C. UNE FORTE HAUSSSE DES CRÉDITS CONSACRÉS AU FINANCEMENT DES LOGEMENTS SOCIAUX
À compter du PAP 2013, le périmètre du programme 135 a été modifié (ainsi que, de facto , son intitulé), intégrant désormais l'urbanisme et les territoires, sous la forme d'une action complémentaire « Urbanisme et aménagement ».
1. Une exécution en phase avec l'objectif ambitieux du Gouvernement
Le programme 135 enregistre en 2013 une consommation de crédits en hausse de près de 15 % en AE et surtout 57 % en CP par rapport à 2012, soit une dépense de 547,5 millions d'euros en AE et 588,8 millions d'euros en CP. Elle correspond, par ailleurs, à 84 % en AE et 101 % du budget initialement prévu en loi de finances initiale, et à 79 % et 92 % des crédits ouverts.
Le programme a connu des annulations pour un montant total de 62,5 millions d'euros en AE et 88,6 millions d'euros en CP :
- annulation de 35 millions d'euros en AE et CP par le décret d'avance du 27 septembre 2013 ;
- annulation de 27,5 millions d'euros en AE et 53,6 millions d'euros en CP par la loi de finances rectificative précitée du 29 décembre 2013.
Une levée de 30 millions d'euros de la réserve de précaution a été opérée en cours d'exercice. 50 millions d'euros ont été gelés à titre conservatoire en fin de gestion (en principe reportés sur 2014).
L'essentiel du programme (près de 85 %) est constitué de l'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » qui, consacrée au financement des logements sociaux, a connu une consommation en hausse de 48 % en CP par rapport à 2012 et supérieure à la prévision de 12 %, en raison, en particulier, du rattachement des crédits du fonds de concours correspondant au prélèvement sur le potentiel financier des organismes HLM qui s'élève à 128 millions d'euros.
Alors que le Gouvernement s'est fixé comme objectif la construction de 150 000 logements sociaux à l'horizon 2017, le ministère de l'égalité des territoires et du logement a enregistré, au 31 décembre 2013, 117 065 logements sociaux financés , correspondant à une hausse de 14 % par rapport à 2012 .
Votre rapporteur salue l'effort fourni en termes de construction de logements sociaux, après plusieurs années de baisse de crédits consacrés aux aides à la pierre.
Ces résultats ne doivent, pour autant, pas masquer les difficultés rencontrées concernant, plus généralement, la construction de logements, loin d'atteindre l'objectif des 500 000 par an à l'horizon 2017. En effet, au 31 décembre 2013, 331 867 logements ont été mis en chantier sur le territoire national, en baisse de 4,2 % par rapport à l'année précédente (avec 432 885 logements autorisés, soit une diminution de 12,6 % par rapport à 2012).
S'agissant de 2014, certains projets ont dû être mis en attente voire sont susceptibles d'être remis en cause en raison des élections municipales. Une enquête a d'ailleurs été menée auprès des préfets afin de connaître le nombre de logements sociaux prévus pour être financés cette année.
En outre, le financement des logements sociaux pourrait également être rendu difficile par le fait que l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) a annoncé qu'elle envisageait de remettre en cause son engagement à consacrer 950 millions d'euros par an à ce secteur si l'État ne réduisait finalement pas, en contrepartie, le montant du prélèvement sur leurs ressources pour le financement des politiques publiques du logement, conformément à leur engagement mutuel signé le 12 novembre 2012.
2. Une gestion budgétaire du programme 135 non exempte de critiques
Comme en 2012, le rattachement du prélèvement sur le potentiel financier des organismes HLM a connu un décalage, conduisant à l'enregistrement de la recette 2012 (128 millions d'euros) en 2013.
De même, la Cour des comptes constate, comme en 2012, des irrégularités dans le cadre de son analyse de l'exécution budgétaire pour 2013.
Elle relève, en particulier, une « relative déconnexion » des AE et CP , compte tenu du délai de construction (5 à 8 ans). En 2012 déjà, la Cour des comptes avait souhaité que soient fiabilisées « les restes à payer du programme et leur échelonnement au regard du rythme réel d'exécution des opérations ». Selon les informations fournies par le ministère à la Cour, des travaux ont été engagés sur les clefs de paiement mais n'ont pu être finalisés pour la préparation du projet de loi de finances pour 2013.
La Cour des comptes fait également état de désaccords entre la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages et le contrôleur budgétaire et comptable ministériel s'agissant des prévisions d'exécution en crédits de paiement .
Elle recommande également de mettre fin au rattachement par la voie d'un fonds de concours des crédits issus du fonds de péréquation de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), considérant que, « dans ses modalités actuelles », il ne respecte pas les principes posés par l'article 17 de la LOLF 86 ( * ) . En effet, selon la Cour, « au vu notamment de la nature des ressources de ce fonds et de la composition de la commission chargée d'en arrêter les emplois, où les représentants de l'État ont la majorité des voix, que le respect des critères d'externalité à l'État et d'intentionnalité de la partie versante n'est pas assuré ».
En réponse à cette recommandation, la direction du budget considère qu'il s'agit bien d'un fonds de concours dans la mesure où il est « régi par une instance propre, qui décide librement du montant de ses crédits affectés au budget de l'État par fonds de concours ».
Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, le résultat d'une expertise juridique serait attendu à ce sujet par la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages.
* 86 Article 17 de la LOLF concernant les fonds de concours :
« Les fonds de concours sont constitués, d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, par les produits de legs et donations attribués à l'État.
« Les fonds de concours sont directement portés en recettes au budget général, au budget annexe ou au compte spécial considéré. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre chargé des finances sur le programme ou la dotation concernée.
« Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. Les plafonds de dépenses et de charges prévus au 6° du I de l'article 34 incluent le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours.
« L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. A cette fin, un décret en Conseil d'Etat définit les règles d'utilisation des crédits ouverts par voie de fonds de concours. »