne une harmonisation excessive des méthodes de construction des tarifs ; il est en particulier essentiel que les régulateurs nationaux conservent la main sur les tarifs de distribution. L'objection est à l'encontre des nouvelles règles de gouvernance de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie, l'ACER, dont le directeur se verrait accorder le monopole de la rédaction des actes et dont les décisions seraient adoptées à la majorité simple. Des décisions pourraient donc être prises contre l'avis de régulateurs représentant plus de 80 % du marché de l'électricité européen !
Je terminerai par les biocarburants. La Commission fixe des objectifs d'incorporation croissante des biocarburants avancés et prévoit, en parallèle, la baisse de la part des biocarburants de première génération. Si nous pouvons adhérer à la première ambition, il me semble que la seconde devrait être plus progressive. Une réduction trop rapide poserait trois difficultés : d'abord, pour atteindre les objectifs de décarbonation du secteur des transports, car les biocarburants avancés, dont le développement a pris du retard, ne seront pas en mesure de fournir les volumes suffisants aux échéances prévues ; ensuite, parce que les biocarburants actuels induisent des bénéfices économiques, par leur contribution à l'excédent commercial et à l'indépendance énergétique de l'Union, et agronomiques, par la couverture des besoins en protéines animales grâce aux tourteaux ; enfin, parce que la filière agro-industrielle et les dizaines de milliers d'emplois qu'elle représente en France aura besoin de temps pour s'adapter.
Sous le bénéfice de ces amendements, je vous proposerai d'adopter la présente proposition de résolution.
J'ajouterai dans mon rapport un tableau montrant qu'il n'y a aucun parlementaire européen français parmi les rapporteurs du paquet pour défendre les intérêts de notre pays et notre mix énergétique à Bruxelles. C'est regrettable et inquiétant.
M. Roland Courteau. - Je remercie M. le rapporteur de son travail.
La Commission européenne propose un certain nombre de mesures visant à poursuivre la libéralisation du marché européen de l'électricité, dont la suppression des tarifs réglementés. Le marché, paré de toutes les vertus, est censé supplanter les politiques nationales pour l'approvisionnement en électricité.
Or les imperfections du marché peuvent légitimer l'intervention des pouvoirs publics. L'électricité est un bien de première nécessité, ce que la Commission européenne semble oublier... Nous nous opposons à la remise en cause des dispositifs de protection des consommateurs : tarifs réglementés, aide aux personnes en situation de précarité. Nous proposerons des amendements sur ces points.
Le marché de capacités a été mis en place en France car l'électricité n'est pas une énergie stockable. Certes, la Commission européenne ne le remet pas en cause. Mais elle le conditionne à quelques contreparties d'aménagement, comme la révision annuelle, ce qui serait facteur d'incertitude sur la pérennité même des mécanismes.
En matière de réduction des gaz à effet de serre, le grand absent du paquet est la réforme du marché carbone, aujourd'hui particulièrement défaillant.
Par ailleurs, la Commission européenne propose, sans bénéfice avéré pour les citoyens, de nombreux transferts de compétences qui méconnaissent le principe de subsidiarité. Ainsi, nous pouvons être très préoccupés face à certaines propositions qui constituent un transfert de souveraineté des États vers l'Europe en matière de sécurité d'approvisionnement. Je pense par exemple à la proposition de création de centres opérationnels régionaux, les fameux « ROC » (regional operational centers). Véritables entités supranationales, ceux-ci accapareraient les pouvoirs dévolus au gestionnaire de réseau de transport, notamment RTE, avec une perte de maîtrise de nos conditions d'approvisionnement.
D'une manière générale, le groupe socialiste s'étonne de l'approche suspicieuse de la Commission européenne. Nous souhaitons rappeler que la sécurité énergétique est une compétence partagée de l'Union européenne et des États.
Autre problème, le paquet prévoit l'ouverture aux capacités étrangères des mécanismes nationaux. Nous ne pouvons pas être hostiles à l'idée que les mécanismes ne doivent pas soutenir les centrales émettant plus de 550 grammes de CO2 par kilowattheure. Mais nous ne sommes pas favorables à la proposition visant à exonérer les mécanismes de type réserve stratégique de certains États membres de toute participation transfrontalière. Selon nous, il ne serait pas acceptable que la France soit dans l'obligation de financer les centrales d'Allemagne ou de Belgique sans que la réciproque soit vraie. Bref, la participation transfrontalière doit être imposée à tous ou à personne !
Mon sentiment est que, à travers cette proposition sur les mécanismes de capacité, la Commission européenne cherche à limiter le champ d'application des politiques énergétiques nationales. Sa stratégie est peut-être moins visible, moins frontale, mais il s'agit bien de faire en sorte que la responsabilité sur la sécurité d'approvisionnement quitte l'échelon national. Voilà, sous des dehors parfois techniques, l'objectif caché de la Commission européenne.
Nous partageons plusieurs objectifs de la présente proposition de résolution, comme l'élaboration par les États membres de mécanismes de capacité dans un cadre de réciprocité. Encore une fois, je ne comprends pas que la Commission européenne exonère le système allemand, dénommé « réserve stratégique », de toute participation transfrontalière au prétexte qu'il s'agirait d'un palliatif limité dans le temps, alors que l'essor des énergies renouvelables en Allemagne ne permet pas une telle limitation dans le temps ! Il suffirait que tous les États membres présentent leur système comme temporaire pour que la France soit la seule à rémunérer des centrales étrangères !
Nous soutenons donc cette proposition de résolution, ainsi que les amendements du rapporteur. Nous en déposerons également sur la précarité énergétique, les tarifs réglementés, la tarification dynamique ou l'évaluation de l'efficacité du marché intérieur de l'énergie.
M. Franck Montaugé. - Le dogme selon lequel le marché pur serait un gage d'harmonie absolue pour tous les consommateurs, les producteurs et les territoires inspire toujours la construction du marché intérieur de l'électricité.
J'ai le sentiment que, de paquet en paquet, l'on passe de la compétence partagée entre l'État et l'Union européenne à une compétence européenne quasi exclusive. L'ingérence des institutions européennes en matière de sécurité des approvisionnements le démontre.
Ces textes concentrent et illustrent les ambiguïtés de la construction européenne : une utilisation excessive des normes et des règlements, au détriment d'une ambition politique qui devrait être fondée sur la subsidiarité et la proportionnalité, au service de la solidarité et de l'efficience du marché pour tous les consommateurs et tous les producteurs.
Nos amendements visent donc à garder des mécanismes nationaux de solidarité et de subsidiarité, tels que les textes européens initiaux les ont autorisés.
Mme Delphine Bataille. - Monsieur le rapporteur, merci de votre écoute. Notre groupe a effectivement déposé plusieurs amendements.
J'insiste sur la nécessité de préserver les tarifs réglementés, qui contribuent à la protection des consommateurs, contrairement aux tarifs fluctuants, sans prévisibilité. La Commission européenne souhaite en effet les voir disparaître. Le directeur général de l'énergie et du climat, que nous avions auditionné, a bien rappelé que les tarifs réglementés ne s'opposent pas, s'ils sont bien conçus, clairs et transparents, au développement de la concurrence, mais qu'ils contribuent au contraire à renforcer la confiance dans le marché. Nous sommes attachés à notre modèle de protection des consommateurs.
La lutte contre la précarité énergétique doit rester une priorité. Si la Commission européenne a reconnu qu'il s'agissait d'un problème majeur en Europe elle n'est pas favorable à la régulation des prix de l'électricité ni aux tarifs sociaux mais souhaite plutôt privilégier les aides permettant de réduire les coûts de l'énergie, notamment en direction des ménages en situation de précarité et des logements sociaux. Elle propose aussi des garanties procédurales avant que n'intervienne la coupure de la fourniture d'énergie aux consommateurs.
Il faut réaffirmer la nécessité de préserver le modèle français de soutien financier aux personnes en situation de précarité, via le chèque énergie, les tarifs sociaux ainsi que l'interdiction de coupure pendant la période hivernale. Monsieur le rapporteur, savez-vous si cette dernière mesure pourra être compatible avec les nouvelles règles européennes ?
M. Pierre Cuypers. - Je souhaiterais revenir sur la question des biocarburants. D'abord, le bilan environnemental de la biomasse et des biocarburants est largement positif, avec une réduction de près de 70 % des émissions de gaz à effet de serre. Ensuite, compte tenu de notre vulnérabilité en approvisionnement énergétique, les biocarburants contribuent à notre indépendance énergétique. Enfin, aujourd'hui, les carburants de deuxième génération ne sont ni prêts techniquement ni susceptibles de répondre aux besoins économiques.
Ne supprimons donc pas la première génération pour passer à la seconde. Ce serait aussi nuisible à l'environnement qu'à notre agriculture.
M. Daniel Gremillet. - Notre débat illustre bien l'agacement que l'Union européenne suscite lorsqu'elle s'empare de tels sujets au lieu des enjeux fiscaux, environnementaux ou sociaux majeurs.
Revenons à l'essentiel. Une absence de politique européenne forte en matière énergétique pourrait être dévastatrice.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Monsieur Courteau a rappelé les aspects les plus critiquables et les éléments à rejeter dans les propositions de la Commission européenne. Je partage totalement son analyse sur les approvisionnements, les tarifs réglementés, la lutte contre la précarité énergétique ou les mécanismes de capacité, notamment leur révision annuelle, qu'il ne faut évidemment pas accepter, de même que cette participation transfrontalière à géométrie variable : il n'est acceptable de l'imposer au mécanisme français et d'en dispenser la réserve stratégique allemande. Je m'oppose également aux centres opérationnels régionaux. Si je n'ai pas développé la question du prix du CO2, c'est parce que ce n'est pas l'objet du quatrième paquet mais d'une autre proposition de directive, en cours d'examen. La proposition de résolution rappellera cependant l'importance du sujet.
Je rejoins monsieur Montaugé sur la question de la subsidiarité et serai même encore plus sévère : nous sommes passés d'une compétence partagée à une compétence imposée ! Aujourd'hui, l'Union européenne se mêle de tout - Daniel Gremillet l'a souligné -, y compris de problèmes mineurs. C'est cela qui crée le rejet de l'Europe dans nos opinions publiques, avec les résultats que nous connaissons dans plusieurs pays européens. C'est, me semble-t-il, une vraie erreur stratégique que de laisser la Commission européenne se mêler de plus en plus de choses.
Tout comme Madame Bataille, je ne suis pas pour la suppression des tarifs réglementés. Et c'est à mon avis une bonne chose de montrer à Bruxelles que nous les défendons sur toutes les travées du Parlement français. Soyons vigilants sur la précarité énergétique. La France a trouvé une solution de substitution aux tarifs sociaux : le chèque énergie. Veillons à le protéger. Si je n'ai pas abordé les interdictions de coupures, c'est parce que je n'ai rien vu dans le paquet énergie qui serait de nature à les remettre en cause.
Je souscris aux propos de monsieur Cuypers. N'abandonnons pas les biocarburants de première génération tant que les biocarburants avancés ne seront pas en mesure de fournir les volumes suffisants.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à compléter la liste des textes visés par la présente proposition de résolution, notamment pour tenir compte de l'élargissement de son périmètre.
L'amendement n° COM-6 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-7 tend à rappeler que les États membres sont responsables de la sécurité d'approvisionnement de leurs citoyens.
L'amendement n° COM-7 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-8 vise à souligner les initiatives positives prises par la Commission européenne en matière d'objectifs d'efficacité énergétique et d'énergies renouvelables, de préparation aux risques dans le secteur de l'électricité, de rôle central dévolu aux consommateurs et d'accompagnement industriel et social de la transition énergétique.
M. Roland Courteau. - Je voudrais sous-amender votre rédaction en écrivant : « Suggère de relever l'objectif d'efficacité énergétique à 40 % et d'intégrer l'objectif de 30 % d'énergies renouvelables... » Le Parlement européen plaide pour 40 %, de nombreuses ONG également.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je suis totalement hostile à cette idée, qui est notamment défendue par monsieur Claude Turmes, député écologiste luxembourgeois spécialiste des questions d'énergie. Le gouvernement que vous soutenez n'est pas non plus d'accord avec cette proposition. Ce serait un petit jeu dangereux que de se fixer des objectifs irréalistes.
M. Roland Courteau. - C'est un objectif ambitieux, certes, mais le Parlement européen plaide en ce sens.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Vous avez parfaitement le droit d'être en opposition avec votre Gouvernement...
M. Roland Courteau. - Cela m'arrive !
L'amendement n° COM-8 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-9 réaffirme la conviction, partagée par la commission des affaires européennes, que la transition vers un système énergétique plus propre passera par une tarification forte du carbone à l'échelle européenne ; cela correspond au souhait de M. Courteau. C'est une considération générale, le sujet étant traité par l'autre directive, mais ces deux questions sont indissociables.
M. Roland Courteau. - Je soutiens cet amendement, dont la philosophie est conforme aux objectifs que nous avons fixés dans la loi de transition énergétique.
L'amendement n° COM-9 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-10 rappelle l'importance de mécanismes de capacité pérennes pour stimuler les investissements en capacité de production et d'effacement. Ces dernières sont nécessaires à la sécurité de l'approvisionnement électrique aux périodes de pointe de consommation, structurelles, comme la pointe de dix-neuf heures en France, ou liées à des aléas climatiques exceptionnels, comme lors de la récente vague de froid.
La commission des affaires européennes souligne que la part croissante des énergies intermittentes rend plus difficile l'équilibre en temps réel entre l'offre et la demande. Cependant les mécanismes de capacité répondent à une problématique plus générale, ce qui justifie leur mise en place pérenne.
M. Roland Courteau. - Nous sommes d'accord car il est bon de rappeler que le maintien de mécanismes de capacité ne se justifie pas seulement par les intermittences des énergies renouvelables : il y a aussi les périodes extrêmes, de grand froid par exemple.
L'amendement n° COM-10 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-11 procède à une précision rédactionnelle et précise que l'instauration des mécanismes de capacité nationaux ne saurait être conditionnée par la réalisation d'une étude à l'échelle européenne, car celle-ci ne pourrait qu'imparfaitement identifier les problèmes d'approvisionnement spécifiques à un État membre. Ils ne sauraient non plus être soumis à une révision annuelle qui en saperait la logique même en créant une forte incertitude sur leur pérennité alors que ces mécanismes ont précisément pour but de garantir la rémunération sur le moyen terme de capacités indispensables en période de pointe ou en cas de crise. Cet amendement satisfait donc monsieur Courteau.
M. Roland Courteau. - Exact !
L'amendement n° COM-11 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-12 dispose que le renforcement des interconnexions électriques doit se faire sur la base d'une analyse coût-bénéfice. La commission des affaires européennes et la Commission européenne plaident pour la promotion des interconnexions électriques de manière uniforme à toutes les frontières - cette dernière allant même jusqu'à envisager de relever le taux d'interconnexions de 10 % à 15 %. Je ne partage pas cette position : il faut étudier l'utilité et le coût de chaque projet, à chaque frontière.
M. Roland Courteau. - Avez-vous à l'esprit certains cas en particulier ?
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Nous ne devons pas nous laisser imposer des interconnexions non réalistes, à des coûts déraisonnables. Deux des trois projets espagnols ont été refusés pour cette raison.
M. Roland Courteau. - Trop chers...
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Du reste, les transporteurs français et espagnols n'étaient pas d'accord eux non plus !
L'amendement n° COM-12 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-13 vise à rappeler l'importance d'un cadre réglementaire favorable aux investissements de long terme, non seulement pour favoriser les investissements dans les énergies décarbonées, renouvelables et nucléaire, ce qui suppose de pouvoir offrir des prix garantis sur longue période et de pouvoir organiser des appels d'offres par technologie, mais aussi pour préserver la compétitivité des consommateurs industriels, en leur permettant de souscrire des contrats d'approvisionnement de long terme, qui pourront le cas échéant contribuer au financement du secteur énergétique.
M. Roland Courteau. - Pourquoi préciser explicitement « dont la filière électronucléaire », puisque celle-ci est déjà comprise dans les énergies décarbonées ?
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Par cohérence avec le texte de la commission des affaires européennes, qui l'a fort bien rappelé...
M. Roland Courteau. - C'est un pléonasme !
L'amendement n° COM-13 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-14 vise d'abord à affirmer que la protection des consommateurs ne nuit pas au développement de la concurrence, comme les propositions de la Commission européenne le laissent penser, mais renforce la confiance dans les mécanismes de marché et incite donc les consommateurs à utiliser leurs nouveaux droits : libre choix du fournisseur, de l'offre, etc.
Il en tire ensuite deux conséquences. D'une part, en refusant la suppression des tarifs régulés pour les consommateurs résidentiels, dès lors qu'ils n'entravent pas le développement de la concurrence - en France, les tarifs réglementés sont bien contestables par les fournisseurs alternatifs. D'autre part, en rejetant le déplafonnement des prix de gros de l'électricité, ainsi que l'obligation pour tout fournisseur de proposer des offres dynamiques variant avec les prix de marché de très court terme, car cela exposerait les consommateurs à des risques financiers considérables en cas de pics de prix.
Enfin, la rédaction appelle à une clarification des possibilités offertes aux États membres pour protéger leurs consommateurs précaires : le chèque énergie français doit être préservé.
Les auteurs de l'amendement COM-2 ont, me semble-t-il, satisfaction et pourraient donc se rallier à cette rédaction, qui affirme une opposition plus générale à l'encontre des mesures mettant en cause la protection des consommateurs face à la volatilité des prix de marché.
L'amendement COM-3 s'oppose à l'obligation de proposer une offre de tarification dynamique et précise que les consommateurs devraient être éclairés sur les risques. Le premier point est satisfait par l'amendement COM-14. Le second point me semble intéressant et je vous propose de rectifier mon amendement COM-14 en ce sens en insérant, après la deuxième phrase, la phrase suivante :
« considère qu'une offre de tarification dynamique doit s'accompagner d'une information complète sur les risques qu'elle comporte pour le consommateur qui la souscrit ; »
Quant à l'amendement COM-4, il vise à réaffirmer que la lutte contre la précarité énergétique est l'une des priorités de la politique énergétique et que les États membres doivent être encouragés à développer leurs propres solutions innovantes en la matière.
La Commission européenne a, me semble-t-il, bien intégré cette dimension dans l'ensemble du paquet, par exemple en prévoyant des obligations d'économies d'énergie spécifiques au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique ou en incitant les États membres à orienter prioritairement leur effort de rénovation du bâti vers ces ménages.
S'agissant des tarifs sociaux, la Commission européenne prône leur remplacement « par d'autres dispositifs », sans autre précision. Comment s'y opposer dès lors que la France a déjà décidé d'une telle bascule ? Néanmoins il y a un doute sur la parfaite conformité du chèque énergie au droit européen proposé - c'est bien pourquoi l'amendement COM-14 appelle à une clarification. Enfin, le principe des coupures hivernales n'est pas remis en cause.
Ces trois amendements peuvent sans doute être retirés au profit de l'amendement COM-14 ainsi rectifié.
M. Roland Courteau. - Nous avions trois points de très vive préoccupation : les tarifs réglementés, la tarification dynamique, la précarité. Nous avons satisfaction sur les trois.
Les amendements n° COM-2, COM-3 et COM-4 sont retirés.
L'amendement n° COM-14 rectifié est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-15 a pour objet de réaffirmer l'attachement aux principes fondateurs du modèle énergétique français, la péréquation tarifaire et l'optimisation technico-économique des réseaux. Il appelle en conséquence à mieux encadrer les propositions de la Commission en matière d'autoconsommation individuelle ou collective et de promotion des « communautés d'énergies renouvelables » ou « locales », dans un sens bénéfique à l'ensemble de la collectivité, et pas uniquement aux consommateurs en mesure de profiter de ces nouvelles opportunités. C'était l'un des objectifs du texte sur l'autoconsommation que nous avons adopté définitivement la semaine dernière.
Il n'est pas question de s'opposer à la demande sociétale croissante en faveur d'une énergie plus verte et plus locale. Reste cependant à accompagner un mouvement qui entraînera des transferts de valeur majeurs entre les différents usagers : il conviendra de pérenniser le financement des réseaux par de nouveaux modèles de tarification (part puissance accrue, tarification à l'injection et au soutirage ou autres) et de préserver la solidarité entre les territoires urbains, ruraux, métropolitains et ultra-marins.
Mon amendement COM-15 satisfait donc totalement l'amendement COM-1.
M. Franck Montaugé. - Le contenu de l'amendement COM-15 nous convient, d'autant qu'il mentionne explicitement la question de l'optimisation des réseaux.
L'amendement n° COM-1 est retiré.
L'amendement n° COM-15 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-16 tend à marquer l'opposition à plusieurs dispositions, contraires aux principes de subsidiarité et de proportionnalité et susceptibles de remettre en cause la souveraineté des États membres. L'ouverture des mécanismes nationaux d'aide aux installations d'énergies renouvelables étrangères restreindrait, si elle était imposée, le droit des États membres à déterminer leur mix énergétique national : elle ne peut se faire que sur une base volontaire.
L'approbation par la Commission des plans énergie-climat nationaux et la possibilité de sanctions financières contreviendrait là aussi au principe de subsidiarité.
Quant à la création de centres opérationnels régionaux regroupant les gestionnaires de réseaux de transport (GRT), qui disposeraient de pouvoirs contraignants et ouvriraient la voie à une scission des missions de développement des infrastructures, relevant des GRT, et d'exploitation du réseau, qui reviendrait à un ou plusieurs opérateurs européens, elle pose à l'évidence des questions de souveraineté énergétique.
M. Roland Courteau. - Effectivement.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Enfin, l'harmonisation des méthodes de fixation des tarifs de réseaux ne pourrait aller au-delà des grands principes et ne se justifierait pas pour les tarifs de distribution. Je suis très réservé sur les nouvelles règles de gouvernance de l'ACER - et pas du tout d'accord sur la majorité simple.
L'amendement n° COM-16 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-17 appelle à un basculement plus progressif des biocarburants de première génération vers les biocarburants plus avancés. Oui pour la deuxième génération, mais n'allons pas trop vite et conservons ceux de la première tant que les nouveaux ne sont pas au point. Notre collègue président de chambre d'agriculture défend à bon droit cette position.
M. Joël Labbé. - Les carburants de deuxième génération progressent. Le basculement n'est pas immédiat : il doit débuter en 2021. Si l'on ne se fixe pas des objectifs précis, rien n'avancera. Le lobby des carburants de première génération est très actif mais je suis, au nom de mon groupe, résolument contre cet amendement.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je pense que vous faites erreur car en 2021, la deuxième génération ne sera pas encore prête. Les agriculteurs ne sont pas hostiles à la deuxième génération, ils souhaitent que les deux catégories soient considérées comme des vases communicants.
M. Joël Labbé. - Vous déplorez l'absence de parlementaires européens français compétents sur la question. Vous oubliez Yannick Jadot ! Quant à M. Turmes, vous déplorez qu'il soit luxembourgeois... et écologiste.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Il défend ses convictions - brillamment, j'en conviens -, et non le mix français. Je déplore simplement qu'aucun Français ne figure parmi les rapporteurs, dont le rôle est fondamental au Parlement européen.
M. Roland Courteau. - Je suis favorable à l'amendement : le basculement doit être très progressif, afin que les énergies fossiles ne reviennent pas en force faute de volume suffisant de biocarburants avancés... et parce qu'il faut protéger les quelque 100 000 emplois qui seraient menacés en cas de sortie brutale de la première génération.
L'amendement n° COM-17 est adopté.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je suggère le retrait de l'amendement COM-5, qui prévoit un rapport d'évaluation sur l'efficacité du marché européen intérieur de l'énergie, en particulier sur l'évolution des prix durant les quinze dernières années.
Une proposition de résolution européenne n'est pas le cadre adapté pour formuler une telle demande : serait-ce au Gouvernement de rédiger ce rapport ? Ou le demandons-nous à la Commission européenne - pouvoir que nous n'avons pas ?
Sur le fond, les rapports sur cette question sont déjà nombreux : je songe aux évaluations réalisées par la Commission européenne elle-même, dont on pourrait toutefois considérer qu'elle est juge et partie, mais aussi à celles de la Commission de régulation de l'énergie qui actualise chaque trimestre son observatoire sur les marchés de détail et de gros de l'électricité et du gaz. La concurrence a bien contribué à faire baisser les prix de détail : au troisième trimestre 2016, les offres de marché les moins chères étaient inférieures de 5 % à 7 % aux tarifs réglementés, en gaz comme en électricité. Si la facture des consommateurs a pu augmenter sur la période, c'est d'abord le fait des hausses de taxes et de la part liée à l'acheminement. Nous disposons de tous les éléments d'information, ils sont mis à jour tous les trimestres.
M. Franck Montaugé. - Mon intention était que la Commission européenne nous fournisse un rapport avec des chiffres sur longue période, couvrant l'ensemble de l'Europe, pour comparer les objectifs initiaux et les résultats de la construction du marché intérieur de l'électricité.
L'amendement n° COM-5 est retiré.
M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. -Nous avons élargi le champ de la résolution. Il convient donc d'en modifier l'intitulé. Tel est l'objet de l'amendement COM-18.
L'amendement n° COM-18 est adopté.
M. Joël Labbé. - Je m'abstiendrai sur l'ensemble de la proposition de résolution.
La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La réunion est close à 11 h 55.
Le sort des amendements est repris dans le tableau ci-après.