COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au droit à l'aide à mourir - Examen du rapport pour avis

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons cet après-midi le rapport pour avis de notre collègue Agnès Canayer sur la proposition de loi relative au droit à l'aide à mourir.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Sans conteste, c'est un sujet difficile et sensible qui nous réunit aujourd'hui. Il appelle, nonobstant les convictions politiques de chacun, une réelle humilité et une prudence dans la prise de position. C'est dans cet état d'esprit, sans a priori partisan, que j'ai conduit mes travaux. Je précise d'emblée que je les ai principalement centrés sur les considérations juridiques soulevées par l'instauration d'un droit à l'aide à mourir, en tentant autant que possible de mettre de côté toute dimension émotive, éthique, morale ou religieuse.

Cette importante précision étant faite, je serai relativement succincte sur la présentation de l'état du droit, qui s'articule autour de deux principes cardinaux : la prohibition absolue que la mort soit donnée activement et intentionnellement ; le respect, dans ce cadre, de la volonté de la personne.

Actuellement, quatre principales lois régissent le droit de la fin de vie, toutes ayant pour boussole la sauvegarde de la dignité du patient.

La première loi du 9 juin 1999, dite Kouchner, garantit un droit d'accès de tous les patients à des soins palliatifs en fin de vie, lesquels ont pour fonction d'apaiser la souffrance physique.

La deuxième loi Kouchner du 4 mars 2002 permet au patient de refuser les soins qui lui sont proposés, même si ce refus met sa vie en danger. C'est donc une forme de suicide non pas « assisté », mais plutôt « naturel », puisque le patient décède des suites de sa maladie, sans intervention extérieure.

La loi du 22 avril 2005, dite Leonetti, interdit la poursuite de traitements par obstination déraisonnable et institue les directives anticipées, qui permettent à une personne de préciser par avance ses souhaits, dans l'hypothèse où elle ne pourrait plus exprimer sa volonté.

Enfin, la loi du 2 février 2016, dite Claeys-Leonetti, autorise le recours à la sédation profonde et continue, assortie d'une analgésie, maintenue jusqu'au décès. À nouveau, il ne s'agit pas d'une assistance au suicide ni d'une euthanasie, dans la mesure où le patient décède des suites naturelles de son affection. Cette sédation est toutefois, à l'instar de ce que prévoit la présente proposition de loi, conditionnée au respect de certains critères : elle n'est accessible que lorsque le pronostic vital est engagé à brève échéance, c'est-à-dire dans un horizon maximal de quelques jours. La demande de sédation doit obligatoirement émaner du patient s'il est en mesure d'exprimer sa volonté. Dans le cas contraire, elle peut être décidée par le médecin, au titre du refus de l'obstination déraisonnable, à l'issue toutefois d'une procédure collégiale.

Lors de mes auditions et des débats à l'Assemblée nationale, il a été répété, y compris de la part de MM. Claeys et Leonetti, que la sédation profonde et continue était malheureusement peu utilisée. En réalité, cette assertion était fondée sur une absence de données que le ministère a fini par combler, sur notre demande. Ainsi, d'après les chiffres qu'il nous a transmis, 1 762 sédations profondes et continues maintenues jusqu'au décès ont été réalisées entre mars et juillet 2025, soit, sur une année complète, entre 3 000 et 4 000 de ces sédations. C'est autant que l'estimation, réalisée par la ministre Catherine Vautrin, du nombre de personnes qui pourraient recourir à l'aide à mourir. Je vous laisse en tirer les conclusions que vous souhaitez, mes chers collègues.

En revanche, aucune des lois que je viens de mentionner n'autorise, sous quelque forme que ce soit, l'euthanasie, qui consiste à interrompre la vie de manière volontaire et avec effet immédiat par un soignant à l'aide d'une substance létale, ou le suicide assisté entendu comme le fait d'aider une personne à mettre fin à ses jours en lui procurant ladite substance. En termes juridiques, l'interdit de tuer est donc absolu, malgré le consentement de la personne demanderesse ou une éventuelle bonne intention ou compassion du commettant, y compris s'il appartient au corps médical.

Par ailleurs, il n'existe pas, en droit français, de définition juridique de l'acte d'euthanasie, qui est donc susceptible de faire l'objet de sanctions pénales sur le fondement d'un crime de meurtre, d'assassinat ou d'empoisonnement, ou encore d'un délit de non-assistance à personne en danger.

En outre, les règles de déontologie médicale prohibent le fait pour un médecin de « provoquer délibérément la mort ». Un médecin qui méconnaîtrait cet interdit encourrait, outre les sanctions pénales susmentionnées, des sanctions disciplinaires, prononcées par le conseil national de l'ordre des médecins et pouvant aller jusqu'à la radiation.

C'est dire la rupture que représenterait le texte qui nous est transmis, puisque nous mettrions un terme, pour la première fois depuis l'abolition de la peine de mort, à cet interdit de tuer.

Mes travaux ont porté plus particulièrement sur les trois articles dont notre commission s'est saisie.

L'aide à mourir, qui a été érigée en « droit » lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, est définie par l'article 2 comme le fait « d'autoriser et d'accompagner une personne qui en a exprimé la demande à recourir à une substance létale [...] afin qu'elle se l'administre ou, lorsqu'elle n'est pas en mesure physiquement d'y procéder, se la fasse administrer par un médecin ou par un infirmier ». Bien que ces termes ne fassent pas consensus, l'aide à mourir telle qu'elle est proposée par le présent texte prend donc la forme d'une euthanasie ou d'un suicide assisté, comme l'a d'ailleurs explicitement reconnu le Conseil d'État dans son avis sur le texte.

Le texte prévoit que tout acte médical entourant cette aide à mourir constituerait un acte autorisé par la loi au sens du code pénal et ne serait donc pas assimilé à un homicide. Il s'agit donc d'une dépénalisation partielle de l'euthanasie et du suicide assisté, l'irresponsabilité pénale n'étant toutefois admise que dans le respect des conditions fixées par le texte, qu'il s'agisse des conditions d'accès ou des conditions procédurales.

L'article 4 détermine les fameux critères d'accès à l'aide à mourir, qui ne serait donc pas un droit inconditionnel. Cinq conditions cumulatives sont ainsi imposées.

Il faut être majeur - les mineurs émancipés sont exclus du dispositif.

Il faut être de nationalité française ou résider de façon stable et régulière en France.

Il faut être atteint d'une affection grave et incurable - j'insiste sur l'importance de la conjonction de coordination -, quelle qu'en soit la cause. Cette maladie doit engager le pronostic vital, être en phase avancée - c'est-à-dire caractérisée par l'entrée dans un processus irréversible marqué par l'aggravation de l'état de santé de la personne malade qui affecte sa qualité de vie - ou en phase terminale.

Il faut présenter une souffrance physique ou psychologique constante liée à cette affection, que celle-ci soit réfractaire aux traitements ou insupportable selon la personne lorsque celle-ci a choisi de ne pas recevoir ou d'arrêter de recevoir un traitement. Le texte précise cependant de façon assez contradictoire qu'une souffrance psychologique seule ne peut pas permettre de bénéficier de l'aide à mourir.

Il faut enfin être apte à manifester sa volonté de façon libre et éclairée. Les majeurs protégés ne sont pas exclus du dispositif dans la mesure où l'aide à mourir serait considérée comme un acte personnel au sens du droit civil.

Enfin, l'article 17 de la proposition de loi s'inspire du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse (IVG) pour créer un délit d'entrave à l'aide à mourir, qui pourrait être puni d'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende. Ce délit serait caractérisé par la commission d'une entrave matérielle, par exemple par la perturbation de l'accès à un établissement qui pratiquerait l'aide à mourir, ou d'une entrave psychologique et morale, en exerçant des pressions, en formulant des menaces ou en intimidant une personne intéressée par l'aide à mourir.

J'en viens désormais à la position que je vous propose d'adopter, mes chers collègues. La tâche ne fut pas aisée, car j'ai bien conscience des enjeux considérables qui entourent ce texte et de la dimension éminemment sensible qu'il revêt.

À titre personnel, et par honnêteté à votre égard, je vous informe que je désapprouve l'ouverture de ce qui s'apparente, malgré toutes les contorsions sémantiques effectuées par les députés et le Gouvernement, à un droit à la mort.

En tant que rapporteur toutefois, je ferai miens les mots prononcés par Robert Badinter à la tribune de l'Assemblée nationale en 1981 lors de l'examen du projet de loi abolissant la peine de mort : « Je sais que dans nos lois, tout dépend de votre volonté et de votre conscience. » Sur ce sujet qui touche à l'intimité de chacun, je me bornerai donc, sans avoir la prétention de me placer sur le plan de l'affect ou de la conscience, à des considérations principalement juridiques qui, je l'espère, aiguilleront votre choix sans heurter vos convictions.

Je veux tout d'abord porter à votre connaissance l'absence d'unanimité sur le principe même de l'ouverture d'une aide à mourir, voire la vive inquiétude exprimée par un nombre significatif de professionnels de santé et d'intervenants extérieurs au domaine de la santé. Il serait donc faux de laisser entendre que l'ouverture d'une aide à mourir est un sujet presque clos tant il serait dans l'air du temps.

Ensuite, sur le plan strictement juridique, l'adoption du texte représenterait une profonde rupture quant au rapport de notre société à la mort. Pour la première fois depuis 1981, notre droit reconnaîtrait explicitement à autrui la possibilité de pratiquer un acte létal. Il ne s'agirait plus de laisser le patient mourir naturellement, comme c'est le cas avec la sédation profonde et continue maintenue jusqu'au décès.

L'instauration d'une aide à mourir créerait en outre une incitation à la mort qu'aucun intervenant n'a niée, y compris ceux qui sont favorables au texte, la seule existence de cette procédure conduisant nécessairement les personnes en fin de vie à s'interroger sur l'éventualité ou non de s'en saisir. Je crains que l'accompagnement de la fin de vie, en particulier par le biais des soins palliatifs, et le soulagement de la souffrance ne soient délaissés au profit d'une accélération de la fin de vie, à mesure que les chances de rémission s'amenuiseraient.

Plusieurs des critères fixés par le texte pour accéder à une aide à mourir relèvent d'une appréciation difficilement objectivable, malgré tous les progrès de la médecine, en particulier le caractère insupportable des souffrances. Le domaine d'application de la loi paraît donc extensible et dépendra notamment de la pratique individuelle de chaque médecin.

Les expériences étrangères démontrent que la loi et la jurisprudence ont rapidement étendu le périmètre des aides à mourir une fois que le principe en a été adopté. Le législateur de 2026 doit donc avoir en tête le risque que ce texte serve de « pied dans la porte » vers une extension future du champ couvert par ce droit à mourir, malgré toutes les garanties mises en avant par les promoteurs du texte.

Ces garanties paraissent d'ailleurs insuffisantes au regard du public particulièrement vulnérable auquel le texte s'adresse. Outre le « flou » des critères d'accès à l'aide à mourir, dénoncé par de nombreuses personnes auditionnées, la volonté explicite de mise à l'écart du juge, avec l'ouverture du droit au recours au seul demandeur de l'aide à mourir, laisse craindre, dans l'intimité des familles, des situations difficiles, autant pour le patient qui risque de faire l'objet d'abus de faiblesse, que pour les proches qui estimeraient que les critères ne sont pas remplis, et qui n'auraient d'autres moyens d'accès au juge qu'une plainte pour homicide ou tentative d'homicide, dont les délais d'examen seraient incompatibles avec la temporalité d'une demande d'aide à mourir. Les quelques affaires ayant fait l'objet d'une forte médiatisation nous montrent que les familles sont généralement en proie à de grandes tensions dans ces périodes extrêmement douloureuses.

En dépit de l'irresponsabilité pénale découlant de l'article 2, le risque qu'un contentieux important et mal ciblé ne se développe est élevé. Le texte part du présupposé que les désaccords parmi les proches seraient infondés, au motif que l'aide à mourir est pensée comme un acte strictement personnel. Sans remettre en cause le caractère personnel de la décision de recourir à cet acte, je m'interroge sur la pertinence de ne laisser aux proches d'autre accès au juge qu'une plainte au pénal. Cette inquiétude est d'autant plus fondée que le Conseil d'État a reconnu, dans son avis sur le projet de loi de 2024, qu'il « ne peut être exclu que des manquements dans la mise en oeuvre de la procédure prévue pour l'accès à l'aide à mourir puissent donner lieu à des poursuites, notamment pour le délit d'homicide involontaire ». Mon interrogation est d'autant plus vive que les majeurs protégés auront accès à l'aide à mourir, avec un contrôle juridictionnel minimal et non systématique.

Au-delà de l'opportunité ou non d'ouvrir une aide à mourir, il m'est apparu juridiquement inutile, mais surtout dommageable pour les patients d'ériger cette aide à mourir en « droit ». En effet, et comme l'ont reconnu les représentants du ministère de la justice et l'ensemble des professionnels du droit que j'ai interrogés, le terme « droit » serait en l'occurrence exclusivement déclaratoire, dès lors que l'aide à mourir prévue par le texte est conditionnée à des critères cumulatifs contrôlés par le corps médical. En réalité, le texte lève, sous conditions, une interdiction - celle de tuer - plutôt qu'il n'érige un droit. Ce terme risque donc d'induire en erreur les justiciables et les patients, en laissant penser qu'il s'agirait d'un droit inconditionnel et d'une obligation de l'État. Surtout, l'expression « droit à l'aide à mourir » constituerait un premier pas sémantique vers un droit inconditionnel à choisir sa mort, auquel je m'oppose à titre personnel.

Enfin, la reprise à l'article 17 du délit d'entrave à l'IVG pour l'aide à mourir soulève certaines fragilités juridiques qui soulignent selon moi son absence d'utilité sociale. Les auteurs de cet article souhaitent qu'il bénéficie des réserves d'interprétation énoncées par le Conseil constitutionnel au sujet du délit d'entrave à l'IVG dans une décision du 16 mars 2017. Or ces réserves, qui auraient par ailleurs gagné à être intégrées à la rédaction de l'infraction, ne couvrent pas l'hypothèse dans laquelle des proches exerceraient une pression sur la personne souffrante, indépendamment de toute sollicitation de cette dernière.

L'éventualité d'un tel cas de figure souligne l'imprécision juridique des « pressions morales et psychologiques » auxquelles renvoient le délit d'entrave à l'IVG et le dispositif prévu à l'article 17. La qualification juridique d'un tel élément matériel apparaît en effet malaisée, tant la distinction entre la demande, la supplique, le chantage affectif et la pression morale et psychologique est incertaine. Je crains ainsi qu'un tel délit ne soit détourné ou ne vienne sanctionner des conflits familiaux douloureux.

Pour toutes ces raisons, il ne m'apparaît pas possible de vous proposer d'émettre un avis favorable sur le texte qui nous a été transmis par l'Assemblée nationale, autant pour une question d'opportunité qu'au regard des lacunes juridiques ainsi identifiées. Naturellement, j'ai beaucoup échangé avec nos collègues de la commission des affaires sociales ces derniers mois et je leur ai fait part des nombreuses limites juridiques que le texte dans son ensemble, et les trois articles dont nous sommes saisis en particulier, me semble présenter. Les rapporteurs de la commission des affaires sociales ont tenu compte de la majorité de ces alertes, notamment au travers du dépôt d'un amendement visant à aligner les critères retenus par le texte sur ceux de la loi Claeys-Leonetti et d'un amendement de suppression de l'article 17 sur le délit d'entrave.

Je soutiens ces amendements et vous propose d'émettre un avis de sagesse, signe que nous sommes défavorables au texte transmis par l'Assemblée nationale, mais que, dans une démarche constructive, nous faisons confiance à nos collègues de la commission des affaires sociales saisis au fond et aux débats en séance publique pour améliorer celui-ci.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Le débat sur l'aide à mourir a été maintes fois reporté et, puisqu'il s'agit d'une proposition de loi sur laquelle la procédure accélérée n'a pas été engagée, celle-ci fera l'objet d'au moins deux lectures dans chaque assemblée. C'est dire que nos travaux ne font que commencer.

En 2005, la première loi Leonetti interdisait l'obstination déraisonnable et instaurait les directives anticipées. Onze ans plus tard, la loi Claeys-Leonetti de 2016 instaurait la possibilité d'une sédation profonde et tentait de renforcer les directives anticipées. Il est malheureusement facile de constater aujourd'hui les carences des soins palliatifs en France : un grand nombre de départements ne bénéficient toujours d'aucune unité et le plan de développement a par ailleurs été interrompu.

Aujourd'hui, la démarche proposée est intéressante, puisque nous discutons simultanément de deux propositions de loi, l'une sur les soins palliatifs, l'autre sur l'aide à mourir. Je regrette toutefois qu'aucun de ces deux textes n'ait été renvoyé au fond à la commission des lois. Les trois articles que nous examinons ne nous ayant même pas été délégués au fond, notre débat sera certainement intéressant et courtois, mais il n'aura aucune portée législative.

Au-delà du manque de structures de soins palliatifs et de financements, les évolutions législatives que j'ai évoquées ne recouvrent pas toutes les situations de fin de vie. Au gré d'épisodes assez dramatiques et médiatisés, comme de cas moins connus, nous avons acquis la certitude qu'il existait un problème d'accès à l'aide à mourir dans notre pays.

Je veux aussi rappeler qu'il s'agit d'une attente exprimée depuis longtemps par les Français. Selon les sondages réalisés année après année, entre 80 % et 90 % de nos concitoyens sont favorables à une évolution de la législation, tous engagements politiques et convictions religieuses confondus.

Nous disposons aussi d'un grand nombre d'exemples étrangers qui nous éclairent sur la catégorie des personnes réellement concernées.

La position de notre groupe s'est exprimée dans le cadre de la proposition de loi visant à établir le droit à mourir dans la dignité, que nous avions déposée en 2021, et que j'avais défendue dans l'hémicycle. Elle n'a pas changé depuis lors. Nous proposions d'instaurer un droit effectif à l'aide à mourir en cas d'affections au caractère grave et incurable avéré, infligeant une souffrance physique ou psychique, sans notion de pronostic vital engagé, et sans établir de hiérarchie entre auto-administration et administration par un tiers des substances létales. Nous fixions également un cadre procédural avec la prise en compte des directives anticipées par la désignation d'une personne de confiance et la réaffirmation d'un droit de conscience pour le personnel médical.

Pour autant, nous sommes aujourd'hui saisis d'un texte qui résulte d'un compromis assez solide passé à l'Assemblée nationale le 27 mai 2025 ; si l'on analyse les votes, on s'aperçoit d'ailleurs que des divisions ont émergé dans chacun des groupes, ce qui s'explique à la fois par la grande difficulté du sujet et par la liberté de vote accordée sur ce type de sujets.

Nous avons donc historiquement porté les positions que j'ai précédemment rappelées, mais nous choisissons aujourd'hui de nous concentrer sur l'équilibre et le consensus qui ont été trouvés à l'Assemblée nationale.

Nous ne sommes saisis que de trois articles, dont l'article 2, qui établit une hiérarchisation des modes d'administration, l'auto-administration étant le principe et l'administration par un tiers l'exception. Cela ne correspond pas à notre position de départ, mais nous ne proposerons pas d'amendement sur ce point afin de rejoindre le consensus qui s'est dégagé à l'Assemblée nationale.

L'article 4, quant à lui, détermine les conditions cumulatives d'accès : là aussi, nous aurons des précisions à apporter, notamment sur le critère de souffrance, mais nous ne remettons pas radicalement en cause ces dispositions.

Pour ce qui est de l'article 17, que nous soutenons, il est intéressant d'avoir repris la notion de délit d'entrave, qui avait suscité de difficiles débats au sujet de l'accès à l'IVG : c'est pourquoi nous ne déposerons pas non plus d'amendement sur cette partie.

Notre attitude consiste donc à rechercher une forme de consensus sur ce sujet très délicat, nos collègues de la commission des affaires sociales devant apporter des améliorations rédactionnelles au texte.

Plus globalement, la question posée au Sénat consiste à déterminer si notre assemblée entend freiner ce texte à tout prix. Je vous apprécie beaucoup, madame la rapporteure, mais, au-delà du fait que vous avez indiqué y être défavorable à titre personnel, les formulations que vous avez employées ont laissé entendre que le problème posé par la proposition de loi est juridique, et non pas d'une autre nature.

Or le problème se situe manifestement sur un autre plan, car des difficultés juridiques peuvent être corrigées : je préférerais donc que nous ayons un véritable débat, sans nous retrancher derrière des prétextes, et que vous nous proposiez des amendements sur les points juridiques qui vous semblent problématiques. Je note, d'ailleurs, que vous n'avez pas déposé d'amendements.

Soyons clairs : les amendements de la commission des affaires sociales que j'ai rapidement parcourus ont une seule vocation, à savoir vider la proposition de loi de sa substance et en réduire très fortement la portée.

Il est possible que la majorité sénatoriale souhaite faire semblant de débattre d'un texte qu'elle entend combattre absolument. Agir ainsi serait une erreur, alors que nous avions eu un débat fort intéressant en 2021. Je rappelle d'ailleurs que le texte alors discuté avait été rejeté à une faible majorité, ce qui montre bien que le sujet divise au sein des différents groupes politiques, y compris au sein de la majorité.

En conclusion, nous ne sommes pas favorables à un avis de sagesse, car nous souhaitons voter en faveur de ce texte. J'espère que les membres de la majorité auront une attitude constructive dans ce débat, mais je crains que ce ne soit pas le cas.

M. Francis Szpiner. - J'attire votre attention sur l'article 4, qui énumère les conditions cumulatives pour bénéficier du « droit à mourir ». Il faut ainsi être de nationalité française ou résider de façon stable et régulière en France, notion qui va soulever un problème juridique de taille. En effet, la France est compétente pour connaître d'un crime commis à l'étranger sur des citoyens français, disposition juridique qu'ont également adoptée d'autres pays. Par conséquent, si un étranger demande à bénéficier de l'aide à mourir qui n'existe pas dans son pays, les personnes qui participeront à l'opération seront considérées comme coupables d'homicide au regard de cette disposition, ce qui peut concerner des médecins français. Je doute donc qu'il s'agisse d'une bonne chose.

Par ailleurs, s'agissant de l'article 17 et du délit d'entrave, il n'y a rien de scandaleux à prévoir des sanctions pour un individu qui s'introduirait dans un hôpital pour empêcher la réalisation de certains actes. En revanche, la rédaction retenue, qui prévoit de sanctionner « la diffusion ou la transmission d'allégations ou d'indications de nature à induire intentionnellement en erreur, dans un but dissuasif, sur les caractéristiques ou les conséquences médicales de l'aide à mourir », me laisse d'autant plus rêveur que vous n'avez pas aboli l'article 223-13 du code pénal, qui sanctionne l'incitation au suicide. Si nous votons l'article 17 de la proposition de loi, ces deux articles seront en totale contradiction.

Pour ces différentes raisons, l'avis de sagesse me paraît être le plus raisonnable en l'état.

Mme Cécile Cukierman. - Ce débat doit pouvoir se dérouler dans les meilleures conditions. Des positions diverses s'expriment au sein des groupes, y compris au sein du nôtre -  j'y adopterai très certainement une position singulière dans ce débat.

Nous ne pouvons pas réduire ce débat à de simples enjeux juridiques, car le droit est le produit d'une société : il nous appartient aujourd'hui de trancher un débat de société, avant de construire ensuite l'édifice juridique approprié.

En bonne marxiste-léniniste, j'ai toujours combattu l'individualisme et je pense qu'une société doit permettre aux individus de s'émanciper, ce qui implique qu'elle ne peut pas accepter que l'on souhaite la quitter avant que la nature en ait décidé.

À la manière de Jean-Paul Sartre, je crois en effet que ce qui forge l'engagement de chacun, c'est le fait de ne pas savoir quand nous allons mourir : c'est justement cette peur de mourir qui nous pousse à nous engager et parfois à nous révolter.

Enfin, il me semble que l'avis de sagesse s'entend afin de favoriser un débat en séance : je rappelle que nous avons eu des discussions de même nature concernant le mariage des personnes de même sexe, ce qui nous avait permis de construire le droit après de longs débats. J'entends également que certains s'opposent à l'avis de sagesse, mais il me paraît opportun de l'appuyer s'il permet de mener un débat approfondi.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Notre débat dépasse bien évidemment le seul plan juridique, mais je rappelle que nous sommes saisis pour avis et que nous n'aurons pas à nous prononcer sur les amendements qui seront examinés par la commission des affaires sociales. Pour autant, je crois qu'il était utile d'avoir un débat juridique en rappelant le droit existant et les grands principes, ce qui nous permettra d'avoir ensuite le débat de fond auquel nous aspirons tous.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'adoption des articles 2, 4 et 17 de la proposition de loi.

La réunion est close à 17 h 10.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 09 h 30.

Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche - Désignation d'un rapporteur pour avis

La commission désigne M. Stéphane Le Rudulier rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 118 (2025-2026) portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche.

Proposition de loi visant à instaurer une procédure simplifiée de recouvrement des créances commerciales incontestées - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Thani Mohamed Soilihi rapporteur sur la proposition de loi n° 187 (2025-2026) visant à instaurer une procédure simplifiée de recouvrement des créances commerciales incontestées, présentée par M. François Patriat et plusieurs de ses collègues.

Proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. David Margueritte et Mme Anne-Sophie Patru rapporteurs sur la proposition de loi n° 251 (2025-2026) visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles, présentée par Mme Sonia de La Provôté.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la confidentialité des consultations des juristes d'entreprise - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons maintenant le rapport de notre collègue Louis Vogel sur la proposition de loi relative à la confidentialité des consultations des juristes d'entreprise.

M. Louis Vogel, rapporteur. - Ce serait commettre un abus de langage que d'affirmer que je vais vous présenter ce texte, pour la simple et bonne raison que, par deux fois déjà, le Sénat a adopté à une large majorité un dispositif presque identique : la première au travers de l'adoption de l'amendement d'Hervé Marseille au projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 et la seconde lors de l'examen en première lecture de la proposition de loi visant à garantir la confidentialité des consultations juridiques des juristes d'entreprise, que nous avons adoptée au Sénat avec Dominique Vérien comme rapporteure de notre commission.

Mme Dominique Vérien. - Et dont Louis Vogel était l'auteur !

M. Louis Vogel, rapporteur. - Le dispositif que nous examinons aujourd'hui est donc bien connu de notre commission : il s'agit d'attribuer un régime de confidentialité aux consultations juridiques rédigées par un juriste d'entreprise.

L'article 1^er mentionne les quatre critères cumulatifs nécessaires pour en bénéficier : le juriste ou le membre de son équipe placé sous son autorité devra être titulaire d'un master en droit, ou d'un diplôme équivalent ; le juriste devra être formé aux règles éthiques ; la consultation juridique devra être frappée d'une mention spécifique ; enfin, elle devra être adressée à certains organes dirigeants de l'entreprise.

La réunion de ces critères rendra la consultation insaisissable et inopposable dans le cadre de procédures ou de litiges civils, commerciaux ou administratifs.

Toutefois, l'article 1^er prévoit trois exceptions à ce principe d'inopposabilité. En premier lieu, la confidentialité ne pourra être opposée en matière pénale ou fiscale. En deuxième lieu, elle ne pourra l'être non plus lorsque des autorités de l'Union européenne exerceront leurs pouvoirs de contrôle. En troisième et dernier lieu et surtout, une procédure spécifique de contestation ou de levée de la confidentialité sera applicable aux litiges civils, commerciaux et administratifs. Cette dernière permettra au demandeur ou à l'autorité administrative d'obtenir du juge la levée de la confidentialité lorsqu'il apparaîtra à celui-ci que la consultation a eu pour finalité « de faciliter ou d'inciter à la commission de manquements ».

Ce texte assure donc un équilibre satisfaisant entre les impératifs d'efficacité des procédures civile et administrative et la nécessité de garantir la confidentialité des consultations.

Plutôt que d'entrer dans le détail de la procédure, dont les modalités sont pour l'essentiel identiques à celles que nous avons déjà adoptées à deux reprises, je tiens à insister sur l'opportunité politique de ce dispositif, en rappelant pourquoi la reconnaissance de cette confidentialité est non seulement nécessaire, mais aussi urgente.

Il apparaît, tout d'abord, que nous devons adapter notre droit à l'affirmation de la pratique de la conformité, que l'on traduit de l'anglais compliance. Cette notion renvoie à un ensemble de réglementations complexes, qui s'appliquent aux entreprises de manière différenciée et dans un nombre croissant de domaines. Les exemples abondent : loi Sapin II, règlement général sur la protection des données (RGPD), ou encore divers textes relatifs à la responsabilité sociale et environnementale des entreprises. Or, la bonne application de cette réglementation repose essentiellement sur la direction juridique des entreprises, donc sur les consultations rédigées par les juristes.

En effet, il revient à ces derniers d'assurer le respect des lois et règlements, pour ne pas exposer leur entreprise à des risques juridiques, financiers ou réputationnels significatifs. En un mot comme en cent, l'essor de cette réglementation foisonnante a fait du juriste l'auxiliaire de la puissance publique au sein de l'entreprise. Nous avons donc tout intérêt à assurer la confidentialité de ses avis, pour qu'il se sente libre d'identifier et de critiquer les pratiques éventuellement litigieuses de son entreprise.

J'en viens au second argument, qui tient à l'isolement de la France sur ce sujet. En effet, l'essentiel des pays développés garantissent la protection des consultations rédigées par les juristes d'entreprise pour leur permettre d'exercer pleinement leurs fonctions, dans un environnement sécurisé.

Cette différence engendre plusieurs conséquences défavorables pour notre économie. Par exemple, plusieurs de nos entreprises sont aujourd'hui placées dans une situation ubuesque, car les juristes de leurs filiales situées à l'étranger refusent de transmettre certains documents cruciaux à la direction juridique française, ce qui nuit à leur activité et à la prospérité de notre économie. Dans le jargon des juristes, on parle d'une rupture de la chaîne du froid...

En outre, d'une manière plus radicale encore, de nombreuses entités délocalisent leur service juridique pour bénéficier d'un cadre législatif plus favorable. Deux banques l'ont même annoncé publiquement : HSBC et Bank of America.

Enfin, du point de vue juridique, cela rend nos entreprises plus vulnérables aux investigations fondées sur l'application extraterritoriale de certains droits, notamment la procédure de discovery en droit américain, ou communication préalable, aux mains d'un président particulièrement actif à l'endroit d'autres pays que le sien...

Comme vous l'aurez compris, mes chers collègues, il m'apparaît urgent et nécessaire de consacrer la confidentialité de ces consultations, raison pour laquelle je vous proposerai d'adopter sans modification cette proposition de loi. En effet, les deux seules différences de fond entre ce que nous avons déjà voté et le texte que nous examinons aujourd'hui m'apparaissent négligeables.

D'une part, le dispositif prévoit une définition de la consultation juridique, que nous avions préféré supprimer précédemment en raison de la référence explicite à la question posée à laquelle répond la consultation. Cette référence ayant été supprimée par l'Assemblée nationale, la définition n'est donc plus dommageable.

D'autre part, contrairement à ce qui est prévu pour le droit de visite et de saisie des autorités administratives indépendantes (AAI), le dispositif ne prévoit pas de procédure de levée de la confidentialité spécifique aux demandes de communication formulées par ces mêmes autorités. Cette différence n'apparaît pas non plus décisive, dans la mesure où très rares sont les autorités administratives qui ne disposent que d'un droit de communication. L'essentiel de celles qui contrôlent l'activité d'entreprises disposent aussi d'un droit de visite et de saisie.

Aussi, mes chers collègues, je vous invite à adopter, sans modification, les quatre articles de ce texte, pour ne pas faire obstacle à sa prochaine entrée en vigueur.

Mme Dominique Vérien. - Je vous remercie, monsieur le rapporteur, et me réjouis de l'examen de ce texte. Notre groupe ne présentera pas d'amendement, en vue d'une adoption conforme.

Nombre d'entre nous ont reçu des courriers de barreaux. Or, je constate que plus on est au fait du droit des entreprises, plus on est partisan de ce texte, car avocats et juristes d'entreprise sont alliés. Étant donné le monde peu stable dans lequel nous vivons, proposer de la sécurité à nos entreprises ne peut être que bienvenu.

M. Jean-Baptiste Blanc. - Je salue également le travail du rapporteur. Je m'étonne toutefois du peu de cas fait de la levée du secret en matière fiscale ou pénale, ce qui m'inquiète, d'autant que nous avions déjà évoqué ce sujet lors de l'examen de la loi pour la confiance dans l'institution judiciaire, dont Philippe Bonnecarrère était le rapporteur. Par ailleurs, je relève aussi une fracture entre les barreaux de Paris et de province, lesquels exigent une garantie sur le secret professionnel, quintessence du métier d'avocat et garantie de son indépendance.

Ainsi, comment un juriste d'entreprise, sujet à un lien de subordination, peut-il prétendre à l'indépendance ? Une telle confusion des genres ne risque-t-elle pas d'affaiblir le secret professionnel ? Comment combattre les risques liés à l'extraterritorialité dans ces conditions, dans la mesure où les États relevant de la common law exigent que l'auteur des consultations soit indépendant ?

Mme Audrey Linkenheld. - Ce dispositif est bien connu de nombre d'entre nous, et ce depuis longtemps - j'y ai moi-même été confrontée il y a dix ans, dans une autre chambre de notre Parlement... Quant à la position du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, elle est, de manière constante, défavorable.

Pour notre part, nous sommes réservés quant aux différences subsistant entre les versions issues des travaux du Sénat et de l'Assemblée nationale. Le fait que certaines AAI ne puissent bénéficier de la levée de la confidentialité, comme certaines autorités européennes, pose question. Rares sont celles qui disposent du seul droit de communication, dites-vous, monsieur le rapporteur : pourquoi ne pas les intégrer, en ce cas ? Sans doute avez-vous les mêmes interrogations, même si je comprends votre souhait d'une adoption conforme.

Par ailleurs, à titre personnel et ayant travaillé en entreprise dans le domaine de la compliance, je ne considère pas que respecter la loi Sapin II ou le RGPD relève avant tout du droit, sauf à considérer que toute l'activité de l'entreprise soit avant tout un sujet juridique, qu'il s'agisse du respect de la composition des produits, du droit social ou du droit commercial, et donc qu'elle doive passer par les juristes. Or, l'activité de l'entreprise relève avant tout des organes dirigeants, des fonctions métier, dont les juristes sont avant tout les supports. Nous ne pensons donc pas que l'activité d'une entreprise serait compromise si l'on n'attribuait pas un régime de confidentialité aux consultations rédigées par ses juristes.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Le secret professionnel est intimement lié à la profession d'avocat, qui est réglementée, donc soumise à des obligations déontologiques. Pourquoi ne pas aller jusqu'au bout et faire que les juristes d'entreprise deviennent tous avocats ? J'ai donc une position de vigilance et de crainte. Quid de l'octroi à d'autres professions d'un droit aussi intimement lié à celle d'avocat, sans imposer les obligations déontologiques afférentes ?

Mme Sophie Briante Guillemont. - Je souhaite obtenir des précisions sur l'atteinte au pouvoir d'enquête des AAI et sur le risque d'incompatibilité du texte avec le droit de l'Union européenne.

M. Hussein Bourgi. - Nous étions défavorables à la proposition de loi de Louis Vogel. Or, le texte de notre collègue député Jean Terlier est encore plus irritant et déséquilibré. Nous ne pouvons donc qu'être contre.

Les promoteurs d'une telle évolution citent comme référence les États-Unis et le droit anglo-saxon. Or ce dernier n'est pas nécessairement adapté à notre pays. Il existe une exception française à cultiver et à préserver, d'où notre hostilité de principe.

Ce texte, plus encore que la proposition de loi de Louis Vogel, fragilise les compétences et les pouvoirs des autorités de contrôle. En outre, le transfert au pouvoir réglementaire de certaines modifications prive le Parlement de son rôle de sentinelle. Nous y sommes donc farouchement opposés.

Enfin, j'invite chacun d'entre nous à entendre les bâtonniers de nos départements respectifs, qui sont quasi unanimes, à l'exception de celui de Paris. Cela devrait interpeller les sénateurs de province, au sens noble du terme, que nous sommes : c'est la France profonde et le bon sens qui s'expriment !

M. Louis Vogel, rapporteur. - De nombreuses questions concernent les avocats. Sur le plan des principes, tout d'abord, il ne s'agit nullement d'étendre le secret professionnel aux juristes d'entreprise. Étant moi-même avocat, j'y serais opposé, car il est le pendant d'obligations déontologiques et du contrôle par l'Ordre. D'ailleurs, les pays qui ont consacré le rôle de l'avocat en entreprise ont également protégé le secret professionnel en entreprise.

Tel n'est pas le sens de cette proposition de loi. Le secret professionnel est général et in personam, attaché à la personne de l'avocat : puisque la finalité est la défense l'État de droit, l'avocat doit être protégé dans tout ce qu'il fait au service de son client. Il importe par ailleurs de préciser que le secret professionnel emporte autant de droits que de devoirs.

Le juriste d'entreprise ne bénéficierait pas d'un régime de protection in personam. Les consultations qu'il rédige, en revanche, seraient couvertes par une confidentialité in rem, qui protègerait donc ses actes et non sa profession. En consacrant ce droit, nous écarterions donc l'attribution aux juristes d'entreprise d'un régime de protection in personam. J'y insiste : il ne s'agit plus du débat relatif au statut des juristes, mais à la protection de leurs actes, qui devient essentielle au regard des évolutions du droit évoquées tout à l'heure. Les juristes d'entreprise eux-mêmes opèrent parfois, à tort, la confusion avec le legal privilege. Or, il n'est en rien question de cela. Nous devons protéger les consultations rédigées par les juristes et, partant, nos entreprises, parce que si nous restons les seuls à ne pas le faire, d'autres en profiteront.

Monsieur Blanc, contrairement à chez nous, le juge américain réagit au cas par cas, particulièrement s'il comprend qu'en France, le juriste d'entreprise est autonome au sein de l'entreprise.

Il faut que les choses changent dans l'entreprise française, madame Linkenheld, car son département juridique ne joue pas le rôle qui devrait être le sien. À l'étranger, il est bien plus reconnu et indépendant. Aux États-Unis, le general counsel, ou directeur juridique, jouit d'une grande indépendance et donne des conseils stratégiques, au-delà de la simple mise en forme de ce que d'autres négocient - s'y cantonner serait une grave erreur. C'est au juriste d'entreprise de négocier le contrat, car ce sont des contrats qu'on vend, et non des produits. Le droit doit prendre davantage d'importance au sein des entreprises françaises, afin de nous mettre au niveau des autres et pour se protéger de certains États qui utilisent le droit comme un redoutable instrument de concurrence économique.

J'en viens aux AAI. Rappelons tout d'abord que le droit pénal et fiscal, le domaine régalien sont exclus du texte. En matière strictement administrative, il importe de souligner que jamais une AAI, comme l'autorité de la concurrence, n'a déclenché d'enquête à partir de la consultation d'un juriste d'entreprise. Il ne s'agit pas d'un élément décisif dans ces enquêtes qui s'appuient sur des ressources documentaires volumineuses et des études techniques nombreuses.

Lorsqu'une autorité dotée du droit de visite et de saisine intervient, elle obtient en effet des milliers de documents, dont quelques rares consultations juridiques. Plus prosaïquement, d'ailleurs, si un mauvais conseil est donné, cela se fait oralement... Devoir obtenir la levée de la confidentialité avant de pouvoir exploiter les consultations saisies ne nuira donc pas à l'efficacité de nos AAI.

Enfin, cela fragilisera-t-il la situation économique des avocats ? Non ! Les spécialistes du droit des affaires auront bien plus de travail qu'avant, car les juristes d'entreprise les solliciteront davantage. Quant aux autres, leur situation en sera inchangée.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Comme c'est l'usage et nonobstant l'absence d'amendements, il me revient, mes chers collègues, de vous indiquer quel est le périmètre indicatif de la proposition de loi.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives au régime des consultations juridiques des juristes d'entreprise et aux exigences de formation de ces derniers.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles 1^er, 2, 3 et 4

Les articles 1^er, 2, 3 et 4 sont successivement adoptés sans modification.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

Proposition de loi visant à améliorer les moyens d'action de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués et à faciliter l'exercice des missions d'expert judiciaire - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport sur la proposition de loi visant à améliorer les moyens d'action de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc) et à faciliter l'exercice des missions d'expert judiciaire, dont l'auteur est notre collègue Antoine Lefèvre.

M. Antoine Lefèvre, auteur de la proposition de loi. - L'ambition qui a présidé à la rédaction de cette proposition de loi procède des travaux de contrôle budgétaire que j'ai menés, à partir de juin 2025, sur les frais de justice, qui sont conclus par la remise au début de la session ordinaire d'un rapport d'information intitulé Maîtriser les frais de justice pour mieux rendre la justice.

Lesdits frais de justice, aussi appelés frais d'enquête, englobent les dépenses de procédure à la charge définitive ou provisoire de l'État qui résultent d'une décision de l'autorité judiciaire ou de celle d'une personne agissant sous sa direction ou son contrôle. Il s'agit, par exemple, des honoraires des experts et des interprètes-traducteurs, des frais de gardiennage de biens saisis, du coût des interceptions téléphoniques.

Engagés dans le cadre de mes fonctions de rapporteur spécial sur les crédits de la mission « Justice », ces travaux s'inscrivent par ailleurs dans un contexte marqué par une explosion du nombre des réseaux de trafic de stupéfiants, en France et ailleurs. De plus en plus protéiformes et tentaculaires, leurs activités favorisent l'enrichissement sans cause et ultrarapide de leurs auteurs, selon Mathieu Verboud, auteur de l'édifiant documentaire intitulé Narcotrafic : le poison de l'Europe.

L'extension du narcotrafic se traduit par une rapide croissance des saisies et confiscations. En 2023, la valeur des premières dépassait 1,4 milliard d'euros, soit une hausse de 87 % sur une année, tandis que le montant des secondes atteignait 175 millions d'euros. En 2024, ces sommes s'élevaient respectivement à 1,35 milliard d'euros et 255 millions.

Les préjudices du narcotrafic pour la collectivité, innombrables, appellent une réponse pénale ferme, coordonnée et efficace. Or le rapport intitulé Investir pour mieux saisir, confisquer pour mieux sanctionner, publié par Jean-Luc Warsmann et Laurent Saint-Martin en 2019, avait souligné le caractère particulièrement dissuasif des saisies et des confiscations. Ainsi, la loi dite « Warsmann 2 » du 24 juin 2024 améliorant l'efficacité des dispositifs de saisie et de confiscation des avoirs criminels a contribué à la simplification de la procédure pénale pour les juridictions et a étendu la liste des personnes publiques susceptibles d'être affectataires des biens saisis.

Entendue lors de mes travaux sur les frais de justice, l'Agrasc avait formulé des observations sur l'application de ladite loi Warsmann 2, suggérant des pistes d'amélioration susceptibles de compléter ses dispositifs, principalement au regard de l'explosion des coûts de gardiennage des biens saisis. En effet, ils se sont élevés en 2024 à 47,1 millions d'euros, soit 6,6 % du montant total de frais de justice, en augmentation de 45 % par rapport à 2019. L'Agence justifie cette évolution par l'allongement des délais d'audiencement des affaires pénales et le caractère suspensif des appels et pourvois en cassation hors exécution provisoire.

Par ailleurs, l'Agrasc plaidait pour un renforcement des droits des victimes, mais aussi de l'arsenal pénal applicable aux infractions du narcotrafic.

Certaines de ces propositions sont d'ores et déjà satisfaites. Ainsi de l'extension de la peine de confiscation générale du patrimoine à la répression de l'escroquerie en bande organisée, qui a été adoptée par amendement lors de l'examen du projet de loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales, sur lequel le Sénat s'est prononcé en novembre dernier.

Enfin, le Conseil national des compagnies d'experts de justice m'a fait état de difficultés chroniques dans l'exercice des missions mandatées par l'autorité judiciaire : retards de paiement, indemnités peu attractives, gestion administrative complexifiée par la dualité des régimes fiscaux et sociaux auxquels ils sont assujettis, ou encore communication peu aisée avec les juridictions.

Je me réjouis de la qualité du travail de la rapporteure Nadine Bellurot, qui a conjugué affinement et précision tout en conservant l'esprit initial du texte, et ce dans des délais contraints. J'ai donc déposé dix amendements identiques à ceux qu'elle a proposés et que vous allez examiner, mes chers collègues.

En plus de prendre de l'avance sur l'obligation de transposition de la directive européenne du 24 avril 2024 relative au recouvrement et à la confiscation d'avoirs, qui est fixée au 30 novembre 2026, son travail traduit sa vision d'une procédure pénale placée au service des acteurs judiciaires et d'un renforcement des sanctions contre les auteurs d'infractions.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'initiative d'Antoine Lefèvre porte sur un sujet au coeur de l'actualité et y apporte des réponses pratiques. Le produit des confiscations et saisies revient au budget de l'État et peut être redistribué aux services administratifs ou sociaux, ce qui est vertueux. Sa proposition de loi, dont je le remercie, permettra de fluidifier et d'apporter des réponses aux demandes de l'Agence et des services. Je me suis efforcée, au cours de mes travaux, de concilier efficacité et conformité aux exigences constitutionnelles.

Je rappelle que la saisie est une mesure temporaire et réversible intervenant au cours de l'enquête ou de l'instruction, donc avant le jugement. Elle est en général le préalable à la confiscation. La gestion des biens saisis peut également impliquer, dans des conditions prévues par la loi, leur vente, leur destruction ou leur affectation à certains services, tels que la police, la gendarmerie, les tribunaux, ou encore les services sociaux. La confiscation, elle, est une peine prononcée par le juge, qui entraîne la perte permanente du bien par son propriétaire.

Les acteurs de la chaîne pénale sont unanimes pour considérer que les saisies et les confiscations constituent des instruments essentiels de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière. Notre commission a eu l'occasion de montrer qu'elle souscrivait à cette analyse il y a deux ans, quand nous avions pleinement soutenu la loi Warsmann 2du 24 juin 2024, sur le rapport de notre collègue Muriel Jourda.

Parce qu'elles visent le portefeuille, ces mesures frappent véritablement là où cela fait mal. Elles sont souvent considérées par les délinquants eux-mêmes comme plus dissuasives que la détention, cette dernière étant souvent vue comme une ligne du curriculum vitae.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Un accident du travail...

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'acteur clé de cette politique est l'Agrasc, qui dispose d'une compétence exclusive de gestion et de vente des biens immeubles confisqués par les tribunaux, ainsi que des biens meubles saisis avant jugement. Elle assure, en outre, la gestion centralisée de toutes les sommes saisies et confisquées et l'indemnisation des parties civiles à partir des biens confisqués.

Au cours de l'année 2024, je rappelle que le montant global des biens saisis a représenté 1,4 milliard d'euros. Dans le même temps, le produit des confiscations s'est élevé à 255 millions d'euros. Enfin, ces confiscations ont permis de reverser 160 millions d'euros au budget de l'État, ce qui n'est pas négligeable par les temps qui courent...

Un autre chiffre illustre quant à lui l'ampleur de notre tâche : le taux de confiscation du produit du crime en Europe est évalué à 2 % seulement par Europol. Beaucoup reste donc à faire ; la proposition de loi d'Antoine Lefèvre nous permet d'avancer dans cette voie.

Le texte comprend une série de mesures permettant de répondre à des besoins opérationnels concrets en matière de saisies et de confiscations. Au travers des amendements que je propose, je me suis attachée à donner leur pleine portée opérationnelle aux dispositifs proposés, tout en assurant leur sécurité juridique, en bonne intelligence avec l'auteur du texte.

L'article 1^er tend à harmoniser les dispositions régissant la restitution aux victimes des biens saisis lors de l'enquête et de l'instruction, dans une clarification bienvenue du droit. L'amendement que je propose, très attendu, est d'ordre rédactionnel.

L'article 2 apporte une innovation plus substantielle, puisqu'il vise à autoriser la destruction des voitures saisies au cours de la procédure et d'une valeur inférieure à 1 500 euros. Ces véhicules, en pratique invendables en raison de leur état, font supporter à l'État une charge financière à la fois lourde et durable au titre des frais de gardiennage, dont l'enjeu budgétaire est important, puisqu'ils s'élèvent à 36 millions d'euros en 2025. Les juridictions et l'Agrasc ont exprimé le besoin d'une telle mesure.

Notre amendement à cet article comporte deux évolutions principales. En premier lieu, il s'agit d'en étendre le champ : les destructions pourraient porter sur tout objet de faible valeur économique lorsque le maintien de la saisie entraînerait des frais conservatoires disproportionnés, et non plus uniquement des voitures : par exemple, des scooters ou des vélos. En tout état de cause, la valeur des biens concernés devra rester inférieure au plafond précité de 1 500 euros, qui correspond au coût annuel de gardiennage d'une voiture.

En second lieu et surtout, ces destructions pourraient intervenir avant le jugement, et non plus à l'issue d'une condamnation définitive. C'est en effet au stade pré-sentenciel que la mesure serait pleinement utile, car une fois le bien confisqué, sa destruction est déjà possible. Par ailleurs, une voie de recours serait ouverte contre la décision de destruction.

L'article 3 vise à permettre l'exécution provisoire, avant le jugement, donc, des décisions de confiscation. Toutefois, son dispositif est satisfait par le droit existant, notamment les articles 373-1 et 484-1 du code de procédure pénale. Dès lors, l'amendement que je propose tend à lui substituer un dispositif d'exécution provisoire des mesures relatives aux saisies intervenant en phase pré-sentencielle : vente, affectation ou destruction, dans les conditions prévues par la loi. Cette évolution importante a un véritable intérêt opérationnel. En outre, je rappelle que nous avions déjà adopté un dispositif comparable dans le cadre de l'examen de la loi Warsmann 2.

Toutefois, afin de garantir la conformité de cette mesure aux exigences constitutionnelles protégeant le droit de propriété et les droits de la défense, le dispositif que je propose intègre une voie de recours contre cette exécution provisoire. Le magistrat saisi disposerait alors de dix jours pour se prononcer.

Après l'article 3, je vous proposerai d'introduire un article additionnel visant à combler une lacune de la loi Warsmann 2. En effet, les présidents de chambre des cours d'appel n'avaient pas été inclus parmi les magistrats susceptibles de statuer sur les recours concernant les mesures relatives aux saisies.

L'article 4 prévoit la vente avant jugement des cryptoactifs saisis, ce qui permet d'établir une contrevaleur immédiate de l'actif en euros. Cette mesure protège aussi bien les intérêts de l'État que ceux de son propriétaire. En effet, ces actifs connaissent des fluctuations particulièrement importantes, quand ils ne disparaissent pas purement et simplement au cours de la procédure.

L'amendement que je propose tend toutefois à exclure du dispositif des cryptoactifs particulièrement adaptés à l'économie souterraine, notamment parce qu'ils comportent une fonction d'anonymisation. En effet, il faut éviter à tout prix de les remettre sur le marché. L'amendement a également pour objet de préciser que le produit de la vente est consigné, afin que celui-ci soit restitué au propriétaire si la décision de saisie est infirmée ou s'il n'est pas condamné.

L'article 5 vise à rendre possible l'exécution des confiscations prononcées à l'encontre de personnes en fuite, à la suite de la publication d'un avis sur le site du ministère de la justice. Une telle mesure est innovante et dérogatoire au droit commun, qui impose la signification des décisions de justice à la personne. Elle présente néanmoins une forte utilité, notamment pour procéder à l'indemnisation des victimes. Le Luxembourg y recourt déjà.

Je signale également que la directive européenne du 24 avril 2024 relative au recouvrement et à la confiscation d'avoirs doit être transposée avant le 23 novembre de cette année. Elle fixe un cadre permettant de prononcer des confiscations sans condamnation lorsque l'action publique n'a pu être menée à son terme.

Il m'est cependant apparu nécessaire d'associer à ce dispositif des garanties fortes, qui visent essentiellement à s'assurer que la personne condamnée s'est sciemment soustraite à la justice pour échapper à l'exécution de la sanction qui la frappe. Un tel comportement doit en effet être interprété comme une volonté délibérée du condamné de ne pas exercer les droits qui lui sont reconnus dans le cadre de la procédure. Je propose donc plusieurs évolutions.

Premièrement, le dispositif ne s'appliquerait qu'aux condamnations à des peines de confiscation obligatoires prononcées dans le cadre d'infractions graves.

Deuxièmement, la publication de l'avis serait précédée d'une tentative de contacter le condamné par tout moyen de communication électronique connu.

Troisièmement, l'exécution de la peine de confiscation ne serait possible qu'au terme d'un délai de quinze jours à compter de la publication de l'avis. Si, au cours de ce délai, la personne faisait connaître par tout moyen qu'elle a pris connaissance de cet avis, elle disposerait des délais de droit commun pour s'opposer ou former un recours.

Quatrièmement, en l'absence de manifestation de l'intéressé, il appartiendrait au ministère public d'établir qu'il existe des raisons sérieuses de soupçonner que la personne s'est délibérément rendue introuvable.

Cinquièmement, la mise en oeuvre du dispositif serait conditionnée à une nouvelle décision de la juridiction qui a prononcé la condamnation, ce qui lui permettrait de s'assurer du fait que le ministère public a bien procédé à toutes les diligences nécessaires et que la procédure est respectée.

Après l'article 5, je vous proposerai d'introduire un article additionnel visant à apporter un second élément de transposition de la directive européenne que j'ai mentionnée. En effet, il est ressorti de mes échanges avec la Chancellerie que la transposition complète nécessitait un travail technique très substantiel. Cependant, je tiens à ce que nous puissions avancer, en transposant une mesure fort intéressante, que prévoit l'article 17 de la directive, sur la création d'un cadre d'enquêtes post-sentencielles.

Aujourd'hui, lorsqu'une confiscation est prononcée en valeur, elle porte sur les seuls biens identifiés pendant l'enquête et n'est exécutée que sur eux, même si le produit de l'infraction a pu être estimé à un montant bien supérieur. Grâce à ce nouveau dispositif, la juridiction pourra prononcer une confiscation d'une valeur égale au produit estimé de l'infraction. Dans un second temps, le parquet pourra engager une nouvelle enquête aux fins d'identifier et de saisir les avoirs qui n'ont pu l'être immédiatement à l'issue de la condamnation. De cette façon, les délinquants ne dormiront pas tranquille tant qu'ils n'auront pas payé l'intégralité de ce qu'ils doivent à la société !

J'en viens au second volet de la proposition de loi, qui vise à faciliter l'exercice des missions d'expert de justice.

L'article 6 tend à répondre à deux objectifs principaux : d'une part, il vise à unifier le statut social des experts de justice sous le régime des indépendants ; d'autre part, il tend à plafonner à 180 jours le délai de paiement de leurs prestations par l'autorité judiciaire.

Toutefois, à l'issue de nos auditions, il apparaît que l'unification du statut social des experts de justice est inopportune. Certes, cette mesure constituerait une simplification de la gestion des frais de justice pour l'administration. Cependant, elle aurait pour effet de priver les experts du choix qui leur est aujourd'hui offert, auquel ils tiennent, entre les statuts de collaborateur occasionnel du service public et d'indépendant. L'amendement que je vous propose tend donc à maintenir cette option.

En revanche, le plafonnement du délai de paiement des frais de justice répond à une demande légitime, dans un contexte de désaffection croissante de l'expertise judiciaire, notamment parmi les jeunes professionnels. Je vous propose donc de le conserver, tout en précisant ses modalités de mise en oeuvre et en conférant au pouvoir réglementaire la faculté de raccourcir ce délai, plafonné à 180 jours, mais qui atteint entre 30 et 40 jours en pratique. En effet, l'article 40 de la Constitution nous empêche d'abaisser davantage ce maximum.

Néanmoins, je tiens à souligner ici que l'enjeu de la désaffection des experts de justice que j'évoquais à l'instant constitue un problème important qui nécessitera, davantage qu'une évolution du cadre juridique, un effort budgétaire soutenu dans la durée.

L'article 7 vise à instituer dans chaque cour d'appel une personne référente chargée de centraliser les échanges avec les experts judiciaires. Je vous propose de le supprimer, puisqu'il est satisfait dans la pratique, comme la Chancellerie et les représentants des experts de justice me l'ont confirmé en audition.

Enfin, après l'article 7, je vous propose d'ajouter un article additionnel permettant l'application outre-mer de la proposition de loi.

Mme Cécile Cukierman. - Comme l'ont mentionné l'auteur et la rapporteure du texte, celui-ci va dans le bon sens, dans la mesure où il renforce le droit des victimes et améliore le cadre juridique.

La version initiale du texte comportait quelques fragilités. Néanmoins, si les amendements de la rapporteure devaient être adoptés, nous ne pourrions que le voter en séance.

M. Hussein Bourgi. - Notre groupe votera également ce texte, qui répond à des objectifs auxquels nous souscrivons tous, à commencer par l'amélioration de notre efficacité judiciaire et de notre efficience financière. Nous devons muscler les outils au service de la justice, comme cela a souvent été rappelé dans le cadre de la commission d'enquête du Sénat sur l'impact du narcotrafic en France et les mesures à prendre pour y remédier.

En outre, cela permettrait des économies budgétaires, alors que se succèdent les audiences solennelles de rentrée où l'on décrit le coût faramineux des frais de gardiennage de jet-skis ou de motos qui se dégradent.

Je salue, en outre, l'adaptation de nos outils juridiques à l'émergence des crypto-actifs.

Je souligne, enfin, l'effort de l'institution judiciaire pour améliorer ses relations contractuelles avec les experts judiciaires, parmi lesquels, notamment, les traducteurs agréés. En effet, actuellement, ces derniers sont difficiles à trouver et à fidéliser, notamment en raison des délais de paiement de leurs frais, qui atteignent parfois des années. Par conséquent, nombre d'entre eux, dont les plus compétents, finissent par se détourner de cette voie.

Nous voterons donc ce texte et tous les amendements de la rapporteure.

Mme Dominique Vérien. - L'Agrasc est l'une des rares agences qu'il ne faut surtout pas supprimer, car elle est l'une de celles qui rapportent le plus. Puisque la proposition de loi tend à améliorer encore son efficacité, nous ne pouvons que nous y associer.

Notre collègue Nathalie Goulet a présenté plusieurs amendements concernant l'enjeu de la transposition de la directive du 24 avril 2024 relative au recouvrement et à la confiscation d'avoirs, sur lesquels j'attends avec impatience l'avis de la rapporteure.

Mme Audrey Linkenheld. - Je m'interroge sur l'article 2 du texte et la destruction de biens de faible valeur. Le bon sens commande, certes, de s'en débarrasser, lorsque le coût de gardiennage est trop élevé. Toutefois, certains éléments restent utilisables, comme une voiture, un vélo ou un scooter valant moins de 1 500 euros. Ne vaudrait-il pas mieux en faire don, de la même manière que pour l'affectation sociale de biens immobiliers ?

Mme Lauriane Josende. - Le texte est très attendu par les acteurs du système judiciaire et a vocation à protéger les droits des victimes. Je salue le travail de réécriture accompli et la concordance entre la rapporteure et l'auteur. Nous voterons la proposition de loi, ainsi que les amendements qu'ils ont déposés.

Mme Muriel Jourda, présidente. - J'ajoute que les antennes régionales de l'Agrasc mènent une action fort efficace auprès des tribunaux, qui ont besoin de développer la culture de la saisie et de la confiscation. En outre, faire entrer de l'argent dans les caisses est bienvenu, d'autant plus lorsque celui-ci est soutiré à la délinquance.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'Agrasc pourra affecter les biens plutôt que les détruire. Toutefois, la loi prévoit que l'on ne peut destiner de tels biens meubles à l'aide sociale, même s'ils peuvent aller, par exemple, à certains services de l'État.

Mme Audrey Linkenheld. - On va détruire des vélos...

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Non, ils peuvent être affectés aux services de police ou aux tribunaux, comme c'est déjà le cas. Ce n'est pas parce qu'une voiture vaut peu qu'elle ne peut plus servir.

Mme Audrey Linkenheld. - Mais on ne peut donc pas envisager d' affectation sociale des biens ?

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - En l'état du droit, ce n'est pas possible en effet.

M. Hussein Bourgi. - À une question analogue que j'avais posée il y a quelques années, il m'avait été objecté le risque que le propriétaire cherche à récupérer son bien au moyen d'intimidations ou de violences. Il s'agit donc de protéger les récipiendaires de représailles.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Je vous propose d'échanger avec les services et l'Agrasc sur ce point.

Mme Dominique Vérien. - Entre 30 et 180 jours de délai de paiement, il existe une marge importante. Pourquoi ne pas abaisser le plafond ?

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'article 40 de la Constitution nous en empêche. L'amendement que je vous propose permet de renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer ce délai, dans un maximum de 180 jours. Un dialogue pourra donc ensuite avoir lieu entre l'État et les experts pour déterminer le délai approprié

Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi inclut les dispositions relatives aux saisies et confiscations pénales et aux relations financières entre l'autorité judiciaire et les experts de justice.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Les amendements identiques rédactionnels COM-6 et COM-16 sont adoptés.

L'article 1^er est ainsi rédigé.

Article 2

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-7 et COM-17 tendent à rendre opérationnelles les dispositions relatives à la destruction d'objets saisis de faible valeur économique en phase pré-sentencielle.

Les amendements identiques COM-7 et COM-17 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-1 devient sans objet.

L'article 2 est ainsi rédigé.

Article 3

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-8 et COM-18 ont pour objet de créer un dispositif d'exécution provisoire des décisions relatives aux saisies.

Les amendements identiques COM-8 et COM-18 sont adoptés.

L'article 3 est ainsi rédigé.

Après l'article 3

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-9 et COM-19 visent à créer la possibilité, pour les présidents de chambre de cour d'appel, de statuer comme juge unique sur les recours contre les décisions en matière de saisies.

Les amendements identiques COM-9 et COM-19 sont adoptés et deviennent article additionnel.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'amendement COM-4 vise à prévoir la confiscation obligatoire de biens saisis dont le propriétaire ne peut justifier l'origine.

Dans le cadre de la loi Warsmann 2, nous avions adopté une disposition très innovante en ce sens pour trois catégories de biens saisis : ceux qui ont servi à commettre l'infraction, étaient destinés à la commettre ou en sont le produit direct ou indirect. Dans ces cas, le juge ne peut renoncer à prononcer leur confiscation que par une décision spécialement motivée.

Cet amendement vise à étendre le dispositif à un quatrième cas : les biens dont ni le propriétaire ni le condamné n'ont pu justifier l'origine. Cependant, compte tenu du caractère très dérogatoire aux principes généraux de la procédure pénale de ce dispositif, je propose que nous nous en tenions aux équilibres trouvés il y a deux ans.

Bien évidemment, je ne remets pas en cause le fait que de tels biens doivent être confisqués si la juridiction le décide. Mais puisqu'il n'a pas été démontré qu'ils étaient le produit de l'infraction, une certaine latitude doit être laissée au juge pour apprécier l'opportunité de les confisquer. Avis défavorable.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'amendement COM-5 est satisfait. Avis défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Article 4

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-10 et COM-20 concernent le dispositif de vente avant jugement des crypto-actifs saisis.

Les amendements identiques COM-10 et COM-20 sont adoptés.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-11 et COM-21 ont pour objet la sécurisation du dispositif de confiscation des biens d'un condamné s'étant volontairement rendu introuvable.

Les amendements identiques COM-11 et COM-21 sont adoptés.

L'article 5 est ainsi rédigé.

Après l'article 5

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-12 et COM-22 visent à créer un cadre d'enquête post-sentencielle, dans le cadre de la transposition de la directive précitée.

Les amendements identiques COM-12 et COM-22 sont adoptés et deviennent article additionnel.

Article 6

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-13 et COM-23 ont pour objet de préciser les conditions de mise en oeuvre du dispositif d'encadrement des délais de paiement des experts de justice..

Les amendements identiques COM-13 et COM-23 sont adoptés.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-14 et COM-24 tendent à supprimer l'article 7, satisfait dans la pratique.

Les amendements identiques COM-14 et COM-24 sont adoptés.

L'article 7 est supprimé.

Après l'article 7

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Les amendements identiques COM-15 et COM-25 visent à permettre l'application outre-mer de la proposition de loi.

Les amendements identiques COM-15 et COM-25 sont adoptés et deviennent article additionnel.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'amendement COM-2 a pour objet la remise d'un rapport sur la transposition de la directive du 24 avril 2024 relative au recouvrement et à la confiscation d'avoirs. Il s'agit d'un amendement d'appel, sur lequel l'avis sera défavorable. S'il est redéposé en séance, il aura le mérite d'inviter le Gouvernement à s'engager sur un calendrier pour cette transposition.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'amendement COM-3 s'inscrit dans le même esprit. Avis défavorable.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La réunion est close à 10 h 50.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 10 heures 50.