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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES PROGRAMMES

A. UNE NOUVELLE ANNÉE DE SUREXÉCUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS AU PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »

1. Des crédits supplémentaires pour couvrir les besoins constatés en termes de veille sociale, d'hébergement d'urgence et d'aide sociale

Dans le projet de loi de finances pour 2013, un rebasage avait été opéré sur le programme 177, avec 17 millions d'euros supplémentaires tendant à satisfaire davantage aux exigences de sincérité budgétaire qu'au cours des années précédentes.

Toutefois, malgré le renforcement des moyens financiers et l'augmentation des capacités d'accueil, le programme 177 enregistre ainsi une surexécution de ses crédits de 116 % en AE et 114 % en CP par rapport à la loi de finances initiale. 98,6 % des CP ouverts ont, par ailleurs, été consommés (99,8 % des AE ouvertes)85(*) et la dépense a augmenté de 97 millions d'euros par rapport à 2012.

Compte tenu des besoins constatés en cours d'année (81 millions d'euros répartis entre l'hébergement d'urgence, avec 69,7 millions d'euros et l'allocation de logement temporaire -ALT- pour le reste) et de la mise en oeuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale (112,7 millions d'euros supplémentaires), deux décrets d'avance ont permis l'ouverture de 107 millions d'euros le 27 septembre 2013 et de près de 87 millions d'euros le 28 novembre 2013 en AE=CP.

Auparavant, la réserve de précaution de 73 millions d'euros avait été très rapidement dégelée en cours d'exécution. En outre, comme l'indique la Cour des comptes, « afin de permettre la mise en oeuvre rapide des mesures nouvelles du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté, le paiement des dépenses prévues au titre des dispositifs ALT1 et ALT 2 et de celles relatives aux rapatriés a été reporté à la fin de l'année, pour un total de 64,5 millions d'euros. Cette avance de trésorerie a été apurée dans le cadre du 2ème décret d'avance. » Un autre redéploiement interne, évalué à 30 millions d'euros par la Cour des comptes, a eu lieu à partir des dispositifs de logement adapté.

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, les hébergements d'urgence ne rencontrent plus uniquement des difficultés de financement mais également une saturation physique de leurs structures, compte tenu de l'affluence.

En effet, l'analyse de ce programme illustre une augmentation de la pauvreté, avec davantage de personnes faisant appel à l'hébergement d'urgence garanti en cas de détresse et, en particulier, une progression du nombre de familles, de travailleurs pauvres et de demandeurs d'asile déboutés.

Compte tenu de la saturation des centres d'hébergement d'urgence, les dépenses relatives aux nuits d'hôtel ont continué d'augmenter en 2013, avec 148 millions d'euros en CP, soit une hausse de 38 % comparé à l'exercice 2012. En Île-de-France, la consommation mensuelle des nuitées d'hôtel en 2013 est ainsi passée de 17 500 en février à 25 000 en décembre.

Parallèlement, le nombre de places offertes dans le parc d'hébergement généraliste et les pensions de famille-maisons de relais a pourtant augmenté de 5 245 places par rapport à 2012, pour atteindre 99 060 places au 30 juin 2013.

890 000 euros en AE et CP ont été transférés du programme 177 vers le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », afin de financer les accueils de jour pour les femmes victimes de violence dans le cadre du plan de lutte contre les violences faites aux femmes.

Pour 2014, même si la LFI prévoit une hausse des crédits de 64 millions d'euros sur le programme 177, la Cour des comptes estime que 50 à 80 millions d'euros viendront à manquer en fin d'exercice.

2. L'essor du logement adapté en dépit d'opérations de fongibilité

Les crédits exécutés au titre du logement adapté se sont élevés à 182 millions d'euros en CP, pour une prévision en LFI 2013 de 160,4 millions d'euros, compte tenu des crédits supplémentaires accordés en cours d'année dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale ainsi que pour couvrir l'insuffisance des crédits constatés pour l'aide aux organismes qui logent temporairement des personnes défavorisées (ALT).

Les pensions de famille et maisons-relais enregistrent une consommation de 70,2 millions d'euros en CP, soit une hausse de plus de 14 % comparé à 2012 et une consommation de 94 % des crédits prévus en LFI.

Les dépenses relatives à l'intermédiation locative s'élèvent quant à elles à 44,6 millions d'euros en 2013, pour 37,4 millions d'euros inscrits en LFI et correspondant à une hausse de 57 % par rapport à la consommation enregistrée en 2012.

Enfin, 14,5 millions d'euros ont été consacrés à l'aide à la gestion locative sociale, pour 11 millions d'euros initialement inscrits, et près de 6 millions d'euros ont servi à financer l'accompagnement vers et dans le logement alors qu'aucune enveloppe n'avait été ouverte à ce titre en LFI 2013.

Pour autant, les crédits prévus en loi de finances initiale, complétés par l'enveloppe supplémentaire accordée dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, n'ont pas été intégralement consommés. Pour certains dispositifs, cette sous-consommation s'explique par les délais de mise en oeuvre des opérations parfois plus longs que prévus (ouverture de pensions de famille et de maisons-relais ou captation et adaptation de logements dans le cadre de l'intermédiation locative). Elle a également pour origine le fait que ces crédits ont été utilisés pour couvrir les dépenses supplémentaires enregistrées par les dispositifs les plus « sous tension » du programme, à savoir, comme cela vient d'être décrit, la veille sociale, l'hébergement d'urgence et l'aide sociale.

Si, d'un point de vue strictement budgétaire, votre rapporteur spécial comprend évidemment, la nécessaire application du principe de l'auto-assurance au sein de la mission, il n'est pas insensible aux arguments développés en faveur d'une « sanctuarisation » des crédits consacrés au logement adapté, lequel propose des solutions au « mal-logement » à plus long terme, en particulier aux familles, et offre un accès alternatif au logement ordinaire.


* 85 Selon la Cour des comptes, environ 20 millions d'euros de CP n'ont pas été utilisés en raison d'un problème technique ayant empêché le versement des sommes prévues au « CAS pensions ».