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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur l'extraterritorialité des sanctions américaines

31 octobre 2018 : Extraterritorialité des sanctions américaines ( rapport )

N° 103

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 octobre 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur la proposition de résolution européenne, présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur l'extraterritorialité des sanctions américaines,

Par M. Jean-Paul ÉMORINE,

Sénateur

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, Mme Hélène Conway-Mouret, M. Robert del Picchia, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, vice-présidents ; M. Olivier Cigolotti, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Philippe Paul, Rachid Temal, secrétaires ; MM. Jean-Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Olivier Cadic, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Édouard Courtial, René Danesi, Gilbert-Luc Devinaz, Jean-Paul Émorine, Bernard Fournier, Jean-Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Jean-Marc Todeschini, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat :

17 et 18 (2018-2019)

SOMMAIRE

Pages

AVANT-PROPOS 5

EXPOSÉ GÉNÉRAL 7

I. LES SANCTIONS CONTRE L'IRAN NE SONT NI NOUVELLES NI PROPRES AUX ETATS-UNIS 7

A. LES SANCTIONS CONTRE L'IRAN NE SONT PAS NOUVELLES 7

B. LES SANCTIONS CONTRE L'IRAN NE SONT PAS LE SEUL FAIT DES ETATS-UNIS 7

C. LA SPÉCIFICITÉ DU RÉGIME DE SANCTIONS AMÉRICAIN TIENT À SON CARACTÈRE EXTRATERRITORIAL 9

II. LES TENTATIVES DES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE POUR ÉCHAPPER AU DISPOSITIF EXTRATERRITORIAL AMÉRICAIN 9

A. LE RÈGLEMENT DE BLOCAGE DE 1996 9

B. DÉFINIR UN INTERLOCUTEUR EUROPÉEN DE L'OFAC 10

C. LA TENTATIVE DE DÉFINITION D'UN SYSTÈME D'ÉCHANGE PAR TROC 11

III. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION 12

A. LE PROJET DE PROPOSITION PRÉSENTÉ PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES DU SÉNAT 12

B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR 12

C. CONCLUSION 13

EXAMEN EN COMMISSION 15

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 21

TABLEAU COMPARATIF 25

« C'est une expérience éternelle que tout homme qui a

du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu'à ce

qu'il trouve des limites »

Montesquieu

Mesdames, Messieurs,

Dans quelques jours, le 4 novembre, le régime américain de sanctions contre l'Iran, qui avait été en partie suspendu après l'accord de 2015 sur le nucléaire iranien, reprendra toute sa rigueur.

Votre commission est saisie de la proposition de résolution européenne n° 18 (2018-2019), relative à l'extraterritorialité des sanctions américaines, déposée le 4 octobre 2018 par la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat.

Cette proposition a pour objet les conséquences du retrait des Etats-Unis du plan d'action global commun (JCPoA) du 15 juillet 2015 sur le nucléaire iranien. Cette décision américaine a mis en évidence la faiblesse politique des pays européens et de l'Union européenne. En effet, ce retrait entraîne la réactivation de l'ensemble des sanctions américaines qui avaient été suspendues en 2015 en échange d'un engagement iranien à geler son programme nucléaire.

Ces sanctions concernent naturellement les entreprises et ressortissants américains, mais aussi toutes les personnes, entreprises et institutions ayant un lien même indirect avec les Etats-Unis1(*). Or ce lien indirect peut être ténu. Il suffit ainsi qu'une transaction ait été libellée en dollars américains pour que les Etats-Unis considèrent ce lien établi. De fait, cela soumet au champ des sanctions américaines la quasi-totalité des banques, car presque toutes les banques ont des dollars dans leur bilan, si elles n'ont pas directement une activité aux Etats-Unis, ou des salariés de nationalité américaine.

C'est en particulier le cas de toutes les banques centrales, fondement du système bancaire international. C'est enfin le cas du système d'échange interbancaire SWIFT.

La réponse à la question posée par nos collègues de la commission des affaires européennes, qui nous soumet aujourd'hui une proposition de résolution européenne « Quelles réponses de l'Union européenne à l'extraterritorialité des sanctions américaines » amène donc, à court et moyen terme, une réponse simple sur le plan concret : aucune. L'Union européenne ne dispose pas de moyens matériels, juridiques ou économiques lui permettant, à court ou moyen terme, de contourner les sanctions américaines.

Deux faits peuvent illustrer ce qu'il en est du rapport de force. Le premier d'entre eux est, en 2014, la spectaculaire condamnation de la BNP à une amende de 6,5 milliards d'euros, montant accepté par la banque contre l'abandon par les autorités américaines des poursuites. L'importance de cette sanction, et le choix de BNP de transiger sur ce montant pour éviter le risque d'une procédure contentieuse potentiellement plus sévère encore, ont été une démonstration éclatante du caractère effectif du dispositif américain.

Le deuxième fait assez parlant, quand il s'agit de comprendre pourquoi les entreprises ne prendront pas le risque de tenter de contourner le régime de sanctions américain, est tout simplement la comparaison du volume des échanges avec l'Iran, d'une part, et avec les Etats-Unis, d'autre part : pour les seuls échanges de services entre les pays de l'Union européenne et les Etats-Unis, ce volume est de 120 milliards de dollars, à rapporter aux 4 milliards de dollars d'échanges avec l'Iran.

Pour autant, cela ne signifie pas que les pays de l'Union européenne doivent se soumettre docilement aux décisions unilatérales des Etats-Unis. C'est le grand mérite du travail de la commission des affaires européennes du Sénat d'avoir présenté les pistes de recherche d'une solution à la portée extraterritoriale des sanctions américaines, au niveau européen. Mais le travail de la commission des affaires européennes a aussi mis en évidence la dimension essentiellement politique de ce dossier.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES SANCTIONS CONTRE L'IRAN NE SONT NI NOUVELLES NI PROPRES AUX ETATS-UNIS

A. LES SANCTIONS CONTRE L'IRAN NE SONT PAS NOUVELLES

Le retrait américain du JCPoA a entraîné la réactivation, à compter du 4 novembre 2018, des sanctions prévues par la législation américaine. Celle-ci prévoit un dispositif complet, qui s'articule essentiellement autour :

- de la loi d'Amato-Kennedy2(*) de 1996 ;

- d'un organisme spécialisé du Trésor américain chargé de vérifier le respect du régime de sanctions définies par la législation américaine ou dans le cadre multinational, l'OFAC (Office of Foreign Assets Control) ;

- de la liste SDN (Specially Designated Nationals and Blocked Persons) ;

- de la loi CISADA (Comprehensive Iran Sanctions, Accountability and Divestment Act) de 2010, qui interdit les relations financières avec les personnes ou établissements figurant sur la liste SDN.

Ce dispositif avait été préfiguré par celui qui visait Cuba, dans le cadre de la loi Helms-Burton de 1996.


* 1 « US nexus », selon le terme employé par les Américains.

* 2 Loi Iran and Libya Sanctions Act (ILSA) de 1996, devenue en 2006 Iran Sanctions Act. Pour une présentation détaillée de ce dispositif, voir le rapport d'information du Sénat n° 605 (2013-2014) La France et l'Iran : des relations économiques et financières à reconstruire.