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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013

MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE » - mm. françois patriat et serge dassault, rapporteurs spéciaux

I. LA MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI »

A. UNE EXÉCUTION 2013 MARQUÉE PAR LA PERSISTENCE DES DÉPASSEMENTS DE CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCE INITIALE

1. La sur-consommation des crédits constatée en 2013 est justifiée par la montée en puissance des dispositifs d'indemnisation et des mesures nouvelles de lutte contre le chômage

Les mêmes causes produisant les mêmes effets, pour faire face à la dégradation de la situation de l'emploi, l'exécution 2013 a été marquée par des ouvertures de crédits supplémentaires afin de financer :

- l'augmentation des dépenses de guichet liées à l'indemnisation des chômeurs en fin de droit au moyen de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) versées par le fonds de solidarité ;

- la mise en oeuvre de mesures nouvelles telles que les emplois d'avenir, les contrats de générations et le renforcement des aides à l'activité partielle.

Globalement, 484 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires ont abondé le budget voté en loi de finances pour 2013 dont les montants (12,44 milliards d'euros en AE et 10,31 milliards d'euros en CP) ont été portés en cours d'année à 12,77 milliards d'euros en AE et 10,8 milliards d'euros en CP. La consommation effective a été arrêtée à 12,49 milliards d'euros en AE et 10,52 milliards d'euros en CP, soit un taux de consommation de 102 % (211 millions d'euros de dépassement de crédits) pour ce qui concernant les CP (cf. tableau ci-après).

L'essentiel de ces ouvertures de crédits supplémentaires, effectuées par décrets d'avance et de report208(*), ont abondé le programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » pour renforcer les dépenses d'intervention en faveur du fonds de solidarité et des contrats aidés. Ce programme concentre la surconsommation de crédits des crédits de paiement (104,51 %) par rapport aux crédits votés en LFI. Tandis que les programmes 103 « Anticipation des mutations économiques et développement de l'emploi » et 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » respectent un niveau d'exécution élevé, sans en dépasser le plafond, le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » fait l'objet d'une faible consommation de crédits tant en AE qu'en CP.

Le tableau suivant des données générales d'exécution de la mission en 2013 montre la répartition par programme du taux de consommation des crédits.

Il faut observer que le taux de surconsommation de 2 % constaté en 2013 s'inscrit dans la même proportion que celle de l'année précédente (+ 2,4 % en 2012), également pour des motifs tenant au financement de dispositifs nouveaux et de contrats aidés supplémentaires209(*).

En 2013, les ouvertures massives de crédits n'ont toutefois pas été consommées en gestion. Deux séries de raisons expliquent la non consommation de près de 273 millions d'euros de crédits ouverts :

- au sein du programme 102 la durée moyenne des contrats unique d'insertion (CUI) souscrits dans le secteur marchand a été plus courte que prévue, occasionnant une dépense de 63,78 millions d'euros en CP au lieu des 186 millions d'euros prévus en loi de finances initiale. De même, le coût de la montée en puissance des emplois d'avenir a été plus faible qu'initialement budgété (cf. infra) ;

- s'agissant du programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », l'écart entre la prévision et l'exécution concerne des dépenses de fonctionnement non réalisées en vue de la préparation des élections prud'homales de 2015. Les appels d'offres s'étalant sur la période 2013-2015, cette dépense devrait être reportée sur les exercices suivants.

2. Le non-respect récurrent du plafond triennal pose la question de la soutenabilité de la trajectoire pluriannuelle

Depuis l'application en 2009 de la première loi de programmation pluriannuelle, l'exécution du budget de la mission « Travail et emploi » a systématiquement dépassé les plafonds triennaux et annuels votés en LFI. L'exercice 2013 reproduit ce schéma, le tableau ci-dessous montrant l'écart par rapport à la prévision triennale, hors contribution au CAS Pensions.

Programmation pluriannuelle de la mission « Travail et emploi »

(en milliards d'euros)

 

Crédits de paiement (hors contribution au CAS Pensions)

2009

2010

2011

2012

2013

Loi de programmation des finances publiques 2009-2011

12,01

10,57

10,34

   

Loi de programmation des finances publiques 2011-2014

   

11,65

9,87

9,27

Loi de programmation des finances publiques 2013-2015

       

10,13

Loi de finances initiale

12,01

11,28

11,65

10,02

10,12

Exécution budgétaire

13,50

14,53

11,74

10,17

10,35

Écart

(exécution / LPFP)

+ 1,49

+ 3,96

+ 0,09

+ 0,3

+ 0,22

Source : commission des finances d'après les rapports annuels de performances « Travail et emploi » annexés aux projets de loi de règlement pour 2009 à 2013 et les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2009 à 2013, pour la période 2011 à 2014 et pour la période 2013 à 2015

Compte tenu des plafonds pour 2014 (9,68 milliards d'euros) et 2015 (9,74 milliards d'euros) établis par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, se pose tout particulièrement la question de la soutenabilité d'une telle trajectoire triennale, d'autant que le budget pour 2014 est d'ores et déjà voté à 10,8 milliards d'euros, en dépassement par rapport à cette épure.

Cet écart résulte de la priorité gouvernementale accordée à la lutte contre le chômage et les moyens financiers donnés à la défense de l'emploi. Ceux-ci se sont concrétisés par la mise en place de mesures nouvelles par rapport au périmètre pris en compte dans la loi de programmation : renforcement des effectifs de Pôle emploi, budgétisation des emplois d'avenir, création des contrats de génération.


* 208 Le décret d'avance du 28 novembre 2013 a ouvert 227 millions d'euros en faveur du programme 102 et 153 millions d'euros pour le programme 103.

Le décret de report de crédits du 28 mars 2013 a ouvert 122 millions d'euros pour le programme 102 et 88 millions pour le programme 103.

* 209 92 000 contrats uniques d'insertion (CUI) supplémentaires ont été ouverts dans le secteur non marchand, s'ajoutant aux 340 000 contrats prévus en loi de finances initiale.