Moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État (Procédure accélérée)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État, à la demande du groupe Les Indépendants.
Discussion générale
M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics . - Merci au rapporteur pour son travail.
Cette proposition de loi, ni technique ni accessoire, constitue le coup d'envoi d'une réforme structurelle de la façon dont l'État gère son patrimoine - celui de tous les Français. Les bâtiments ne doivent plus être les parents pauvres des services publics : ils méritent de faire l'objet d'une politique publique à part entière.
Les carences de l'organisation actuelle sont documentées, de longue date : IGF et Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), Cour des comptes, Assemblée nationale, Sénat, Conseil de l'immobilier de l'État...
Premier constat : l'État ne connaît pas suffisamment les 100 millions de mètres carrés de son patrimoine. Créer cette foncière y remédiera.
Deuxième constat : l'entretien et la rénovation constituent une dette implicite, de l'ordre de 140 à 150 milliards d'euros d'ici à 2050 pour la mise aux normes, selon la Cour des comptes. Celle-ci se transforme souvent en dette explicite, lorsqu'il faut organiser des travaux dans la précipitation. Nous devons anticiper les rénovations lourdes et dégager des ressources.
Troisième constat : la gouvernance, éclatée, est inefficiente, avec plus de 60 programmes budgétaires traitant du patrimoine immobilier de l'État et des manques en matière d'assistance à la maîtrise d'ouvrage.
Bref, notre politique immobilière souffre, faute d'un outil immobilier et foncier à la hauteur des besoins de l'État. Certes, il y a eu des progrès, notamment la création de la direction de l'immobilier de l'État (DIE), mais il faut aller plus loin.
Tel est l'objet de cette proposition de loi, qui crée une foncière, établissement public industriel et commercial (Épic) placé sous la tutelle du ministre chargé des domaines, avec des pouvoirs clairs en matière de gestion, d'entretien, de rénovation, de cession, etc. L'objectif est simple : séparer le propriétaire de l'occupant et permettre une organisation pluriannuelle crédible des investissements. Il faudra d'abord cibler le bâti tertiaire de l'État, là où les besoins sont urgents et les gains rapides.
Cette proposition de loi ne crée pas un nouvel opérateur, ne privatise rien, ne vend pas les bijoux de famille, ne crée aucun périmètre figé - ce dernier évoluera chaque année, par décret.
Cette proposition de loi ne prétend pas tout régler, mais elle ouvrira la voie à un État propriétaire responsable, professionnel et durable. Nous le devons aux Français, mais aussi aux agents. C'est là un impératif, à l'heure de la transition énergétique et de la maîtrise budgétaire.
Le Gouvernement soutiendra cette proposition de loi.
M. Claude Nougein, rapporteur de la commission des finances . - Le patrimoine de l'État est celui de tous les Français. En 1766, dans ses remontrances à Louis XV, le Parlement de Bordeaux indiquait que le domaine de la Couronne était un dépôt à l'État de la chose commune. L'État ne peut en disposer librement : il en a la garde et doit le préserver.
L'État est un grand propriétaire : il possédait en 2024 près de 100 millions de mètres carrés, dont 23 millions de mètres carrés de bureaux. C'est sans équivalent en Europe.
Grand propriétaire, mais pas bon propriétaire. La rationalisation des espaces est un échec : la circulaire Borne de 2023, qui prévoit 18 m2 par agent, n'est pas respectée - c'était 25 m2 en 2024. Et l'État fait face à un mur d'investissements : 140 à 150 milliards d'euros d'ici à 2050.
Ce n'est pas faute pour l'État d'avoir tenté de se doter d'une véritable politique immobilière, mais celle-ci est inadaptée. Son volet financier s'appuie sur un compte d'affectation spéciale (CAS) dont le modèle économique, insoutenable, est fondé sur l'utilisation des produits des cessions pour l'entretien du patrimoine. D'où la création d'une foncière, qui mettra les biens immobiliers de l'État à la disposition de ce dernier en vertu d'un contrat de bail, avec versement d'un loyer. Ces recettes permettront d'acquérir, entretenir et rénover ce patrimoine.
Cette réforme est attendue. Nous avions adopté ce dispositif lors de l'examen du PLF pour 2025, mais celui-ci avait été censuré pour des motifs de procédure.
La foncière pourra valoriser les biens non occupés ou inutiles via des cessions, mais aussi des baux emphytéotiques. Elle pourra ainsi développer une approche patrimoniale de long terme autrement que par la cession, solution actuelle par défaut.
La commission des finances a adopté, mais modifié ce texte.
Premièrement, elle a étendu le périmètre des biens transférés, en permettant le transfert volontaire de certains biens d'établissements publics de l'État et en assouplissant les conditions dans lesquelles les transferts de biens peuvent intervenir.
Je crains les réticences de certains ministères. Une date butoir, qui servira d'aiguillon, s'impose.
Deuxièmement, l'Assemblée nationale a renforcé le contrôle parlementaire sur la foncière, mais la commission des finances a précisé que deux députés et deux sénateurs siégeront dans le conseil d'administration. Toute l'information devra être recensée dans un document unique, afin de limiter le nombre de rapports.
J'en viens à l'équilibre financier de la réforme. Alors que le parc de l'État souffre d'un sous-investissement chronique, les besoins sont très importants, avec une bosse budgétaire difficile à absorber pour l'État. Le Gouvernement se rassure en indiquant que la montée en charge progressive du dispositif permettra d'absorber cette hausse sur plusieurs années. Mais soyons conscients qu'une augmentation des dépenses immobilières est à prévoir.
Les loyers devront permettre à la foncière de rentrer dans ses frais. Or le marché de l'immobilier de bureau, surtout en Île-de-France, est difficile et pourrait compromettre la viabilité de la foncière.
Au bénéfice de ces observations, je vous invite à adopter cette proposition de loi telle que modifiée par la commission. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP)
Mme Nathalie Delattre . - Depuis près de vingt ans, l'État cherche à se doter d'une politique immobilière à la hauteur de son immense patrimoine - il la cherche encore.
France Domaines a été créé en 2006, puis remplacé par la DIE en 2016. Vingt ans plus tard, le bilan est décevant, la situation s'est même aggravée. La justice, par exemple, est souvent rendue dans des bâtiments anciens qui ne répondent plus aux exigences de sécurité, de dépendance énergétique ou d'accessibilité. Et il est difficile de ne pas évoquer l'état de certaines gendarmeries.
La politique immobilière de l'État manque d'une colonne vertébrale. La DIE ne dispose pas de l'autorité suffisante pour s'imposer face aux ministères. Résultats : sous-entretien chronique, concentration des crédits sur quelques grandes opérations, inertie.
Cette situation a créé une dette implicite considérable : entre 140 et 150 milliards d'euros d'ici à 2050 pour la mise aux normes, selon la Cour des comptes. Ce chiffre dit l'ampleur du problème et l'urgence d'agir.
Or, sans réforme structurelle, nous continuerons à financer dans l'urgence, au risque d'une lente dégradation de nos services publics. C'est pour éviter ce scénario que Thomas Cazenave, ancien député et maire de Bordeaux, a proposé de créer une foncière de l'État.
Cette réforme va dans le bon sens. En instaurant des loyers, le coût des bâtiments publics sera plus lisible et incitera les ministères à les entretenir. Les recettes de cessions alimenteront la foncière : chaque euro tiré de l'immobilier public devra lui revenir.
Deux garde-fous sont nécessaires : encadrer dans le temps les transferts de propriétés à la foncière et définir une liste de biens à transmettre. Sans règles claires, le périmètre risque d'être réduit et la réforme privée de sa portée. (Mme Corinne Bourcier applaudit timidement.)
Mme Nathalie Goulet . - L'État est un mauvais gestionnaire, nous le savions. Il est incapable de connaître ses propriétés au mètre carré près. Des scandales ont éclaté ces dernières années, y compris pour des biens meubles. En décembre 2022, je vous avais interrogé sur le bradage du mobilier d'État du château de Grignon.
En 2023, l'État a vendu 600 biens immobiliers pour 280 millions d'euros, dont la cité administrative de Lille, un centre de vacances à Saint-Raphaël, des bureaux à Strasbourg, l'École nationale supérieure de chimie à Montpellier et la maison de maître du Petit Montjoux à Thonon-les-Bains. Les maires sont les derniers informés. D'où l'amendement de Sophie Primas pour y remédier. Vous comprendrez qu'au Sénat, nous soyons attachés à cette formalité vis-à-vis des maires, monsieur le ministre - j'espère que vous donnerez un avis enthousiaste.
La foncière manque de précision, mais aussi de contrôle. Certes, la Cour des comptes publie des rapports, mais peu d'actions en résultent.
Je souhaite vous alerter sur les biens détenus à l'étranger, qui nous intéressent, avec Rémi Féraud, en tant que rapporteurs spéciaux sur la mission « Action extérieure de l'État ». Certaines ambassades nous ont fait savoir que les locaux étaient vendus sans considération du coût des locations consécutives à ces ventes.
Les biens détenus par les armées sont aussi en question. Ainsi des terrains de l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (Onera) à Meudon et à Châtillon, véritables verrues, que l'armée n'a jamais décidé de vendre. Ce sont des biens qui appartiennent à l'État, donc aux contribuables.
Nous pensons beaucoup de mal de la circulaire Borne, s'agissant de nos emprises à l'étranger. Les ambassades ne sont pas calibrées pour son application. En Moldavie, où nous nous sommes rendus avec Rémi Féraud, les agents des services de la défense sont serrés comme des sardines, ordinateur sécurisé sur les genoux. N'appliquons pas la circulaire Borne dans nos ambassades !
Sous ces réserves, le groupe UC votera ce texte avec enthousiasme, en espérant voir les amendements adoptés. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
Mme Corinne Bourcier . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Ce texte est de bon sens. Je remercie le président Claude Malhuret de l'avoir inscrit à l'ordre du jour.
En décembre 2023, la Cour des comptes a publié un rapport accablant sur la gestion du patrimoine immobilier de l'État.
Nouvellement élue, j'ai été nommée avec Michel Canévet pour représenter le Sénat au sein du Conseil de l'immobilier de l'État.
La Cour des comptes souligne l'absence de rationalisation des surfaces de bureaux et le retard dans la mise aux normes énergétiques et environnementales.
Chaque ministère étant à la fois occupant et quasi-propriétaire des emprises, les surfaces de bureaux sont insuffisamment optimisées : plus de 25 m2 par agent, contre 16 m2 bruts préconisés. Ainsi, l'État ne dégage pas les marges de manoeuvre nécessaires pour financer les travaux nécessaires. Nous sommes face à un mur d'investissement. Pour la seule planification écologique, les besoins sont estimés entre 140 et 150 milliards d'euros d'ici 2050.
La création de la foncière forcera les ministères récalcitrants à utiliser l'immobilier de l'État à bon escient. Avec les loyers perçus, l'État pourra investir massivement dans son parc immobilier.
En 2023, un amendement similaire au projet de loi de finances pour 2025 avait été censuré en tant que cavalier. Avec Emmanuel Capus, en 2025, nous avions déposé une proposition de loi. Un texte déposé par Thomas Cazenave a été adopté début 2026, le groupe Les Indépendants a choisi de l'inscrire dans son espace réservé : nous privilégions la réforme plutôt que la paternité du texte. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
M. Christian Klinger . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Il y a dans la gestion du patrimoine de l'État quelque chose qui ressemble à de la négligence organisée. Quand les bâtiments restent vacants pendant des années malgré les besoins et que les rénovations sont reportées, ce qui en renchérit le coût, c'est un problème de gouvernance. Nous voulons la réformer.
Pendant des décennies, l'État a géré son patrimoine comme un propriétaire absent. Chaque ministère occupait des locaux sans en supporter les coûts ni rendre compte de leur usage.
Les loyers budgétaires issus de la Lolf, puis la création de France Domaine, devenue la DIE, ont permis des évolutions. Mais la DIE n'a pas de capacités d'intervention. Pendant ce temps, les bâtiments vieillissent et les normes énergétiques ne sont pas respectées. Les mètres carrés inoccupés augmentent. Les cessions se font dans l'urgence, sous la pression des lois de finances, sans stratégie cohérente ni cadre.
L'État possède plus de 100 millions de mètres carrés de bâtiments, pour plusieurs milliards d'euros. Mais la valeur de ce patrimoine, insuffisamment inventorié et entretenu, s'érode année après année.
Ce texte apporte enfin une réponse structurelle. Il acte la transformation de l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État (Agile) en Épic. Ce changement de nature est symbolique, mais aussi opérationnel. L'établissement aura mandat légal pour entretenir et valoriser ce patrimoine. Il produira des scénarios pluriannuels d'investissement. Pour la première fois, la gestion immobilière de l'État sera dotée d'une vision de long terme et nous en serons informés lors des débats budgétaires.
Nous voterons ce texte, qui représente un premier pas consensuel. Certaines questions sont reportées. Ainsi, le périmètre ne comprendra que les bâtiments transférés par décret. Les ministères qui le voudront pourront conserver leurs actifs. Le risque de rétention demeure entier. Les universités, hôpitaux et établissements culturels restent en dehors de la réforme, alors que leurs bâtiments sont dégradés.
Il faudra, dans un avenir proche, aller plus loin en rendant les transferts obligatoires et en intégrant les opérateurs de l'État. Pour l'heure, nous construisons le socle, ce qui est déjà un acte courageux. L'État ne peut exiger des Français qu'ils entretiennent leur patrimoine sans montrer l'exemple. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Marc Laménie applaudit également.)
Mme Nicole Duranton . - Le patrimoine immobilier de l'État est immense, mais souvent mal entretenu et sous-valorisé. La Cour des comptes dénonce sa mauvaise gestion, notamment en raison d'un modèle qui montre ses limites.
Actuellement, l'État propriétaire définit la stratégie nationale et la décline au niveau régional. Les occupants, administrations et opérateurs, utilisent les bâtiments de l'État pour leurs missions de service public.
Un système de convention permet aux ministères et aux services déconcentrés d'occuper leurs bâtiments et d'assurer leur entretien courant. Mais au regard de l'état de nos finances publiques, ce système dans lequel l'immobilier public représente la deuxième charge de l'État, soit 10 milliards d'euros par an, ne convient plus. La dépense doit être pilotée en fonction d'une vision stratégique globale. Cette proposition de loi clarifie les rôles, distinguant l'État propriétaire de l'État occupant et dotant la puissance publique d'un outil plus lisible et plus efficace.
En outre, elle dit la vérité sur le coût de l'immobilier public, sur l'ampleur du manque d'entretien et sur le mur d'investissement qui se dresse devant nous en matière de rénovation énergétique et de mise aux normes.
En créant cette foncière adossée à des ressources identifiées, nous sortons de l'éparpillement pour entrer dans une véritable stratégie patrimoniale. Il ne s'agit pas de privatiser l'État ni de le dessaisir de ses biens. Des bâtiments mieux entretenus, ce sont des territoires mieux servis. Il est temps d'optimiser les coûts de gestion de notre patrimoine, en nous inspirant d'exemples qui fonctionnent bien, en Allemagne, en Finlande ou au Royaume-Uni.
Je remercie Thomas Cazenave et le rapporteur Claude Nougein.
Le RDPI votera ce texte. Un patrimoine public bien géré, c'est un État plus efficace et une gestion des ressources publiques plus pertinente.
M. Rémi Féraud . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER) Ce texte part d'un constat largement partagé : l'État est un propriétaire peu efficace. Son patrimoine, de 97 millions de mètres carrés, est mal connu, mal géré.
Certes, depuis vingt ans, des réformes ont eu lieu : en témoigne la création du Conseil de l'immobilier de l'État, au sein duquel j'ai siégé avec Mme Lavarde. Mais les progrès sont restés modestes. Ainsi, l'effet des loyers capitalisés a été décevant.
La volonté de mieux distinguer l'État propriétaire de l'État occupant et de professionnaliser davantage la gestion immobilière de l'État va dans le bon sens. Il est d'ailleurs indispensable que les parlementaires soient représentés au sein de la foncière. Mais la création d'une nouvelle structure ne suffira pas : il faut des objectifs clairs et des moyens adaptés - autrement dit une volonté politique.
Les moyens adaptés pour répondre aux enjeux ont trait notamment aux investissements en faveur de la transition énergétique et de l'accessibilité aux personnes en situation de handicap.
Le groupe socialiste votera ce texte tout en demandant des garanties, notamment sur la place du secteur privé, même si nous ne partageons pas la crainte, exprimée par certains à gauche, d'une privatisation de la gestion immobilière de l'État. Il faut des garde-fous ; c'est l'objet de notre premier amendement.
Nous demandons aussi, dans un deuxième amendement, l'instauration de contrat d'objectifs et de performance (COP) entre l'État et le futur établissement public, qui devront notamment prendre en compte la rénovation thermique des bâtiments, estimée à 150 milliards d'euros d'ici à 2050. Une meilleure gestion du patrimoine doit avoir des résultats pour les finances publiques, pour les usagers et les agents. Elle doit contribuer à améliorer l'efficacité et la cohérence de cette politique de l'État. Mais soyons prudents, d'autant que si, en théorie, tous les biens immobiliers seront concernés, en pratique, les biens concernés seront fixés par décret.
Les conditions du transfert des biens à la foncière ne sont pas claires. Cela peut être une source d'espoir ou d'inquiétudes, comme l'a souligné Nathalie Goulet.
Sous réserve de l'issue de la discussion, le groupe socialiste votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
M. Pierre Barros . - Nous pouvons tous partager le même constat : l'État doit améliorer la gestion de son parc immobilier. Les espaces doivent être mieux utilisés, les conditions d'accueil des usagers améliorées et l'adaptation aux défis écologiques pleine et entière.
Mais la réponse apportée par cette proposition de loi suscite des réserves de notre part. La création d'une foncière n'est pas une évidence. Selon la Cour des comptes, celle-ci serait complexe et n'entraînerait pas clairement la réussite de la rénovation énergétique du patrimoine de l'État.
Quel intérêt y a-t-il à transformer l'Agile, sous le régime juridique de la société anonyme, en Épic ? Pourquoi créer une superstructure immobilière alors que la Cour des comptes propose d'abord de renforcer la DIE ? Sur quelles bases le loyer payé par l'État sera-t-il fixé ? La proposition de loi n'en dit rien et ce silence en dit long. Le choix de l'Épic n'est pas neutre ; il inscrit le patrimoine de l'État dans une logique commerciale. Le chemin semble tracé : les biens seront valorisés et vendus ensuite. La SNCF et La Poste en ont fait l'expérience.
Ce texte sonne comme un aveu de faiblesse : celle de l'État à mettre en oeuvre le décret dit « tertiaire » bien connu des collectivités territoriales.
L'État choisit de vendre pour ne pas devoir investir dans la rénovation énergétique. Il organise son propre recul pour préparer la liquidation progressive de son patrimoine. C'est pourquoi nous voterons contre ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K et du GEST)
M. Thomas Dossus . - (Applaudissements sur les travées du GEST) Le patrimoine immobilier de l'État, immense, est mal connu et insuffisamment rénové. Les agents publics et les usagers supportent trop souvent des bâtiments dégradés, mal chauffés, mal gérés.
Les défenseurs du texte nous disent que la foncière qu'il crée professionnalisera la gestion immobilière et accélérera la rénovation énergétique. Toutefois, favorise-t-il une gestion immobilière mieux préparée et mieux financée ? Comment le dire, sans étude d'impact ?
Il n'y a pas de trajectoire budgétaire consolidée, pas d'obligation de rénovation bâtiment par bâtiment ni territoire par territoire, pas non plus de garanties que les nouvelles ressources constituées par les loyers seront consacrées prioritairement à l'atteinte des objectifs environnementaux.
On facilite les transferts avant même de connaître l'état du bâti. Pour un texte censé répondre à la mauvaise connaissance du patrimoine public, c'est paradoxal !
Le cas des universités, 21 % du bâti public, est préoccupant. Elles pourraient se retrouver juridiquement autonomes, mais dépendantes d'un bailleur public extérieur, donc soumises à des charges locatives alors que leur situation financière est difficile. Et que dire des lycées à l'étranger, dont le budget est très contraint, tout comme celui de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ?
L'exclusion des bâtiments détenus par l'État à l'étranger du périmètre de la foncière n'est pas précisée explicitement. Une caserne, une prison, une ambassade sont des lieux de souveraineté de l'État. Aujourd'hui, on nous dit que ces bâtiments ne seront pas ouverts aux partenariats public-privé, mais demain ? On nous dit que la foncière restera publique, mais elle s'inscrira dans un écosystème favorisant l'entrée des acteurs privés dans le patrimoine de l'État.
Il faut mieux rénover et mieux isoler, mais ce n'est pas une raison pour faire basculer tout le patrimoine public dans une logique foncière d'endettement, de valorisation, de cession et de partenariats privés.
La vraie question est de savoir si la rénovation doit passer par la cession d'actifs. Allons-nous vers une grande braderie, façon autoroutes ? Ou vaut-il mieux une vraie politique de rénovation énergétique ? Nous plaidons pour la seconde option. C'est pourquoi nous voterons contre ce texte. (Applaudissements sur les travées du GEST)
M. David Amiel, ministre. - Le Gouvernement donnera un avis favorable aux amendements nos13 rectifié et 15 rectifié, dont il assurera la recevabilité financière.
Discussion des articles
Article 1er
Mme Nathalie Delattre . - Mes amendements venant d'être déclarés irrecevables.
L'un introduisait un délai de 10 ans pour réaliser les transferts de propriété vers la foncière publique, afin que celle-ci dépasse le stade de la belle idée sur le papier. Il lui faut constituer, dans un délai raisonnable, un patrimoine de taille critique. Cet amendement ne rigidifiait pas le texte, mais garantissait son effectivité. J'ai eu l'occasion d'en discuter avec Thomas Cazenave. Ce bornage sera-t-il bien assuré par décret ?
Un autre prévoyait une taille critique pour la foncière, afin de lutter contre la tendance que pourraient avoir les ministères à vouloir conserver leurs biens. La liste des biens à transférer sera-t-elle bien dans le décret ?
Mme Nathalie Goulet . - Monsieur le ministre, j'ai bien entendu votre engagement à assurer la recevabilité financière de certains amendements. Mais quid de mes amendements nos20 et 21 qui prévoyaient des bornages ?
Nous ne votons pas un texte pour nous donner bonne conscience. Nous connaissons tous les lenteurs de l'administration. Si l'on ne borne pas ce texte, nous ne serons sans doute plus parlementaires pour en voir l'application... Vous n'en voulez pas, ce n'est pas grave : nous survivrons, mais moins bien !
M. le président. - Amendement n°8 de MM. Barros et Savoldelli et du groupe CRCE-K.
M. Pierre Barros. - Le rapporteur a cité la remontrance du Parlement de Bordeaux de 1766.
Ce texte substitue à une logique de garde une logique de valorisation et de cession. Il transforme le patrimoine public en portefeuille d'actifs, confié à un Épic. Les mots ont un sens. Pesons-les.
J'ai déjà exposé les raisons pour lesquelles nous demandons la suppression de la foncière. La DIE dispose déjà des outils, des agents et des compétences pour mieux identifier le patrimoine de l'État. La foncière ajouterait une gestion supplémentaire, notamment de facturation.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Avis défavorable.
M. David Amiel, ministre. - Même avis.
Mme Christine Lavarde. - Une fois n'est pas coutume, je suis en désaccord avec M. Barros, président de la commission d'enquête sur les agences. Dans nos propositions, il n'y avait pas que des suppressions, mais aussi un avis favorable à la création de cette foncière. Ce qu'elle fera ne peut être réalisé par des services de l'État. Nous voterons contre cet amendement.
L'amendement n°8 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°9 de MM. Barros et Savoldelli et du groupe CRCE-K.
M. Pierre Barros. - Nous n'étions pas d'accord sur ce point avec Christine Lavarde.
Toute occupation du domaine public donne lieu au paiement d'une redevance. Les dérogations sont précisément définies par la loi.
En transformant l'Agile en Épic, on crée une obligation d'onérosité sur les autorisations d'occupation du domaine public. Autrement dit, on institue une logique systématique de redevances.
Le CIE défend régulièrement l'idée d'introduire un signal prix, afin d'inciter les administrations à réduire les surfaces et à ajuster leurs implantations. C'est la logique du New Public Management.
Nous voulons que l'établissement puisse délivrer gratuitement ces autorisations lorsqu'il est question de missions de service public.
Cette réforme ne doit pas se traduire, dès sa mise en oeuvre, par un renchérissement artificiel et immédiat du coût de l'action publique.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Avis défavorable. La facturation des loyers est au coeur du nouveau modèle de la foncière. Les loyers sont indispensables pour favoriser la rationalisation du patrimoine immobilier de l'État ; ils permettent d'entretenir et valoriser les biens publics. Actuellement, le seul moyen de valoriser un bien est de le céder.
M. David Amiel, ministre. - Même avis. Les loyers seront versés à la foncière, pour financer la rénovation des locaux et s'assurer de leur bonne utilisation. Le transfert s'effectue au sein de la sphère publique.
Pour répondre à Mmes Delattre et Goulet, il faut effectivement assurer une entrée en vigueur rapide de la réforme, dès 2027, pour des territoires ciblés, afin d'enclencher une dynamique avant de la rendre irréversible.
Les décrets prévoiront bien un cadencement pour favoriser l'extension progressive de la liste des bâtiments transférés.
M. Pierre Barros. - Ce qui m'inquiète, c'est que les ministères devront provisionner les loyers. Mais sur quel budget ? Sur quels critères ? Sur quelles politiques publiques ferons-nous des économies pour produire ces fonds ?
L'amendement n°9 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°18 rectifié quater de Mme Primas et alii.
Mme Nathalie Goulet. - Les maires et les collectivités territoriales doivent être informés des transferts envisagés sur leur territoire : c'est le minimum minimorum.
M. Claude Nougein, rapporteur. - La proposition est pertinente pour renforcer le dialogue entre l'État et les élus locaux. Au reste, cela n'engage pas l'État à grand-chose, puisqu'il n'y a pas de droit de préemption prévu. Mais les échanges peuvent conduire à des cessions amiables. Avec la rédaction initiale de l'amendement, de nombreux particuliers auraient été concernés. Compte de la rectification opérée, avis favorable.
M. David Amiel, ministre. - L'amendement me paraît satisfait. Si des cessions sont réalisées par la foncière, le droit commun s'appliquera, notamment en matière de préemption. Retrait, sinon avis défavorable.
Mme Nathalie Goulet. - Une grande confiance n'excluant pas une petite méfiance, je maintiens l'amendement.
L'amendement n°18 rectifié quater est adopté.
M. le président. - Amendement n°7 rectifié bis de Mme Lavarde et alii.
Mme Christine Lavarde. - Allons au bout de la logique de simplification. Il n'y a absolument aucune raison de conserver le Conseil de l'immobilier de l'État, puisque ses missions sont reprises par la foncière - de même que sa composition, depuis que notre rapporteur a ajouté la présence de deux députés et deux sénateurs.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Sagesse.
M. David Amiel, ministre. - Avis défavorable.
Mme Christine Lavarde. - La raison ?
L'amendement n°7 rectifié bis est adopté.
M. le président. - Amendement n°13 rectifié de Mme Bourcier et alii.
Mme Corinne Bourcier. - Nous prévoyons la nomination d'un préfigurateur de l'établissement public immobilier et foncier de l'État. Cette mesure de gouvernance provisoire est habituelle en pareil cas - par exemple, pour l'établissement public national à caractère industriel et commercial du Mont-Saint-Michel. Les fonctions du préfigurateur cesseront à la nomination du directeur général.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Amendement utile pour sécuriser la transition. La nomination d'un préfigurateur, classique dans ce genre de situations, assure la continuité de la prise de décision. Avis favorable.
M. David Amiel, ministre. - Même avis.
L'amendement n°13 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°10 de MM. Barros et Savoldelli et du groupe CRCE-K.
M. Pierre Barros. - Je repose ma question : sur quelle politique, concrètement, rognera-t-on pour financer ces transferts ? Il me semble que les ministères ne débordent pas de moyens à l'heure actuelle... Comment donc feront-ils face aux loyers qui vont arriver ? Ce système ajoutera une couche d'administration, parce qu'il faudra gérer les surfaces, les dépenses et ce qui s'y rapporte. Cet amendement est presque d'appel ; il appelle en tout cas des précisions en matière de financement, sans lesquelles votre dispositif est extrêmement fragile.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Cette facturation est au coeur du nouveau modèle de politique immobilière de l'État. Sans loyers, le patrimoine continuera à se dégrader, voire sera cédé. Avis défavorable.
M. David Amiel, ministre. - Ne confondons pas ce débat sur l'architecture de notre politique immobilière et le débat budgétaire, qui arrivera à l'automne. L'organisation que nous mettons en place garantit que, dans tous les cas, les bâtiments publics et l'entretien de l'immobilier public ne seront pas sacrifiés. Si vous souhaitez accroître l'investissement dans l'immobilier de l'État, par exemple pour la rénovation énergétique, cette proposition de loi établit à la fois la structure et la vérité des prix qui vous permettront de le faire. Bref, elle permet de s'assurer que l'immobilier ne sera plus le parent pauvre des arbitrages et de nos discussions.
M. Pierre Barros. - En réalité, c'est à cause des choix politiques des dernières années, et même des dernières décennies, que les ministères ont été obligés de délaisser la mise à niveau des bâtiments pour pouvoir continuer à financer les politiques publiques. Quand on a des moyens réduits, on rogne sur le fonctionnement et l'immobilier, mais aussi le personnel et les conditions de travail. L'appauvrissement des ministères a eu des conséquences dans le domaine bâtimentaire.
L'amendement n°10 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°11 de MM. Barros et Savoldelli et du groupe CRCE-K.
M. Pierre Barros. - Le texte autorise une participation privée pouvant atteindre 30 % du capital consolidé du groupe formé par l'établissement et ses filiales. Sur un patrimoine de plusieurs dizaines de milliards d'euros, c'est une brèche considérable ouverte au capital privé. Pourtant, depuis le début de cette discussion, on nous assure que le choix d'un établissement public serait une garantie contre toute privatisation. N'ayons pas la mémoire courte : France Télécom, EDF, Aéroports de Paris ou encore La Poste ont créé des structures immobilières, qui ont fini par vendre le patrimoine.
M. le président. - Amendement n°1 de M. Féraud et du groupe SER.
M. Rémi Féraud. - Nous ne nous opposons pas à ce texte, mais il nous semblerait raisonnable de combler une faille. L'Assemblée nationale a fixé une participation maximale des investisseurs privés à 30 %. Nous proposons que ce plafond s'applique au niveau non seulement de l'établissement, mais aussi de chaque filiale. Ce serait cohérent et protecteur de l'intérêt général.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Ne remettons pas en cause le consensus qui s'est fait jour à l'Assemblée nationale. Le plafond prévu est de 30 % du capital consolidé du groupe. Il faut laisser la possibilité que, dans certaines filiales, la foncière ne soit pas majoritaire, notamment pour qu'elle puisse entrer au capital d'un programme privé. Bien entendu, il n'y aura pas de privatisation de l'Épic. Avis défavorable aux deux amendements.
M. David Amiel, ministre. - Même avis.
Les amendements nos11 et 1 ne sont pas adoptés.
M. le président. - Amendement n°12 de MM. Barros et Savoldelli et du groupe CRCE-K.
M. Pierre Barros. - Nous voulons supprimer les marchés de partenariat, les fameux PPP. De nombreux précédents ont coûté très cher à l'État, notamment à l'hôpital. Nous ne voulons pas revivre cela.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Vous supprimeriez aussi la possibilité pour la foncière de conclure des contrats de performance énergétique... Ne lui mettons pas trop de boulets aux pieds, sinon elle ne pourra pas remplir ses objectifs. Avis défavorable.
M. David Amiel, ministre. - Même avis.
L'amendement n°12 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°14 rectifié de Mme Bourcier et alii.
Mme Corinne Bourcier. - La mention du contrôle de la foncière au titre du contrôle général économique et financier n'est pas de nature législative. Sa suppression permettra une plus grande souplesse dans l'organisation de la gestion budgétaire et comptable.
L'amendement n°14 rectifié, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°16 du Gouvernement.
M. David Amiel, ministre. - Nous créons un régime transitoire de mise à disposition des agents publics exerçant des missions de gestion, d'entretien, de rénovation ou de valorisation des biens transférés. L'amendement habilite aussi le Gouvernement à déterminer par voie d'ordonnance le régime pérenne d'emploi des fonctionnaires au sein de l'établissement public.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Avis favorable. Cette mise à disposition est logique. Je me souviens du transfert des personnels des collèges - j'étais alors conseiller général. La réforme se fera à coût constant pour les finances publiques.
M. Marc Laménie. - Nous voterons l'amendement du Gouvernement, mais je saisis cette occasion d'insister, une fois encore, sur l'importance des moyens humains. La gestion de ce patrimoine immense nécessitera des moyens humains importants. Nous faisons confiance au Gouvernement pour les prévoir et je salue le travail et l'engagement des personnels concernés.
L'amendement n°16 est adopté.
M. le président. - Amendement n°4 de Mme Goulet et alii.
Mme Nathalie Goulet. - Amendement de précision, qui inclut les biens de notre réseau diplomatique et ceux dépendant du ministère des armées.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Retrait, sinon avis défavorable. Rien dans le texte n'interdit de le faire, mais l'adoption de cet amendement entraînerait une priorité donnée à ces biens. Mieux vaut voir comment le système fonctionne et intégrer ces biens en temps voulu.
M. David Amiel, ministre. - Même avis.
Mme Nathalie Goulet. - Pourquoi une priorité serait-elle donnée aux bâtiments à l'étranger et relevant de la défense ? Je ne comprends pas l'argument. On a déjà du mal à avoir la liste des biens situés en France et il y a des problèmes dans l'immobilier de nos ambassades et consulats. Je ne vois pas pourquoi on ne pourrait pas simplifier les choses en mettant tout au même endroit. J'ai parlé tout à l'heure des verrues de Meudon et Châtillon. Il faut consolider l'immobilier de l'État !
L'amendement n°4 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°2 de M. Féraud et du groupe SER.
M. Rémi Féraud. - Il s'agit de mieux encadrer l'action de la foncière en prévoyant un contrat pluriannuel d'objectifs et de performance, permettant d'aller au-delà de la logique patrimoniale et budgétaire pour fixer des objectifs stratégiques, notamment en matière de décarbonation et de mise en accessibilité du patrimoine. Les autorités politiques doivent fixer un cap, et le Parlement être en mesure de contrôler qu'il est suivi.
M. Claude Nougein, rapporteur. - C'est prévu, mais avis favorable à la formalisation dans la loi.
M. David Amiel, ministre. - Notre intention est bien de conclure un tel contrat avec la foncière. Je précise toutefois qu'il n'aura pas vocation à déterminer la stratégie relative à l'immobilier de l'État, ce qui dépendra de la DIE, mais à la décliner. Si vous adoptez l'amendement, il faudra sans doute faire évoluer la rédaction. Sagesse.
L'amendement n°2 est adopté.
M. le président. - Amendement n°3 de Mme Goulet.
Mme Nathalie Goulet. - Il s'agit de réduire les délais de remise des rapports au Parlement. Je rectifie l'amendement pour m'aligner sur les délais de quatre et huit ans que le rapporteur m'a suggérés en commission...
M. Claude Nougein, rapporteur. - Avis favorable.
M. David Amiel, ministre. - Je suis toujours quelque peu dubitatif sur les demandes de rapport, comme du reste nombre d'entre vous. Avis défavorable. De toute manière, la loi fait obligation au Gouvernement de déposer un rapport d'application dans un délai de six mois.
Un des défis de la foncière sera sa déclinaison dans le temps. De fait, cette réforme structurelle, très importante, se déploiera sur plusieurs années. Il faudra garder le rythme, si je puis dire. Mais la meilleure garantie de ce point de vue, c'est la présence des parlementaires dans la gouvernance.
L'amendement n°3 rectifié est adopté.
M. le président. - Amendement n°15 rectifié de Mme Bourcier et alii.
Mme Corinne Bourcier. - Nous précisons le champ des droits et obligations de la foncière, notamment dans le cadre des contrats transférés, afin d'éviter toute discontinuité dans la gestion des bâtiments.
M. Claude Nougein, rapporteur. - Avis favorable. L'amendement clarifie la répartition des charges ; ces clauses sont obligatoires dans les baux privés.
M. David Amiel, ministre. - Avis favorable.
Je remercie tous les parlementaires qui se sont mobilisés pour construire cette proposition de loi, en particulier Thomas Cazenave et vos collègues Corinne Bourcier et Emmanuel Capus, mais aussi Christine Lavarde et Jean-Paul Mattei, qui ont siégé au CIE.
Au-delà des inerties, et parfois des résistances, qu'il a fallu vaincre pour que la question soit mise à l'ordre du jour, il faut continuer à se mobiliser pour la déclinaison de la réforme. On parle souvent de réformes structurelles, sans qu'on sache toujours très bien ce qu'on entend par là, en particulier quand il s'agit de l'organisation de l'État. Eh bien, voici une vraie réforme structurelle, de grande ampleur et qui concerne tous les Français.
L'amendement n°15 rectifié est adopté.
L'article 1er, modifié, est adopté.
L'article 2 est adopté.
À la demande du groupe INDEP, la proposition de loi est mise aux voix par scrutin public.
M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°300 :
| Nombre de votants | 342 |
| Nombre de suffrages exprimés | 341 |
| Pour l'adoption | 308 |
| Contre.. | 33 |
La proposition de loi, modifiée, est adoptée.
Prochaine séance demain, jeudi 11 juin 2026, à 10 h 30.
La séance est levée à 20 h 45.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du jeudi 11 juin 2026
Séance publique
De 10 h 30 à 13 heures et de 14 h 30 à 16 heures
Présidence : M. Didier Mandelli, vice-président, M. Xavier Iacovelli, vice-président
1. Proposition de loi visant à remobiliser le bâti rural, présentée par M. Christian Redon-Sarrazy et plusieurs de ses collègues (n°444, 2025-2026)
2. Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à lutter contre les déserts médicaux, d'initiative transpartisane (texte de la commission, n°669, 2025-2026)