EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 16 novembre 2016 sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2017, tome II du rapport général de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je vous ai présenté la semaine dernière les grands équilibres budgétaires. Venons-en à la première partie du texte, qui comprenait initialement 29 articles. L'Assemblée nationale en a introduit 23 supplémentaires, ce qui fait 52 articles à examiner.
Le Gouvernement a fait le choix de modifier très profondément l'équilibre en recettes et en dépenses pour 2017, en renonçant aux baisses d'impôts promises pour relâcher l'effort sur la dépense publique. Résultat, le volet « recettes » du projet de loi de finances ne comporte pour 2017 - au-delà, on le verra, des miracles pourraient avoir lieu ! - aucune disposition fiscale d'importance.
En particulier, le Gouvernement a annulé les 5 milliards d'euros de baisses d'impôts prévues pour les entreprises. Il a renoncé aux engagements pris dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité. Seule subsiste, à l'article 6, la création d'une nouvelle tranche de bénéfices, jusqu'à 75 000 euros, imposée au taux réduit de 28 % pour les PME. Cette mesure se traduit en 2017 par une moindre recette limitée à 330 millions d'euros. Le même article promet, en revanche, une belle trajectoire pour l'avenir : en effet, cette baisse de l'impôt sur les sociétés ne se limite pas à 2017 ! À compter de 2020, l'ensemble des entreprises bénéficierait d'un taux de droit commun à 28 %, pour un coût de 7 milliards d'euros.
La seule mesure fiscale un tant soit peu significative pour 2017 figure à l'article 2 : il s'agit d'une réduction proportionnelle de l'impôt sur le revenu, en faveur de 7 millions de foyers fiscaux, pour un coût de 1 milliard d'euros, soit un gain moyen de 154 euros par foyer fiscal. Cette disposition est ciblée sur les ménages qui, dans leur grande majorité, ont déjà bénéficié des allègements des deux dernières années. Ce geste n'est pas anodin à l'approche des prochaines échéances électorales. Il a été défini en fonction des faibles marges disponibles en recettes, cependant son coût n'est pas négligeable.
Cette nouvelle réduction fiscale vient encore compliquer l'impôt et brouiller la lisibilité du barème. L'empilement des dispositifs - décote simple, décote conjugale, réduction d'impôt proportionnelle - montre que le Gouvernement tente d'annuler les effets de la politique fiscale menée au début du quinquennat. À l'évidence, il n'y a pas eu de stratégie cohérente de réforme. À l'invitation de Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, j'ai participé à de grandes réunions à Matignon, au cours desquelles on nous assurait que des groupes de travail seraient constitués, pour la fiscalité des entreprises et pour celle des ménages. On nous expliquait que l'ensemble du système fiscal serait remis à plat, que rien n'était interdit. Tout cela a fait pschitt ! Pas de réformes d'envergure de l'imposition des ménages, seulement un matraquage, que le Gouvernement tente in extremis d'annuler par des décotes.
En définitive, seuls 43,8 % des foyers fiscaux acquittent l'impôt sur le revenu en 2016, contre 50 % en 2012. L'impôt se concentre sur un nombre toujours plus réduit de contribuables.
Pour les entreprises, l'exercice budgétaire 2017 se traduira par des avances d'impôts à l'État. Ces petites mesures sont autant de tours de passe-passe, qu'il s'agisse, à l'article 7, de l'acompte d'impôt sur les sociétés ou, à l'article 8, de l'acompte de majoration de taxe sur les surfaces commerciales, la Tascom. Les députés ont amplifié ce mouvement en élargissant l'acompte à la part de Tascom perçue par les collectivités territoriales. Ainsi les entreprises devront-elles verser par anticipation 940 millions d'euros dont elles ne sont redevables qu'au 1 er janvier de l'année suivante ! Il s'agit d'une mesure de trésorerie totalement artificielle, portant, pour ce qui concerne l'impôt sur les sociétés, sur un bénéfice qui n'est pas encore réalisé.
À l'instar de l'article 9, créant un nouvel acompte de prélèvement forfaitaire sur les revenus mobiliers, pour 380 millions d'euros, ces deux articles ne sont pas acceptables : il s'agit bien de prélèvements supplémentaires dont le seul objet est de gonfler artificiellement les recettes en 2017 pour afficher un meilleur résultat budgétaire ; on ne retrouvera pas ces ressources en 2018.
En outre, l'Assemblée nationale a introduit deux articles qui ne vont pas non plus dans le bon sens pour nos entreprises et pour notre compétitivité. L'article 4 bis remet en cause de manière particulièrement inopportune le régime fiscal et social des actions gratuites, qui résultait de la loi dite Macron, sans qu'aucun bilan n'ait encore été dressé. Ce régime aurait pu être utile, par exemple, aux start up . Il n'a même pas pu être mis en oeuvre ! Le Conseil constitutionnel se prononcera sur la constitutionnalité de cette disposition, partiellement rétroactive.
Ensuite, l'article 11 bis élargit aux opérations intrajournalières l'assiette de la taxe sur les transactions financières (TTF), tout en augmentant son taux de 0,2 % à 0,3 %, au moment où la place de Paris cherche pourtant à attirer les investisseurs, après le vote du Brexit. Nous organisons de belles réunions pour déclarer que la place de Paris est meilleure que celle de Francfort et nous instaurons, seuls, une telle taxation : c'est un signal contradictoire et malvenu ! Nous ne pouvons donc pas accepter ces deux articles.
La disposition dite anti-abus qui figure à l'article 4 fait manifestement suite à un article paru dans Le Canard enchaîné le 8 juin dernier. Le palmipède a en effet publié une liste de contribuables bénéficiant du plafonnement au titre de l'ISF. Mais, compte tenu de leur formulation floue, ces dispositions sont particulièrement fragiles : sur ce point, je suis prêt à prendre tous les paris.
Enfin, par cohérence avec l'analyse que j'ai développée sur la réforme du prélèvement à la source, j'estime que l'article 5, qui en tire les conséquences sur le régime fiscal applicable aux indemnités des élus locaux, devrait être supprimé. Charles Guené est déjà intervenu sur ce sujet.
Je n'évoquerai pas longuement les articles de nature technique ou dont l'enjeu budgétaire ou fiscal est très limité. Tous sont issus d'amendements de l'Assemblée nationale. Ils ne posent pas de difficulté. Il s'agit de l'article 2 bis , relatif à l'exonération d'impôt sur le revenu pour les bénéfices tirés des loyers versés aux sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété ; de l'article 2 ter , relatif à l'exonération d'impôt sur le revenu pour les médaillés olympiques de Rio - la mesure d'étalement que nous avons votée l'an passé à l'initiative de Didier Guillaume paraissait plus pertinente ; de l'article 4 quater , portant correction d'une erreur matérielle ; des articles 7 ter et 7 quater , relatifs aux aménagements du régime des micro-bénéfices agricoles ou micro BA ; de l'article 7 octies , ayant pour objet la valorisation au coût de revient des dons en nature aux associations ; de l'article 12 ter , assurant l'extension de la TVA à 5,5 % autour des quartiers prioritaires de la politique de la ville ; et des articles 18 bis et 18 ter , rédactionnels.
Sans poser de difficulté particulière, certains articles auraient pu être améliorés dans leur rédaction. Je songe à l'article 3, relatif à la solidarité à l'égard des ayants droit des victimes d'acte de terrorisme ; à l'article 3 bis , relatif à l'exonération d'impôt sur le revenu pour les primes versées dans le cadre de l'opération Sentinelle ; à l'article 7 quinquies , qui concerne les exonérations d'impôt sur les sociétés d'HLM au titre des contrats d'économie d'énergie ; à l'article 7 sexies , qui apporte une clarification bienvenue mais incomplète au sujet des entreprises en difficulté ; et à l'article 12 bis , relatif à la TVA à 5,5 % pour les résidences hôtelières à vocation sociale.
D'autres articles additionnels introduits par les députés devraient, à mon sens, être supprimés. Certains créent des dépenses fiscales parfois difficiles à contrôler, comme l'article 11 ter , exonérant de taxe intérieure de consommation le biogaz mélangé au gaz naturel ; d'autres paraissent prématurés, comme l'article 11 quater , élargissant le tarif réduit de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité aux autobus hybrides. Certains ont un impact trop faible, comme l'article 7 bis relatif au suramortissement des véhicules de 3,5 tonnes et plus. Je n'approuve pas non plus ceux qui consistent à augmenter des « petites taxes », comme l'article 18 quater , qui concerne la taxe affectée à l'Institut des corps gras.
Enfin, pourquoi modifier sensiblement des dépenses fiscales qui sont censées prendre fin au 31 décembre 2017 et qui feront alors l'objet d'une réévaluation ? Il en est ainsi de l'article 4 ter , relatif aux sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA), et de l'article 7 septies , garantissant un taux réduit d'impôt sur les sociétés pour les cessions de locaux à usage industriel transformés en habitation. Il faudrait, à tout le moins, que nous disposions d'un bilan de ces niches fiscales !
En revanche, deux mesures concernant la fiscalité énergétique et environnementale ne soulèvent pas de difficulté majeure : l'article 12 quater relatif à la TVA sur les véhicules à essence, et l'article 23, sur le barème du bonus-malus automobile. Je vous rappelle que notre collègue Jean-François Husson avait proposé ce rapprochement, en cinq ans, de la fiscalité du diesel et de l'essence, lors du dernier collectif budgétaire.
Les besoins de financement croissants en matière de transports se traduisent, à l'article 11, par une majoration de TICPE au profit du Syndicat des transports d'Île-de-France (Stif) ; à l'article 21, par le relèvement du plafond de recettes du CAS « Radars » ; et à l'article 24, par un aménagement des ressources du CAS « Services nationaux de transport de voyageurs ». Les rapporteurs spéciaux ont déjà abordé ces questions.
Au-delà de l'aménagement du régime des SOFICA, qui me semble prématuré, ce projet de loi de finances proroge, par l'article 7 nonies , le crédit d'impôt « cinéma international ». Par ailleurs, si l'Assemblée nationale a rejeté la hausse de la contribution à l'audiovisuel public de 1 euro en plus de l'inflation, elle a, en compensation, augmenté le montant de la taxe sur les opérateurs de communication électronique (TOCE), qui est affectée à France Télévisions. Or la Cour des comptes vient encore de nous le confirmer : les économies au sein du groupe sont plus que souhaitables, elles sont un préalable indispensable.
Au surplus, les prorogations de crédits d'impôt se font la plupart du temps sans évaluation, comme pour le crédit d'impôt pour la transition énergétique, le CITE, figurant à l'article 10. L'Assemblée nationale a autorisé la prorogation d'un dispositif qui coûte 1,6 milliard d'euros tout en demandant un rapport d'évaluation. Il en est de même en matière de logement : ceux qui ont pris part à l'intéressant groupe de travail consacré à ce sujet le savent, il est très difficile d'évaluer la part de l'effet d'aubaine et celle de l'incitation véritable.
En outre, en supprimant le cumul du CITE avec l'éco-PTZ sans conditions de ressources, on crée une situation difficile pour les contribuables qui ont pu croire aux annonces du Gouvernement en mars dernier. Dans le rapport qu'elle nous a remis récemment, la Cour des comptes a rappelé toutes les limites de ces dépenses fiscales en faveur du développement durable. Ce sujet exige un travail de fond de notre part.
L'article 12 procède au gel de la dégressivité des abattements de zones franches d'activité, les ZFA, en 2017, sans engager de réflexion sur l'efficacité de ce mécanisme. A contrario , le Gouvernement propose, à l'article 13, de supprimer quelques petites niches fiscales mais il vise parmi celles-ci le suramortissement des logiciels, ou encore de la suppression de l'exonération de la plus-value sur la vente d'un premier logement hors résidence principale, en cas de réinvestissement dans l'achat d'une résidence principale. Aujourd'hui, la plus-value est exonérée en cas de première cession, et lorsque le vendeur n'est pas propriétaire de sa résidence principale.
M. Michel Bouvard . - C'est moi qui avais fait voter cette mesure !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Dans le même souci d'économies, l'article 17 procède au plafonnement de ces taxes affectées... avec un effet limité : 16 millions d'euros. Ce sujet mériterait, lui aussi, une réflexion d'ensemble.
Plusieurs articles concernent des comptes d'affectation spéciale notamment l'article 20, portant sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et l'article 25, qui, en créant un nouveau compte pour le soutien au commerce extérieur, permet le reversement de 4 milliards d'euros de la Coface à l'État. Ce reversement n'est pas critiquable en tant que tel. Mais il aurait dû être présenté comme une mesure de périmètre. Ne pas le faire permet d'améliorer artificiellement le solde budgétaire de l'État de 4 milliards d'euros l'année prochaine : c'est, là aussi, un véritable tour de passe-passe.
Enfin, l'article 22 accroît les recettes du CAS « Transition énergétique », qui finance surtout le soutien aux énergies renouvelables électriques et le remboursement de la dette constituée auprès d'EDF, deux postes de dépenses en forte hausse pour 2017 et qui exigent une affectation supplémentaire de 1,5 milliard d'euros. Il est regrettable que le Parlement n'ait aucune prise sur l'évolution des dépenses de ce CAS. Le constat a déjà été dressé l'an dernier par Jean-François Husson. Ces impositions de toute nature progressent très fortement.
Enfin, comme chaque année, la première partie du projet de loi de finances contient des articles techniques, de constatation ou de coordination. L'article 1 er porte autorisation à percevoir les impôts, l'article 15 est relatif à la compensation des transferts de compétences par attribution d'une part de TICPE, l'article 16 évalue les prélèvements au profit des collectivités locales, l'article 19 reconduit les budgets annexes, l'article 26 porte sur les relations financières entre l'État et la sécurité sociale et l'article 27 évalue le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne. Je ne reviendrai pas non plus sur l'article liminaire, ni sur l'article d'équilibre, compte tenu de ma présentation la semaine passée.
Je n'ai pas encore mentionné l'article 14, qui fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement pour l'année 2017 ainsi que le périmètre et le taux de minoration des variables d'ajustement. Le recul de la DGF représente 2,4 milliards d'euros pour 2017. C'est encore un effort non négligeable demandé aux collectivités territoriales, tandis que l'État augmente significativement ses dépenses : la masse salariale de l'État fera un bond de 4 % l'an prochain ! Certes, à l'approche des échéances électorales, les communes ont été un peu épargnées, mais l'avenir des finances locales reste en suspens. Le fonctionnement actuel de la DGF est unanimement considéré comme problématique. Pourtant, aucune réforme n'a pu aboutir, faute de concertation.
M. Didier Guillaume . - Le Sénat aurait pu mener ce chantier !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Le Sénat avait fait des propositions. Je songe notamment aux travaux de Charles Guené et de Claude Raynal.
La question de la viabilité financière des départements n'est pas résolue. Le coût des allocations individuelles de solidarité, notamment l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), explose. Par ailleurs le financement des nouvelles compétences des régions serait - à ce stade, ce ne sont que des promesses - assuré par le transfert d'une part de TVA seulement en 2018. Pour 2017, un dispositif transitoire de 450 millions d'euros est proposé pour les régions. Il ne figurait pas dans le projet de loi de finances. Nous aurons l'occasion d'en parler la semaine prochaine lors de l'examen de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Pendant ce temps, l'État, par ses décisions, met à la charge des collectivités locales des coûts supplémentaires, notamment au titre de la fonction publique, pour plus de 900 millions d'euros en 2017. La situation d'ensemble est donc assez paradoxale !
Le rythme de la baisse des dotations devenant difficilement soutenable, le Gouvernement a été contraint de renforcer encore les mécanismes de péréquation. Le dynamisme des ressources est désormais intégralement pris en charge par les collectivités territoriales elles-mêmes, que ce soit au sein de la DGF ou par le biais de la minoration des variables d'ajustement. Le système atteint cette année une complexité inédite, au point de devenir illisible. L'article 14 présente ainsi trois taux de minoration, selon la catégorie de collectivités territoriales, et non plus un seul. Surtout, le Parlement ne dispose pas de l'ensemble des données permettant d'apprécier l'effet net des mesures sur les collectivités territoriales. Or il s'agit cette année de répartir rien moins qu'une baisse de 788 millions d'euros, soit un montant supérieur à la contribution au redressement des finances publiques (CRFP). Les effets de la minoration des variables d'ajustement annulent, voire contredisent d'autres mesures. Ainsi, la hausse de la péréquation verticale du bloc communal est financée par un prélèvement qui pèse en particulier sur les départements pauvres et ruraux.
M. Michel Bouvard . - Et les communes pauvres !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Ce système est à bout de souffle et aucune autre solution n'a été trouvée. Nous ne pouvons donc pas souscrire à cet article.
En conclusion, au-delà des améliorations que nous pourrions introduire et des accords que nous pourrions trouver avec les députés, s'ils souhaitaient nous écouter, un très grand nombre d'articles ne peuvent en aucun cas recueillir notre assentiment. Les décisions touchant la fiscalité des ménages ou des entreprises ne sont pas à la hauteur des enjeux, après un quinquennat marqué par des hausses de prélèvements au détriment des actifs et des familles. Les collectivités territoriales souffrent d'une politique à courte vue et ne peuvent se contenter de ristournes opportunistes. Quant aux investisseurs, ils sont désorientés par des changements de régimes fiscaux qui nuisent à la compétitivité de notre pays.
Ce budget 2017 est incontestablement un budget de campagne électorale. Il est fondé sur un hypothétique retour du déficit public à 3 % du PIB en 2017. Sa sincérité est plus que contestable. Les prévisions de recettes sont surévaluées, les hypothèses de croissance très optimistes par rapport au consensus des économistes. Les dépenses sont sous-estimées, les mesures d'économies - notamment sur la sécurité sociale - irréalistes.
Les deux dernières années, le Sénat a adopté un projet de loi de finances très sensiblement modifié, grâce à un grand nombre d'amendements. Nous avons notamment cherché à favoriser les familles en relevant le quotient familial ; à aider les PME, par les suramortissements par exemple. Ces mesures étaient gagées par des économies. Mais ces propositions n'ont pas été retenues.
Cette année, le projet de loi de finances présente des défaillances structurelles. Le cadre de l'examen budgétaire tel que fixé par la Constitution et par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) nous interdit hélas d'y remédier. L'article 40 de la Constitution n'autorise ni à réévaluer les recettes ni à remédier aux sous-budgétisations. De plus, la LOLF n'autorise pas les arbitrages entre missions, mais seulement entre programmes au sein d'une mission.
Au-delà de ces aspects, le Sénat ne peut à mon sens débattre d'un projet de loi de finances avant tout chimérique.
M. Jacques Chiron . - Alors, le Sénat ne sert à rien ?
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - La masse salariale de l'État explose, avec des effets à moyen et long termes. Le Gouvernement promet un avenir radieux pour de nombreux contribuables, mais à compter de 2018 seulement. C'est assez fâcheux ! La hausse du taux du CICE, la baisse du taux d'impôt sur les sociétés, l'élargissement des crédits d'impôt pour les associations ou les services à la personne, la prolongation du crédit d'impôt pour la transition énergétique, le cumul avec l'éco-PTZ : toutes ces mesures auront un impact après 2017. Je l'ai chiffré de manière très précise : 7,7 milliards d'euros de dépenses en 2018, puis 25 milliards d'euros de charges nouvelles d'ici à 2021, qui ne sont financées par aucune économie.
En outre, depuis que ce projet de loi de finances a été présenté en conseil des ministres, on n'a cessé d'annoncer des dépenses supplémentaires, rénovation urbaine, prisons ou autres.
Le principe d'annualité budgétaire est battu en brèche et les marges de manoeuvre de la prochaine majorité gouvernementale sont obérées -quelle que soit cette future majorité, car par principe, je n'anticipe rien à cet égard.
M. Didier Guillaume . - C'est préférable !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Le Gouvernement présente un budget de campagne. Il fait des annonces. Il affiche des résultats vis-à-vis de la Commission européenne. Par des mesures de trésorerie, il engrange en 2017 des recettes de manière anticipée. Mais, parallèlement, l'impact des mesures fiscales décidées ne sera effectif qu'après 2018. Nous ne pouvons pas accepter cette méthode.
Je ne vous présenterai donc pas d'amendement sur ce budget tout à fait atypique. Je vous propose de me donner mandat pour rédiger une motion tendant à opposer la question préalable.
M. Didier Guillaume . - Vive le Sénat !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je vous soumettrai cette motion après la transmission du texte voté par l'Assemblée nationale, afin de prendre en compte l'ensemble de ses votes.
Mme Michèle André , présidente . - Vous proposez que la commission, aujourd'hui, adopte le principe de la question préalable et vous donne mandat pour en rédiger le texte en vue de notre examen définitif de l'équilibre et des missions jeudi 24 novembre. À l'issue de notre débat, je mettrai donc cette proposition aux voix.
Je rappelle les termes de l'article 44, alinéa 3, du règlement du Sénat, qui définit la question préalable. En vertu de notre règlement, l'objet de la question préalable « est de faire décider soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération. » À mon sens les conditions de l'adoption d'une question préalable ne sont pas réunies. En effet, on ne peut pas dire que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte.
M. Didier Guillaume . - Ce serait ridicule !
Mme Michèle André , présidente . - Depuis que nous avons commencé l'examen du projet de loi de finances en commission, nous nous sommes prononcés favorablement sur les crédits de plusieurs missions. Pas plus tard qu'hier, trois missions ont été adoptées. Certaines l'ont été à l'unanimité. Plusieurs articles de la première partie recueillent votre assentiment.
En quoi n'y aurait-il pas lieu de poursuivre la délibération ? Il est fréquent que la majorité sénatoriale s'oppose aux projets de loi qui lui sont soumis. Elle le manifeste ordinairement en modifiant les dispositions présentées par le Gouvernement. Vous l'avez vous-même fait lors de l'examen des précédents projets de loi de finances. Je ne vois aucune circonstance nouvelle qui, cette année, conduirait à constater l'impossibilité de délibérer, alors que nous l'avons fait sereinement et dans le respect mutuel lors des précédentes sessions.
Nous le savons tous, la V e République bride les marges de manoeuvre des assemblées en matière budgétaire. Mais vous disposez d'une majorité pour voter un texte correspondant à vos choix.
M. Marc Laménie . - Ma question porte sur l'article 16, portant sur les prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales. Plus précisément, j'appelle votre attention sur la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.
M. Michel Bouvard . - C'est un hold up sur l'argent des pauvres !
M. Marc Laménie . - La pérennité de ce dispositif a toujours inspiré des inquiétudes. Cette ressource est pourtant essentielle pour certains départements, en particulier ceux qui abritent un site nucléaire. Elle assure également la solidarité envers les communes défavorisées.
Je voterai la question préalable. Néanmoins, j'aurais souhaité que les recettes et missions puissent être examinées, comme elles l'ont été l'an passé.
M. Didier Guillaume . - Évidemment.
M. Serge Dassault . - Avant tout, je tiens à féliciter Albéric de Montgolfier pour ses conclusions, auxquelles je souscris parfaitement. Je regrette qu'il n'ait pas évoqué la réduction des taxes affectées aux chambres de commerce et d'industrie (CCI). Cette baisse sera de l'ordre de 60 millions d'euros en 2017, alors qu'elles ont déjà subi des réductions au cours des années précédentes. En conséquence, le financement des centres de formation des apprentis va encore être grevé, aux dépens de jeunes qui pourraient grâce à ce parcours trouver du travail. J'ajoute une remarque amicale : le rapporteur général parle un peu vite. C'est parfois une vraie mitrailleuse !
M. Michel Bouvard . - Il parle en rafales !
M. Didier Guillaume . - Et il a même exécuté le budget...
M. Serge Dassault . - Enfin, pour examiner des documents si complexes que les rapports budgétaires, nous devrions disposer à tout le moins de quelques jours. Les délais très brefs actuellement observés ne nous facilitent pas la tâche.
M. Vincent Delahaye . - Je partage totalement le sentiment de notre rapporteur général : cette loi de finances électoraliste n'est ni sérieuse ni sincère.
M. Didier Guillaume . - Remédiez-y !
M. Vincent Delahaye . - Selon le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) lui-même, les estimations de croissance, de consommation et de créations d'emplois sont totalement irréalistes. Je constate qu'après avoir imposé sa création, à laquelle je n'étais pas favorable, la majorité gouvernementale ne tient pas compte des remarques du Haut Conseil...
Sur la partie recettes, je n'ai toujours pas eu d'explication sur l'augmentation de près de 5 milliards d'euros des recettes de TVA en 2017. On nous parle d'une baisse de l'impôt sur le revenu pour certains ménages, mais globalement, le produit de l'impôt sur le revenu continue d'augmenter, ce qui veut dire que ceux qui payent de l'impôt sur le revenu vont en payer plus. Depuis 2012, les ménages ont été ponctionnés de 14 milliards d'euros supplémentaires au titre de l'impôt sur le revenu. Parler de baisse d'impôt dans ces conditions me semble surréaliste.
Les recettes ont été volontairement surévaluées par le Gouvernement pour afficher un déficit en dessous de la barre des 3 %, dont on sait bien qu'il ne sera jamais atteint. L'effort qui est annoncé pour 2017 serait le plus important du quinquennat. Le Gouvernement se moque que ces hypothèses soient totalement irréalistes car il n'aura ni à exécuter ce budget ni même à présenter les résultats de l'exécution 2016. Il me semblerait pourtant normal que la loi de règlement soit présentée avant les élections. De très grosses entreprises arrivent bien à clôturer leurs comptes en un mois, je ne vois pas pourquoi l'État n'y parviendrait pas !
Concernant la deuxième partie sur les dépenses, c'est le guichet ouvert !
M. Didier Guillaume . - Vous acceptez d'en débattre, finalement ?
M. Vincent Delahaye . - J'ai voté contre les crédits de la mission « Culture », car une augmentation de 6 % me semble irresponsable dans l'état actuel des finances publiques -je rappelle que nous avons 70 milliards d'euros de déficit. Sur 31 missions, 21 voient leur budget augmenter cette année. La dépense publique est en croissance de 1,7 %, sans compter tout ce qui n'a pas été inscrit dans cette loi de finances. Le Sénat ne peut pas travailler à partir de ce document irréaliste.
Enfin, le Sénat a fait de nombreuses propositions ces dernières années, mais elles n'ont jamais été prises en compte par le Gouvernement. À ceux qui disent que le Sénat ne sert à rien, je réponds qu'il ne sert à rien... au Gouvernement actuel, qui se moque du travail du Sénat.
M. Didier Guillaume . - Travail ? Quel travail ?
M. Vincent Delahaye . - J'ai envie d'un nouveau Gouvernement qui prenne en compte le travail du Sénat.
M. Didier Guillaume . - Primaire, quand tu nous tiens !
M. Vincent Delahaye . - Je m'associerai donc, avec le groupe UDI-UC, au vote de la question préalable.
M. Richard Yung . - Je ne sais pas s'il faut féliciter le rapporteur général, qui a traité de la première partie et de l'ensemble des recettes en moins de trente minutes. Vu la complexité des articles et des dispositions proposées, je reste un peu sur ma faim !
Avec la question préalable, le Sénat disparaît. Comptez-vous vous présenter en commission mixte paritaire avec une feuille blanche ? Il ne faut pas s'étonner ensuite que l'Assemblée nationale, et même notre pays tout entier, nous regardent en souriant ! Le coeur de la légitimité d'un Parlement est le débat sur les dépenses et les recettes. Si on ne le fait pas, on n'existe plus ! Vincent Delahaye , comment voulez-vous qu'on vous écoute si vous ne dites rien ? L'adoption de cette question préalable serait sans précédent.
L'attitude de la majorité sénatoriale exprime un refus de dialoguer. La discussion aurait permis de confronter les lignes qui s'affrontent ou sont censées s'affronter. Par exemple, vous dénoncez comme scandaleuse la baisse de l'impôt sur le revenu, or certains candidats à la primaire de la droite proposent une baisse encore plus importante. Concernant l'impôt sur les sociétés, je rappelle qu'il est proposé de le ramener à 28 % en trois ans, ce qui correspond au taux moyen en Europe, et à 15 % pour les PME. De même, il aurait été intéressant de discuter de vos propositions sur la TVA.
Vous avez évoqué l'amendement de l'Assemblée nationale sur la taxe sur les transactions financières (TTF). À titre personnel, je pense que taxer les opérations intraday n'est pas une bonne idée, car la fluidité quotidienne du marché des actions est essentielle pour que les entreprises puissent se financer et trouver des fonds propres. Il aurait été intéressant d'avoir ce débat.
Ce projet de loi de finances comportait des propositions importantes dans les domaines de l'écologie et de l'énergie. Nous aurions voulu poursuivre le débat, sur ces questions comme sur le prélèvement à la source, car nous avons un certain nombre de réserves sur votre proposition de mensualisation présentée comme miraculeuse.
Si nous ne discutons pas de ce texte, nous ne serons peut-être pas la risée de tout le pays, mais nous n'améliorerons pas la crédibilité de notre assemblée non plus. Le président du Sénat avait dit que le Sénat serait « le laboratoire de l'alternance ». Il n'y aura ni laboratoire ni alternance !
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - On verra l'année prochaine !
M. François Marc . - J'ai été très surpris par la tonalité et les propos caricaturaux du rapporteur général.
Vous dites par exemple que la réflexion introduite par Jean-Marc Ayrault sur la fiscalité n'a abouti à rien. Je vous rappelle que ces réunions de travail ont débouché sur le pacte de responsabilité pour les entreprises, sur la suppression des impôts de production, dont la C3S, sur la baisse de l'impôt pour les plus modestes, considérés comme trop sollicités, et sur un certain nombre de projets techniques... dont le prélèvement à la source que vous proposez de supprimer !
Cette question préalable est un mauvais habillage. Chacun sait bien que si vous refusez que le Sénat discute de ce budget, c'est parce que nul ne sait où vos candidats vont trouver les 100 milliards d'euros d'économies qu'ils promettent ! Lors des discussions qui ont eu lieu jusqu'à présent, la plupart des missions ont été votées, et sur celles qui ne l'ont pas été, vous avez critiqué une insuffisance des crédits. Comme vous êtes incapables de mettre vos actes en concordance avec les promesses que vous faites aux Français, vous optez pour la politique de l'autruche.
Vous êtes en totale contradiction avec la pratique du pouvoir qui a été celle de vos amis. Vous dénoncez une sous-estimation des dépenses et arguez que le déficit sera, non pas de 2,7 % mais de 2,9 % du PIB. Mais 0,2 point, ce n'est rien en comparaison des sous-estimations considérables, de 1 à 2 points, des budgets présentés par la précédente majorité. Il a fallu, une année, jusqu'à trois collectifs pour réactualiser les prévisions !
Vous nous dites que ce projet de budget est chimérique. Vous êtes dans l'outrance. Je ne peux m'associer au projet de question préalable, car ce que vous nous proposez est un acte de désertion.
M. André Gattolin . - À notre collègue Serge Dassault , dont je salue la première prise de parole en tant que nouveau doyen de la Haute Assemblée, j'aimerais répondre que « Sans liberté de blâmer, il n'est point d'éloge flatteur ».
Je suis comme mon groupe opposé à cette question préalable. Certains arguent qu'il s'agit d'un budget électoral. C'est d'abord le budget de l'État. Il est vrai qu'avant chaque élection présidentielle, la gauche comme la droite présentent des budgets en partie électoraux. Quand, en 2011, nous avons étudié le projet de loi de finances pour 2012, nous l'avons discuté jusqu'au bout alors que nous étions dans l'opposition et que certaines mesures pouvaient être perçues comme des mesures de rattrapage ou à visée électorale.
Pour évaluer le caractère électoral des mesures et la bonne gestion d'un pays, lorsqu'une élection majeure intervient au printemps, la meilleure manière serait de vérifier le niveau d'engagement des dépenses par l'exécutif sortant pendant les premiers mois. Il serait intéressant de voir comment les différentes majorités se sont comportées en matière d'engagement et dans quelle mesure elles ont limité la marge de manoeuvre de celles qui leur ont succédé.
Lors de la deuxième lecture de la loi Sapin 2, l'irrecevabilité au titre de l'article 48 du Règlement du Sénat a été appliquée à certains amendements, notamment celui que je présentais sur les assurances bancaires des emprunteurs immobiliers, question qui est en débat depuis cinq ans. Le débat a été refusé au nom de la crédibilité de notre assemblée, Philippe Bas et François Pillet arguant que le Sénat devait éviter de discuter d'amendements qui pourraient être censurés par le Conseil constitutionnel. Au nom de la qualité du travail qui est censé honorer le Sénat, le débat politique a été supprimé. Or si aujourd'hui nous renonçons au débat politique sur le budget, nous le ferons en dépit du rôle du Sénat et de la qualité de la représentation.
Pour toutes ces raisons, je ne voterai pas cette question préalable.
Mme Marie-France Beaufils . - Le budget qui nous est proposé par le Gouvernement ne nous convient pas. Je ferai quelques remarques à ce sujet, puis je donnerai mon point de vue sur cette question préalable.
J'ai participé au travail sur la fiscalité des ménages et des entreprises. J'attends toujours une vraie fiscalité progressive, notamment sur l'impôt sur le revenu, et une réforme plus importante de l'impôt sur les sociétés. La proposition relative aux PME est certes intéressante, mais il faudrait surtout revoir les assiettes, car le taux n'est pas ce qui pose le plus problème aujourd'hui.
La plus forte recette de ce budget vient de la TVA. À mes collègues qui souhaitent que tout le monde paye de l'impôt, je réponds que tout le monde paye la TVA. Elle pèse d'autant plus lourdement sur les foyers les plus fragiles. Je regrette que nous n'ayons à ce jour aucune étude de Bercy mesurant le poids de la TVA selon les revenus des familles.
Je rappelle d'ailleurs que dans le cadre de l'étude entreprise par le rapporteur général sur le temps de travail et la compétitivité des entreprises, j'avais proposé qu'une atténuation de la rémunération du capital soit également étudiée. Pour le moment, ma proposition n'a pas eu d'écho favorable.
Parallèlement, compte tenu des baisses de dotations, les collectivités territoriales ont augmenté la fiscalité pour faire face aux besoins de leurs territoires. Les impôts locaux étant parmi les moins progressifs, la progressivité de l'impôt s'en trouve encore fragilisée.
Monsieur le rapporteur général, vous avez dit tout à l'heure que nous n'avions pas eu de vraie concertation sur la réforme de la DGF. Je ne partage pas votre point de vue. Des discussions sur la réforme de la DGF ont bien eu lieu, même si à ce jour, elles n'ont pas abouti à une réforme satisfaisante.
En revanche, certaines mesures prises récemment ont des incidences très lourdes sur les impôts locaux dans des communes dont la population est très modeste. La mesure sur la demi-part des veuves et des veufs a eu un impact considérable. Dans ma commune, j'enregistre une chute de 200 000 euros d'impôts locaux dans le budget 2016.
M. Philippe Dallier . - Nous avons le même problème.
Mme Marie-France Beaufils . - Je vous assure que c'est difficile à avaler !
J'espère que nous aurons la discussion à l'occasion de l'examen de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », car je m'inquiète de voir les variables d'ajustement s'élargir sans que l'on ait de tableau clair et précis des compensations. Quelque chose ne va pas !
Monsieur le rapporteur général, tous les candidats à la primaire demandent une baisse plus importante de la dépense publique. Vous comprendrez que je ne peux pas partager ce type de préconisation.
Lors de nos discussions de contrôle sur le CICE, je proposais qu'une large part des 20 milliards d'euros qui lui sont alloués finance des infrastructures indispensables à notre pays, notamment ferroviaires, ou la transition énergétique. Plus d'investissements publics nous permettraient probablement un meilleur redressement de notre solde public.
Pour terminer, il est bien évident qu'une question préalable s'appuyant sur la critique d'une trop faible réduction de la dépense publique ne peut pas avoir mon aval.
M. Philippe Dallier . - Je peux comprendre la frustration de mes collègues de l'opposition. Nous pouvons en partie la partager concernant un certain nombre de sujets, notamment les collectivités locales, dont nous aurions pu débattre. La commission des finances de l'Assemblée nationale vient de décider qu'il n'y aurait pas de revalorisation des valeurs locatives l'an prochain, ce qui, conjugué à la baisse des dotations, va contraindre de nombreuses collectivités à retoucher aux taux.
Cela étant dit, la frustration des uns et des autres ne justifie pas les propos désobligeants à l'égard du rapporteur général. Nous ne partageons pas le même avis, mais un peu de modération ne nuirait pas. La question préalable est un choix politique fort.
M. Richard Yung . - Ah oui !
M. Philippe Dallier . - Si nous y avons recours, c'est que nous avons de bonnes raisons de ne pas vouloir débattre de ce budget. Le rapporteur général les a très clairement exprimées. Les recettes sont surestimées, et les dépenses recommencent à galoper. C'est bien un budget électoral : pour chaque catégorie, on envoie un signal, on ouvre les vannes et chacun sait bien ici que le véritable rendez-vous budgétaire pour 2017 sera à l'été prochain, quand le gouvernement qui sera aux manettes devra solder tout cela. Ce sera douloureux.
Nous aurions pu regarder comment rectifier les choses ligne par ligne, mais vous savez comme moi que la loi organique relative aux lois de finances nous interdit de construire un véritable contre-budget. Et de nombreuses mesures qui nous permettraient effectivement d'engager des réductions de dépenses, comme les 35 heures, ne se trouvent pas dans la loi de finances. Nous envoyons donc avec cette question préalable un signal politique fort.
M. Didier Guillaume . - La démission n'est pas un signal fort.
M. Philippe Dallier . - Madame la présidente, ce n'est pas parce que nous avons adopté un avis favorable sur les crédits de certaines missions que notre appréciation pourrait en bout de course être positive sur ce budget. Cette question préalable est donc tout à fait pertinente et légitime.
La période qui aura le plus porté atteinte à la crédibilité du Sénat est la période pendant laquelle vous étiez majoritaires, entre 2011 et 2014. Il faut se souvenir de l'incapacité dans laquelle vous avez été de faire adopter bon nombre de textes. La période qui s'est ouverte en 2014 a permis de redresser les choses. Notre bilan est bien plus positif que le vôtre, en matière de crédibilité du Sénat.
Nous adopterons cette question préalable, et nous reviendrons en séance sur les principales raisons qui motivent ce choix.
M. Michel Bouvard . - Les budgets des années électorales sont toujours sujets à suspicions, et les dérives en sont presque un marqueur génétique. Aux observations du rapporteur général, on pourrait ajouter les interrogations que font peser la remontée des taux d'intérêt. Cette semaine, l'État a emprunté à 0,83 % sur dix ans, alors qu'il y a quelques jours nous empruntions à 0,10 %. Le delta entre les recettes et les dépenses risque d'en être encore dégradé.
J'ai écouté avec attention les observations du rapporteur général sur chacun des articles. Un certain nombre d'articles méritent d'être amendés, notamment les dispositions sur les collectivités territoriales, la non-revalorisation des valeurs locatives, le hold up sur les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, la problématique de la DGF et les prélèvements sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des départements, la suppression des dispositions favorables aux ressortissants étrangers ou qui ont une forte mobilité professionnelle permettant l'exonération de plus-value sur la résidence secondaire dès lors qu'ils n'ont pas de résidence principale, etc.
J'ai participé à la discussion de vingt-et-une lois de finances annuelles. Je ne siégeais pas au Sénat lorsque fut votée une question préalable, mais j'ai le souvenir que lors des débats sur la loi de finances pour 2002, qui était aussi une année électorale, la majorité sénatoriale avait examiné la loi de finances en dépit de son caractère artificiel. Les circonstances étaient similaires. À l'époque, ce n'étaient pas les policiers mais les femmes de gendarmes qui manifestaient dans la rue. Des redéploiements de crédits avaient eu lieu en catastrophe, nuitamment, à partir d'une nomenclature budgétaire périmée, ce que le Conseil constitutionnel avait souligné, sans pour autant prendre la décision d'annuler la loi de finances elle-même.
Je rejoins les propos de Richard Yung : la discussion de la loi de finances est le coeur du parlementarisme. Je ne peux pas me résoudre, vis-à-vis de ceux qui m'ont élu, à me priver de mon droit d'amendement. Sans doute que la commission mixte paritaire n'aboutira pas, mais depuis quelques années nous constatons que sur chaque texte, un certain nombre d'amendements sont repris par les députés. Nous savons qu'il y a eu des excès à l'Assemblée nationale, notamment de la part des frondeurs. Devons-nous pour autant nous résoudre à mener la politique du pire, en ne revenant pas, par exemple, sur l'affaire des distributions gratuites pour les start up ? Si nous adoptons la question préalable, l'Assemblée nationale en restera à son texte de première lecture, et sauf courage gouvernemental pour demander des deuxièmes délibérations, ce dont je doute, un certain nombre de dispositions nuisibles demeureront inscrites. Nous y aurons contribué.
Je ne peux pas m'y résoudre et, tout en regrettant de manquer à la solidarité due à mes collègues de groupe, je ne voterai pas la question préalable.
M. Vincent Capo-Canellas . - Le Haut Conseil des finances publiques a qualifié d'improbable l'atteinte des objectifs de ce budget. Le rapporteur général nous a montré tout à l'heure que ce budget était insincère. Le ministre avait d'ailleurs reconnu à demi-mot que les objectifs de croissance pour 2016 ne seraient pas atteints, ceux pour 2017 non plus.
La construction budgétaire, qui était déjà instable, est désormais extrêmement fragile, pour ne pas dire caduque compte tenu de la remontée des taux d'intérêt. Le Gouvernement ne construit pas un budget, il remplit sa hotte de Noël pour satisfaire telle ou telle clientèle.
La question préalable vise à s'opposer à l'ensemble du texte, et c'est bien sur l'ensemble du texte que porte notre appréciation. Certaines missions peuvent avoir fait l'objet d'un avis favorable ou d'une abstention, mais sur l'ensemble, l'appréciation de la majorité sénatoriale est que ce texte n'est pas acceptable en l'état. Au vu des risques qui ont été identifiés par le rapporteur général, il n'y a pas lieu de poursuivre le débat.
Je voudrais toutefois relativiser l'ampleur de la démarche de la majorité sénatoriale. Entamer l'examen de la première partie puis la rejeter piteusement par la suite reviendrait, comme cela a été fait par l'ancienne majorité sénatoriale, à rejeter ses propres choix. L'adoption de la question préalable est au contraire un signal d'alarme envoyé par le Sénat.
M. Philippe Adnot . - Qu'on ne soit pas satisfait du budget, c'est presque normal ! Sinon il n'y aurait ni opposition ni majorité. Mais qu'on en tire la conséquence de ne pas examiner les recettes et les missions me paraît en contradiction totale avec notre ambition, celle d'améliorer les textes qui nous sont proposés.
Je ne voterai pas la question préalable. J'aurais en effet souhaité formuler des observations sur la manière dont sont traitées les variables d'ajustement pour les collectivités locales et évoquer la remise en cause de la parole de l'État - un pur scandale - s'agissant des dotations de compensation dans le cas d'installations nucléaires. Il faut que nous puissions débattre de tous ces sujets et adopter des amendements visant à corriger la situation. Quelques-uns demeureront bien dans le texte final ! Ne pas débattre, c'est manquer à la démocratie. Il est arrivé que la première partie du budget ne soit pas adoptée, mais après que débat avait eu lieu. Je le répète, je ne voterai pas la question préalable.
M. Éric Doligé . - On peut très bien voter des missions, tout en considérant que l'ensemble ne fonctionne pas. Lorsqu'un véhicule est présenté au contrôle technique, même si la plupart des équipements sont conformes à la réglementation, la défaillance d'un seul entraîne le refus de certification.
Je comprends que l'on soit déçu ou frustré par l'absence de débat. Pour ma part je suis frustré que nos nombreux débats depuis quatre ans n'aient eu aucun résultat.
À chaque instant, nos collègues nous renvoient à la primaire de la droite. Or nous sommes ici pour juger non pas des programmes des candidats, mais du budget. Il est tout à fait possible de réaliser des économies. Il suffit d'avoir une autre vision du fonctionnement de la société et d'inverser la courbe du chômage. Car c'est le poids du chômage, le poids du social, du RSA, qui nous empêche de progresser.
Pour la délégation aux collectivités territoriales, nous faisons, une collègue socialiste et moi-même, un rapport sur l'adaptation des missions de l'État dans le cadre de la réforme des collectivités. J'ai constaté avec ébahissement hier qu'une préfecture a besoin, pour ce qui concerne le CNDS, de cinq fonctionnaires pour ventiler 500 000 euros par an ! Au département, ils sont deux pour répartir des sommes vingt fois supérieures. Il y a des réformes considérables à faire dans l'organisation de l'État.
Mieux vaut adopter une question préalable : ainsi nous ne serons pas déçus par la façon dont l'Assemblée nationale traitera nos propositions... Je remercie le rapporteur général de la clarté de ses propos, exposés rapidement certes, mais nous sommes aujourd'hui habitués à son débit !
M. Roger Karoutchi . - Je voterai sans joie la motion. J'apprécie que le Parlement puisse débattre. Néanmoins si le taux d'acceptation par l'Assemblée nationale des amendements sénatoriaux est relativement important sur les textes techniques, il est quasiment nul sur les textes financiers, notamment les projets de budget.
M. Richard Yung . - Je n'y crois pas. Donnez vos chiffres !
M. Roger Karoutchi . - Je me souviens de la réforme de 2008. J'avais proposé, à l'Assemblée nationale, d'assouplir les règles de la loi organique relative aux lois de finances et de renforcer les moyens des commissions, afin de pouvoir élaborer des contre-budgets. J'ai rencontré des oppositions fermes, à droite comme à gauche. La loi organique est un monstre sacré... Dès lors, face à un budget purement électoraliste, et sachant qu'un collectif budgétaire interviendra après mai 2017 quel que soit le vainqueur, entrer dans un débat aujourd'hui n'aurait pas beaucoup de sens. Je voterai la motion présentée par le rapporteur général.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - La légitimité de la question préalable est indéniable. En effet, il n'est pas possible de voter les recettes, tant ce budget est insincère. Le Haut Conseil des finances publiques l'a lui-même souligné, sur un ton grave qui nous a étonnés. La commission ayant commencé à examiner les missions, il n'y a pas de frustration. Pour ma part, j'ai dit ce que j'avais à dire sur les infrastructures de transport.
Mais la vraie question est : pouvons-nous accepter ce budget ? Les prévisions sur lesquelles il s'appuie sont-elles sérieuses ?
La position du Sénat ne sera pas dévalorisée, bien au contraire. Voter la question préalable, c'est apporter une réponse forte à un débat tronqué dès le départ. La frustration, tout le monde s'en moque ! Ma responsabilité de parlementaire, ce n'est pas forcément de présenter des amendements, c'est de dire la vérité. Je remercie le rapporteur général de la clarté de son constat et la force de ses propositions. Je voterai sans états d'âme la question préalable.
M. Michel Bouvard . - Ne laissons pas croire que la loi organique relative aux lois de finances freine la capacité du Parlement à influer sur les lois de finances ! Avant la loi organique, 95 % des crédits, les « services votés » étaient reconduits automatiquement, sans que le Parlement puisse en discuter. Aujourd'hui, nous avons une capacité d'action sur la totalité du budget.
Certes, les redéploiements entre missions sont impossibles, seulement entre programmes. Incontestablement, c'est un frein à la construction d'un contre-budget. Pour autant, nous proposons très peu d'amendements visant à des redéploiements entre programmes. Nous pourrions exploiter les analyses de performance. Commençons par faire collectivement la preuve de notre capacité à utiliser les possibilités existantes. La loi organique n'a pas à « porter le chapeau » !
M. Hervé Marseille . - Je voterai également la proposition du rapporteur général. Je déplore les mots particulièrement durs que nos collègues ont employés, François Marc allant jusqu'à dénoncer des « déserteurs ». Quand un ancien ministre de l'économie, un ancien ministre du redressement productif, un ancien ministre de l'éducation nationale, une ancienne ministre de la culture, une ancienne ministre de l'écologie dénoncent la politique menée par le Gouvernement, où est la désertion ?
Le budget qui nous est présenté repose sur des bases complètement fausses, avec une prévision de croissance à 1,5 % du PIB ! Vous êtes frustrés de ne pouvoir évoquer les propositions des candidats à notre primaire ; nous avons la frustration de ne pouvoir évoquer celles de candidats qui, de votre côté, se sont déclarés ou vont se déclarer.
Le collectif budgétaire qui interviendra dans quelques mois, quel que soit le nouveau Gouvernement, constituera le vrai budget sur lequel il faudra se prononcer.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Vous trouverez dans le rapport écrit des précisions concernant les collectivités ou les CCI. En effet, le Sénat a fait son travail, chacun des rapporteurs spéciaux a joué son rôle. S'agissant des Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, le premier département contributeur est bien les Ardennes, qui n'est pas le plus riche de France...
M. Michel Bouvard . - C'est Robin des bois à l'envers.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Serge Dassault a évoqué les CCI. Sur ce sujet comme sur tant d'autres, il n'y a eu aucune réforme de structure, mais des coups de rabot, des prélèvements sur les fonds de roulement ou les recettes affectées. Nous sommes aujourd'hui confrontés aux limites d'une telle politique.
On aurait pu décider d'examiner la première partie du projet de loi de finances, ce qui aurait abouti à un vote négatif. C'est la solution qui avait été retenue par le Sénat sous une autre majorité, sur les projets de loi de finances pour 2013 et pour 2014.
M. Didier Guillaume . - C'était dommage !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Une copie blanche avait alors été rendue. Des questions préalables ont également été adoptées, à l'initiative de Jean Arthuis en 1992, et à celle de Nicole Bricq sur la première loi de finances rectificative pour 2012.
M. Didier Guillaume . - Rectificative !
M. Albéric de Montgolfier . - Vous avez évoqué la question de la crédibilité du Sénat. Depuis le changement de majorité sénatoriale, nous avons, chaque année, modifié substantiellement le projet de loi de finances. Certes, le sort de nos amendements a souvent été funeste. À plusieurs reprises, nous avons eu raison trop tôt.
Nous aurions pu adopter cette position pour le budget 2017, malgré l'impossibilité de construire un contre-budget, pour les raisons juridiques que j'ai évoquées. Je pense sincèrement que la crédibilité du Sénat, institution reconnue pour son sérieux, est d'apporter le jugement le plus complet possible sur le projet de loi. On a parlé de budget électoraliste, mais il s'agit surtout, à mes yeux - c'est là le problème fondamental - d'un budget d'affichage pluriannuel. La plupart des mesures fiscales n'auront pas d'impact en 2017. Pour plus de 7,7 milliards d'euros, ces mesures ne seront mises en oeuvre qu'à compter de 2018. Au total, ce projet de budget engage d'ici à 2021 25 milliards d'euros de charges non financées. Il méconnaît le principe de l'annualité budgétaire, comme celui de la vérité budgétaire.
Je vous présenterai donc une question préalable. Quant à l'exposé des motifs, je n'aurai pas à aller loin pour chercher l'inspiration. Notre collègue Nicole Bricq , alors rapporteure générale, avait défendu ainsi sa question préalable : « Considérant qu'il est malvenu de préempter le résultat des élections à venir [...], considérant que les ultimes et substantiels revirements opérés par le projet de loi de finances rectificative en matière de prélèvements obligatoires parachèvent un quinquennat d'improvisation fiscale [...], considérant que ce budget fait peser une lourde hypothèque sur la fin de gestion », etc.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Excellent !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - La crédibilité du Sénat, c'est de ne pas souscrire à un budget d'affichage électoral. C'est la raison pour laquelle la question préalable, qui n'est pas forcément la solution idéale, semble aujourd'hui la plus sérieuse.
Mme Michèle André , présidente . - J'ai également une citation à vous soumettre. Le président du Sénat, M. Gérard Larcher , s'exprimait après les explications de vote et avant le scrutin public sur l'ensemble du projet de loi de finances pour 2015, qu'il nous avait demandé d'étudier complètement : « Je note que le Gouvernement n'a pas eu recours à la procédure de vote bloqué, qui a permis à la Haute Assemblée d'amender toutes les dispositions de ce budget, comme elle l'entendait. Il s'agissait d'un engagement important sur le plan institutionnel, que j'avais souhaité obtenir du Président de la République et du Premier ministre. C'est là, à mon sens, le gage d'un bicamérisme équilibré respectant la place de chacune des deux assemblées dans l'édifice institutionnel. »
M. Didier Guillaume . - Très bonne citation !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - La crédibilité, Madame la présidente, c'est de ne pas s'associer à un document qui a des conséquences au-delà de 2017.
Mme Michèle André , présidente . - Je vais mettre aux voix la proposition du rapporteur général, qui souhaite que la commission adopte le principe de la question préalable et lui donne mandat pour la rédiger d'ici à l'examen définitif de l'équilibre et des missions.
La commission adopte le principe de la question préalable.
Mme Michèle André . - Nous nous prononcerons sur le texte proposé par le rapporteur général jeudi 24 novembre au matin, lorsqu'il aura pris connaissance de l'ensemble des votes de l'Assemblée nationale.
Un mot sur les conséquences que ce vote va avoir sur la poursuite de nos travaux budgétaires. Il reviendra à la conférence des présidents de ce soir d'en tirer les conséquences sur l'organisation de la discussion. Tant que la question préalable n'est pas adoptée par la commission, nous devons continuer à examiner le projet de loi de finances. Nous achèverons donc l'examen des missions d'ici au mercredi 23 novembre.
Le vote sur la question préalable en séance publique interviendra sans doute avant la date à laquelle nous aurions dû examiner en commission les articles non rattachés de deuxième partie, examen qui aurait dû intervenir le mardi 6 décembre. Le rapporteur général m'a fait savoir que, dans ces conditions, il souhaitait nous présenter une communication sur le contenu de ces articles et les modifications que l'Assemblée nationale leur aura apportées. Cette communication aurait lieu mercredi 23 novembre en début d'après-midi.
Le vote de la question préalable n'empêcherait pas la publication des rapports déjà examinés par la commission à la date de son adoption. Nous publierions donc tous les rapports spéciaux, ainsi que le tome I du rapport général, qui reprend l'analyse des grands équilibres du projet de loi de finances que le rapporteur général nous a présentée mercredi 9 novembre et le tome II, qui comporte son analyse des articles de première partie, telle qu'il nous l'a livrée ce matin.
Il en est ainsi décidé.