EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 17 février 2026 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de MM. Jean-François Husson et Claude raynal, rapporteurs pour avis, sur la proposition de loi constitutionnelle n° 242 (2025-2026) visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution.
M. Claude Raynal, président, rapporteur pour avis. - Le rapporteur général et moi-même vous présentons à présent notre rapport pour avis sur la proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution. Mme Élisabeth Doineau, dont je salue la présence parmi nous, a déposé cette proposition de loi constitutionnelle le 18 décembre dernier en s'appuyant sur son expérience de rapporteure générale de la commission des affaires sociales.
Cette expérience est également la nôtre : deux années de suite, le Parlement a dû prolonger les débats de la loi de finances après le 31 décembre et tout le long du mois de janvier. Deux années de suite, des lois spéciales et des décrets de services votés ont remplacé, pendant un mois et demi, l'exécution normale du budget de l'État.
Cette expérience nous a permis de constater les limites du texte constitutionnel.
Les débats les plus importants ont sans doute concerné un texte qui, heureusement, n'a finalement pas existé : la fameuse « ordonnance budgétaire », arme massive que la Constitution met dans les mains du Gouvernement lorsque le délai maximal d'examen du projet de loi de finances (PLF) par le Parlement, fixé à 70 jours, est expiré. Cette procédure est particulièrement attentatoire aux droits du Parlement puisqu'elle prévoit la mise en vigueur d'une loi de finances qui n'a été adoptée par aucune des deux assemblées. Or, nous avons pu constater que ce concept d'ordonnance n'était pas même défini de manière claire dans la Constitution, qu'il s'agisse de son contenu ou de son régime juridictionnel.
Cette proposition de loi constitutionnelle est donc utile parce qu'elle permet de fixer les positions du Sénat sur ces sujets. Je l'ai examinée avec Jean-François Husson, en qualité de rapporteurs pour avis, mais je dois souligner qu'il s'agit d'un travail en commun avec Muriel Jourda, rapporteur au fond pour la commission des lois, et Olivier Henno, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales. Je les en remercie : nous avons conduit les auditions ensemble et notre convergence de vue nous a permis de préparer des amendements qui sont identiques dans nos trois commissions.
M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - Je veux souligner à mon tour la qualité de la coopération avec nos collègues rapporteurs au fond et pour avis, ainsi qu'avec Mme Doineau.
Ce texte est utile et nécessaire. Il demandera certainement à être complété au niveau organique ; Mme Doineau a d'ailleurs déposé, en même temps que cette proposition de loi constitutionnelle, une proposition de loi organique créant une loi spéciale en matière de financement de la sécurité sociale. De même, nous travaillons à une adaptation de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), rendue avant tout nécessaire par la réforme du pacte de stabilité et de croissance.
L'expérience des deux dernières années nous a fait prendre conscience du caractère perfectible de la définition des procédures budgétaires exceptionnelles dans la Constitution : loi spéciale et ordonnance budgétaire.
Pour autant, nous sommes conscients que la Constitution est le texte fondamental et doit être modifiée avec précaution. Elle aura bientôt soixante-dix ans et a montré sa capacité à traverser les crises les plus diverses, comme à s'adapter à des évolutions, notamment politiques, que ses concepteurs n'avaient certainement pas anticipées.
Les deux dernières années l'ont montré : même avec une configuration politique que personne n'avait imaginée, la Constitution a tenu. Il n'est bien sûr pas satisfaisant d'avoir dû, par deux fois, repousser d'un mois et demi environ le début de l'année budgétaire, mais la France n'a pas connu de shutdown, les traitements et salaires ont été versés, les marchés publics ont été honorés et la puissance publique, d'une manière générale, a tenu ses engagements.
Les lois spéciales, les ordonnances budgétaires doivent demeurer un outil de dernier recours. La loi spéciale entrave le fonctionnement des services publics et de nos collectivités territoriales, elle empêche la mise en oeuvre des réformes budgétaires à une période où elles sont particulièrement nécessaires au rétablissement des comptes et au financement des priorités nouvelles. Quant à l'ordonnance, espérons qu'elle restera, comme elle l'a été jusqu'à présent, une arme de dissuasion : elle met le Parlement - et donc le peuple - à l'écart du vote du budget non pas pendant quelques semaines comme la loi spéciale, mais pour l'année entière, sauf présentation par le Gouvernement d'une loi de finances rectificative.
M. Claude Raynal, président, rapporteur pour avis. - Nous aborderons quatre sujets portés par les articles 1er et 3 de la proposition de loi : la publicité de l'avis du Conseil d'État, le contenu de l'ordonnance budgétaire, le contenu de la loi spéciale budgétaire et le contrôle de constitutionnalité de l'ordonnance budgétaire. L'article 2 concerne la loi spéciale relative au financement de la sécurité sociale ; nous ne nous en sommes pas saisis.
S'agissant de l'avis du Conseil d'État, vous savez qu'il est déjà rendu public pour les projets de loi ordinaires. C'est François Hollande, Président de la République, qui l'a décidé en janvier 2015, et cette pratique, qui relève d'un libre choix du pouvoir exécutif, a été maintenue par la suite. En revanche, il n'est pas rendu public pour les projets de loi financiers, ni, d'ailleurs, pour certains textes tels que les projets de ratification de conventions ou d'ordonnances.
La proposition de loi constitutionnelle prévoit, aux articles 1er et 2, une transmission obligatoire au Parlement de l'avis rendu par le Conseil d'État sur les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Nous estimons qu'il faut aller plus loin. L'avis du Conseil d'État offre une analyse juridique de qualité, qui éclairerait non seulement le Parlement, mais aussi les citoyens. Nous vous proposerons donc de rendre cet avis public pour tous, et pas seulement de le transmettre aux assemblées.
Par ailleurs, pour une meilleure cohérence juridique, nous proposons, avec l'amendement COM-12, d'inscrire cette obligation à l'article 39 de la Constitution, qui est le siège naturel de la procédure de dépôt des projets de loi, plutôt qu'aux articles 47 et 47-1. Cela nous amène à vous proposer d'inscrire cette disposition dans un article additionnel avant l'article 1er, qui se substitue donc aux dispositions portant sur ce point dans les articles 1er et 2, d'où notre amendement COM-13 de coordination sur l'article 1er.
S'agissant du contenu de l'ordonnance budgétaire, l'article 47 de la Constitution dispose qu'en cas d'inaction du Parlement pendant 70 jours, le budget peut être mis en vigueur par ordonnance. L'article 1er de la proposition de loi prévoit que cette ordonnance puisse inclure les dispositions adoptées en termes identiques par les deux assemblées.
C'est un point important : une note du secrétariat général du Gouvernement, en 2024, avait considéré que seul le texte du projet de loi de finances initialement déposé, et sans modification, pouvait faire l'objet de l'ordonnance, mais on avait entendu parler, au cours des débats sur le PLF 2026, d'une éventuelle « ordonnance négociée », sans que l'on comprenne bien sur quels fondements constitutionnels le contenu d'une ordonnance budgétaire aurait pu être négocié, ni avec qui... Les constitutionnalistes, pour leur part, ont débattu à longueur d'articles dans les revues et d'interventions dans les médias.
Nous vous proposons, par l'amendement COM-14, de limiter le contenu de l'ordonnance au seul texte initialement déposé par le Gouvernement. Plusieurs raisons justifient ce choix.
La première est la cohérence budgétaire : en reprenant certains amendements sans voter l'ensemble du texte, on risquerait de rompre l'équilibre entre recettes et dépenses. Une loi de finances, ce n'est pas seulement une accumulation de dispositions, c'est aussi un esprit d'ensemble, présenté par le Gouvernement, modifié et adopté par le Parlement par un vote d'ensemble.
Le deuxième argument est la sécurité juridique : seule une situation de crise justifierait la prise d'une ordonnance. Il est donc préférable d'éviter toute incertitude sur la définition des « dispositions adoptées dans les mêmes termes ». S'agirait-il d'amendements, d'articles, de dispositions pouvant être mises en oeuvre indépendamment les unes des autres ?
Enfin, et surtout, notre préoccupation a été de préserver le caractère exceptionnel de l'ordonnance budgétaire : elle doit rester un outil ultime pour débloquer une situation, sans devenir une procédure de substitution confortable dès qu'une difficulté se présente lors de la discussion parlementaire.
M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - Je vous présenterai les deux dernières séries de dispositions contenues dans la proposition de loi, ou que nous vous proposons d'y introduire.
Comme l'a indiqué le président Raynal, l'article 2 introduit la possibilité d'avoir recours à une loi spéciale pour le financement de la sécurité sociale, par parallélisme avec la procédure que nous ne connaissons que trop bien pour la loi de finances. Si nous n'avons pas donné d'avis sur cet article qui ne porte pas sur le budget de l'État, nous avons envisagé un aménagement de la procédure relative à la loi spéciale du budget de l'État, celle prévue par l'article 47 de la Constitution.
Les débats ont, là encore, été nourris et pourront se poursuivre en séance publique. En effet, le texte de la Constitution limite le recours à la loi spéciale au cas où le projet de loi de finances n'aurait pas été déposé en temps utile pour permettre une adoption de la loi de finances avant la fin de l'année. Or ce n'est pas la situation qui a prévalu au cours des deux dernières années, ni même en 1979.
Je vous rappelle qu'une loi spéciale a été prise fin 1979 parce que, le 24 décembre, le Conseil constitutionnel avait censuré la loi de finances. En 2024 et en 2025, la procédure parlementaire n'a pas pu s'achever. En 2024, le Gouvernement avait été censuré. En 2025, cela était dû à une combinaison de facteurs, entre un dépôt tardif du texte, une incapacité des députés à trouver un accord et le refus du Gouvernement d'engager sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution - jusqu'à ce qu'il décide finalement d'employer cette procédure, mais seulement à la fin du mois de janvier.
Faut-il alors élargir l'article 47 à ces différents cas ? Cela ne nous a pas semblé nécessaire, car, dès 1979, le Conseil constitutionnel avait considéré que le principe de continuité de la vie nationale justifiait de prendre une loi spéciale pour assurer la perception des impôts dans une situation qui, déjà, n'était pas prévue explicitement par le texte constitutionnel.
Nous avons considéré qu'une modification du texte constitutionnel sur ce point risquerait de viser à la fois trop large, en banalisant, encore une fois, le recours à la loi spéciale, et trop étroit, en oubliant potentiellement des situations qui pourraient survenir à l'avenir. La jurisprudence du Conseil constitutionnel nous semble suffisante.
En revanche, le contenu de la loi spéciale est décrit d'une manière qui n'est plus adaptée à notre époque, puisque la Constitution prévoit de la limiter à la perception des impôts ; or, comme nous l'avons vu ces dernières années, il est nécessaire d'y inclure également l'autorisation d'emprunt, sans laquelle l'exécution du budget, même limitée aux services votés, serait très difficile en début d'année. C'est ce que nous proposons au travers de l'amendement COM-16.
Enfin, l'article 3 de la proposition de loi constitutionnelle porte sur le contrôle de constitutionnalité des ordonnances budgétaires et sociales.
Cette question est sans doute plus facile que les précédentes. La proposition de loi constitutionnelle vise à confier au Conseil constitutionnel le rôle de contrôler ces ordonnances avant leur entrée en vigueur, car il se trouve que ce n'est pas possible dans le droit existant. Nous ne pouvons qu'approuver ce choix, car le Conseil contrôle déjà les lois de finances et de financement de la sécurité sociale.
Nous vous proposerons toutefois une modification : ce contrôle, selon nous, devrait être facultatif, c'est-à-dire qu'il serait effectué à la demande des parlementaires ou des autres autorités qui ont le pouvoir de saisir le Conseil, comme c'est le cas pour toutes les lois. Le texte de la proposition de loi constitutionnelle prévoit plutôt un contrôle obligatoire, sans saisine, ce qui risque d'être délicat, car il impliquerait un examen par le Conseil constitutionnel de la totalité du texte, dans des délais contraints. Je vous rappelle que les articles non explicitement contrôlés par le Conseil constitutionnel dans le contrôle a priori peuvent ultérieurement être remis en cause à la demande d'un justiciable, par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC).
Nous proposons que l'ordonnance entre en vigueur deux jours après sa publication - tel est l'objet de notre amendement COM-15 sur l'article 1er. Pendant ces deux jours, elle pourrait faire l'objet d'un recours devant le Conseil, ce que nous proposons à travers notre amendement COM-17 sur l'article 3. L'examen par le Conseil constitutionnel suspendrait bien entendu l'entrée en vigueur de l'ordonnance.
Les modifications que nous vous proposons restent dans l'esprit de la proposition de loi. Elles tendent à garantir que le Parlement reste au coeur du processus budgétaire, tout en dotant l'État de procédures de secours claires, sécurisées et proportionnées.
Je me félicite de l'excellent esprit qui a régné entre les commissions. Nous avons pu croiser à plusieurs reprises nos points de vue et analyses, sur un sujet nouveau.
Mme Élisabeth Doineau, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. - En tant que rapporteure générale de la commission des affaires sociales, j'ai eu le sentiment, lors de l'examen des deux derniers projets de loi de financement de la sécurité sociale, que nous mettions la Constitution à l'épreuve et que nous étions, pour ainsi dire, « dos au mur ». Ce sentiment me semble partagé, d'autant que la situation a été analogue pour l'examen des deux derniers projets de loi de finances.
Cette proposition de loi constitutionnelle est née de ce constat, et je me félicite que les rapporteurs soient parvenus à des amendements communs, auxquels je souscris.
Premièrement, le texte prévoit la possibilité d'une loi spéciale relative à la sécurité sociale, alors que celle-ci n'est pour l'instant explicitement prévue que pour le budget de l'État. Le rapporteur au fond de la commission des lois et le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales proposent de retenir une rédaction indiquant plus clairement que cette loi doit seulement autoriser les organismes de sécurité sociale à emprunter. Cette précision me semble la bienvenue.
Deuxièmement, nous nous sommes tous demandé quel texte pouvait juridiquement être mis en oeuvre par ordonnance. La proposition de loi retenait l'option du texte initial modifié par les amendements adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. Les rapporteurs craignent que cela ne conduise à banaliser les ordonnances et souhaitent s'en tenir au texte initial. Leurs arguments, comme ceux des constitutionnalistes entendus en audition, m'ont totalement convaincue.
Troisièmement, la proposition de loi visait à clarifier le régime contentieux des ordonnances budgétaires et sociales en instaurant un contrôle de constitutionnalité obligatoire. Les rapporteurs proposent de le remplacer par un contrôle facultatif. En effet, un contrôle obligatoire sur la totalité du texte risquerait de ne pas identifier certaines inconstitutionnalités et serait paradoxalement moins protecteur en fermant la porte à d'éventuelles questions prioritaires de constitutionnalité. La solution proposée par les rapporteurs me semble donc meilleure.
Quatrièmement, le texte prévoyait la transmission obligatoire au Parlement de l'avis du Conseil d'État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Les rapporteurs proposent de remplacer cette transmission par une publication, ce à quoi je suis favorable.
Pour conclure, je suis consciente qu'une proposition de loi constitutionnelle ne peut être adoptée que par référendum. Pour autant, nos travaux peuvent conduire à engager une réflexion utile et préfigurer un projet de loi constitutionnelle. Je remercie donc l'ensemble des collègues qui se sont intéressés à ces questions. Nous avons trouvé des réponses, car nous avons tous été en difficulté pour répondre aux journalistes ou aux citoyens qui nous interrogeaient sur les projets financiers durant les débats budgétaires.
Il s'agit de préciser la Constitution, tout en la préservant, car elle s'est montrée solide durant toutes ces semaines de réflexion budgétaire.
Mme Isabelle Briquet. - L'objet premier de ce texte, qui porte sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, est compréhensible, mais cette proposition de loi constitutionnelle soulève aussi à mes yeux de nombreuses interrogations.
Sur la méthode, l'inscription de son examen dans un espace transpartisan a eu lieu après le dépôt du texte. C'est un peu mettre la charrue avant les boeufs... Il me semble qu'un véritable texte transpartisan est cosigné par l'ensemble des principaux groupes politiques, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence.
Mes réserves portent aussi sur le fait que ce texte, dans sa version initiale, normalise une procédure qui doit rester exceptionnelle. J'irai même plus loin : nous ne savons pas qui sera au pouvoir demain, ni comment seront constituées nos assemblées. Si l'on pousse le raisonnement à l'extrême, cet outil pourrait faciliter le contournement du Parlement. Les amendements de nos deux rapporteurs de la commission des finances sont donc les bienvenus pour définir très clairement le champ de ces ordonnances.
Par ailleurs, la proposition de publier l'avis du Conseil d'État nous semble positive.
Après avoir entendu nos rapporteurs et Mme Doineau, mon avis défavorable à l'origine tend maintenant à être un avis plutôt réservé. Même si les deux dernières années ont été exceptionnelles du point de vue du fonctionnement de nos institutions, force est de constater que notre texte constitutionnel nous autorise une certaine souplesse. Le système a tenu ; il n'y a pas eu de shutdown.
M. Grégory Blanc. - Cette proposition de loi a le mérite d'ouvrir le débat sur les questions budgétaires, dans un contexte complexe depuis au moins deux ans, avec un Président de la République qui martyrise la Constitution. Ce texte constitutionnel vise à encadrer les procédures s'appliquant au projet de loi de financement de la sécurité sociale, et les amendements des rapporteurs tendent à en élargir le cadre.
Cette proposition de loi constitutionnelle ne vise pas à ajouter un droit supplémentaire, mais bien à modifier - certes de façon très ciblée - l'équilibre des pouvoirs. Or nous devons toujours faire extrêmement attention quand on touche à cet équilibre.
Au regard de notre expérience récente, il me semble que nous aurions besoin de réviser plus fondamentalement l'ensemble de la procédure budgétaire, notamment pour inscrire un dépôt plus précoce du budget par le Gouvernement, afin que nous puissions effectuer un travail plus approfondi en commission.
Ce texte n'ouvre pas ce débat, non plus que celui sur la façon dont se construisent les budgets dans les autres grandes démocraties. Je songe par exemple à l'Office for Budget Responsability (OBR) en Grande-Bretagne, outil à la disposition des parlementaires pour réfléchir à l'impact de leurs propositions et disposer d'une expertise plus puissante.
Une question plus importante encore que la discussion du projet de loi est celle des moyens de contrôle de l'exécution budgétaire. De fait, pour les deux derniers exercices, nous nous nous sommes demandé assez unanimement si l'exécution avait été conforme à l'esprit du texte que nous avons voté, et nous avons plutôt répondu par la négative.
Si nous voulons changer la Constitution, nous devons aussi être capables de traiter le sujet de l'exécution budgétaire. Il semble délicat d'engager une procédure de cette ampleur sur le seul sujet des ordonnances, même si celui-ci doit être posé. C'est pourquoi je remercie l'auteure du texte, car je prends cette proposition de loi constitutionnelle comme la première pierre d'une réflexion qui mérite d'être approfondie.
M. Michel Canévet. - Si cette proposition de loi est sans doute utile pour préciser les procédures d'examen de nos textes budgétaires, deux points méritent à mon sens d'être soulevés.
Est-il vraiment utile et opportun que les lois spéciales puissent autoriser le recours à l'emprunt ? On peut en effet y voir une remise en cause des principes d'orthodoxie financière et de la nécessité d'équilibrer nos comptes publics. Si le recours à l'emprunt est autorisé pour des procédures temporaires, n'est-ce pas une incitation à accroître toujours plus nos déficits ? C'est un premier point d'interrogation.
Le deuxième concerne le recours aux ordonnances. Ne faudrait-il pas préciser dans la proposition de loi que le Parlement devra impérativement en être saisi ? Nous donnons en effet un blanc-seing au Gouvernement sans jamais être appelés à valider ces textes ayant force de loi, alors que nous devrions l'être selon l'interprétation que je fais de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
M. Marc Laménie. - Je remercie nos deux rapporteurs, ainsi que notre collègue Élisabeth Doineau d'avoir pris l'initiative de cette proposition de loi constitutionnelle. Ce texte concernant à la fois le budget de la sécurité sociale et celui de l'État. L'ensemble des commissions s'en sont-elles saisies ?
Voilà quelques années, nous étions régulièrement saisis de projets de loi de finances rectificative. Redeviendront-ils d'actualité selon vous ?
Enfin, faudra-t-il impérativement réunir le Congrès à Versailles pour modifier un ou plusieurs articles de la Constitution de 1958 ?
M. Pascal Savoldelli. - Je vois déjà un écueil à cette proposition de loi : elle ne résout pas le problème de la sincérité des budgets votés. Pour mémoire, il manquait 10 milliards d'euros en 2024, et l'on annonce encore 9 milliards pour 2025. C'est un vrai sujet, d'autant que la TVA est aussi, dorénavant, un outil de transfert aux collectivités.
À ce stade, je n'ai pas d'avis ferme sur ce texte, et je ne prendrai donc pas part au vote. Nous verrons en séance.
Les ordonnances budgétaires ne me semblent pas devoir être prises à la suite du vote d'une loi d'habilitation, comme c'est le cas pour celles qui sont prévues par l'article 38 de la Constitution.
Soyons honnêtes, il s'agit surtout d'une proposition de loi du gouvernement Lecornu, dont le but est de pouvoir agir par voie d'ordonnances en vue de l'élection présidentielle. Faites preuve de sincérité politique ! C'est toujours préférable que de tourner artificiellement autour du sujet. Cette opinion est peut-être erronée, mais c'est aussi pour cela que je ne voterai pas ce texte.
M. Claude Raynal, président, rapporteur pour avis. - Je commencerai par répondre aux questions de Grégory Blanc, car je peine à voir le lien entre celles-ci et la Constitution. Le texte constitutionnel proposé ne répond pas à un certain nombre de questions, c'est un fait. Mais le peut-il ? C'est une autre question.
Il est vrai que la durée de l'examen du budget par le Parlement, fixée à 70 jours, est constitutionnelle. Sauf qu'il me semble que nous sommes déjà le pays européen qui a la durée d'examen du budget la plus longue. Ce débat ne me paraît donc pas forcément le plus pertinent.
Quant au deuxième point que vous soulevez, il est intéressant, mais ne relève pas de la Constitution. Les Britanniques, les Américains, les Canadiens, le monde anglo-saxon de façon générale dispose d'une structure d'accompagnement du Parlement destinée à analyser en toute neutralité la qualité des amendements et leur impact, préalablement à leur dépôt. En France, la Cour des comptes est chargée d'apporter des éléments, mais sans cette capacité de préanalyse des amendements. Encore une fois, cette question ne relève pas de la Constitution, mais simplement de l'organisation du Parlement.
M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - Je me risque à répondre d'emblée à la dernière observation de notre collègue Pascal Savoldelli. Je crois la démarche d'Élisabeth Doineau parfaitement authentique et sincère : notre collègue a simplement tiré les enseignements politiques de l'absence de contrôle par le Parlement dans le cadre de la procédure budgétaire de loi spéciale.
Je vais même me hasarder à un scénario de politique-fiction : qu'adviendrait-il si une procédure de loi spéciale venait à durer plusieurs mois ? Dans cette situation, nullement inimaginable, se poserait le problème du respect des droits et des pouvoirs du Parlement.
Certaines propositions de la commission des finances ne nécessitent pas forcément de réviser la Constitution et pourraient être intégrées à l'occasion de la modification de la Lolf, qui se justifie d'ailleurs ne serait-ce que par la modification du cadre européen.
Sur la question du recours à l'emprunt, soulevée par Michel Canévet, il nous est apparu nécessaire de prévoir cette possibilité, car il faut au moins renouveler les emprunts qui arrivent à échéance. Si d'aventure une loi spéciale venait à s'appliquer durant plusieurs mois, nous nous retrouverions dans une situation assez difficile, précisément pour équilibrer nos comptes et répondre à nos obligations. Quant à la ratification des ordonnances budgétaires, elle est illusoire, car celles-ci doivent entrer en vigueur immédiatement.
Monsieur Laménie, seules les commissions des lois, des finances et des affaires sociales sont concernées par ce texte. Le Congrès, contrairement à ce que j'ai pu entendre, ne peut pas être réuni pour une proposition de loi constitutionnelle ; dans ce cas, c'est obligatoirement la procédure du référendum qui s'applique.
Enfin, je redis que les ordonnances budgétaires ne résultent pas d'une habilitation législative. C'est pourquoi nous souhaitons les encadrer de manière très stricte, afin que le Parlement conserve la plénitude de ses droits et pouvoirs.
Les différentes auditions que nous avons conduites, notamment celles des juristes, nous ont permis d'aboutir assez naturellement à une convergence d'analyses et de propositions que nous traduisons dans les amendements que nous vous proposons.
EXAMEN DES ARTICLES
Avant l'article 1er
L'amendement COM-12 portant article additionnel est adopté.
Article 1er
L'amendement COM-13 est adopté, de même que les amendements COM-14, COM-15 et COM-16.
Article 3
L'amendement COM-17 est adopté.