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Projet de loi relatif au droit des étrangers en France

30 septembre 2015 : Droit des étrangers ( rapport - première lecture )

Rapport n° 716 (2014-2015) de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 septembre 2015

Disponible au format PDF (5,5 Moctets)


N° 716

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 septembre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif au droit des étrangers en France,

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

2183, 2916, 2919, 2923 et T.A. 578

Sénat :

655, 717 (2014-2015) et 2 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 30 septembre 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. François-Noël Buffet, rapporteur, et établi son texte sur le projet de loi n° 655 (2014-2015) après engagement de la procédure accélérée, relatif au droit des étrangers, après avoir entendu M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, le mardi 29 septembre 2015.

La commission a adopté 121 amendements, dont 115 du rapporteur, 3 de M. Michel Mercier, 2 de M. Philippe Kaltenbach et les membres du groupe socialiste et républicain et 1 de M. Thani Mohamed Soilihi.

Après avoir présenté la situation de l'immigration légale en France, caractérisée par la large proportion de l'immigration pour motif familial et la faible part de l'immigration liée au travail, le rapporteur a souligné l'instabilité du droit applicable aux étrangers ainsi que la faible effectivité des dispositifs relatifs à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière.

La commission a tout d'abord estimé qu'il était nécessaire de prévoir la possibilité d'un débat annuel au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration, afin de disposer de la meilleure information sur cette question (article 1er A).

Les conditions d'accès à la carte de séjour pluriannuelle ont été en outre restreintes (article 11), en excluant en particulier de son bénéfice les salariés titulaires d'un contrat à durée déterminée et les étrangers faisant l'objet d'une admission exceptionnelle au séjour. Elle a également renforcé les conditions dans lesquelles l'administration peut exercer un contrôle pour vérifier que les bénéficiaires remplissent toujours les conditions pour en bénéficier (article 8). En outre, la commission a précisé les circonstances dans lesquelles le titre peut être refusé ou retiré (article 8 ter). Par ailleurs, les conditions relatives à la durée de présence régulière sur le territoire national pour pouvoir bénéficier du regroupement familial ont été étendues de 18 à 24 mois (article 13 septies).

La commission a également supprimé l'article 12 qui dispensait les personnes séjournant pendant moins de trois mois en France pour un motif professionnel d'une demande d'autorisation de travail.

Par ailleurs, le pouvoir d'appréciation du préfet pour délivrer les titres de séjour a été rétabli, en supprimant les hypothèses de délivrance de titres de plein droit (articles 4, 8 bis, 10 bis, 10 ter, 11, 13 bis A, 13 ter, 13 quater, 13 quinquies, 13 sexies).

Enfin, la commission a maintenu le critère actuellement applicable pour délivrer une carte de séjour à un étranger malade, fondé sur l'existence des soins nécessaires dans le pays, et non sur l'accès effectif à ceux-ci par l'étranger concerné (article 10).

Soucieuse d'améliorer les mécanismes proposés par le projet de loi pour renforcer l'effectivité des mesures d'éloignement, la commission des lois a tout d'abord précisé les dispositions relatives à l'assignation à résidence, par :

l'alignement de la procédure d'escorte au consulat sur celle de l'interpellation à domicile en vue de l'éloignement afin de permettre aux forces de l'ordre, sous le contrôle du juge, de pénétrer au domicile de l'étranger (article 18) ;

l'harmonisation des sanctions pénales en cas de non-respect des prescriptions de l'assignation à résidence (article 26 bis et article 27).

En outre, les exigences en matière de garanties de représentation ont été accrues, le texte prévoyant désormais :

la validation du maire pour qu'une attestation d'hébergement vaille garantie de représentation effective (article 14 bis) ;

un cautionnement comme garantie de représentation effective (article 14 ter).

La commission des lois a également souhaité rendre plus efficaces les mesures d'obligation de quitter le territoire français (OQTF), en :

- abaissant le délai de départ volontaire de 30 jours à 7 jours (article 14) ;

- allongeant la durée maximale des mesures d'interdiction de retour à 5 ans (article 14) ;

- limitant aux seuls étrangers déboutés de leur demande d'asile et n'ayant aucun titre pour séjourner sur le territoire la procédure nouvelle accélérée pour contester l'OQTF (article 14) ;

maintenant le régime actuel de contestation des mesures de placements en rétention par le juge administratif, et non par le juge des libertés et de la détention (JLD), comme le proposait le texte transmis au Sénat (article 18 A). Toutefois, la contestation de la mesure de placement s'effectuerait par un recours de pleine juridiction, afin de permettre au juge administratif de réformer, le cas échéant, la mesure prononcée par l'administration.

Enfin, la commission a adopté plusieurs mesures, visant à aggraver la sanction pénale en cas d'utilisation frauduleuse d'un document d'identité ou de voyage ou de facilitation d'une telle fraude « de manière habituelle » (article 28 bis A), à rendre applicables à Mayotte les dispositions du code du travail visant à sanctionner les employeurs d'étrangers sans titre de travail (article 34 bis A), ou à rétablir l'exigence d'un droit mensuel dû par l'étranger en situation irrégulière pour pouvoir bénéficier de l'aide médicale d'État (AME) (article 13 octies).

La commission a également supprimé les dispositions instaurant une nouvelle voie d'acquisition de la nationalité française pour les fratries, dont l'intérêt ne lui est pas apparu clairement et qui, d'une manière générale, ne relèvent pas du présent texte, consacré à l'immigration (articles 30 bis et 30 ter).

Au regard des profondes modifications apportées au projet de loi, la commission a modifié l'intitulé du projet de loi pour le renommer « projet de loi portant diverses dispositions relatives à la maîtrise de l'immigration ».

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission est appelée à se prononcer sur le projet de loi relatif au droit des étrangers en France n° 655 (2014-2015), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée le 19 juin 2015.

Ce texte, initialement confondu avec celui réformant le droit d'asile, a finalement fait l'objet d'un projet de loi distinct. Pourtant, ces deux sujets sont liés, ne serait-ce qu'en raison du nécessaire éloignement des étrangers ayant été définitivement déboutés de leur demande d'asile.

Ce projet de loi s'appuie sur le constat partagé que l'accueil des étrangers en France présente des faiblesses, liées à la très grande complexité de l'architecture des titres de séjour. Dès ce stade, votre rapporteur observe que le texte transmis au Sénat améliore à la marge le dispositif mais n'ambitionne pas de réformer la structure même des titres de séjour.

Il a également pour objet d'améliorer les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière, en renforçant les dispositions relatives à l'assignation à résidence.

Le droit des étrangers a fait l'objet d'une trentaine de réformes législatives depuis les années 1980, soit près d'une par an. Depuis cette date, ce droit a été encadré de plus en plus précisément par les normes communautaires, ne laissant finalement que des marges de manoeuvre limitées aux États membres.

La forte instabilité du droit des étrangers, de même que son élaboration par strates successives sont directement à l'origine de ses difficultés d'application et de sa faible effectivité, en particulier pour procéder à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière.

En conséquence, votre rapporteur vous proposera de simplifier et de rendre plus efficaces les dispositifs proposés, mais de maintenir les équilibres de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité1(*).

I. DES TENDANCES MIGRATOIRES STABLES, UN DROIT DES ÉTRANGERS PEU EFFECTIF

A. DES TENDANCES MIGRATOIRES STABLES

1. Une immigration caractérisée par la prépondérance des motifs liés à la vie familiale et la faible part de l'immigration de travail

L'immigration régulière en France est principalement familiale.

En effet, en 2014, près de 92 000 titres sur 210 000 - soit 43 % - ont été délivrés pour un motif familial.

Comme l'a d'ailleurs souligné M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division migrations internationales à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), cette part importante de l'immigration familiale est une caractéristique de la France par rapport aux autres pays de l'OCDE, qu'elle ne partage qu'avec les États-Unis.

L'immigration de travail est, quant à elle, relativement faible. En effet, la part de l'immigration professionnelle, après avoir fortement augmenté en 2008 et 2009 puis diminué en 2010, s'est stabilisée et représente environ 9 % des titres délivrés en 2014.

Les titres délivrés aux étudiants ont connu d'importantes variations. Après avoir diminué en 2011 et en 2012, le nombre de délivrance de ces titres a augmenté pour atteindre 31 % des titres délivrés en 2014.

2. La stabilité des pays de provenance des étrangers en France

La structure de l'immigration légale est particulièrement stable au cours des dernières années.

En effet, les principaux pays de provenance sont les pays du Maghreb, la Chine ainsi que les pays d'Afrique subsaharienne comme le montre le tableau ci-dessous.

Structure par pays d'origine de l'immigration légale en 2013

 

Économique

Familial

Étudiants

Divers

Humanitaire

Total

 

nombre

%

Total

%

Algérie

750

3,00

18 854

75,35

3 253

1 471

694

25 022

Maroc

1 746

7,06

14 800

59,81

6 882

1 055

264

24 747

Chine (Hong-Kong inclus)

970

5,90

3 968

24,13

10 454

695

356

16 443

Tunisie

1 334

9,96

8 771

65,52

2 825

345

112

13 387

États-Unis d'Amérique

2 222

29,33

954

12,59

3 288

1 109

2

7 575

Turquie

370

5,34

4 407

63,57

1 022

571

562

6 932

Brésil

656

11,42

1 727

30,06

2 904

435

24

5 746

Sénégal

457

8,27

2 835

51,32

1 871

123

238

5 524

Comores

54

1,06

3 592

70,54

301

242

903

5 092

Source : questionnaire budgétaire pour la loi de finances pour l'année 2014

B. UNE ARCHITECTURE DES TITRES DE SÉJOUR COMPLIQUÉE

1. Une mosaïque illisible de titres

L'architecture des titres de séjour est particulièrement complexe.

Les motifs de délivrance se sont multipliés au fil des ans sans faire l'objet d'une approche globale. Il existe aujourd'hui quatorze titres justifiant un droit au séjour. Certains titres comportent plusieurs motifs de délivrance. Ainsi, le seul titre « vie privée et familiale » compte onze motifs.

Le système est donc devenu illisible. Pourtant, en pratique, certains titres ne sont délivrés qu'à un nombre très réduit de personnes.

Tel est le cas des cartes de séjour destinées aux « talents étrangers » : six catégories de titres existent mais seules 6 626 personnes en ont bénéficié en 2014. La carte « compétences et talents » et la carte de résident pour contribution économique exceptionnelle n'ont respectivement concerné que 231 et 3 personnes. Ce manque de lisibilité déstabilise les étrangers, qui ont du mal à déterminer quel titre demander, et entraîne d'importants coûts de gestion et de formation pour les personnels des préfectures.

Toutefois, cette dispersion est atténuée par l'importance du titre « vie privée et familiale » qui concerne environ la moitié des titres délivrés.

2. Une complexité alimentant un contentieux important

La complexité de ce droit alimente un contentieux important. Devant les juridictions administratives, le taux d'annulation des décisions de l'administration est assez élevé, puisqu'il atteint 28,2 % devant les tribunaux administratifs et 8 % devant les cours administratives d'appel2(*).

En particulier, trois titres de séjour font l'objet d'un contentieux important : les cartes de séjour « vie privée et familiale », « étrangers malades » et « étudiant ».

Les causes d'annulation au fond des décisions préfectorales sont principalement liées à l'atteinte à une vie familiale normale et l'erreur manifeste d'appréciation pour le renouvellement de la carte de séjour « étudiant » ou pour la délivrance de la carte « étrangers malades »

Pour l'année 2014, le coût pour l'État des prestations d'avocat au titre du contentieux des étrangers a représenté 5,8 millions euros et ses frais irrépétibles se sont élevés à 8 433 366 euros, pour 8 348 jugements condamnant l'État.

Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont fait part de la qualité très variable de la défense assurée par les préfectures devant les juridictions administratives ou devant le juge des libertés et de la détention.

3. Un accueil des étrangers perfectible

Le rapport de M. Matthias Fekl du 14 mai 2013, consacré à la sécurisation des parcours des ressortissants étrangers en France3(*), a conclu au caractère insatisfaisant de l'accueil des étrangers en France.

Le nombre de passages des étrangers en préfecture pour l'année 2013 a atteint 5,4 millions4(*) dont la moitié est imputable aux 760 000 renouvellements annuels de titres.

Les contrôles réalisés par les préfectures à l'occasion de ces différents passages sont de deux ordres : la vérification du bien-fondé de la demande sur la base des pièces présentées par l'étranger et un contrôle de l'authenticité des pièces produites. Toutefois, l'efficacité de ces contrôles pose question dans la mesure où moins de 1 % des demandes de renouvellement de titres de séjour se soldent par un refus.

Ce nombre très élevé de passages a nécessité pour les préfectures la mise en place de systèmes pour rationaliser l'accueil. Lors de ses déplacements aux préfectures de Metz et de Créteil, votre rapporteur a pu constater les effets de ces efforts de rationalisation. En particulier, une politique d'accueil sur rendez-vous et la mise en place d'un accueil actif ont sensiblement amélioré le dispositif, au bénéfice des étrangers mais aussi des agents des préfectures.

Les procédures d'accueil en préfectures : l'exemple de Metz et de Créteil

À la préfecture de Metz où votre rapporteur s'est rendu le 9 septembre 2015, l'accueil des étrangers se fait exclusivement sur rendez-vous depuis le mois de décembre 2014. Lors de sa visite, le délai pour avoir un rendez-vous était de l'ordre de deux mois. Celui-ci dure 25 minutes.

S'il existe encore un fort taux de non-présentation, de l'ordre de 20 à 25%, le système montre indéniablement son efficacité : ainsi, en août 2014, 33 000 étrangers avaient été reçus à la préfecture depuis le 1er janvier. À la même période, en 2015, 19 500 personnes ont été reçues, pour un nombre de titres délivrés équivalent.

Outre le gain d'efficacité procuré par cette organisation, puisqu'elle évite des reports en raison d'un dossier incomplet, ce système a permis d'améliorer sensiblement les conditions de travail des agents d'accueil.

La préfecture de Créteil, où votre rapporteur s'est rendu le 23 septembre dernier, recense près de 350 000 à 400 000 passages annuels, pour une délivrance de près de 100 000 titres, concernant à 80 % des renouvellements. Une organisation particulière a été mise en place, permettant là encore de rationaliser l'accueil des étrangers5(*).

C. UN DROIT À L'EFFECTIVITÉ LIMITÉE

1. Un constat : la faible effectivité des obligations de quitter le territoire français

Une nouvelle mesure, l'obligation de quitter le territoire français (OQTF), a été introduite par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, pour éloigner les étrangers en situation irrégulière présents sur le territoire français. La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a parachevé cette réforme en généralisant l'OQTF à tous les cas d'éloignement en situation irrégulière6(*).

L'OQTF est aujourd'hui la principale mesure d'éloignement.

Nombre de mesures d'éloignements prononcées

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015 1S

OQTF

42 225

40 308

39 081

59 994

82 535

89134

88225

40787

APRF7(*)

43 739

40 116

32 519

24 441

365

656

797

513

Total

85 964

80 424

71 600

84 435

82 900

89790

89022

41300

Source : DGEF

L'obligation de quitter le territoire français s'accompagne, de droit, d'un délai de départ volontaire, sauf circonstances particulières, et sa contestation a un effet suspensif, jusqu'à la décision du juge.

Le taux d'exécution des mesures d'éloignement est très faible : il s'établit en moyenne à 15 % pour les ressortissants de pays tiers et à 50 % pour les pays de l'Union européenne.

Il convient d'observer que la notion de « mesures exécutées » n'est pas uniforme sur les années considérées : comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur lors de son audition devant votre commission, cet agrégat n'inclut plus les retours aidés ou spontanés.

Mesures d'éloignement prononcées* et exécutées depuis 2010

 

ANNEE

2010

2011

2012

2013

2014

Retour prononcés à l'égard de ressortissants de pays tiers

Mesures prononcées

66 877

76 526

72 333

80 178

81 979

Mesures exécutées

11 975

11 775

12 769

11 415**

12 040

Taux d'exécution

17,9 %

15,4 %

17,6 %

14,2 %

14,7 %

Réadmission de ressortissants de pays tiers vers des pays de l'UE

Mesures prononcées

10 849

7 970

6 204

6 287

6 178

Mesures exécutées

3 504

5 728

6 316

6 038

5 314

Taux d'exécution

32,3 %

71,9 %

101 %

96 %

86 %

Renvois ressortissants UE

Mesures prononcées

6 620

9 608

12 331

10 932

8 072

Mesures exécutées

4 143

5 424

7 727

5 300**

4 135

Taux d'exécution

62,6 %

56,4 %

62,7 %

48,5 %

51,2 %

Mesures prononcées Total éloignement

84 346

94 104

90 868

97 397

96 229

Mesures exécutées Total éloignement

19 622

22 927

26 812

22 753

21 489

Taux d'exécution total

23,3 %

24,4 %

29,5 %

23,4 %

22,3 %

*  : Toutes mesures d'éloignement confondues : OQTF, APRF, expulsions.

** : Depuis 2013, les mesures exécutées ne comptabilisent plus les retours aidés ou spontanés8(*).

Source : DGEF/DCPAF

2. Des causes multiples affectant l'effectivité des mesures d'éloignement

En premier lieu, l'exécution des mesures d'éloignement prononcées dépend pour une large part de la délivrance par les autorités consulaires des pays d'origine des ressortissants en situation irrégulière d'un laissez-passer consulaire, autorisant l'étranger à être reconduit dans son pays en l'absence de documents de voyage.

D'une manière générale, le taux de délivrance des laissez-passer consulaires est relativement faible, sans qu'une amélioration significative puisse être constatée sur les dernières années.

Taux de délivrance des laissez-passer consulaires depuis 2008

Année

Laissez-passer demandés

Laissez-passer obtenus dans les délais utiles

Laissez-passer obtenus hors délai

Laissez-passer refusés

demandes laissées sans réponse

Taux de délivrance dans des délais utiles

2008

14 011

4 523

320

3 806

5 362

32,30%

2009

12 218

3 822

404

3 870

4 122

31,30%

2010

10 668

3 493

318

3 766

3 091

32,70%

2011

8 350

2 460

227

1 787

3 876

29,50%

2012

6 515

2 403

177

1 481

2 454

36,90%

2013

7 022

2 474

168

1 327

3 053

35,20%

2014

7 423

2 857

207

1 144

3 215

38,50%

Source : DGEF

Ce taux est particulièrement bas pour les pays du Maghreb, alors même que le nombre de demandes qui leur est adressé est conséquent.

Taux de délivrance des laissez-passer consulaires par les pays du Maghreb

 

2011

2012

2013

2014

Total des demandes

LPC délivrés dans les délais utiles

Taux de délivrance

Total des demandes

LPC délivrés dans les délais utiles

Taux de délivrance

Total des demandes

LPC délivrés dans les délais utiles

Taux de délivrance

Total des demandes

LPC délivrés dans les délais utiles

Taux de délivrance

Maroc

892

251

28,1%

765

227

29,7%

845

210

24,9%

842

219

26,01%

Tunisie

2 263

414

18,3%

2 137

626

29,3%

2 002

478

23,9%

1 840

500

27,17%

Algérie

986

357

36,2%

774

293

37,9%

1 037

388

37,4%

1 063

443

41,67%

Source : DGEF/DCPAF

D'autres pays se caractérisent par un taux de délivrance faible : l'Inde (17 % de taux de délivrance utile pour 217 demandes en 2014), le Pakistan (23,91 % pour 92 demandes), l'Égypte (15,51 % pour 187 demandes) et plusieurs pays d'Afrique subsaharienne : le Gabon (4,3 % pour 93 demandes), le Mali (19,35 % pour 93 demandes).

Il est difficile pour l'administration française d'améliorer ce taux de délivrance, qui relève d'un choix souverain des pays. Aucun moyen ne permet de contraindre le pays d'origine à délivrer un laissez-passer consulaire.

En outre, le taux des interdictions de retour assortissant les OQTF reste extrêmement faible. Cette mesure, créée en application de la directive « Retour » par la loi du 16 juin 2011, permettant d'interdire l'accès au territoire français, et partant, à l'ensemble de la zone Schengen9(*) est en effet rarement prononcée, alors qu'elle participe à l'effectivité de la mesure d'éloignement.

Nombre d'interdictions de retour (IR) prononcées sur le fondement du III - de l'article L. 511-1 depuis son entrée en vigueur le 18 juillet 2011

 

Nombre d'OQTF total

Nombre d'OQTF « L. 511-1 »

Nombre d'IR

% d'OQTF Total avec IR

% d'OQTF L511.1 avec IR

2e sem. 2011

38 916

29 936

4 271

10,97%

14,27%

2012

82 535

70 680

5 393

6,53%

7,63%

2013

89 134

79 459

1 524

1,71%

1,92%

2014

88 225

81 282

1 235

1,40%

1,52%

1ère sem 2015

40 787

37 644

1 220

2,99%

3,24%

Source : DGEF

Cette situation s'explique par l'encadrement très contraignant de l'édiction d'une interdiction de retour. En effet, cette décision est distincte de l'OQTF et nécessite une motivation propre, sur laquelle le juge administratif exerce un contrôle approfondi10(*).

II. UN PROJET DE LOI SOUMIS AU SÉNAT À L'AMBITION LIMITÉE

A. UNE AMÉLIORATION DE L'ACCUEIL DES ÉTRANGERS

1. La création d'un titre pluriannuel de séjour

S'inspirant des préconisations du rapport précité de M. Matthias Fekl, l'article 11 du présent texte crée une carte de séjour pluriannuelle.

En effet, s'il existe aujourd'hui des titres pluriannuels, ils ne représentent que 16 % du total des admissions au séjour.

Le principe serait de délivrer un titre pluriannuel, d'une durée de quatre ans, lors du renouvellement du premier titre de séjour alors qu'aujourd'hui, la plupart des titres délivrés ont une durée limitée à un an.

Toutefois, certaines catégories d'étrangers seraient exclues de ce dispositif comme les travailleurs disposant d'un contrat de travail à durée déterminée (article 9) alors que d'autres verraient la durée de leur carte pluriannuelle raccourcie (étudiants et « étrangers malades » notamment).

La délivrance de la carte pluriannuelle serait subordonnée, d'une part, au fait que l'étranger continue à remplir les conditions pour bénéficier du titre de séjour dont il demande le renouvellement et, d'autre part, au respect de son contrat d'accueil et d'intégration (CAI). Cette disposition est particulièrement bienvenue, en ce qu'elle renforce la crédibilité du CAI.

L'extension de la durée du titre nécessite des contrôles renforcés pendant sa période de validité. L'article 8 du projet de loi prévoit ainsi que le titulaire d'une carte pluriannuelle qui s'oppose aux contrôles se verrait retirer le titre. En outre, le texte tend à créer un droit de communication très large au bénéfice de la préfecture, pour procéder à ces contrôles (article 25).

Si votre rapporteur partage le souhait d'une simplification des procédures de délivrance des titres de séjour, il regrette que le présent texte ne revoie pas leur nomenclature générale mais la complique, le nombre de titres permettant l'admission au séjour passant de quatorze à vingt.

2. La réforme du contrat d'accueil et d'intégration

Le contrat d'accueil et d'intégration ayant montré ses limites, malgré un coût annuel de 50 millions d'euros, l'article 1er du texte le simplifierait en en le recentrant sur une formation linguistique au niveau relevé, doublé d'une formation civique.

B. LE RENFORCEMENT DE L'EFFECTIVITÉ DES DISPOSITIFS D'ÉLOIGNEMENT

1. La recherche de l'amélioration du taux d'exécution des OQTF

Le projet de loi a également pour but d'améliorer le taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF).

Outre des simplifications du régime de l'OQTF, l'article 14 crée un régime contentieux particulier, aux délais raccourcis - une semaine pour contester et un mois pour statuer - et à la procédure simplifiée - procédure à juge unique et dispensée de conclusions du rapporteur public - pour contester les OQTF assorties d'un délai de départ volontaire prises sur certains fondements. En séance publique, à l'Assemblée nationale, les délais ont été portés à quinze jours pour contester cette décision à compter de la notification, le juge disposant de six semaines pour statuer11(*).

En outre, la procédure applicable aux personnes détenues pour contester l'OQTF sans délai qui leur a été signifiée serait alignée sur le délai applicable en cas de rétention ou d'assignation à résidence, soit 48 heures pour contester la mesure, le juge disposant de 72 heures pour statuer12(*).

Enfin, le régime de l'interdiction de retour serait sensiblement amélioré par le présent texte qui prévoirait, en conformité avec la directive « Retour », des cas dans lesquels cette mesure devrait systématiquement assortir l'OQTF, notamment en l'absence de délai de départ volontaire.

Par ailleurs, l'article 15 du projet de loi créerait une nouvelle mesure d'interdiction de circulation, à l'encontre des ressortissants de l'Union européenne, sur le modèle de l'interdiction de retour. Elle aurait pour effet d'interdire l'accès au territoire national pendant une période donnée13(*). Toutefois, seul un motif d'ordre public ou un abus de droit pourrait la motiver.

2. Un réaménagement substantiel des mesures d'éloignement
a) La priorité accordée à l'assignation à résidence sur la rétention administrative

Le chapitre II du titre II du projet de loi relatif aux conditions de mise en oeuvre des décisions d'éloignement se propose de revoir l'articulation entre assignation à résidence et rétention administrative.

En réponse aux critiques dénonçant le non-respect par la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 de l'esprit de la directive « Retour » qui institue une gradation dans les mesures d'éloignement, le projet de loi prétend inverser la logique du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) en faisant de l'assignation à résidence le principe et la rétention l'exception. Les articles 19 et 22 procèdent ainsi à la réécriture des dispositions correspondantes du CESEDA (articles L. 551-1 et L. 561-2), ainsi qu'à des coordinations (articles 19 bis et 21).

Pour permettre un éloignement effectif des personnes assignées à résidence, ce chapitre confère de nouveaux moyens aux autorités en charge de préparer et mettre en oeuvre le départ contraint : la faculté de requérir la force publique pour escorter ces personnes auprès des autorités consulaires (article 18) et celle de pénétrer à leur domicile pour procéder à l'éloignement (article 22). Ces nouveaux outils ont pour but de pallier le défaut de coopération d'une personne assignée à résidence qui utiliserait l'inviolabilité du domicile pour faire échec à son éloignement, que ce soit lors des préparatifs à l'éloignement ou lors de l'exécution proprement dite de la mesure. Le projet de loi, par ailleurs, prévoit les sanctions pénales en cas de non-respect des prescriptions liées à l'assignation à résidence (article 27).

Enfin, le projet de loi crée un « chaînage » explicite entre les deux mesures d'éloignement. L'article 19 prohibant le renouvellement d'un placement en rétention avant l'expiration d'un délai de sept jours à compter du terme d'un précédent placement, l'article 20 prévoit la faculté d'assigner à résidence à la fin de la rétention. À l'inverse, l'article 22 prévoit explicitement la faculté pour l'autorité administrative de placer en rétention une personne assignée à résidence qui ne présenterait plus les conditions de l'assignation à résidence ou aurait fait obstacle à son éloignement.

b) La modification du régime de la rétention à l'initiative des députés

Lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, des modifications substantielles ont été apportées au régime de la rétention issu de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011.

En premier lieu, les députés ont avancé à quarante-huit heures au lieu de cinq jours l'intervention du juge des libertés et de la détention pour la prolongation de la mesure de rétention (article 19). Ils lui ont, en outre, confier compétence pour apprécier la légalité de la décision de placement en rétention (article 15) qui relève aujourd'hui du juge administratif.

En deuxième lieu, ils ont modifié le séquençage de la rétention : décidée par l'autorité administrative pour quarante-huit heures, la rétention serait prolongée par le juge des libertés et de la détention pour vingt-huit jours, et non plus vingt jours, avant d'être, le cas échéant, à nouveau prolongée pour une période de quinze jours - contre vingt jours actuellement. La durée totale de la rétention resterait donc de quarante-cinq jours (article 19 bis A).

En dernier lieu, les députés ont consacré dans la loi l'interdiction du placement en rétention d'un mineur accompagnant son représentant légal, donc également de ce dernier, conformément à la jurisprudence européenne. Ce principe est toutefois assorti de trois exceptions : un étranger accompagné d'un mineur pourrait être placé en rétention s'il n'a pas respecté l'une des prescriptions d'une précédente mesure d'assignation à résidence, s'il a fait obstacle à la mise en oeuvre de son éloignement ou si un placement en rétention, limité à quarante-huit heures, permet d'épargner au mineur des contraintes liées aux nécessités de transfert en vue d'un éloignement programmé (article 19).

C. DISPOSITIONS DIVERSES

Le projet de loi comprend enfin un certain nombre de dispositions de portée diverse.

Il ratifie l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 qui intègre Mayotte dans le champ d'application du CESEDA tout en procédant aux adaptations justifiées par la pression migratoire exceptionnelle à laquelle est soumis ce département (article 34).

En son article 23, le projet de loi fait droit à une revendication ancienne des journalistes en leur ouvrant un accès aux zones d'attente et lieux de rétention.

Il revisite, en outre, certaines sanctions. Outre l'aggravation des sanctions administratives à l'encontre des transporteurs prévue par le projet de loi initial (article 28), de nouvelles sanctions pénales ont été introduites par le Gouvernement lors de l'examen à l'Assemblée nationale. Serait ainsi de nouveau sanctionné le refus par un étranger faisant l'objet d'une mesure d'éloignement ou ne remplissant pas les conditions d'entrée dans l'espace Schengen de se conformer à l'obligation de se soumettre à la prise d'empreintes digitales ou d'une photographie (article 23 bis). Serait également introduite dans le code pénal une nouvelle sanction en cas d'utilisation frauduleuse d'un document d'identité ou de voyage ou de facilitation d'une telle fraude (article 28 bis A).

Enfin, l'article 29 créerait un délit de fuite d'un lieu de rétention ou d'une zone d'attente, sur le modèle de l'évasion d'un lieu de détention.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : SIMPLIFIER EN S'INSCRIVANT DANS LES CHOIX DE LA LOI DU 16 JUIN 2011

A. CLARIFIER ET RENFORCER LES CONDITIONS D'ACCÈS AUX TITRES DE SÉJOUR

La délivrance de la nouvelle carte de séjour pluriannuelle rend d'autant plus nécessaire le respect par son bénéficiaire des conditions liées à l'intégration. Dès lors, votre commission a précisé les obligations devant être respectées par le demandeur (articles 1 et 11).

Tout en garantissant les droits des personnes concernées, votre commission a également veillé au caractère opérationnel des contrôles de titres de séjour. Elle a par exemple réduit de quatre à deux ans la durée du titre accordé aux étrangers admis exceptionnellement au séjour, en raison de la nécessité de s'assurer que les conditions de délivrance du titre sont toujours remplies.

Votre commission n'a pas souscrit au choix du Gouvernement de modifier le critère d'admission au séjour pour soins. Le projet de loi proposait de l'assouplir : il aurait fallu démontrer que l'étranger n'avait pas « effectivement » accès aux soins dans son pays d'origine. Il s'agissait donc d'une appréciation in concreto revenant sur la logique du droit en vigueur14(*) (article 10).

La principale difficulté ne réside pas du reste dans le critère pris en compte mais dans les modalités de la procédure « étrangers malades » fixées par voie règlementaire. Lors de ses auditions, votre rapporteur a pu constater l'inadaptation du système d'agrément des médecins de ville chargés d'établir le rapport évaluant la pathologie de l'étranger (rapports incomplets, tentatives de fraude, etc.).

Enfin, votre commission a supprimé l'ensemble des dispositions prévoyant la délivrance de plein droit des titres de séjour qui avaient été introduites à l'Assemblée nationale15(*), en estimant indispensable de laisser à l'autorité administrative la faculté de refuser l'octroi de titres.

B. AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DES MESURES D'ÉLOIGNEMENT

1. Abaisser le délai de départ volontaire de 30 à 7 jours

Une durée de départ volontaire longue favorise les risques de soustraction à la mesure d'éloignement prononcée.

La directive « Retour » autorise les États à accorder un délai de départ volontaire compris entre sept et trente jours. La nécessité de concilier l'organisation du départ et un éloignement rapide justifie d'abaisser ce délai à sept jours, étant entendu qu'il peut être supérieur, en cas de circonstances particulières.

En tout état de cause, ce délai de départ volontaire serait maintenu à 30 jours pour les ressortissants communautaires, en application de l'article 30 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 200416(*).

2. Limiter la procédure accélérée de contestation de OQTF aux étrangers déboutés du droit d'asile

Votre rapporteur approuve l'instauration de procédures rapides pour apprécier la légalité des obligations de quitter le territoire français (OQTF). Cependant, créer un régime alternatif pour contester ces dernières, selon qu'elles sont prises sur certains fondements, risque de compliquer encore un système déjà peu lisible17(*) et d'engorger les juridictions administratives. En effet, le contentieux susceptible de relever de cette nouvelle procédure concernerait une large part des OQTF, ce qui affecterait le caractère d'urgence et l'effectivité de cette procédure.

Toutefois, pour conserver le principe d'un recours aux délais accélérés et dans un souci de clarification, votre commission a limité cette procédure accélérée aux seules OQTF prises à l'encontre d'étrangers déboutés de leur demande d'asile sans droit de séjour sur le territoire.

3. Porter la durée d'interdiction de retour prononcée à l'égard de ressortissants de pays tiers à l'Union européenne à cinq ans

L'interdiction du territoire prohibe l'accès à l'espace Schengen à l'étranger concerné18(*).

Prononcée pour trois ans, en cas notamment de non-respect du délai de départ volontaire, et pouvant être prolongée de deux ans, c'est une mesure qui permet de garantir l'effectivité de la mesure d'éloignement.

Elle est cependant peu prononcée et votre rapporteur partage le souhait du projet de loi de la rendre plus systématique.

La directive « Retour » permettant qu'une telle mesure puisse être prononcée pour une durée maximale de cinq ans, votre commission a estimé qu'il était justifié que l'administration puisse prononcer une interdiction d'une telle durée.

C. MIEUX ENCADRER ET RENFORCER L'EFFICACITÉ DE LA MESURE D'ASSIGNATION À RÉSIDENCE

En dépit de l'objectif affiché par le Gouvernement, le texte soumis au Sénat ne bouleverse pas l'office du préfet auquel il revient légitimement d'apprécier, au cas par cas, laquelle des deux mesures - assignation à résidence ou rétention - est la mieux à même de permettre l'éloignement de l'étranger en situation irrégulière.

En revanche, il prévoit des dispositions utiles pour rendre plus efficace l'assignation à résidence que votre commission a souhaité renforcer tout en encadrant plus strictement le recours à cette mesure.

1. Compléter les mesures pour rendre l'assignation à résidence plus efficace en termes d'éloignement

Votre commission a validé le dispositif proposé à l'article 22 permettant à l'autorité administrative de saisir le juge des libertés et de la détention en vue d'autoriser les forces de l'ordre à pénétrer au domicile de l'étranger assigné à résidence pour procéder à son éloignement. A contrario, elle a estimé que l'escorte vers le consulat prévue à l'article 18 souffrait d'un manque d'efficacité en ne permettant pas une telle pénétration au domicile. Aussi a-t-elle ouvert cette faculté en transposant au dispositif d'escorte la procédure de saisine du juge des libertés et de la détention.

Elle a par ailleurs approfondi l'harmonisation des sanctions pénales applicables en cas de non-respect des prescriptions liées à l'assignation à résidence en les rendant applicables aussi bien lorsque l'assignation a été ordonnée par le juge (article 26 bis) que lorsqu'elle a été décidée par le préfet (article 27).

2. Encadrer le recours à l'assignation à résidence

Suivant son rapporteur, votre commission a estimé nécessaire de préciser la notion de garantie de représentation effective propre à prévenir le risque de fuite qui permet d'apprécier si l'étranger peut être assigné à résidence plutôt que placé en rétention. Pour que la mesure d'assignation à résidence soit réellement efficace, encore faut-il qu'elle soit utilisée de manière adéquate et qu'il n'y soit recouru que dans le cas d'étrangers ne présentant effectivement pas de risque de se soustraire à l'éloignement.

Votre commission a donc introduit deux dispositions :

- l'une prévoyant la validation par le maire de la commune de l'attestation d'hébergement afin de prévenir les déclarations d'hébergement de complaisance (article 14 bis) ;

- l'autre mettant en oeuvre un dispositif de caution financière conformément aux dispositions de la directive « Retour » (article 14 ter).

3. Permettre l'exercice des droits des personnes assignées à résidence

Suivant une préconisation formulée par son rapporteur et Mme Éliane Assassi à l'occasion de leur rapport d'information sur les centres de rétention19(*), votre commission a introduit dans le CESEDA le principe selon lequel les personnes assignées à résidence bénéficient d'une information pour permettre l'exercice effectif de leurs droits et préparer leur départ (article 22 bis).

D. MAINTENIR LE RÉGIME ACTUEL DE LA RÉTENTION ADMINISTRATIVE

Votre rapporteur relève que la double intervention du juge administratif et du juge des libertés et de la détention (JLD) en matière de rétention administrative présente par construction des inconvénients, quelle que soit la solution retenue.

Dès lors, transférer le « bloc de compétence » constitué par l'appréciation de la mesure de rétention au seul JLD est une solution novatrice intéressante mais les avantages qu'elle permet sont faibles au regard de la désorganisation qu'elle engendrera.

En conséquence, votre rapporteur estime qu'il est préférable de maintenir les équilibres de la loi du 16 juin 2011 sur ce plan. Toutefois, dans l'esprit de ces dispositions, votre commission a modifié la nature du contrôle que le juge administratif peut exercer sur la décision de placement en rétention, lui permettant d'exercer un contrôle de pleine juridiction sur cette décision (article 18 A).

Enfin, au regard des importantes modifications apportées au projet de loi par votre commission, l'intitulé du projet de loi a été renommé projet de loi portant diverses dispositions relatives à la maîtrise de l'immigration.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER A - DISPOSITIONS RELATIVES AUX ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE NATIONALE D'IMMIGRATION ET D'INTÉGRATION

Article 1er A (nouveau) - (art. L. 111-10 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Débat annuel au Parlement sur les orientations pluriannuelles - de la politique d'immigration et d'intégration

Cet article, inséré par votre commission par un amendement COM-54 de son rapporteur, a pour objet de prévoir qu'un débat annuel peut être tenu au Parlement, afin de débattre des orientations pluriannuelles de la politique d'immigration.

Ce débat serait organisé à l'occasion du rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration que le Gouvernement remet chaque année au Parlement, en application de l'article L. 110-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Cette disposition permettrait ainsi au Parlement d'être préArticisément informé des orientations pluriannuelles en matière d'immigration et de pouvoir en débattre.

Votre commission a adopté l'article 1er A ainsi rédigé.

TITRE IER - L'ACCUEIL ET LE SÉJOUR DES ÉTRANGERS
CHAPITRE IER - L'accueil et l'intégration

Article 1er - (art. L. 311-9 et L. 751-1 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile - et art. L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles) - Contrat d'accueil et d'intégration

Le présent article a pour objet d'unifier les différents dispositifs d'accueil et d'intégration des étrangers primo-arrivants au sein d'un dispositif unique défini à l'article L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

1. L'accueil et l'intégration des étrangers primo-arrivants : un dispositif d'intégration coûteux aux résultats décevants

Plusieurs dispositifs ont pour objet de favoriser l'intégration des étrangers primo-arrivants en situation régulière : le contrat d'accueil et d'insertion (CAI), qui est le dispositif principal (L. 311-9), le pré-contrat d'accueil et d'intégration (« pré-CAI »), à destination des étrangers souhaitant rejoindre la France mais qui n'ont pas encore quitté leur pays d'origine (article L. 211-2-1 et L. 411-8), le contrat d'accueil et d'intégration destiné à l'ensemble d'une famille (L. 311-9-1). L'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) assure la mise en oeuvre et le financement de ces mécanismes.

Le contrat d'accueil et d'intégration (CAI) est inspiré d'une recommandation formulée en 2002 par le Haut conseil à l'intégration. Après une période pendant laquelle la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale20(*) l'a institué à titre facultatif, le CAI a été rendu obligatoire par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration21(*) qui a également prévu que son respect sera pris en compte pour renouveler le titre de séjour. La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité22(*) a ultérieurement précisé le contenu du CAI.

Défini à l'article L. 311-9 du CESEDA, le CAI est destiné aux étrangers primo-arrivants en situation régulière. Il se compose de trois éléments : une formation civique, comportant en particulier une présentation des valeurs de la République française et l'explication du fonctionnement des institutions, une formation linguistique, en tant que de besoin, sanctionnée par un « titre ou un diplôme reconnu par l'État » et un bilan de compétences professionnelles.

Lors du renouvellement du titre de séjour, l'article L. 311-9 du CESEDA précise que l'administration « tient compte » du non-respect éventuel du contrat.

Sont toutefois dispensés du CAI :

- les étrangers ayant suivi une scolarité d'au moins trois ans dans un établissement secondaire français à l'étranger ;

- les enfants nés en France de parents étrangers (article L. 314-12 du CESEDA) ;

- les travailleurs étrangers détachés en France (article L. 313-10 5°) ;

- l'étranger titulaire d'un contrat de travail d'une durée égale ou supérieure à un an (L. 313-10 6°) ;

- l'étranger titulaire de la carte « compétences et talents » (article L. 315-1 du CESEDA). Cette dispense est étendue au conjoint et aux enfants âgés de plus de seize ans de l'étranger.

Toutefois, il est toujours possible aux étrangers relevant de l'une de ces catégories de demander postérieurement à signer un CAI.

Comme l'a précisé votre rapporteur dans son rapport pour avis pour les crédits de la mission Immigration, hors asile, pour la loi de finances pour l'année 201523(*), 108 969 personnes ont signé en 2013 le CAI, contre 101 368 en 2012.

Caractéristiques du public signataire du CAI en 2013

- 63 % des signataires sont issus du continent africain (dont 59 % sont originaires du Maghreb). Les autres signataires sont majoritairement des ressortissants Turcs (4,4 %), Chinois (4 %) et Russes (2,4 %) ;

- 53,3 % du public est féminin;

- l'âge moyen des signataires est de 32 ans ;

- 45,4 % des signataires sont membres de familles de Français;

- 20,2 % relèvent de la catégorie « liens personnels et familiaux » ;

- 8,9 % sont réfugiés, apatrides (membres de familles compris) ;

- 8,2 % sont bénéficiaires du regroupement familial ;

- 4,7 % relèvent de la catégorie « travailleurs ».

Source : Rapport n° 114 (2014-2015) de M. François- Noël Buffet, - fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2015, p. 16

Les résultats des dispositifs d'intégration sont cependant décevants, alors même que cette politique est très coûteuse.

Un rapport conjoint de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale des affaires sociales24(*) dont votre rapporteur s'était fait l'écho dans son rapport pour avis précité25(*), a conclu que si le dispositif promeut à juste titre une intégration par l'apprentissage de la langue, les résultats sont décevants, alors même que cette politique est très coûteuse.

Coût des prestations du contrat d'accueil et d'intégration pour l'année 2013

2013

Coût

Pré CAI à l'étranger

2 903 860 €

Formation linguistique CAI

29 003 015 €

Formation linguistique prescrite - pour renforcer l'intégration

12 211 613 €

Bilan de compétences

5 396 392 €

Formation civique - + Session d'Information Vivre en France - + Droits et devoirs des parents

5 596 €

Source : DGEF, réponses au questionnaire budgétaire

En premier lieu, le CAI souffre d'une ambiguïté : malgré son appellation de « contrat » et les dispositions de l'article L. 311-9 qui prévoient que son non-respect peut justifier un refus de renouvellement du titre de séjour, aucune conséquence n'est attachée à son non-respect ou à son respect. En effet, l'administration n'est pas tenue de renouveler un titre au seul motif que l'étranger a bien respecté le contrat, et, par ailleurs, l'administration ne justifie jamais un refus de titre de séjour en raison du non-respect du contrat.

En second lieu, la formation linguistique, dispensé à environ un quart des signataires, ce qui reste modeste, est d'un niveau faible, malgré les 400 heures qui lui sont dédiées. Le niveau atteint en fin de formation est très insuffisant pour communiquer et, a fortiori, pour s'intégrer sur le marché du travail. En outre, l'exigence d'un diplôme ou d'un titre sanctionnant cette formation est inutilement coûteuse et ne permet pas d'améliorer le niveau de langue26(*).

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Christophe Dumont, chef des migrations internationales à l'OCDE, a souligné le faible taux de satisfaction des étrangers ayant suivi ces cours de langue : 70% d'entre eux les estiment insuffisants.

La formation civique est quant à elle trop académique et trop dense, comme l'a reconnu M. Yannick Humbert, directeur de l'OFII, lors de son audition par votre rapporteur.

Enfin, le bilan de compétences professionnelles existant actuellement se caractérise quant à lui par sa standardisation et par son faible effet pour l'accès au marché du travail. Pourtant, près de 43 865 bilans ont été prescrits en 2013.

Les autres dispositifs d'intégration, « pré-CAI » et « CAI familles » n'ont pas davantage montré leur utilité, pour les mêmes raisons.

2. Les clarifications opérées par le projet de loi initial, renforçant l'effectivité du contrat

Le projet de loi a pour objet de réunir l'ensemble des dispositifs d'intégration existants au sein d'un contrat d'accueil et d'intégration rénové.

Ainsi, le « pré-CAI », dont l'utilité n'est pas prouvée, serait supprimé27(*) et remplacé par la mise à disposition au bénéfice des étrangers souhaitant s'établir en France, d'une information générale sur la vie en France et sur les droits et les devoirs qui y sont applicables, prévu dans le présent article.

Le principe d'un « contrat » serait conservé mais il serait simplifié et composé des trois éléments suivants :

- une formation civique ;

- une formation linguistique, en tant que de besoin ;

- des « démarches d'accès aux services publics de proximité », qui seraient définies par les services de l'OFII, à la suite d'un entretien personnalisé avec l'étranger.

Ce contrat concernerait toujours les étrangers primo-arrivants ou les étrangers âgés entre 16 et 18 ans régulièrement arrivés en France, mais le champ des étrangers dispensés de la signature du contrat serait élargi puisqu'outre les catégories déjà dispensées, en seraient aussi dispensés les étrangers titulaires des titres suivants :

- saisonnier (article L. 313-6 et article L. 313-23) ;

- étudiant (article L. 313-7) ;

- stagiaire (article L. 313-7-1) ;

- « vie privée et familiale », délivré pour les étrangers nés en France, ayant résidé au moins huit ans de façon continue en France et ayant suivi leur scolarité dans un établissement français, à partir de l'âge de 10 ans, pendant au moins cinq ans (article L. 313-11 8°) ;

- étrangers malades (article L. 313-11 11°) ;

Enfin, le texte maintiendrait la possibilité, pour les personnes dispensées de ce contrat, de le signer ultérieurement.

Un décret en Conseil d'État préciserait les conditions d'application de l'article.

Comme l'a souligné lors de son audition M. Yannick Humbert, directeur de l'OFII, l'idée serait de mettre l'accent sur la formation linguistique et civique, en laissant ensuite aux acteurs de droit commun - - comme Pôle Emploi par exemple -, le soin de prendre le relais.

Ce contrat se déroulerait sur une période de cinq années, la première année devant s'achever par l'obtention du niveau de langue A128(*) du cadre européen de référence pour les langues (CECR), le niveau A229(*) devant être atteint au bout de cinq années à compter de la signature du contrat, permettant ainsi aux étrangers de remplir la condition de niveau de langue exigée pour prétendre à la carte de résident30(*).

En conséquence, le projet de loi supprimerait les dispositifs d'intégration existants autre que le CAI : l'article 4 réécrirait ainsi l'article L. 211-2-1 consacré au « pré-CAI », remplacé par une information, l'article 13 supprimerait les dispositions des articles L. 411-8, relatives aux « pré-CAI », et L. 311-9-1, relatives au « CAI familles », l'article 31 supprimant l'article L. 311-9-2, prévoyant que le « CAI familles » ne s'applique pas à Mayotte.

Les conséquences attachées au respect ou non du contrat seraient modifiées. Au lieu de subordonner la délivrance du titre de séjour au respect du contrat, ce qui est apparu disproportionné et, en pratique, non appliqué, le respect du contrat serait une des conditions principales pour prétendre à un titre pluriannuel, lors du renouvellement du titre initial d'un an (cf. commentaire de l'article 11, relatif au titre pluriannuel).

3. Des modifications importantes opérées par les députés

Les députés ont profondément modifié le texte du projet de loi initial.

Lors de l'examen du texte en commission, à l'initiative du Gouvernement, les députés ont subsisté au « contrat » le principe d'une insertion dans un parcours personnalisé d'intégration, qui resterait toutefois matérialisé par la signature d'un contrat, désormais intitulé « contrat d'intégration républicaine ».

L'exigence d'une formation civique et d'une formation linguistique serait conservée, mais « l'obligation d'effectuer des démarches d'accès aux services publics de proximité » du projet de loi initial, jugée trop floue, serait remplacée par un « accompagnement adapté aux besoins de l'étranger pour faciliter ses conditions d'accueil et d'intégration ». Par ailleurs, le contenu de ce parcours d'intégration ne serait pas fixé exhaustivement par la loi.

Dans la mesure où, à l'initiative du rapporteur, la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014 établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d'un transfert temporaire intragroupe serait transposée par le présent texte, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement dispensant les titulaires d'une carte de salarié « ITC », de stagiaire « ITC » et les membres de leur famille de la signature du contrat, en estimant que, comme pour les travailleurs détachés - dispensés de la signature de ce contrat -, ils n'ont pas vocation à s'installer durablement en France.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté plusieurs amendements, visant en particulier à compléter le contrat d'intégration républicaine pour prévoir que pour les étrangers accueillis dans les « départements et régions d'outre-mer », la formation civique comporterait un « volet relatif à l'histoire et à la géographie du département et de la région d'outre-mer de résidence de l'étranger. ». Enfin, un amendement visant à préciser le contenu du décret d'application de l'article a été adopté, ainsi qu'un amendement précisant que le coût des formations dispensées serait pris en charge par l'État.

4.  La position de votre commission : simplifier les dispositions du contrat d'intégration républicaine

Le contrat d'accueil et d'intégration permet de répondre à un constat partagé : l'intégration réussie dans la société française repose sur une formation linguistique solide, complétée d'une formation civique. Comme l'a précisé M. Jean-Christophe Dumont, chef des migrations internationales à l'OCDE, lors de son audition, la langue est en effet un préalable indispensable à l'intégration.

Le niveau envisagé au bout d'un an est relativement modeste, mais il est supérieur à ce qui est exigé aujourd'hui ; le niveau A2 exigé au bout de cinq années permet une communication simple. S'il peut être regretté que ces niveaux soient toujours très faibles, il convient de rappeler que l'illettrisme est un obstacle important à l'apprentissage d'une langue. En outre, le coût lié à l'élévation du niveau de langue, tel que l'a évalué les missions d'inspection dans leur rapport précité ne permet pas d'arrêter des choix plus ambitieux.

En effet, le surcoût annuel lié à l'élévation du niveau actuel vers le niveau A1 que propose le texte, est évalué à 19,6 millions d'euros. L'élévation au niveau A2 représenterait un surcoût de 54,5 millions d'euros31(*).

Cette évolution devant se faire à périmètre budgétaire constant, ce qui peut sembler ambitieux au regard du coût du dispositif actuel qui ne concerne pourtant que 25% des signataires32(*). Il est donc d'autant plus indispensable de simplifier le contrat de le concentrer sur l'apprentissage de la langue et de la formation civique.

Votre commission a donc adopté deux amendements COM-55 et COM-58 de votre rapporteur supprimant la notion de « parcours d'intégration », dans la mesure où ce parcours est en tout état de cause formalisé par un contrat. Au regard des conséquences attachées au non-respect du contrat, le contenu du contrat a été par ailleurs limité à une formation civique et à une formation linguistique. Elle a également adopté un amendement COM-56 de votre rapporteur supprimant l'« accompagnement adapté » voté par les députés en estimant que cette disposition est en tout état de cause trop imprécise. Par ailleurs, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-57 supprimant l'exigence particulière d'une formation spécifique en histoire et en géographie dans les départements et territoires d'outre-mer en considérant que cette disposition relevait du pouvoir règlementaire. Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-59 supprimant les dispositions précisant le contenu du décret d'application du présent article en considérant qu'il était inutilement restrictif. Votre commission a également adopté un amendement COM-60 de votre rapporteur effectuant une coordination de conséquence liée au changement du nom du contrat, à l'article L. 751-1 du CESEDA.

Votre commission souscrit à la solution proposée par le projet de loi de conditionner la délivrance d'un titre de séjour pluriannuel au respect du contrat d'intégration.

Le non-respect du contrat ne privera pas l'étranger d'un titre de séjour, mais le forcera à le renouveler chaque année, ce qui permettra de contrôler à chaque échéance que l'étranger apprend la langue ou ne manifeste pas de rejet des valeurs civiques. Votre rapporteur vous proposera cependant de subordonner plus clairement le bénéfice du titre pluriannuel au respect du contenu du contrat en distinguant spécifiquement, parmi les conditions pour bénéficier d'un titre pluriannuel, la maîtrise d'un niveau de langue donné33(*) (cf. commentaire de l'article 11).

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 - (art. L. 314-2 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Condition d'intégration républicaine de l'étranger - pour la délivrance d'une première carte de résident

Le présent article a pour objet de préciser les dispositions de l'article L. 314-2 du CESEDA, relatif à l'appréciation de l'intégration républicaine d'un étranger sollicitant la délivrance d'une première carte de résident34(*).

En effet, la délivrance de la carte de résident est, entre autres conditions35(*), subordonnée à l'appréciation de l'intégration de l'étranger dans la société française36(*).

Ainsi, l'article L. 314-2 définit de manière non exhaustive les éléments pouvant être pris en compte pour apprécier l'intégration républicaine de l'étranger faisant une première demande de carte de résident, comme le respect des principes de la République française ou une connaissance « suffisante » de la langue française, la définition de ce dernier critère étant renvoyée à un décret en Conseil d'État. L'article exclut cependant que pour les étrangers âgés de plus de 65 ans, la condition relative à la connaissance de la langue française puisse faire obstacle à la délivrance du titre de résident. Cet article précise aussi que le préfet doit prendre en considération le respect par l'étranger du contrat d'accueil et d'intégration (CAI).

Enfin, le préfet doit saisir le maire de la commune où l'étranger réside pour un avis sur son intégration. Le maire dispose d'un délai de deux mois pour répondre, l'avis étant réputé favorable après ce délai.

Le projet de loi initial disposait que la notion de « connaissance suffisante de la langue française » devait être appréciée en se référant à un niveau de langue minimal, défini par un décret en Conseil d'État. Comme le précise l'étude d'impact, ce niveau devrait être le niveau A237(*), qui correspond à un niveau de communication simple38(*).

En outre, le préfet n'aurait plus à prendre en compte le respect du contrat d'accueil et d'intégration pour apprécier le niveau d'intégration de l'étranger demandeur.

Les députés ont clarifié cet article en précisant simplement que le degré de connaissance de la langue serait apprécié au regard d'un niveau précisément défini par décret, et non au regard d'un niveau plancher.

Ces dispositions permettraient effectivement de faciliter l'appréciation de la condition de maîtrise de la langue en la rendant plus effective que l'appréciation actuelle d'une connaissance « suffisante » de la langue française, fondée en pratique sur l'obtention d'un diplôme sanctionnant un niveau de maîtrise du français très bas39(*).

En revanche, votre rapporteur considère qu'il est injustifié de retirer des critères d'appréciation de la condition d'intégration pour délivrer une carte de résident la prise en compte du respect du contrat d'accueil et d'intégration.

En effet, dans son rapport n° 371 fait au nom de votre commission sur le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration40(*), votre rapporteur avait souligné que la prise en compte du CAI dans ce cadre permettait en effet de crédibiliser ce contrat, sans toutefois en faire un préalable indispensable, mais un simple « indicateur » à la disposition des préfets, constituant un élément parmi d'autres pour éclairer sa décision.

Dans la mesure où ce contrat a fait l'objet d'une redéfinition et d'un renforcement à l'article 1er du présent texte, il semble donc contradictoire de ne pas l'intégrer comme un élément pour apprécier le niveau d'intégration de l'étranger. En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-61 de votre rapporteur supprimant le 2° du présent article.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

CHAPITRE II - La carte de séjour pluriannuelle

Article 3 - (chapitre III du titre Ier du livre III du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Intitulé et structure du chapitre III du titre Ier du livre III - du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile

Le présent article tend à modifier le chapitre III du titre Ier du livre III du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) afin de prendre en compte la création d'une carte de séjour pluriannuelle (cf. le commentaire de l'article 11).

Il modifie tout d'abord l'intitulé de ce chapitre, aujourd'hui dénommé « la carte de séjour temporaire », en ajoutant les mots « et la carte de séjour pluriannuelle ».

Cet article procède ensuite à la suppression de deux sous-sections traitant, respectivement, de la carte de séjour temporaire « scientifique-chercheur » et de celle portant la mention « profession artistique et culturelle ».

Ces deux cartes d'une durée limitée à un an seraient remplacées par un « passeport talent » (nouvel article L. 313-20 du CESEDA créé par l'article 11) reposant sur les mêmes critères mais dont la durée est fixée à quatre ans.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 - (art. L. 211-2, L. 211-2-1 et L. 311-1 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Documents ouvrant droit au séjour de plus de trois mois

Le présent article concerne les documents nécessaires aux ressortissants étrangers pour séjourner plus de trois mois en France41(*).

Il établit la liste des titres de séjour donnant droit à résider en France et précise les conditions de délivrance des visas qui permettent d'y entrer.

1. Liste des titres de séjour

1.1. Liste issue du présent projet de loi

Cet article énumère les titres de séjour accessibles aux étrangers souhaitant résider plus de trois mois en France. Cette liste comporte quatre titres principaux délivrés aux étrangers en fonction de leur durée de résidence régulière sur le territoire national.

Enchaînement type des titres de séjour (projet de loi)

Source : commission des lois du Sénat

La durée de ces titres est articulée autour d'une logique de progressivité : après une première année de résidence sous couvert d'un titre annuel (visa de long séjour valant titre de séjour ou carte de séjour temporaire), les étrangers auraient accès à des titres pluriannuels (carte de séjour pluriannuelle de quatre ans, carte de résident « simple » de dix ans et carte de résident permanent à durée indéterminée).

A ces quatre titres, il convient d'ajouter :

- le visa de long séjour « simple » pour un séjour dont la durée ne dépasse pas un an ;

- la carte de séjour « retraité » qui permet aux étrangers retraités ayant quitté la France d'y revenir sans avoir à solliciter un visa d'entrée et pour des séjours n'excédant pas un an42(*).

1.2. Modifications par rapport au droit en vigueur

Cette liste de titres de séjour reprend le droit existant, à deux exceptions près : elle consacre au niveau législatif le visa long séjour valant titre de séjour (VLS-TS) et instaure une carte de séjour pluriannuelle.

· Le visa long séjour valant titre de séjour (VLS-TS)

Ce document a été créé par voie règlementaire en 2009 afin de simplifier les démarches administratives de certaines catégories de migrants (scientifiques-chercheurs, conjoints de Français, etc.). En 2013, 105 964 VLS-TS ont été délivrés, ce qui représente environ 62 % des visas long séjour émis par la France.

Octroyés par les autorités diplomatiques ou consulaires dans le pays d'origine, les VLS-TS remplacent, pour une durée d'un an, le titre de séjour remis par les préfectures. Ils permettent à leur titulaire de ne pas avoir à se rendre en préfecture lors de leur arrivée sur le territoire national.

Le projet de loi propose de conforter cette initiative gouvernementale en la mentionnant au niveau législatif (article L 311-1 du CESEDA).

· La carte de séjour pluriannuelle

Cette carte serait créée par le présent projet de loi. D'une durée de quatre ans, elle éviterait aux étrangers d'avoir à renouveler leur carte de séjour temporaire tous les ans avant de pouvoir accéder à la carte de résident (cf. le commentaire de l'article 11).

Deux cas de figure doivent être distingués :

- la carte pluriannuelle « générale », délivrée après que l'étranger ait résidé un an en France sous couvert d'une carte de séjour temporaire ou d'un VLS-TS (nouvel article L. 313-17 du CESEDA) ;

- le « passeport-talent », octroyé dès l'arrivée en France à des publics particuliers comme les créateurs d'entreprise ou les chercheurs (nouvel article L. 313-20 du CESEDA). Par un amendement en commission à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a précisé que ces publics auraient également accès à un VLS-TS spécifique si la durée de leur séjour est inférieure à un an43(*).

2. Conditions de délivrance des visas

Délivrés dans le pays d'origine, les visas permettent l'entrée sur le territoire français et peuvent valoir, dans certains cas, titres de séjour (VLS-TS).

2.1. La suppression du contrat de pré-intégration

En l'état du droit, le suivi des formations du contrat de pré-intégration (« pré-CAI ») dans le pays d'origine est requis pour deux catégories d'étrangers (article L. 211-2-1 du CESEDA) :

- les conjoints de Français souhaitant venir sur le territoire national ;

- les étrangers pour lesquels un regroupement familial est sollicité.

Le « pré-CAI » prévoit que ces personnes bénéficient, dès leur demande de visa, d'une évaluation de leur niveau de langue et de leur connaissance des valeurs de la République. Une formation de deux mois est ensuite organisée si cela s'avère nécessaire et la délivrance du visa est subordonnée à la production d'une attestation de suivi de cette formation.

Toutefois, comme l'a précisé votre rapporteur dans son avis budgétaire « Immigration, intégration et nationalité » de 201444(*), le dispositif du « pré-CAI » présente un coût élevé (2,9 millions d'euros en 2013) et une efficacité limitée, les étrangers bénéficiaires de ses formations n'ayant pas attesté, lors de leur arrivée en France, d'un niveau de langue supérieur à celui des étrangers n'ayant pas bénéficié de ce dispositif.

D'après un rapport conjoint de l'Inspection générale de l'administration et l'Inspection générale des affaires sociales45(*), trois facteurs expliquent cet échec :

a) dispositif coûteux, le « pré-CAI » n'est pas mis en oeuvre partout : seuls 49 pays seraient couverts ;

b) le nombre d'heures de formation - 40 heures d'apprentissage de la langue française et 3 heures pour les valeurs de la République - n'est pas suffisant ;

c) le « pré-CAI » n'est pas articulé avec le contrat d'accueil et d'intégration que l'étranger suit une fois arrivé en France.

Le Gouvernement propose donc de supprimer le « pré-CAI » et de le remplacer par un mécanisme d'information sur la vie en France mis en oeuvre dans les pays d'origine de l'étranger et « dans une langue qu'il comprend »46(*).

2.2. Modalités de délivrance des visas

Lors de ses travaux, l'Assemblée nationale a modifié les dispositions du projet de loi concernant les modalités de délivrance des visas sur trois points.

· Le maintien d'un récépissé

Par un amendement de M. Paul Molac, l'Assemblée a souhaité maintenir la délivrance d'un récépissé par les autorités diplomatiques et consulaires lors du dépôt de la demande de visa afin que l'étranger puisse prouver qu'il a bien procédé à ce dépôt.

· La compétence des autorités consulaires et diplomatiques pour la délivrance du visa aux conjoints de Français

Un amendement de séance du groupe socialiste, républicain et citoyen prévoit une délivrance de plein droit du visa de long séjour au conjoint de Français souhaitant se rendre sur le territoire national47(*).

Toutefois, l'article L. 211-2-1 du CESEDA dispose déjà que ce visa « ne peut être refusé à un conjoint de Français qu'en cas de fraude, d'annulation du mariage ou de menace à l'ordre public ». Aller plus loin comme le propose l'Assemblée reviendrait à obérer tout pouvoir d'appréciation des autorités diplomatiques et consulaires, ce qui ne paraît pas souhaitable.

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-63 de son rapporteur afin de supprimer cette disposition de l'Assemblée.

· Le traitement des visas étudiants

À l'initiative du groupe socialiste, républicain et citoyen, l'Assemblée nationale a également précisé que les demandes de visas des étudiants doivent être traitées « dans les meilleurs délais ».

En l'état du droit, seuls les conjoints de Français bénéficiaient de cette disposition de priorité qui autorise les autorités diplomatiques et consulaires à examiner leurs demandes avant d'autres (demandes de visas d'étrangers souhaitant travailler en France, d'étrangers sollicitant un regroupement familial, etc.).

Cette priorité donnée aux étudiants peut paraître justifiée car le délai de délivrance de leur visa de long séjour est déterminant : un refus de leur dossier les contraint à lancer de nouvelles démarches pour trouver une université pouvant les accueillir dès le début de l'année scolaire.

2.3. Motivation des refus de visa

Pour mémoire, en l'état du droit, l'article L. 211-2 du CESEDA dispose que seuls certains refus doivent être motivés (bénéficiaires du regroupement familial, conjoints de Français, etc.). Cette liste a d'ailleurs été allongée par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile qui a prévu une obligation de motivation si l'administration diplomatique et consulaire oppose un refus de visa à la famille d'un réfugié ou d'un bénéficiaire de la protection subsidiaire.

En adoptant un amendement M. Denys Robiliard, la commission des lois de l'Assemblée a prévu que les autorités diplomatiques et consulaires à motivent tout refus de visa, ce qui renforcerait la transparence de l'action administrative.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-62 ainsi que l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis (supprimé) - (art. L. 313-7 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Visite médicale des étudiants étrangers

Issu d'un amendement de séance du groupe socialiste, républicain et citoyen de l'Assemblée nationale, le présent article tend à dispenser de visite médicale devant l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) les étudiants « bénéficiant d'un suivi médical attesté par un certificat ».

Votre commission a procédé à la suppression de cet article car elle a jugé qu'il soulevait des difficultés tant pratiques que juridiques.

1. La visite médicale à l'OFII, une obligation en cours d'évolution

1.1. Une obligation pour les étrangers

En l'état du droit, les étrangers sollicitant la délivrance d'une carte de séjour temporaire doivent passer une visite médicale à l'OFII (article R. 313-1). S'inscrivant dans un objectif de santé publique, cette visite présente donc une ambition préventive.

Son contenu est uniforme sur le territoire car il est précisément fixé par un arrêté en date du 11 janvier 200648(*). La visite comprend un examen clinique général, une vérification du statut vaccinal, un examen radiographique des poumons (pour diagnostiquer les cas de tuberculose) et, en fonction des antécédents de la personne, une mesure de la glycémie capillaire (pour les cas de diabète) ainsi qu'un examen urinaire.

Sur les 200 000 visites médicales que l'OFII assure chaque année, 60 000 concernent des étudiants.

1.2. Des évolutions en cours

Une réflexion a été entamée par l'exécutif pour réduire le nombre de visites médicales gérées par l'OFII. Il s'agit de dégager les économies nécessaires pour que l'OFII puisse exercer ses nouvelles missions49(*) à budget constant.

Cette réorganisation administrative a déjà débuté : depuis 201450(*), les étrangers sollicitant des cartes de séjour « artiste », « chercheur », « salarié en mission » et « compétences et talents », soit environ 6 000 personnes par année, sont dispensés de visite médicale devant l'OFII.

Le présent article additionnel propose de poursuivre cette démarche en dispensant de visite les étudiants bénéficiant d'un « suivi médical attesté par un certificat ». Pour assurer ce suivi, les étudiants pourraient dès lors s'adresser à un praticien hospitalier, avoir recours à la médecine de ville ou aux services interuniversitaires de médecine préventive et de promotion de la santé (SIUMPPS).

2. Une disposition posant des difficultés tant pratiques que juridiques

2.1. Des difficultés pratiques : des risques pour la qualité de la visite

Si le présent article simplifierait les procédures administratives des étudiants - en supprimant un passage devant le service médical de l'OFII -, il risque de réduire la qualité de la visite médicale dont bénéficient les étudiants étrangers.

L'organisation de cette visite par l'OFII garantit en effet sa qualité et son homogénéité sur le territoire comme l'a souligné le rapport conjoint de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale des affaires sociales en 201351(*).

La visite devant l'OFII présente ainsi l'avantage :

- d'être pratiquée par des médecins ayant une bonne connaissance des pathologies des populations migrantes et bénéficiant d'un équipement de dépistage de la tuberculose récent et adapté ;

- d'être peu coûteuse pour les étudiants étrangers. Alors que le coût d'une visite médicale à l'OFII s'élève à 40 euros, le rapport précité évalue à 70 euros52(*) les examens que les étrangers devraient prendre à leur charge en cas de suppression de cette visite ;

- de répondre à un cahier des charges précis fixé par voie règlementaire (cf. supra).

2.2. Des difficultés juridiques : une mesure relevant du domaine règlementaire

Juridiquement, l'organisation des modalités de la visite médicale des étrangers primo-arrivants relève du pouvoir règlementaire (actuel article R. 313-1 du CESEDA) comme l'a souligné M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'Intérieur, lors des débats devant l'Assemblée nationale53(*).

En outre, insérer ces dispositions au niveau législatif créerait une asymétrie par rapport aux visites médicales des autres étrangers qui resteraient régies par des mesures d'ordre règlementaire.

À l'initiative de son rapporteur (amendement COM-64), votre commission a donc supprimé l'article 4 bis.

Article 5 - (art. L. 311-11 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Autorisation provisoire de séjour - pour les étudiants titulaires d'un master

Le présent article vise à modifier le régime de l'autorisation provisoire de séjour (APS) d'un an non renouvelable remise aux étudiants étrangers titulaires d'un diplôme au moins équivalent au grade de master et souhaitant compléter leur formation par une première expérience professionnelle en France (actuel article L. 311-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA).

Il s'agit de conforter ce dispositif d'attractivité du territoire en faveur des étudiants. Pour mémoire, la France accueille 60 000 nouveaux étudiants étrangers chaque année, ce qui la positionne au cinquième rang mondial54(*) derrière les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Australie et l'Allemagne.

1. Un dispositif d'attractivité destiné aux étudiants

Cette APS a été créée par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 200655(*) afin d'accorder aux étudiants étrangers titulaires d'un master un délai suffisant - - un an non renouvelable - pour trouver un emploi en France.

À l'issue de cette période d'un an, l'étranger titulaire de l'APS et ayant obtenu un emploi ou une promesse d'embauche obtient une carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle (actuel article L. 313-10 du CESEDA).

Régime de l'APS accessible aux étudiants (état du droit)

Source : commission des lois du Sénat

Cette APS constitue un outil de facilitation pour ses titulaires car elle permet d'obtenir, in fine, une carte de séjour temporaire « salarié » sans que la situation de l'emploi ne leur soit opposable.

Cette procédure déroge donc au droit commun car, dans les autres cas, la DIRECCTE56(*) peut refuser d'homologuer le contrat d'un étranger si la « situation de l'emploi » dans le secteur d'activité et le bassin d'emploi concernés est trop tendue et notamment si le taux de chômage est trop élevé.

En l'état du droit, l'étranger doit remplir plusieurs critères pour obtenir cette APS :

a) disposer d'un diplôme au moins équivalent au grade de master ;

b) exercer un emploi en relation avec sa formation ;

c) bénéficier d'une rémunération au moins égale à un seuil fixé par voie règlementaire et qui correspond aujourd'hui à une fois et demie le SMIC57(*).

Ces critères résultent d'un assouplissement initié par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat lors de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 201358(*). Cette dernière a notamment supprimé l'obligation pour le titulaire de l'APS de « participer directement ou indirectement au développement de la France et du pays dont il a la nationalité ».

En 2014, cette APS a été délivrée à 10 187 étrangers59(*). Le nombre d'APS est en constante augmentation, 3 172 documents de ce type ayant été octroyés en 2012 et 5 586 en 2013. Le Gouvernement estime toutefois que « le volume annuel reste en-deçà des perspectives envisageables compte tenu notamment du nombre d'étudiants étrangers qui obtiennent un diplôme de master chaque année »60(*).

2. Les modifications introduites par le projet de loi

Le présent projet de loi vise à étendre le dispositif de l'APS et à l'articuler avec la nouvelle carte de séjour pluriannuelle.

2.1. L'extension du dispositif à une liste de diplômes fixés par décret

À l'initiative de Mme Valérie Corre, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, l'Assemblée nationale a souhaité que l'APS ne soit pas réservée aux étrangers titulaires d'un master (Bac + 5) mais qu'elle soit également ouverte « aux diplômes figurant sur une liste fixée par décret ». L'ambition de cet amendement est de rendre ce dispositif accessible aux « filières professionnalisantes » comme les diplômes certifiés par le Répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) qui correspondent principalement aux diplômes d'écoles de commerce et de gestion.

2.2. La modulation du seuil de rémunération

Toujours à l'initiative de Mme Valérie Corre, l'Assemblée a prévu que le décret fixant le seuil de rémunération minimum pour obtenir l'APS (1,5 fois le SMIC aujourd'hui) puisse varier « en fonction du domaine professionnel concerné » au motif qu'un seuil unique « ne correspond pas à la diversité des situations concrètes d'entrée des jeunes sur le marché du travail »61(*).

Permettre une telle variation complexifierait excessivement le dispositif de l'APS et serait susceptible de créer des inégalités entre secteurs professionnels. Votre commission a donc adopté l'amendement COM-65 de son rapporteur supprimant cette disposition.

2.3. L'extension du dispositif aux créateurs d'entreprises

Le projet de loi prévoit d'étendre cette APS aux étrangers titulaires d'un master et créant une entreprise dans leur domaine de formation.

Il s'agirait donc d'une extension de ce dispositif, l'APS étant réservée, en l'état du droit, aux étudiants souhaitant exercer une activité salariée.

À l'issue de cette période d'un an sous couvert d'une APS, les étrangers ayant créé une entreprise bénéficieraient d'un titre de séjour s'ils justifient du « caractère viable » de leur société.

2.4. L'articulation avec le titre pluriannuel

Le présent article articule l'APS avec le titre pluriannuel créé à l'article 11.

À l'issue de la période d'un an couverte par l'APS et s'ils remplissent les conditions précitées (obtention d'un emploi, création d'entreprises, etc.), les étrangers pourraient se voir délivrer :

- une carte temporaire de séjour d'un an renouvelable, comme aujourd'hui ;

- ou un « passeport talent » d'une durée de quatre ans si leur dossier correspond aux critères du nouvel article L. 313-20 du CESEDA62(*). À titre d'exemple, un tel document pourrait être délivré à l'étranger qui, après avoir passé une année sous le régime de l'APS, est recruté par une jeune entreprise innovante.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-66 de son rapporteur ainsi que l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 - (art. L. 313-1 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Durée de la carte de séjour pluriannuelle

Cet article vise à préciser que la durée de validité de la carte de séjour pluriannuelle - créée à l'article 11 du présent projet de loi - ne peut être supérieure à quatre ans.

Il compléterait ainsi l'article L. 313-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) qui fixe la durée de validité de la carte de séjour temporaire (un an au maximum) ainsi que le principe selon lequel l'étranger doit quitter le territoire national à l'expiration de son titre de séjour à moins qu'il n'en obtienne le renouvellement ou qu'il se voit délivrer un autre titre pour un motif différent63(*).

Placé dans les « dispositions générales » applicables aux cartes de séjour temporaire et aux cartes pluriannuelles64(*), l'article L. 313-1 du CESEDA préciserait ainsi la durée maximale de ces deux types de documents.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 - (art. L. 313-2 [nouveau] du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Première délivrance de la carte de séjour temporaire - et de certaines cartes pluriannuelles

Le présent article traite principalement de deux aspects de la procédure qu'un étranger doit suivre dans son pays d'origine afin d'obtenir le droit de séjourner plus de trois mois en France :

- l'obligation d'obtenir un visa de long séjour ;

- l'autorité compétente pour délivrer les documents nécessaires.

Par un amendement devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a souhaité introduire dans cet article une disposition relative au refus ou au retrait de la carte de séjour pluriannuelle. Constatant que cette question importante était également traitée à l'article 13 du présent projet de loi, votre commission a jugé plus opportun de transférer cette disposition dans un article additionnel spécifique (amendement COM-68).

1. L'obligation de visa de long séjour

Le présent article tend tout d'abord à actualiser une disposition de l'actuel article L. 311-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). Cette disposition figurerait désormais à l'article L. 313-2 du même code et serait mise en cohérence avec la création des titres de séjour pluriannuels sans que le fond du droit soit modifié.

Elle conditionne la délivrance d'un premier titre de séjour en France à la production d'un visa de long séjour.

Concrètement, l'étranger souhaitant séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois doit suivre la procédure suivante :

a) obtenir un visa de long séjour auprès des autorités diplomatiques et consulaires de son pays d'origine pour pouvoir se rendre en France ;

b) se présenter en préfecture une fois arrivé sur le territoire national afin de recevoir un premier titre de séjour qui peut être :

- une carte de séjour temporaire d'un an ;

- un des titres de séjour pluriannuels que le présent projet de loi se propose de créer (« passeport talent », « passeport talent famille ») ou de réformer (« travailleurs saisonniers »)65(*).

Par cohérence, votre commission a ajouté à cette liste quatre titres de séjour pouvant être délivrés par les préfectures dès l'arrivée en France des étrangers : les cartes « stagiaire ICT (famille) », « stagiaire mobile ICT (famille) », « salarié détaché ICT (famille) », « salarié détaché mobile ICT (famille) » (amendement COM-67). Ces titres seraient créés par le présent projet de loi afin de transposer la directive 2014/66/UE du 15 mai 201466(*) (cf. les commentaires des articles 8 bis et 11).

Le visa de long séjour valant titre de séjour (VLS-TS) a vocation à simplifier cette procédure67(*). Il permet à son titulaire de ne pas se présenter en préfecture dès son arrivée en France. L'étranger séjourne en effet une année sur le territoire national sous couvert d'un VLS-TS délivré par le consulat ou l'ambassade de son pays d'origine avant d'accéder à un titre de séjour émis par la préfecture.

Enfin, le présent projet de loi propose de maintenir les dérogations législatives à l'obligation d'obtenir un visa long séjour dans son pays d'origine. Tel est par exemple le cas de l'étranger qui a suivi une scolarité en France depuis l'âge de seize ans et y poursuit des études supérieures (article L. 313-7 du CESEDA) ou des bénéficiaires de la protection subsidiaire (article L. 313-13 du CESEDA). Dans ces hypothèses, l'étranger obtient directement un titre de séjour en préfecture - sous réserve de remplir les critères fixés par le CESEDA - et n'a pas à demander un visa à son consulat ou à son ambassade, ce qui simplifie ses démarches administratives.

2. La délivrance des visas et titres de séjour dans le pays d'origine

En l'état du droit, la répartition des compétences administratives est organisée autour de la summa divisio suivante :

- les autorités diplomatiques et consulaires sont en charge de l'émission des visas dans les pays d'origine, y compris des VLS-TS ;

- les préfectures sont compétentes pour délivrer les titres de séjour une fois que l'étranger est arrivé en France.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement aménageant cette répartition des rôles.

Les autorités diplomatiques et consulaires pourraient ainsi délivrer deux titres de séjour s'adressant à des étrangers à fort potentiel que le Gouvernement souhaite attirer en France : les étrangers éligibles au « passeport talent » et leur famille (« passeport talent famille »)68(*).

L'objectif de cette réforme est de simplifier les démarches administratives de ces étrangers. Ils obtiendraient dans leur pays d'origine un titre de séjour d'une durée maximale de quatre ans et n'auraient pas à se rendre en préfecture durant cette période.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les autorités diplomatiques et consulaires se borneraient à réceptionner le dossier des personnes concernées et à leur délivrer « physiquement » le titre de séjour. Les préfectures resteraient compétentes pour l'instruction du fond du dossier.

Il reste au Gouvernement à déterminer les conditions de coopération entre les consulats, les ambassades et les préfectures (moyens de transmission des dossiers, délais de traitement pour chaque étape, motivation des refus de délivrance de titres, etc.).

Votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-69 ainsi que l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 - (art. L. 313-5-1 [nouveau] du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Contrôle du droit au séjour du titulaire d'une carte - de séjour temporaire ou d'une carte pluriannuelle

Le présent article tend à organiser les contrôles mis en oeuvre par les préfectures pour vérifier que les titulaires d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de séjour pluriannuelle continuent de remplir les conditions de délivrance de ces titres.

Il insère, pour ce faire, un nouvel article dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (nouvel article L. 313-5-1 du CESEDA).

Cet article implique un profond changement de méthodologie. Il s'agit de passer de contrôles annuels réalisés lors du renouvellement des titres à des contrôles a posteriori plus ciblés.

Tout en garantissant les droits des titulaires d'un titre de séjour, votre commission a souhaité renforcer le caractère opérationnel de ces contrôles.

1. Les contrôles en vigueur semblent peu efficaces

1.1. Des contrôles annuels

En l'état du droit, les cartes de séjour temporaire sont d'une durée d'un an renouvelable69(*). Chaque année, les préfectures contrôlent donc les dossiers des titulaires lors de leur renouvellement.

Ces contrôles consistent à s'assurer de l'authenticité des documents fournis par les étrangers et du fait qu'ils continuent de remplir les conditions de délivrance de leur titre. Cela consiste, par exemple, à contrôler que le titulaire d'une carte « étudiant » poursuit bien ses études.

Ces vérifications peuvent conduire les préfectures à refuser le renouvellement du titre, l'étranger perdant alors son droit de séjour sur le territoire.

2.2. De faibles résultats

Dans les faits, les refus de renouvellement sont peu fréquents : selon le rapport « Sécuriser les parcours des ressortissants étrangers en France » de Matthias Fekl, sur 795 220 demandes de renouvellement de titres déposées en préfecture en 2011, seules 7 654 décisions de refus ont été constatées. Le taux de refus des demandes de renouvellement est donc inférieur à 1 %70(*).

2. La méthodologie du projet de loi : des contrôles a posteriori articulés avec les titres pluriannuels

2.1. Des contrôles a posteriori des titres pluriannuels

· Un nouveau mode de contrôle

Le Gouvernement propose de revoir l'organisation des contrôles des titres de séjour.

La logique d'un contrôle annuel serait tout d'abord abandonnée. En effet, la création d'un titre pluriannuel71(*) implique une réduction du nombre de renouvellements et donc des contrôles effectués à cette occasion.

La réduction des contrôles opérés lors du renouvellement - ou de la délivrance des titres

Source : commission des lois du Sénat

Dans cet exemple, le nombre de contrôles réalisés lors de la délivrance des titres passe ainsi de six à trois.

En contrepartie, le Gouvernement propose de réaliser des contrôles a posteriori, c'est-à-dire une fois les titres émis et sans attendre leur expiration.

Dans la version initiale du projet de loi, l'exécutif prévoyait que les détenteurs d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de séjour pluriannuelle devaient pouvoir justifier « à tout moment » auprès des préfectures qu'ils continuaient de remplir les conditions nécessaires pour bénéficier de tels titres.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le Gouvernement compte porter ses efforts sur trois types de contrôles :

a) les contrôles réalisés lors de la délivrance des titres, et notamment de la carte de séjour pluriannuelle ;

b) des vérifications ciblées orientées vers les titres pour lesquels le plus grand nombre de fraudes sont constatées. Les préfectures vérifieraient en particulier le maintien de la communauté de vie pour les conjoints de Français, la réalité de l'emploi pour les salariés, etc. ;

c) des contrôles sur des dossiers sélectionnés de manière aléatoire.

Outre les contrôles réalisés lors de la délivrance des titres (a), le Gouvernement prévoit de réaliser 40 000 vérifications ciblées (b) et aléatoires (c) chaque année.

Pour assurer ces vérifications, les préfectures pourraient solliciter des informations auprès de divers organismes dont la liste est fixée à l'article 25 du présent projet de loi (établissements scolaires, fournisseurs d'énergie, etc.). Les préfectures seraient également en mesure de convoquer l'étranger concerné en entretien.

À l'issue de ces contrôles, le titre de séjour de l'étranger pourrait lui être retiré ou son renouvellement refusé dans trois hypothèses :

- l'étranger à cesser de remplir des conditions exigées pour la délivrance du titre ;

- il a fait obstacle aux contrôles ;

- il n'a pas déféré aux convocations.

· Les conséquences pour les préfectures

L'organisation des contrôles a posteriori impliquerait d'importants changements organisationnels pour les services « séjour des étrangers » des préfectures.

D'un point de vue quantitatif, il conviendrait de prévoir des personnels spécialement chargés de la mise en oeuvre de ces vérifications. Le Gouvernement compte profiter de la création du titre pluriannuel et de la réduction des passages en préfecture qu'elle suppose72(*) pour redéployer des personnels du « front office » (accueil et réception des dossiers) vers le « back office » (instruction des dossiers et contrôles). À effectif constant, 13 % des personnels des services « séjour des étrangers » seraient recentrés sur les missions de contrôle73(*).

D'un point de vue qualitatif, ce redéploiement de personnels s'avère plus complexe.

En effet, comme l'a constaté votre rapporteur lors de son déplacement à la préfecture de Metz le 9 septembre dernier, les personnels en charge de la réception des dossiers des étrangers sont principalement des fonctionnaires de catégorie C. Les réorienter vers une mission de contrôle a posteriori nécessiterait un important effort de formation car la procédure de vérification des dossiers s'avère plus complexe que les missions qu'ils remplissent aujourd'hui74(*). Or, aucune information recueillie par votre rapporteur ne permet d'affirmer que le Gouvernement ait pris conscience de cet enjeu en termes de ressources humaines.

2.2. Un dispositif revu par l'Assemblée nationale

Lors de ses travaux, l'Assemblée nationale a modifié ce système de contrôle sur deux points.

· Éviter une « forte méfiance envers l'étranger »75(*)

Nos collègues députés ont estimé que le texte du Gouvernement traduisait une trop grande méfiance envers les étrangers titulaires d'un titre de séjour.

Par un amendement de M. Erwann Binet, rapporteur, l'Assemblée nationale a ainsi adopté une nouvelle rédaction qui, par rapport au texte du Gouvernement :

- supprime la notion « à tout moment »76(*) ;

- remplace l'expression « l'autorité administrative procède » aux contrôles par l'expression « l'autorité administrative peut procéder ».

· Garantir le respect du contradictoire

Un second amendement de M. Erwann Binet a précisé la procédure à mettre en oeuvre pour retirer la carte de séjour à la suite d'un contrôle a posteriori ou refuser son renouvellement.

Cet amendement précise que l'étranger concerné doit être en mesure de présenter ses observations « dans les conditions prévues par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration », dite « loi DCRA ».

2.3. La position de votre commission : garantir la sécurité juridique des contrôles mais également leur caractère opérationnel

Pour plus de clarté, votre commission a précisé le contenu de cette procédure du contradictoire en se référant à l'article 24 de la loi DCRA et non à cette loi dans sa totalité (amendement COM-71 de son rapporteur).

Selon cet article 24 de la loi DCRA, la procédure à mettre en oeuvre comprend la présentation d'observations écrites par la personne concernée et, sur sa demande, d'observations orales, la possibilité d'assistance par un conseil ainsi que la faculté pour les préfectures de refuser des demandes d'audition abusives77(*).

Par ce même amendement COM-71, votre commission a expressément exclu de cette procédure contradictoire les refus de renouvellement de titres de séjour. En effet, dans ce dernier cas, l'intéressé aura pu faire valoir ses arguments lors du dépôt de sa demande, sans qu'une nouvelle procédure de contradictoire ne soit nécessaire.

Parallèlement à ces questions d'ordre procédural, votre commission a souhaité renforcer le caractère opérationnel des contrôles a posteriori en réintroduisant la notion de justification « à tout moment » des motifs de séjour ainsi que l'expression « l'autorité administrative procède au contrôles » (amendement COM-70 de son rapporteur).

Loin de représenter une quelconque « méfiance » envers les titulaires d'un titre de séjour, ce retour au texte du Gouvernement est rendu nécessaire par l'importance que revêtent ces contrôles a posteriori. En effet, comme l'a rappelé le rapport précité de Matthias Fekl, la création de la carte pluriannuelle et la réduction des procédures de renouvellement de titres qu'elle implique « ne doivent en aucun cas s'accompagner d'un relâchement de la lutte contre la fraude et l'immigration irrégulière, qui font partie des priorités en termes d'objectifs politiques »78(*).

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis A (nouveau) - (art. L. 313-3 et L. 313-5 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Motifs de refus ou de retrait du titre de séjour

Issu de l'adoption de l'amendement COM-72 de votre rapporteur, le présent article additionnel concerne les motifs justifiant un refus ou un retrait de titre de séjour. Il regroupe et complète des dispositions adoptées aux articles 7 et 13 par l'Assemblée nationale79(*).

Deux dispositifs distincts de retrait ou refus du titre doivent être distingués :

- celui de l'article L. 313-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) qui concerne les cas de menace pour l'ordre public ;

- celui de l'article L. 313-5 du même code qui vise une liste limitative d'infractions.

Votre commission a souhaité sécuriser et renforcer ces deux dispositifs.

1. La menace à l'ordre public (article L. 313-3)

En l'état du droit, la carte de séjour temporaire peut être refusée - - mais non retirée - en cas de menace à l'ordre public. Correspond par exemple à cette hypothèse un étranger, responsable de culte, incitant à soutenir des mouvements intégristes80(*).

Devant l'Assemblée nationale, le Gouvernement a étendu ce dispositif à la carte de séjour pluriannuelle. Il a prévu que l'autorité administrative puisse la refuser mais également la retirer sur ce motif.

Par souci de cohérence, votre commission a souhaité que la carte de séjour temporaire puisse également être retirée après sa délivrance en cas de menace à l'ordre public.

2. La liste précise d'infractions (article L. 313-5)

2.1. Droit en vigueur

L'article L. 313-3 du CESEDA dresse une liste limitative de huit catégories d'infractions pouvant justifier un retrait de la carte temporaire de séjour, même en l'absence de menace pour l'ordre public.

Infractions mentionnées par l'article L. 313-3 du CESEDA

Infractions

Articles du code pénal

Cession ou offre illicites de stupéfiants à une personne en vue de sa consommation personnelle

222-39

Non justification de ressources - (infraction assimilée au recel)

321-6-1

Traite des êtres humains

225-4-1 à 225-4-4

Tentative de traite des êtres humains

225-4-7

Proxénétisme

225-5 à 225-11

Exploitation de la mendicité

225-12-5 à 225-12-7

Vol commis dans un véhicule affecté au transport collectif de voyageurs ou dans un lieu destiné à l'accès à un moyen de transport collectif de voyageur

311-4 (7°)

Demande de fonds sous contrainte

(mendicité agressive)

312-12-1

Source : commission des lois du Sénat

En l'état du droit, être simplement « passible » de poursuites pénales sur ces fondements peut conduire à un refus de titre, même en l'absence de poursuites engagées par le procureur de la République.

Le Conseil constitutionnel a toutefois émis une réserve d'interprétation afin d'expliciter cette notion81(*) : l'article L. 313-5 du CESEDA ne peut concerner que « les seuls étrangers ayant commis les faits » constitutifs des infractions précitées. Théoriquement, le préfet pourrait ainsi retirer le titre de séjour d'un étranger sans condamnation pénale préalable s'il est en mesure de présenter des éléments attestant la réalité des faits invoqués82(*).

Toutefois, il ressort de l'analyse de la jurisprudence du Conseil d'État que les retraits de titre de séjour ne sont prononcés qu'après condamnation pénale de l'étranger. En effet, la charge probatoire exigée pour ces infractions contraint à une analyse judiciaire des faits.

2.1. Modifications proposées : sécuriser et actualiser le dispositif

À l'Assemblée nationale, le Gouvernement a souhaité élargir ce dispositif de l'article L. 313-5 aux cartes de séjour pluriannuelle. Si elle ne s'oppose pas à cette extension, votre commission l'a sécurisée et confortée d'un point de vue juridique.

Elle a ainsi modifié deux aspects de ce dispositif :

· La condamnation pénale comme fait générateur

Jugeant la notion de « passible » trop ambigüe et inadaptée à une procédure pouvant conduire à un retrait de titre de séjour, votre commission a posé pour exigence la condamnation de l'étranger afin de garantir la clarté et l'opérationnalité du dispositif.

Il est rappelé, qu'en l'absence de condamnation pénale, le préfet sera toujours en mesure de recourir à l'article L. 313-3 du CESEDA si l'étranger concerné représente une menace pour l'ordre public.

· L'actualisation de la liste des infractions

La liste des infractions mentionnées à l'article L. 313-5 a été actualisée et complétée par l'insertion des crimes et délits suivants :

- trafic de stupéfiants dans sa globalité (articles 222-34 à 222-40 du code pénal) ;

- prostitution de mineurs ou de personnes particulièrement vulnérables (articles 225-12-1 à 225-12-2) ;

- réduction en servitude et le travail forcé (articles 225-13 à 225-15) ;

- réduction en esclavage et exploitation de personnes réduites en esclavage (articles 224-1-A à 224-1-C).

Votre commission a adopté l'article 8 bis A ainsi rédigé.

Article 8 bis - (art. L. 313-7-2 [nouveau] du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Carte de séjour temporaire portant la mention « stagiaire ICT »

Issu d'un amendement de M. Erwann Binet, rapporteur au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le présent article tend à transposer la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014 établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d'un transfert temporaire intragroupe, dont le délai limite de transposition est fixé au 29 novembre 2016.

Deux articles du projet de loi sont concernés par cette transposition :

- le présent article, qui vise à créer un régime spécifique pour les stagiaires faisant l'objet d'un transfert temporaire intragroupe (ICT) ;

- l'article 11 qui tend à instituer un régime comparable pour les cadres et les experts.

1. L'objectif de ce nouveau régime et le public visé

· L'objectif

La directive 2014/66/UE vise à encourager les transferts temporaires intragroupes (ICT) depuis un pays tiers vers l'Union européenne.

À titre d'exemple, ces transferts correspondent à l'hypothèse où un citoyen américain appartenant à une société multinationale (« société mère » dans les développement ci-après) souhaite se rendre en France pour effectuer un stage ou une mission temporaire dans une filiale de cette société située à Paris.

Il s'agit donc, comme le précise le considérant n° 5 de la directive, d'accompagner « les mouvements des cadres, experts et employés stagiaires des (...) filiales des entreprises multinationales, temporairement réaffectés pour des missions de courte durée à d'autres unités de leur entreprise ».

Pour encourager ces mouvements, le régime ICT prévoit certains droits et simplifications administratives :

- mobilité facilitée au sein de l'Union européenne (articles 20 à 23 de la directive) ;

- regroupement familial plus aisé que le régime de droit commun (article 19 de la directive) ;

- droit au travail (article 17 de la directive).

· Le public visé

Le dispositif ICT s'inscrit dans une logique d'attractivité du territoire en visant des étrangers à fort potentiel appartenant à des sociétés multinationales : stagiaires (présent article), cadres et experts (article 11 du projet de loi).

Il n'existe aucune évaluation concernant le nombre de ressortissants d'États tiers à l'Union qui pourraient bénéficier de ce dispositif en France. À l'échelle communautaire, la Commission européenne estime que 15 000 à 20 000 personnes pourraient faire l'objet d'un transfert temporaire intragroupe chaque année83(*).

2. Le « stagiaire ICT » et sa famille en France

· Conditions d'éligibilité

Le présent article précise que les stagiaires doivent remplir les conditions suivantes pour être admis au dispositif ICT :

a) venir en France pour effectuer un stage dans une entreprise du même groupe que la société mère. Ce stage doit être attesté par une convention ;

b) justifier d'une ancienneté dans cette société de plus de trois mois ;

c) disposer de « moyens d'existence suffisants » pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille.

L'article 3 de la directive 2014/66/UE précitée comprend une quatrième condition que le projet de loi issu des travaux de l'Assemblée ne reprenait pas : le stagiaire ICT doit être titulaire d'un diplôme de l'enseignement supérieur. Votre commission a intégré cette condition au présent article afin d'améliorer la transposition de la directive et de répondre à sa logique d'attractivité du territoire (amendement COM-73).

· Titre de séjour

La personne concernée se verrait délivrer une carte de séjour temporaire « stagiaire ICT » d'un an conformément à l'article 12 de la directive. Elle devrait quitter le territoire à l'expiration de sa carte sauf si elle remplit les conditions de délivrance d'un autre titre de séjour.

· Famille

La famille du « stagiaire ICT » pourrait le rejoindre en France comme le prévoit l'article 19 de la directive précitée et obtenir une carte de séjour « stagiaire ICT (famille) ». Cette carte serait valable jusqu'à l'expiration du titre de séjour du « stagiaire ICT » - soit un an au maximum - et donnerait droit à l'exercice d'une activité professionnelle.

Le périmètre de la famille pris en compte dans ce dispositif serait le même que celui du regroupement familial : le conjoint majeur et les enfants entrés mineurs en France84(*).

Si l'obtention d'un visa dans le pays d'origine resterait nécessaire, la procédure suivie par les familles des « stagiaires ICT » serait simplifiée par rapport au regroupement familial car la condition de séjour du ressortissant demandant à être rejoint par sa famille85(*) ne serait pas exigée, conformément aux dispositions de la directive.

Par l'amendement COM-74 de votre rapporteur, votre commission a supprimé la précision selon laquelle l'obtention de cette carte « famille » était de « plein droit ». L'article 5 de la directive 2014/66/UE précitée permet en effet au préfet de refuser sa délivrance en cas de menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique.

3. La mobilité à l'intérieur de l'Union européenne

· Principes généraux

L'un des avantages du régime ICT est de permettre aux ressortissants d'un pays tiers de se rendre dans plusieurs États de l'Union européenne pour travailler. Pour reprendre l'exemple précédent, un stagiaire d'une multinationale américaine pourrait travailler en France (« premier État membre » au sens de la directive) puis en Allemagne (« deuxième État membre ») dans le cadre de procédures simplifiées.

La directive précitée distingue les mobilités à l'intérieur de l'Union dont la durée est inférieure à 90 jours et celles supérieures à 90 jours.

· Mobilité de courte durée (inférieure à 90 jours)

Si la mobilité du « stagiaire ICT » ne dépasse pas 90 jours, il pourrait exercer une activité professionnelle dans un autre pays d'Europe avec le titre de séjour accordé par le premier État et portant la mention « ICT ».

· Mobilité de longue durée (supérieure à 90 jours)

Lorsque cette mobilité dépasse 90 jours, le stagiaire devrait démontrer qu'il justifie des ressources nécessaires pour séjourner dans le deuxième État membre. Ce dernier lui délivrerait alors un titre de séjour spécifique, la carte de séjour « stagiaire mobile ICT ».

Le texte issu de l'Assemblée disposait que la durée de cette carte ne pourrait « dépasser la durée maximale de séjour autorisée dans l'Union européenne. Pour plus de clarté, votre commission a explicité que cette durée ne peut dépasser un an conformément à la directive 20144/66/UE précitée (amendement COM-76 de son rapporteur).

Les membres de la famille du stagiaire ICT se verraient délivrer, pour leur part, une carte « stagiaire mobile ICT (famille) » qui leur permettrait de le rejoindre dans le deuxième État membre pour un séjour compris entre 90 jours et un an.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a également adopté l'amendement rédactionnel COM-75 sur le présent article.

Votre commission a adopté l'article 8 bis ainsi modifié.

Article 9 - (art. L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Carte de séjour temporaire autorisant l'exercice - d'une activité professionnelle

Le projet de loi tend à réécrire l'article L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) qui porte sur la délivrance des cartes de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle et concerne donc l'immigration économique.

En l'état du droit, cet article régit sept titres de séjour :

Cartes de séjour de l'article L. 313-10 du CESEDA (état du droit)

Intitulé de la carte - de séjour

Durée

Nombre de cartes délivrées en 2014

Salarié

1 an

6 237

Travailleur temporaire

Commerçant

146

Profession libérale

62

Travailleur saisonnier

3 ans

1 036

Salarié en mission

2 336

Carte bleue européenne

602

 

Total

10 419

Source : commission des lois du Sénat, d'après les données de la Direction générale des étrangers en France

Par souci de cohérence, le projet de loi propose tout d'abord de modifier le périmètre de cet article. Seuls les titres d'une année seraient conservés en son sein. À l'inverse, les trois titres dont la durée est supérieure à un an seraient insérés dans la nouvelle section du CESEDA consacrée aux titres pluriannuels86(*) : la carte de séjour « travailleur saisonnier », celle relative aux « salariés en mission » et la « carte bleue européenne ».

Le présent article vise également à fusionner deux cartes de séjour actuellement prévues par le CESEDA - la carte « commerçant » et la carte « profession libérale » - en une seule : la carte « entrepreneur / profession libérale ». Les critères de délivrance n'évolueraient pas : obtenir ce document nécessiterait d'exercer une activité non salariée, économiquement viable et de disposer de moyens d'existence suffisants.

Des modifications plus substantielles sont apportées aux cartes « salarié » et « travailleur temporaire ». Le présent article précise également les dérogations au principe de l'opposabilité de l'emploi.

1. La différenciation entre CDI, CDD et travailleurs détachés

1.1. L'affirmation de cette différenciation

L'actuel article L. 313-10 du CESEDA distingue les salariés étrangers en fonction de la durée de leur activité en France :

- si celle-ci est inférieure à un an, ils se voient délivrer une carte « travailleur temporaire » ;

- si elle est supérieure ou égale à un an, ils obtiennent une carte « salarié » qui offre des garanties supplémentaires à son titulaire et notamment un droit au renouvellement de la carte en cas de licenciement87(*). Le titulaire d'un CDD peut donc se voir octroyer cette carte si la durée de son contrat est supérieure à un an.

Le présent article propose de conserver cette nomenclature « travailleur temporaire » et « salarié » mais de modifier les critères en privilégiant la nature du contrat de travail de l'étranger à sa durée.

Concrètement, la carte « salarié » serait délivrée aux étrangers titulaires du CDI et la carte « travailleur temporaire » aux titulaires d'un CDD ainsi qu'aux salariés détachés88(*). À la différence d'aujourd'hui, l'étranger titulaire d'un CDD d'une durée supérieure à un an serait donc exclu de la carte « salarié » et obtiendrait la carte « travailleur temporaire ».

Il est également proposé de modifier la durée de ces titres de séjour : si la carte « salarié » resterait valable un an, la durée du titre « travailleur temporaire » serait « identique à celle du contrat de travail ou du détachement, dans la limite d'un an ». Concrètement, un CDD de trois mois donnerait lieu à la délivrance d'une carte «travailleur temporaire » d'une durée identique.

Synthèse des modifications des cartes « salarié » - et « travailleur temporaire »

Cartes

Critères d'attribution

Durée

État du droit

Projet de loi

État du droit

Projet de loi

Salarié 

Durée d'activité supérieure ou égale à un an

CDI

1 an

1 an

Travailleur temporaire

Durée d'activité inférieure à un an

CDD et travailleurs détachés

1 an

Durée du contrat et un an au maximum

NB : les modifications par rapport au droit existant sont inscrites en italique

Source : commission des lois du Sénat

En adoptant un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen, les députés ont toutefois souhaité modifier cette architecture en prévoyant que la carte « travailleur temporaire » pourrait être renouvelée « pour une durée identique à celle du contrat de travail ». Elle serait par exemple renouvelée pour 24 mois si l'étranger se prévaut d'un contrat de travail de cette durée, ce qui constitue une mesure de simplification administrative.

1.2. Les droits spécifiques à la carte « salarié »

En l'état du droit, la carte « salarié » offre plus de garanties que le titre « travailleur temporaire ».

L'article L. 313-10 du CESEDA dispose en effet que la carte « salarié » est automatiquement renouvelée pour an si son titulaire se trouve involontairement au chômage et que « la rupture du contrat de travail (...) intervient dans les trois mois » précédant sa date d'expiration.

Le présent projet de loi reprend cette disposition mais prévoit des garanties étendues étant donné que :

- cette carte « salarié » serait prolongée d'un an quel que soit la date de rupture du contrat;

- après cette première prolongation (prévue par le droit en vigueur), le préfet statuerait sur un nouveau renouvellement de la carte pour une durée équivalente à celle des allocations chômage de l'étranger.

Par son amendement COM-77, votre commission a toutefois souhaité revenir au droit en vigueur (renouvellement de la carte pour un an si la rupture du contrat de travail intervient dans les trois mois avant son expiration) car il lui a semblé difficilement envisageable que la durée des allocations chômage - fixée par les partenaires sociaux - ait des conséquences sur la durée du séjour - déterminée par le législateur.

2. L'opposabilité de la situation de l'emploi

2.1. Le principe d'opposabilité de la situation de l'emploi

Un étranger souhaitant obtenir une carte « salarié » ou « travailleur temporaire » doit présenter à la préfecture un contrat de travail homologué par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).

Cette dernière refuse l'homologation si la « situation de l'emploi » dans le secteur d'activité et le bassin d'emploi concernés est trop tendue et notamment si le taux de chômage est trop élevé (article R. 5221-20 du code du travail).

2.2. Les dérogations au principe

· Reprise d'une dérogation en vigueur

Le présent article reprend la dérogation créée par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration prévoyant que la situation de l'emploi n'est pas opposable lorsque le travailleur étranger souhaite exercer son activité dans « un métier ou une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement ». Dans cette hypothèse, la DIRECCTE ne peut refuser d'homologuer le contrat au motif que le taux de chômage constaté serait trop élevé.

La liste de ces métiers « sous tension » est fixée par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'emploi et de l'immigration après consultation des organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives. Elle comporte par exemple le métier de géomètre en Bretagne ou d'informaticien d'étude en Lorraine89(*). Le pouvoir règlementaire n'a toutefois pas actualisé cette liste depuis 200890(*), ce qui conduit à douter de son adaptation aux réalités économiques d'aujourd'hui.

· Création d'une nouvelle dérogation

Le présent article propose une nouvelle dérogation au principe de l'opposabilité de l'emploi pour les étudiants étrangers trouvant un emploi dès la fin de leurs études et qui n'ont, dès lors, pas besoin de solliciter l'autorisation provisoire de séjour (APS) prévue à l'article 5.

Il s'agit donc d'harmoniser ces deux régimes - étudiant employé dès la fin de ses études et étudiant sollicitant une APS - en dérogeant à l'opposabilité de l'emploi dans les deux hypothèses et non, comme aujourd'hui, uniquement pour l'APS.

Pour bénéficier de cette dérogation, l'étranger devrait réunir les mêmes conditions qu'à l'article 5 : être titulaire d'un diplôme de grade master délivré par un établissement d'enseignement supérieur, exercer un emploi en relation avec sa formation, percevoir une rémunération dont le niveau rémunération est supérieur à un seuil déterminé par décret en Conseil d'État91(*).

Par cohérence avec l'article 5, votre commission a prévu d'ouvrir ce dispositif à une liste de diplômes définie par décret afin d'inclure les formations professionnalisantes des diplômes certifiés par le Répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) (amendement COM-78 de son rapporteur).

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 10 - (art. L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Délivrance de la carte de séjour portant la mention - « vie privée et familiale » ; procédure « étrangers malades »

Le présent article modifie l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif à la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale ».

Son objectif est double :

- à titre principal, il s'agit de réformer la procédure dite des « étrangers malades ». L'objet de cette réforme est détaillé dans le présent commentaire ;

- à titre subsidiaire, il est procédé à deux coordinations dans l'article L. 313-11 pour prendre en compte la création de la carte pluriannuelle92(*).

1. Le dispositif des « étrangers malades » et ses limites

1.1. Le régime en vigueur

· Critères d'appréciation

En l'état du droit, une carte de séjour temporaire d'un an renouvelable est délivrée à un étranger nécessitant une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir des conséquences « d'une gravité exceptionnelle » sur son état de santé. En pratique, il s'agit essentiellement de maladies psychiatriques, d'hépatites, de cas de diabète et de sida.

L'article L. 313-11 du CESEDA fixe deux conditions supplémentaires pour être admis au séjour à ce titre :

a) l'étranger doit avoir sa résidence « habituelle » en France, c'est-à-dire y habiter effectivement depuis plus d'un an ;

b) le « traitement approprié » pour soigner sa pathologie doit être « absent » de son pays d'origine. Il s'agit donc d'une appréciation in abstracto consistant à déterminer si le traitement existe - ou pas - dans ce pays.

Cette dernière condition résulte de la loi n° 2011-672 du 16 juin 201193(*). Le législateur avait alors souhaité revenir sur une jurisprudence de 2010 du Conseil d'État qui imposait à l'autorité administrative « d'apprécier si l'intéressé peut ou non bénéficier effectivement d'un traitement approprié dans son pays d'origine »94(*). Cette interprétation du Conseil d'État nécessitait une appréciation in concreto : il s'agissait de tenir compte des conditions d'accès aux soins de chaque demandeur dans leur pays d'origine (moyens économiques pour financer les traitements, couverture sociale, éloignement géographique par rapport aux établissements de soins, etc.). Le législateur craignait que cette jurisprudence in concreto complique le travail de l'administration et facilite les détournements de procédure95(*).

L'actuel article L. 313-11 du CESEDA permet enfin d'admettre au séjour un étranger au motif d'une « circonstance humanitaire exceptionnelle » même si un traitement approprié est disponible dans son pays d'origine. Dans les faits, cette clause humanitaire n'est que rarement utilisée car elle est redondante par rapport au régime d'admission exceptionnelle au séjour prévu à l'article L. 313-14 du CESEDA96(*).

· Procédure

Une procédure particulière est mise en oeuvre pour la délivrance des titres pour motif de santé.

L'étranger doit tout d'abord présenter un certificat médical d'un médecin agréé. Son dossier est ensuite contrôlé par un médecin d'une agence régionale de santé (ARS) ou, à Paris, par le chef du service médical de la préfecture de police. Cet avis médical est pris en compte par le préfet qui octroie, ou non, le titre mais ne le lie pas.

Procédure dite des « étrangers malades »

Source : rapport sur l'admission au séjour des étrangers malades de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale des affaires sociales, mars 2013, p. 27

· Éléments statistiques

En 2014, 6 894 titres de séjour pour motif de santé ont été délivrés en 2014 (flux), 33 227 personnes étant actuellement admises au séjour sur ce motif (stock).

Nombre titres de séjour pour motif de santé

Source : commission des lois du Sénat d'après les données du Gouvernement

1.2. Les lacunes du dispositif

Le dispositif en vigueur présente trois lacunes.

· Des disparités territoriales

Le taux d'avis favorables des médecins de l'ARS varie entre 98,7 % (Loire-Atlantique) et 32,1 % (Meurthe-et-Moselle), pour une moyenne nationale de 75,1 %.

Ces disparités s'expliquent principalement par l'absence d'une ligne directrice claire, l'interprétation des critères fixés par la loi variant d'un médecin à l'autre.

· Des risques de détournement de la procédure

En 2013, la mission d'évaluation du dispositif « étrangers malades » de l'IGA et l'IGAS a constaté que « le phénomène de fraude est bien réel et prend des formes diverses »97(*) (établissement de faux rapports médicaux, usurpations d'identité, etc.).

Elle a également observé « qu'une proportion importante des étrangers qui présentent une première demande d'admission au séjour pour des raisons médicales sont des déboutés définitifs de la procédure asile ». Cette part atteindrait 90 % des cas à Metz, ce qui fait craindre des détournements de la procédure des « étrangers malades ».

· L'agrément des médecins

Lors de ses auditions, votre rapporteur n'a pu que constater l'inadaptation du système d'agrément des médecins de ville évaluant la pathologie des étrangers. Leurs rapports sont parfois incomplets et des tentatives de fraude ont été détectées.

La mission d'évaluation précitée rejoignait ce constat en prenant l'exemple de médecins ville dont la qualité des rapports n'était pas suffisante d'après l'ARS mais dont l'agrément n'a jamais été remis en cause98(*).

2. La réforme du dispositif

2.1. Transfert de compétences de l'ARS vers l'OFII

Dans l'optique de mettre fin aux disparités territoriales, le Gouvernement propose de transférer l'avis consultatif des ARS aux médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) qui statueraient en formation collégiale99(*).

Déjà compétents pour les visites médicales des migrants100(*), les médecins de l'OFII disposent d'une expertise particulière en matière de santé des étrangers. Ils sont également présents sur tout le territoire, l'OFII disposant de trente-et-une délégations territoriales.

Lors de son audition le 8 septembre dernier, M. Yannick Imbert, directeur général de l'office, a précisé qu'un projet de réorganisation de l'OFII était en cours pour garantir l'homogénéité et la cohérence des avis des médecins : sept médecins coordonnateurs de zone seraient nommés pour harmoniser les pratiques et éviter de trop grandes disparités territoriales. Le fait qu'un collège de médecins statue, et non, comme en l'état du droit, un médecin unique, constitue également une des avancées de cette réforme.

Pour la mettre en oeuvre, le Gouvernement estime que l'OFII devra mobiliser 22 à 22,5 équivalents temps plein (ETP) de médecins et 13 à 32,3 ETP de personnels administratifs. Ces besoins supplémentaires « ont vocation à être compensés, globalement, par des économies dans les ARS »101(*).

Certaines personnes entendues par votre rapporteur ont émis des doutes quant à l'impartialité et à l'indépendance des médecins de l'OFII, établissement public placé sous la tutelle du ministère de l'Intérieur.

Ces médecins sont toutefois tenus de respecter les règles déontologiques de leur profession et leur contrat de travail stipule que « la hiérarchie administrative à laquelle ils sont soumis ne doit faire obstacle à leur indépendance professionnelle ». Le projet de loi prévoit, en outre, que les médecins de l'OFII exercent cette compétence d'avis « dans le respect des orientations générales fixées par le ministre chargé de la santé ».

Votre rapporteur regrette que le Gouvernement ne soit pas allé jusqu'au bout de sa logique concernant les modalités de la procédure « étrangers malades » fixées par voie règlementaire. L'exécutif souhaite en effet maintenir le système des médecins de ville agréés alors qu'il semblerait plus opportun de confier cette visite médicale à l'OFII. En effet, les médecins de l'office sont en mesure d'harmoniser le contenu de cette visite et d'écarter tout risque de fraude.

2.2. Modification des critères d'admission

Le projet de loi vise tout d'abord à supprimer la clause humanitaire précitée, cette dernière étant redondante par rapport à l'admission exceptionnelle au séjour.

Le Gouvernement propose également de modifier le critère de l'accès aux soins dans le pays d'origine en revenant à la jurisprudence de 2010 du Conseil d'État (cf. supra) : un étranger pourrait se voir délivrer un titre de séjour pour raison de santé s'il ne bénéficie pas « effectivement » du traitement approprié dans son pays. Il ne suffirait donc plus que les soins existent mais également que l'étranger y ait accès.

Cette mesure serait inapplicable en pratique comme l'ont démontré les auditions de votre rapporteur car la notion « d'effectivité des soins » est trop large. Elle recouvre notamment des aspects économiques (pouvoir financer ses soins, notamment grâce à un système d'assurance maladie dans son pays d'origine) et géographiques (pouvoir effectivement se rendre dans l'établissement de soin). Il serait très difficile pour les médecins de l'OFII et l'autorité administrative de déterminer si ces critères sont remplis ou non, ce qui constituerait une source de contentieux.

Ce constat était d'ailleurs partagé par la mission IGA - IGAS qui estime que « les critères tirés des ressources personnelles (...) dans le pays de retour ne sont susceptibles d'aucune appréciation objectivable pour l'administration et compliquent singulièrement la tâche de celle-ci »102(*).

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc souhaité un retour au droit en vigueur en prévoyant une appréciation in abstracto (amendement COM-79). Elle a maintenu la délivrance du titre de séjour dès lors que le traitement médical n'existe pas dans le pays d'origine de l'étranger, sans qu'il soit nécessaire d'examiner cet accès in concreto.

2.3. Rapport au Parlement

Le projet de loi prévoyait que le service médical de l'OFII transmette au Parlement un rapport annuel portant sur son rôle dans la procédure « étrangers malades ».

Votre commission a supprimé cette disposition (amendement COM-80 de son rapporteur) car elle a constaté que le rapport « Les étrangers en France » prévu à l'article L.111-10 du CESEDA contient déjà des données relatives à cette procédure. Rien n'empêche également l'OFII aborder cette question dans son rapport d'activité.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 10 bis - (art. L. 311-12 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Autorisation provisoire de séjour - pour les parents d'enfants malades

Le présent article vise à modifier les conditions de délivrance de l'autorisation provisoire de séjour (APS) aux parents des mineurs reconnus malades dans le cadre de l'article L. 313-11 du CESEDA103(*).

Il résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de Mme Marie-Anne Chapdelaine, complété par un amendement de séance de M. Erwann Binet, rapporteur.

1. L'APS pour les parents de mineurs malades : un séjour temporaire

Cette autorisation provisoire de séjour a été créée par un amendement de notre collègue Hugues Portelli lors de la discussion relative à la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006104(*) . Il s'agissait « de donner un fondement législatif à une pratique issue de circulaires du ministère de l'Intérieur qui consiste à admettre au séjour, à titre humanitaire, un des parents d'un mineur étranger malade ».

D'une durée de six mois, cette APS peut être délivrée par le préfet après avis de l'agence régionale de santé (ARS) ou, à Paris, du chef du service médical de la préfecture de police105(*).

L'APS ne peut être octroyée qu'à un des deux parents, sous réserve qu'il réside habituellement en France et subvienne à l'entretien et à l'éducation du mineur. Elle est renouvelée en fonction de l'état de santé de ce dernier mais ne vaut pas autorisation de travail, sauf dérogation106(*). Le parent concerné doit quitter le territoire à l'expiration de l'APS, sauf s'il démontre que ce départ représenterait une atteinte grave à sa vie privée et familiale107(*).

Selon les données recueillies pour l'année 2011 par les inspections générales de l'administration et des affaires sociales, environ 1 000 parents bénéficieraient de cette APS en l'état du droit108(*).

2. Les modifications proposées

Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale propose de modifier le régime de cette APS sur trois points.

· Élargissement du périmètre des bénéficiaires

Le présent article étend le périmètre des bénéficiaires de cette APS en ajoutant :

- les étrangers titulaires d'un jugement leur conférant l'exercice de l'autorité parentale sur le mineur malade (tuteur ou délégataire de l'autorité parentale) ;

le deuxième parent, le droit en vigueur ne prévoyant la délivrance de l'APS qu'à un seul des deux parents.

Cet élargissement du dispositif pourrait conduire à émettre 1 000 APS supplémentaires chaque année.

· Autorisation de travail

L'APS délivrée aux parents des mineurs malades leur permettrait d'exercer une activité professionnelle, sans avoir à solliciter la dérogation prévue en l'état du droit.

· Délivrance de plein droit

Les députés ont prévu une délivrance de plein droit de cette APS.

Jugeant nécessaire de maintenir le pouvoir d'appréciation du préfet lors de la délivrance des titres de séjour, votre commission a supprimé cette dernière disposition (amendement COM-81 de son rapporteur).

Votre commission a adopté l'article 10 bis ainsi modifié.

Article 10 ter (supprimé) - (art. L. 313-12 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Renouvellement automatique du titre de séjour - pour les personnes victimes de violences conjugales

L'Assemblée nationale a inséré quatre articles additionnels visant à réformer le droit au séjour des étrangers victimes de violences conjugales109(*) :

a) le présent article 10 ter propose de rendre automatique le renouvellement de la carte de séjour temporaire de ces personnes, même en l'absence d'ordonnance de protection ;

b) l'article 10 quater tend à élargir les violences prises en compte à toute violence familiale ;

c) l'article 13 quinquies vise les étrangers risquant de subir un mariage forcé ;

d) l'article 13 sexies a pour objet d'étendre le régime de l'ordonnance de protection aux victimes de leur ancien conjoint, partenaire de pacte civil de solidarité (PACS) ou concubin.

Par souci de clarté, le présent commentaire concerne l'ensemble de ces quatre articles. Sans remettre en cause la protection accordée aux victimes, votre commission a supprimé ces articles du fait des difficultés juridiques qu'ils soulèvent.

1. L'état du droit : un régime dual

Le CESEDA prévoit deux régimes juridiques pour le droit au séjour des étrangers victimes de violences conjugales : un régime général et un régime issu de l'ordonnance de protection.

· Dispositions communes aux deux régimes

Ces deux dispositifs s'adressent aux victimes dont le droit au séjour est associé au statut de leur conjoint :

- soit parce qu'elles ont bénéficié d'un regroupement familial (article L. 313-11, 1° du CESEDA) ;

- soit parce qu'elles ont obtenu un titre de séjour en tant que conjoint de Français (article L. 313-11, 4° du CESEDA).

Alors que, selon le droit commun, la rupture de la communauté de vie justifie le retrait du titre de séjour110(*), les victimes de violences conjugales conservent leur droit au séjour lorsqu'elles se séparent de leur conjoint du fait de ces violences.

· Le régime général (article L. 313-12 et L. 431-2 du CESEDA)

Le préfet « peut » renouveler le titre de séjour d'une victime de violences perpétrées par son conjoint. L'autorité administrative conserve donc un pouvoir d'appréciation comme le précise l'instruction du ministre de l'Intérieur en date du 9 septembre 2011. Il revient ainsi au préfet « d'examiner l'ensemble de la situation personnelle de l'étranger concerné et les éléments justificatifs des violences invoqués (dépôt de plainte, jugement de divorce, témoignages, etc.) ». Ce pouvoir d'appréciation a d'ailleurs été reconnu par le Conseil d'État111(*).

Le préfet a toutefois une compétence liée pour attribuer le titre de séjour à la victime si les violences conjugales sont commises sur le territoire français avant qu'elle n'ait obtenu un titre de séjour. Dans ce cas, le préfet ne peut exercer son pouvoir d'appréciation qu'un an après, lors de la demande de renouvellement du titre.

· Le régime de l'ordonnance de protection (article L. 316-3 du CESEDA)

La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a créé un second régime qui se superpose au premier et concerne les victimes bénéficiant de l'ordonnance de protection prévue à l'article 515-9 du code civil. Cette ordonnance du juge aux affaires familiales permet d'interdire à l'auteur présumé des violences de rencontrer la victime dans l'attente que le juge pénal examine le fond du dossier.

La délivrance et le renouvellement du titre de séjour en faveur de la victime présumée ne laisse aucune marge d'appréciation au préfet car il existe un acte formel de l'autorité judiciaire, l'ordonnance de protection, démontrant qu'il y a de sérieuses raisons de soupçonner l'existence de violences conjugales.

Ce régime de l'ordonnance de protection est plus large que le premier car il couvre les violences causées par le conjoint - comme le régime général - mais également celles commises par le partenaire de PACS ou le concubin112(*).

Titres de séjour des victimes de violences conjugales - synthèse

 

Personnes ayant commis les violences

Violence constatée avant la première délivrance du titre de séjour

Renouvellement du titre de séjour (violence constatée après la première délivrance)

Articles du CESEDA

Régime général

Conjoints

Compétence liée du préfet

Pouvoir d'appréciation du préfet

Art. L. 431-2 (regroupement familial) et L. 313-12 (conjoint de Français)

Régime de l'ordonnance de protection

Conjoints, partenaires de PACS, concubins

Compétence liée du préfet

Compétence liée du préfet

Art. L. 316-3

Source : commission des lois du Sénat

2. La suppression des articles additionnels

Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale soulèvent deux questions : la compétence du préfet, d'une part, et le périmètre des violences, d'autre part.

· La compétence du préfet

Les députés ont souhaité instaurer une compétence liée pour le préfet renouvelant le titre de séjour de la victime relevant du régime général (article 10 ter).

Toutefois, une telle compétence liée ne semble pas opportune dans la mesure où il est essentiel de laisser au préfet la possibilité de vérifier l'existence, ou non, des violences conjugales alléguées. En effet, à la différence du second régime, le préfet ne dispose pas d'une ordonnance de protection du juge civil et doit mener ses propres vérifications.

Lors du débat sur le projet de loi sur l'égalité entre les femmes et les hommes, le Gouvernement partageait d'ailleurs ce constat, Mme Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes, déclarant, qu'à partir d'une telle compétence liée, « la simple allégation de violences subies par l'un des membres du couple suffirait à entraîner sa régularisation par l'autorité administrative. Or, le fait de déposer plainte ne préjuge pas des suites qui seront réservées à cette démarche. Nous ouvririons un droit dont nous ne maîtriserions pas toutes les conséquences »113(*).

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-82 supprimant l'article 10 ter.

· Le périmètre des violences

Le périmètre des violences prises en compte a également été modifié par l'Assemblée nationale :

- pour le régime général, les « violences familiales » ont été ajoutées aux violences conjugales (article 10 quater) sans que le degré de filiation pris en compte soit défini. Cette nouvelle notion pourrait ainsi concerner les violences commises par les ascendants et descendants, les frères et soeurs, etc. ;

- pour le régime de l'ordonnance de protection, l'Assemblée a inclus dans le dispositif les personnes menacées d'un mariage forcé (article 13 quinquies). Elle a également souhaité ajouter les violences commises par l'ancien conjoint, partenaire de PACS ou concubin (article 13 sexies).

Ces ajouts auraient pour conséquence de différencier encore davantage les deux régimes juridiques précités alors qu'ils poursuivent un objectif commun de protection contre les violences conjugales.

Ils poseraient également des difficultés juridiques au regard de l'imprécision de la notion de « violence familiale » et pourraient s'avérer redondants par rapport à d'autres dispositifs.

Ainsi, les personnes menacées d'un mariage forcé sont éligibles à la protection subsidiaire (article L. 712-1 du CESEDA) voire au statut de réfugié (article L. 711-1) comme l'a rappelé notre collègue François Pillet dans son rapport sur la proposition de loi relative aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants114(*).

Enfin, l'inclusion des anciens conjoints, partenaires de PACS ou concubins dans le régime de l'ordonnance de protection risque « d'ouvrir excessivement le dispositif de cette carte de séjour lorsque les violences interviennent hors du cercle familial au sens strict » comme l'a rappelé M. Erwann Binet, rapporteur au nom de la commission des lois de l'Assemblée115(*).

Ces éléments ont conduit votre commission à supprimer, outre l'article 10 ter, les articles 10 quater (amendement COM-83) et 13 quinquies (amendement COM-114) et 13 sexies (amendement COM-115).

Votre commission a supprimé le présent article 10 ter.

Article 10 quater (supprimé) - (art. L. 313-12 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Titre de séjour pour les personnes victimes de violences familiales

Issu d'un amendement de M. Denys Robiliard, député, le présent article prévoit que les violences « familiales » puissent justifier l'octroi d'un titre de séjour.

Comme explicité dans le commentaire de l'article 10 ter, votre commission a jugé cette disposition trop imprécise et a procédé à sa suppression (amendement COM-83).

Votre commission a supprimé le présent article 10 quater.

Article 11 - (art. L. 313-17 à L. 313-24 [nouveaux] du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Cartes de séjour pluriannuelle

Le présent article traite de quatre cartes de séjour pluriannuelles :

1. la carte de séjour pluriannuelle générale destinée aux étrangers ayant accompli une première année de séjour régulier en France ;

2. le « passeport talent » visant à attirer des étrangers possédant des compétences spécifiques ;

3. la carte « travailleur saisonnier » pour les étrangers travaillant sur le territoire national pendant moins de six mois par an ;

4. la carte « salarié détaché ICT116(*) » pour les travailleurs d'une entreprise multinationale venant effectuer une mission temporaire en France.

L'objectif du Gouvernement est double. Il s'agit tout d'abord de sécuriser les conditions de séjour des étrangers et d'accroître l'attractivité du territoire en facilitant leurs démarches administratives. Cet article vise ensuite à désengorger les services préfectoraux en réduisant le nombre de renouvellements de titres.

1. La carte de séjour pluriannuelle générale

1.1. Les limites de l'annualité des titres

En l'état du droit, les étrangers primo-arrivants admis au séjour se voient délivrer une carte de séjour temporaire d'un an (article L 313-1 du CESEDA). Lors de la première année, ce document peut être remplacé par un visa long séjour valant titre de séjour (VLS-TS)117(*).

Chaque année, l'étranger doit présenter un dossier de renouvellement de sa carte de séjour temporaire en préfecture, avant de pouvoir obtenir une carte de résident au bout de cinq ans118(*). En 2014, 488 603 cartes de séjour temporaire ont dû être renouvelées, ce qui représente 64 % des dossiers de renouvellement de titres de séjour.

Ces procédures de renouvellement présentent plusieurs difficultés pour les étrangers et pour les préfectures.

· De nombreuses procédures administratives

Ces procédures supposent tout d'abord un véritable « parcours du combattant »119(*) pour les étrangers. Chaque année, l'étranger doit obtenir la liste des documents requis pour le renouvellement de son titre (état civil, preuves de résidence, etc.), constituer un nouveau dossier, se rendre en préfecture pour le déposer avant d'y revenir pour récupérer son nouveau titre.

· L'engorgement des préfectures

Ces procédures de renouvellement engorgent les services « séjour des étrangers » des préfectures et surchargent l'activité de leurs agents :

- près de 50 % des 5 millions de passages des étrangers en préfecture sont imputables aux seuls renouvellements de titre ;

- chaque année, les services instructeurs doivent vérifier le dossier des étrangers. Or, l'utilité de ce contrôle n'est pas avérée dans la mesure où moins de 1 % des demandes de renouvellement de titres de séjour se soldent par un refus des préfectures120(*).

· Un développement récent et inachevé des titres pluriannuels

Conscient de ces difficultés, le législateur a d'ores et déjà créé plusieurs titres de séjour pluriannuels, notamment pour renforcer l'attractivité du territoire : la carte « compétences et talents » (cf. infra) est par exemple valable trois ans (article L. 315-1 du CESEDA) et la durée du titre « étudiant » peut atteindre quatre ans (article L. 313-4 du même code).

Ce processus reste toutefois inachevé : la part des titres de séjour pluriannuels délivrés aux primo-arrivants représente moins de 16 % du total des admissions au séjour121(*).

1.2. La création d'une carte de séjour pluriannuelle générale

· Un nouveau titre de séjour

Le Gouvernement propose de créer un titre pluriannuel qui serait délivré aux étrangers au terme d'une première année de séjour régulier.

L'obtention d'une carte de séjour temporaire ou d'un visa long séjour valant titre de séjour serait donc toujours nécessaire mais elle donnerait droit, au bout d'un an, à la délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle d'une durée de quatre ans.

Source : commission des lois du Sénat

D'après le Gouvernement, cette mesure réduirait de 33 % le nombre de titres de séjour délivrés. 12 à 13 % des effectifs des services « séjour des étrangers » des préfectures pourraient être redéployés vers des missions autres que l'instruction des dossiers et notamment vers les contrôles a posteriori122(*).

· Conditions de délivrance de la carte de séjour pluriannuelle

Le projet de loi dispose qu'un étranger souhaitant obtenir cette carte doit remplir quatre conditions (nouvel article L. 313-17 du CESEDA) :

a) avoir séjourné régulièrement en France pendant un an ;

b) justifier de son assiduité et du sérieux de sa participation aux formations du contrat d'intégration républicaine. Par un amendement de séance, le Gouvernement a souhaité préciser que des « circonstances exceptionnelles », comme une maladie par exemple, pourraient justifier un manque d'assiduité ;

c) ne pas avoir « manifesté de rejet des valeurs essentielles de la société française et de la République », notion que l'Assemblée nationale a privilégié à celle de « valeurs de la République » en l'estimant plus « familière » du droit français.

Le Conseil d'État a en effet qualifié de « valeur essentielles de la société française » le refus du prosélytisme religieux prônant des thèses violentes ou l'égalité entre les hommes et les femmes123(*) ;

d) continuer de remplir les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire. Pour accéder à la carte pluriannuelle, un étudiant devra par exemple démontrer qu'il continue de suivre un enseignement de manière « réelle et sérieuse » et qu'il dispose de moyens d'existence suffisants.

Par son amendement COM-86, votre commission a souhaité supprimer la précision selon laquelle « un redoublement par cycle d'études ne remet pas en cause, par lui-même, le caractère sérieux des études ». Elle a considéré que cette disposition relevait du pouvoir règlementaire124(*).

Elle a, en outre, adopté l'amendement COM-53 de M. Michel Mercier explicitant le fait que c'est à la préfecture et non à l'établissement de formation « d'attester » du sérieux des études de l'étranger.

Considérant que la maîtrise de la langue française constitue un préalable nécessaire à l'intégration, votre commission a ajouté une nouvelle condition pour la délivrance de la carte pluriannuelle : l'obtention du niveau de langue prescrit dans le cadre du contrat d'intégration républicaine, c'est-à-dire le niveau A1 du cadre européenne de référence pour les langues125(*) (amendement COM-84 du rapporteur).

· Exclusions de la carte de séjour pluriannuelle

Quatre exclusions sont prévues (nouvel article L. 313-17 du CESEDA). Les personnes concernées ne pourraient pas accéder à la carte pluriannuelle et seraient contraintes de conserver une carte de séjour temporaire valable un an126(*) :

Les exclusions de la carte pluriannuelle

Étrangers exclus de la carte pluriannuelle

Motifs invoqués par le Gouvernement

Visiteurs - (article L. 313-6 du CESEDA)

Leur séjour en France n'est que temporaire

Stagiaires - (article L. 313-7-1)

La durée maximale d'un stage - ne dépasse pas 24 mois

Travailleurs temporaires - (CDD et travailleurs détachés) - (article L. 313-10, 2°)

La durée de leur contrat de travail initial - est généralement inférieure à 12 mois

Victimes de la traite des êtres humains ou du proxénétisme - (article L. 316-1)

La durée de la carte de séjour initiale dépend - de celle de la procédure pénale engagée contre l'auteur présumé. Une fois ce dernier condamné, - la victime a accès à une carte de résident valable - dix ans

Source : commission des lois du Sénat

· Durée de validité de la carte

La durée de la carte de séjour pluriannuelle serait de quatre ans (nouvel article L. 313-18 du CESEDA). Cette durée assure la cohérence du parcours d'intégration dans la mesure où les étrangers pourraient solliciter une carte de résident dès l'échéance de leur carte pluriannuelle.

Le projet de loi prévoit toutefois cinq dérogations :

Durées dérogatoires des cartes pluriannuelles

Catégories d'étrangers

Durée de la carte pluriannuelle

Motifs invoqués par le Gouvernement

Étudiants - (article L. 313-7 du CESEDA)

Durée des études restant à couvrir

Nécessaire adaptation à la durée des études car celle-ci varie selon que l'étudiant soit en licence, en master ou en doctorat

Conjoints de Français - (article L. 313-11, 4°)

Deux ans

. Possibilité pour ces étrangers d'obtenir une carte de résident à l'échéance de la carte pluriannuelle de deux ans (article L. 314-9 du CESEDA) - - . Lutte contre la fraude avec une vérification plus fréquente du respect des conditions de délivrance du titre de séjour

Parents d'un enfant français mineur - (article L. 313-11, 6°)

Deux ans

Étrangers ayant des liens personnels et familiaux en France - (article L. 313-11, 7°)

Deux ans

Lutte contre la fraude

Étrangers malades - (article L. 313-11, 11°)

Durée des soins

Adaptation à la durée de soins prévue par les médecins

Source : commission des lois du Sénat

Par son amendement COM-87, votre commission a souhaité ajouter une sixième dérogation en fixant à deux ans la durée de carte pluriannuelle des étrangers admis exceptionnellement au séjour (article L. 313-14 du CESEDA).

Il s'agit d'intensifier les contrôles des préfectures - en s'assurant qu'une vérification sera opérée deux ans après l'obtention du titre pluriannuel et non quatre ans après - et donc de lutter contre les tentatives de fraude ou de détournement de la procédure.

Cette disposition se justifie par le fait que l'admission exceptionnelle au séjour est possible pour les étrangers bénéficiant d'un CDD dont la durée n'atteint pas quatre ans.

· Conditions de renouvellement de la carte pluriannuelle et changements de statut

Cette nouvelle carte pluriannuelle serait renouvelable pour quatre ans supplémentaires (II du nouvel article L. 313-17 du CESEDA).

Il serait aussi possible pour un étranger de « changer de statut », ce qui correspond par exemple au cas où l'étranger a une carte de séjour temporaire « salarié » mais demande une carte pluriannuelle sur un autre motif, comme la vie privée et familiale.

Dans le projet de loi initial, ce changement de statut n'était pas directement possible. Pour reprendre l'exemple précédent, le titulaire de la carte temporaire « salarié » devait d'abord « repasser » par une carte temporaire « vie privée et familiale » d'un an avant d'accéder au titre pluriannuel sur ce motif.

L'Assemblée nationale a modifié ce dispositif en prévoyant un changement de statut direct, c'est-à-dire, dans l'exemple précédent, sans repasser par la carte temporaire « vie privée et familiale ».

Votre commission a toutefois considéré que le dispositif initial permettait aux préfectures de mieux contrôler ces changements de statut qui peuvent donner lieu à fraude. Elle a donc souhaité un retour au texte du Gouvernement sur ce point (amendement COM-88 du rapporteur).

2. Le « passeport talent »

Le second type de carte pluriannuelle créé par le présent article est le « passeport talent » qui s'adresse aux étrangers à fort potentiel et dont l'objectif est d'améliorer l'attractivité de notre territoire.

À la différence de la carte de séjour pluriannuelle générale, ce titre serait délivré dès l'admission au séjour, sans qu'il soit besoin d'avoir séjourné une première année en France (nouvel article L. 313-20 du CESEDA). Sa durée serait de quatre ans maximum.

Le « passeport talent » tend à remplacer et à améliorer les dispositifs d'attractivité en vigueur.

2.1. Les limites des dispositifs actuels d'attractivité

Comme l'a prouvé le rapport sur l'accueil des talents étrangers rédigé par quatre corps d'inspection ministériels en avril 2013127(*), la France demeure un pays attractif car elle dispose de nombreux atouts et notamment d'établissements d'enseignement supérieur de grande qualité.

L'accueil administratif des talents étrangers est toutefois « décrié » selon les termes du rapport, ce qui nuit à l'attractivité de notre territoire.

Issus de modifications législatives successives, les titres spécifiques créés depuis 2008 pour les étrangers à fort potentiel semblent peu lisibles, voire inefficaces. En effet, seuls 6 626 titres « attractivité » ont été délivrés en 2014, ce qui semble peu.

Les titres en faveur de l'attractivité du territoire (droit en vigueur)

Titres de séjour

Publics visés

Date de création

Durée de validité

Nombre de titres délivrés en 2014 (flux)

Carte de séjour « compétences et talents » - (article L. 315-1 du CESEDA)

Étrangers participant, du fait de leurs compétences et de leurs talents, de façon significative et durable au développement de la France

2006

3 ans

231

Carte de résident pour « contribution économique exceptionnelle » - (article L. 314-15)

Étrangers apportant une contribution économique exceptionnelle à la France128(*)

2008

10 ans

3

Carte bleue européenne - (article L. 313-10, 6°)

Étranger dont la rémunération est au moins égale à 1,5 fois le salaire moyen annuel et justifiant d'un niveau licence129(*)

2011

De 1 à - 3 ans

602

Carte de séjour « scientifique-chercheur » - (article L. 313-8)

Étrangers menant des travaux de recherche ou dispensant un enseignement universitaire

1998

De 2 à - 4 ans

3 283

Artiste-interprète - (article L. 313-9)

Étrangers titulaires d'un contrat de plus de trois mois passé avec une entreprise dont l'activité principale comporte la création ou l'exploitation d'une oeuvre de l'esprit130(*)

1998

1 an

171

Salarié en mission - (article L. 313-10, 5°)

Étrangers détachés par un employeur établi hors de France, avec une rémunération brute au moins égale à 1,5 fois le SMIC

2006

1 an

2 336

TOTAL

6 626

Source : commission des lois du Sénat

L'objectif du Gouvernement est double : réunir ces dispositifs sous une même appellation, le « passeport talent », pour les rendre plus lisibles et élargir les critères d'accès afin que 10 000 « passeports talent » soient délivrés chaque année, ce qui représenterait une hausse de plus de 50 % du nombre de titres émis par rapport aux dispositifs en vigueur.

2.2. Le dispositif du « passeport talent »

· Neuf critères non cumulatifs justifiant sa délivrance

Le projet de loi dresse la liste de neuf cas permettant la délivrance d'un « passeport talent ». Sur ces neufs dispositifs, il convient de distinguer :

ï Deux dispositifs se bornant à reprendre les critères de titres existants

Il s'agit de la carte bleue européenne (2° du nouvel article L. 313-20 du CESEDA) et de la carte « chercheur »131(*) (4°).

Par l'adoption d'un amendement à l'Assemblée, le Gouvernement a également repris les dispositions de l'actuel article L. 313-8 du CESEDA pour préciser, en conformité avec le droit communautaire, qu'un chercheur ayant obtenu un titre de séjour dans un autre État membre peut venir en France pour poursuivre ses recherches.

ï Quatre dispositifs reprenant des titres existant mais les modifiant substantiellement

Tel est le cas du passeport « artiste-interprète » (8° du nouvel article L. 313-20 du CESEDA) qui reprend les critères actuels132(*) tout en étant plus ouvert : il ne concerne pas seulement les artistes se prévalant d'un contrat de travail mais également les artistes indépendants.

En outre, un « passeport talent » pour les étrangers procédant à un investissement économique direct (IDE)133(*) en France remplacerait la carte de résident délivrée pour une contribution économique exceptionnelle (6° du nouvel article). À la différence du droit en vigueur, l'IDE n'aurait pas à être d'un niveau « exceptionnel », l'objectif du Gouvernement étant clairement « de viser un public d'investisseurs plus large »134(*).

Des précisions sont également apportées concernant les « salariés en mission » afin de distinguer ce régime des nouvelles cartes de séjour relatives aux transferts temporaires intragroupes (ICT)135(*). Les salariés en mission continueraient de travailler pour une filiale française de leur entreprise multinationale mais ils devraient présenter un contrat de travail conclu avec la filiale française, ce qui n'est pas nécessaire dans le régime ICT.

Enfin, la carte de séjour « compétences et talents » serait remplacée par un « passeport talent » délivré aux étrangers « dont la renommée internationale et nationale136(*) est établie et qui viennent exercer en France une activité dans un domaine scientifique, littéraire, artistique, intellectuel, éducatif ou sportif » (9° du nouvel article précité). Votre commission a toutefois remplacé la notion de « renommée » - jugée trop peu précise - par celle de « compétences et talent » (amendement 91 de son rapporteur).

ï Trois dispositifs visant de nouveaux publics

Ces trois nouveaux dispositifs concerneraient :

a) les étrangers salariés et diplômés d'un master ainsi que les étrangers employés dans une jeune entreprise innovante et exerçant des fonctions « en lien avec le projet de recherche et de développement de l'entreprise »137(*) (1° du nouvel article L. 313-20 du CESEDA).

Par cohérence avec l'article 5, votre commission a souhaité permettre qu'un décret puisse ouvrir ce dispositif à des diplômes de niveau équivalent aux masters. Il s'agirait notamment d'étendre ce dispositif aux diplômes certifiés par le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) qui sont davantage tournés vers la professionnalisation des étudiants que les masters (amendement COM-89).

b) les créateurs d'entreprise (5° du nouvel article précité). Par son amendement COM-90, votre commission a précisé que cette entreprise doit être « économiquement viable ».

c) les mandataires sociaux (7°), c'est-à-dire les gérants et directeurs généraux d'entreprises multinationales.

· Une définition des modalités d'obtention du « passeport talent » par voie règlementaire

S'il fixe neufs critères pour la délivrance de ce titre de séjour, le projet de loi confie au pouvoir règlementaire le soin de préciser :

- les seuils minimum de rémunération que les étrangers devraient atteindre pour se voir attribuer un « passeport » relevant de cinq des neuf catégories précitées 138(*) ;

- les conditions de délivrance pour quatre139(*) de ces catégories. Par son amendement COM-93, votre commission a ajouté à cette liste la carte pluriannuelle « chercheur » dont les modalités de délivrance devraient également être précisées par voie règlementaire.

L'Assemblée nationale a souhaité que ces conditions de délivrance et de seuils de rémunération puissent varier dans les départements et les régions d'outre-mer, notamment « afin de prendre en compte la dimension réduite de leur économie » (amendement de Mme Marie-Anne Chapdelaine).

Nos collègues députés ont également prévu que les observatoires de l'immigration140(*) « puissent » être consultés sur cette question. Toutefois, votre commission a supprimé cette précision car elle a constaté qu'une disposition législative n'est pas nécessaire pour que le Gouvernement puisse consulter ces observatoires (amendement 94 de votre rapporteur).

Jugeant ces renvois au règlement suffisants, votre commission a supprimé le nouvel article L. 313-24 du CESEDA que le Gouvernement proposait afin de définir les modalités d'application de l'ensemble des articles relatifs aux titres pluriannuels (amendement COM-99 de votre rapporteur). Ce renvoi général au pouvoir règlementaire a en effet paru trop étendu.

· Les droits accordés aux détenteurs du « passeport talent »

Le projet de loi tend à conférer plusieurs droits aux détenteurs du « passeport talent » afin d'assurer l'attractivité de ce titre.

Ils seraient tout d'abord dispensés de l'autorisation de travail prévue à l'article L. 5221-2 du code du travail pour les salariés étrangers141(*).

Par un amendement devant la commission des lois de l'Assemblée, le Gouvernement a proposé que les titulaires d'un « passeport talent » se trouvant « involontairement privés d'emploi » à la date d'expiration de leur « passeport » voient ce dernier renouvelé pour une durée équivalente à celle de leur allocation chômage. Comme à l'article 9, votre commission a jugé qu'il n'était pas pertinent de lier la durée du séjour - fixée par la loi - à celle des allocations chômage - déterminée par les partenaires sociaux. Elle a donc prévu, par analogie avec la carte « salarié », que le « passeport talent » puisse être renouvelé un an en cas de perte involontaire d'emploi dans les trois mois précédant l'expiration de ce titre de séjour (amendement 92 de votre rapporteur).

· Les droits accordés aux familles

Les familles des étrangers à fort potentiel obtiendraient une carte de séjour pluriannuelle « passeport talent famille » dont la durée serait égale à celle du « passeport talent » (nouvel article L. 313-21 du CESEDA).

Le conjoint et les enfants du « passeport talent » ne seraient donc pas astreints aux conditions du regroupement familial et notamment à la nécessité que le ressortissant étranger demandant à être rejoint ait séjourné en France depuis au moins dix-huit mois142(*).

3. La carte de séjour pluriannuel « travailleur saisonnier »

En l'état du droit, une carte de séjour d'une durée maximale de trois ans renouvelables est accordée à l'étranger titulaire d'un contrat de travail saisonnier143(*) (actuel article L. 313-10, 4° du CESEDA).

Outre la présentation de ce contrat de travail, l'étranger doit respecter deux conditions :

- maintenir sa résidence habituelle hors de France ;

séjourner sur le territoire national durant des périodes ne dépassant pas la durée cumulée de six mois par an.

Créée par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, cette carte s'est avérée fort utile car elle a facilité les démarches administratives des saisonniers - principalement recrutés dans l'hôtellerie, la restauration et l'agriculture - et de leurs employeurs.

En 2014, 1 036 cartes « saisonnier » ont ainsi été délivrées à des étrangers primo-arrivants et 2 438 ont été renouvelées.

Votre commission a souhaité conforter ce dispositif en allongeant la durée de validité de cette carte de trois à quatre ans (amendement 95 de son rapporteur). Cette disposition a également vocation à accroître la lisibilité de la carte « saisonnier » en alignant sa durée sur celle de la carte pluriannuelle générale et du « passeport talent ».

4. La carte « salarié détaché ICT »

Le projet de carte « salarié détaché ICT » résulte de la nécessité de transposer la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014144(*) avant le 29 novembre 2016.

Il s'agit d'instaurer, en complément de la carte « stagiaire ICT » (cf. le commentaire de l'article 8 bis), un régime spécifique pour les cadres ou experts faisant l'objet d'un transfert temporaire intragroupe (ICT) d'une multinationale basée dans un pays tiers de l'Union européenne (comme le Canada par exemple) vers une de ses filiales situées en France.

Conformément à l'article 12 de la directive, la durée de la carte « salarié détaché ICT » serait de trois ans145(*).

Elle conférerait les mêmes droits que la carte « stagiaire ICT », soit :

- l'octroi d'une carte de séjour spécifique pour les membres de la famille valable jusqu'à l'expiration du titre du « salarié détaché ICT ». Comme à l'article 8 bis, votre commission a toutefois supprimé le caractère automatique de cette délivrance en rappelant que le préfet pouvait s'y opposer en cas de menace à l'ordre public (amendement n° 96) ;

- des possibilités de mobilité à l'intérieur de l'Union vers des filiales de la multinationale situées dans un deuxième État membre (l'Allemagne par exemple). Si la mission dans ce second État dure plus de 90 jours, l'étranger se voit délivrer une carte « salarié détaché mobile ICT ». Conformément à la directive 2014/66/UE précitée, votre commission a précisé que la durée de cette carte est limitée à un an (amendement 98)146(*).

Votre commission a également adopté les quatre amendements rédactionnels (amendements COM-85 et COM-97 de son rapporteur et COM-50 et COM-51 de M. Michel Mercier).

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 11 bis - (article L. 8211-1, L. 8251-2, L. 8252-2, L. 8252-4, L. 8253-1, L. 8254-2, L. 8254-2-1, L. 8254-2-2, L. 8256-2, L. 8271-1 et L. 8271-18 du code du travail) - Précisions rédactionnelles des dispositions relatives - à l'emploi d'un étranger non autorisé à travailler

Le présent article, inséré par un amendement de M. Denys Robiliard, sous-amendé par le Gouvernement, en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à préciser la rédaction des articles du code du travail sanctionnant l'exercice d'une profession salariée par un étranger n'étant pas autorisé à travailler.

En effet, en application de l'article L. 5221-2 du code du travail, l'étranger qui souhaite travailler en France doit disposer d'une autorisation de travail ou d'un contrat visé par l'autorité administrative147(*).

Autrefois distincte du titre de séjour, l'autorisation de travail est depuis la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, confondue avec le titre de séjour qui permet ou non d'exercer une activité salariée, comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur148(*). Le ministre a donc précisé qu'il était préférable d'utiliser l'expression « d'étranger sans titre l'autorisant à travailler » plutôt que l'expression d'étranger « sans titre », qui est insuffisamment précise.

L'article a donc pour objet de préciser que le titre auquel les articles L. 8251-2, L. 8271-17, L. 8252-2, L. 8254-2-1 et L. 8256-2 font référence, est bien un titre « autorisant à travailler ».

L'autorisation de travail est donc désormais en principe confondue avec le titre de séjour. Toutefois, lorsque l'étranger n'est pas tenu de disposer d'un titre de séjour - en cas de séjour inférieur à trois mois en particulier -, il doit obtenir une autorisation de travail lui permettant de travailler comme le précise l'article L. 52-21-2 du code du travail précité.

Votre commission, qui partage la volonté de clarifier ces dispositions des articles du code du travail, a adopté à l'initiative de son rapporteur un amendement COM-100 réécrivant l'article 11 bis afin, d'une part, de privilégier une expression plus large que celle du projet de loi, pour faire référence aux cas où l'étranger dispose d'une autorisation de travail distincte d'un titre de séjour, et, d'autre part, de procéder à des coordinations oubliées au sein du livre II de la huitième partie du code du travail.

Votre commission a adopté l'article 11 bis ainsi modifié.

Article 12 (supprimé) - (article L. 5221-2 du code du travail) - Suppression de l'autorisation provisoire de travail - pour les séjours de moins de trois mois

Le présent article a pour objet de supprimer l'autorisation provisoire de travail pour les étrangers venant exercer en France une activité professionnelle pour une durée inférieure à trois mois.

En effet, l'article L. 5221-2 du code du travail dispose que toute personne « venant en France pour y exercer une activité professionnelle salariée » doit disposer d'une autorisation de travail. Cette obligation s'applique sans considération de la durée du séjour du travailleur étranger, donc également pour des séjours inférieurs à 3 mois.

L'employeur qui souhaite embaucher un étranger doit en effet effectuer une demande d'autorisation auprès du préfet du lieu de résidence de l'étranger, si l'étranger est sur le territoire national (article R. 5221-15) ou au préfet auquel se rattache l'employeur, si l'étranger ne réside pas sur le territoire national (article R. 5221-16)149(*). Le préfet prend sa décision au regard d'un certain nombre de critères, en particulier la situation de l'emploi ou de la profession dans la zone géographique considérée, le niveau de salaire, etc.

En application de l'article R. 5221-2 du code du travail les ressortissants de l'Union européenne sont dispensés de cette autorisation.

Près de 30 000 à 40 000 demandes d'autorisations provisoires de travail de moins de trois mois sont accordées chaque année.

Demandes d'autorisations provisoires de travail de moins de 3 mois

 

2012

2013

2014

Accords

42 368

43 323

33 926

Refus

1 944

1 361

879

Taux de refus

4,4%

3%

2,5%

Source : DGEF/SMOE

Le présent article vise à supprimer l'autorisation provisoire de travail de moins de trois mois en raison des coûts de gestion que le traitement de ces demandes générerait et du faible taux de refus constaté. Cette mesure est donc présentée comme une simplification.

En premier lieu, contrairement à ce que l'étude d'impact avance, ces dispositions ne sont pas applicables outre-mer : l'article 32 du présent projet de loi prévoit en effet expressément que ces dispositions ne s'appliquent pas à Saint Barthélemy et à Saint Martin. En outre, ces dispositions ne s'appliquent pas à Mayotte, comme le prévoit l'article 31 du projet de loi.

Si votre rapporteur partage le souhait de simplifier le dispositif d'accès au marché du travail, le risque d'abus lié à la multiplication de séjours inférieurs à trois mois pour travailler, identifié d'ailleurs dans l'étude d'impact, est réel.

Or, au regard de la faible durée de travail et du nombre très important d'autorisations délivrées annuellement - près de 34 000 en 2014, certes en recul par rapport à 2013 -, il est difficile d'estimer comme le fait l'étude d'impact que « des contrôles a posteriori continueront d'être effectués », pour, le cas échéant, « requalifier une situation d'emploi par une entreprise d'étrangers démunis de titre de travail » en cas de détournement de procédure.

Dès lors, les éventuels contrôles a posteriori risquent de ne permettre d'identifier que très tardivement les abus et un contrôle a priori semble plus approprié en l'espèce.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-101 de votre rapporteur supprimant l'article 12.

Article 13 - (art. L. 411-5, 411-8 et L. 531-2 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. L. 512-2 - du code de la sécurité sociale, art. 155 B du code général des impôts - et art. L. 120-4 du code du service national) - Coordinations

Le présent article procède à diverses coordinations afin de tirer les conséquences des dispositions des articles 1er à 13 sexies du présent projet.

Il modifie une quarantaine d'articles du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ainsi que des articles de trois autres codes150(*).

Il s'agit notamment de prendre en compte la création des cartes de séjour pluriannuelles (article 11 du présent projet de loi) ou les modifications de la carte « résident de longue durée-UE » (article 13 bis).

L'ensemble de ces coordinations est résumé dans le tableau suivant :

Coordinations de l'article 13

Alinéas de l'article 13

Motifs de coordination

Articles des codes concernés

Articles du PJL conduisant aux coordinations

Coordinations dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA)

1 à 4

Abrogation de dispositions rendues obsolètes par le PJL et notamment par la création de cartes de séjour pluriannuelles

L. 311-2, L. 311-7, L. 311-8, L. 311-9-1, L. 313-4

4 et 11

5-6

Transfert à l'OFII de la compétence « étrangers malades »

L. 311-12

10

8

Création des cartes de séjour pluriannuelles

L. 311-13

4 et 11

9

Création des cartes « stagiaires ICT »

8 bis

10 à 21

Modification des cartes « salarié », « travailleur temporaire », « travailleur saisonnier » et création du « passeport talent »

L. 311-13, L. 311-15, L. 313- 4-1, L. 313-14, L. 314-8

9 et 11

22-23

Modification de la carte « résident de longue durée-UE »

L. 314-8-2, L. 314-1, L. 313-11-1, L. 313-11-1, L. 314-1-1, L. 314-7, L. 314-8-1, L. 314-10

13 bis

24

Modification de la référence de l'article définissant l'obligation de visa

L. 311-12, L. 311-13, L. 313-4-1, L. 313-7, L. 313-7-1, L. L. 313-11, L. 313-11-1, L. 313-13, L. 314-14, L. 314-15, L. 316-1, L. 316-3

7

25 à 28

Actualisation des conditions de retrait de la carte de séjour temporaire - retrait de la carte pluriannuelle

L. 313-5

4 et 11

29

Suppression de la carte de résident délivrée pour une contribution économique exceptionnelle

L. 314-14

11

30-31

Création du « passeport-talent (famille) »

L. 311-13

11

32

Création du « passeport talent »

L. 315-1

11

33 à 35

Nouvelle numérotation des articles du code du travail - Suppression à compter de 2009 de l'allocation équivalent retraite

L. 411-5

-

38 - 39

Ajout d'exemptions au seuil de ressources du regroupement familial

40

Suppression du pré-contrat d'accueil et d'intégration

L. 411-8

4

42

Modification de la carte « résident de longue durée-UE »

L. 531-2

13 bis

43

Création du « passeport talent »

11

Coordinations dans d'autres codes

44

Création du « passeport talent » et du « passeport talent (famille) »

L. 512-2 du code de la sécurité sociale

11

45

Création du « passeport-talent » - suppression de la contribution économique exceptionnelle

155 B du code général des impôts

11

46 à 48

Création des titres pluriannuels

L. 120-4 du code du service national

11

Source : commission des lois du Sénat

Un amendement de séance du Gouvernement a inséré un sujet de fond au sein de ces coordinations : l'ajout d'exemptions au seuil de ressources du regroupement familial (al. 38 et 39 du présent article).

Pour mémoire, l'étranger demandant à être rejoint par sa famille doit justifier de « ressources stables et suffisantes » : sa rémunération doit être au moins égale au salaire minimum de croissance (article L. 411-5 du CESEDA).

Sont toutefois exonérés de cette condition de revenu :

- les personnes handicapées dont le taux d'incapacité est au moins égal à 80 % et touchant l'allocation aux adultes handicapés (AAH) de l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale ;

- les personnes invalides percevant une pension de retraite ou d'invalidité ainsi que l'allocation supplémentaire prévue à l'article L. 815-24 du même code.

Les étrangers répondant à ces critères peuvent solliciter un regroupement familial même si le montant de leurs revenus est inférieur au SMIC.

Le Gouvernement a souhaité ajouter deux nouvelles catégories d'exemptions relatives aux :

- personnes handicapées touchant l'AAH mais dont le taux d'incapacité est compris entre 50 et 79 % (article L. 821-2 du code de la sécurité sociale) ;

personnes âgées de plus de soixante-cinq ans, résidant régulièrement en France depuis au moins vingt-cinq ans et mariées depuis au moins dix ans avec leur conjoint.

Votre commission a adopté cinq amendements rédactionnels ou de coordination (COM-102, COM-103, COM-105, COM-107 et COM-108) et a souhaité, comme à l'article 7, que les dispositions relatives au retrait de la carte de séjour temporaire ou de la carte de séjour pluriannuelle figurent dans un article additionnel spécifique (amendement COM-104).

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 13 bis A (supprimé) - (art. L. 314-11 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Carte de résident de plein droit pour les étrangers retraités

Issu d'un amendement de séance du Gouvernement, cet article additionnel prévoit la délivrance de plein droit d'une carte de résident aux titulaires de la carte de séjour « retraité » de l'article L. 317-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Constatant que l'impact de cette mesure n'avait fait l'objet d'aucune évaluation, votre commission a décidé de la supprimer.

1. La carte de séjour « retraité »

1.1. Son régime juridique

Créée par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998151(*), cette carte de séjour s'adresse aux retraités qui ont vécu en France sous couvert d'une carte de résident152(*) mais qui ont souhaité retourner dans leur pays d'origine pour y résider. Elle est également délivrée à leur conjoint.

D'une durée de dix ans renouvelables, la carte « retraité » permet à son titulaire d'entrer en France à tout moment, sans avoir à solliciter de visa, pour des séjours n'excédant pas un an. Elle n'autorise pas l'exercice d'une activité professionnelle.

Il s'agit donc d'un titre de séjour spécifique, son titulaire n'ayant pas sa résidence habituelle en France. Elle était détenue par 4 353 personnes en 2014.

1.2. Ses limites

La carte « retraité » ne donne pas accès aux prestations sociales versées en France sous condition de résidence car ses titulaires sont réputés avoir établi leur résidence habituelle hors du territoire national. Lorsqu'ils séjournent en France, ceux-ci sont par exemple exclus de l'allocation personnalisée au logement (article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation)153(*).

La jurisprudence n'est toutefois pas totalement arrêtée sur ce point, un arrêt de la Cour de cassation ayant considéré que l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA, article L. 815-1 du code de la sécurité sociale) devait être octroyée au titulaire d'une carte « retraité » prouvant que sa résidence habituelle se situe toujours en France en dépit des critères d'attribution de cette carte154(*). La caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) a d'ailleurs transposé cette jurisprudence pour l'ASPA dans une circulaire du 6 mai 2010155(*). La caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a fait de même pour toutes les prestations familiales156(*).

2. Une réforme dont l'impact n'est pas été évalué

2.1. Le dispositif proposé par le Gouvernement

L'exécutif propose qu'une carte de résident valable dix ans soit délivrée de plein droit au titulaire d'une carte « retraité » qui « justifie de sa volonté de s'établir en France et d'y résider à titre principal ». Cette proposition s'inscrit dans la logique du rapport de notre collègue député Alexis Bachelay fait au nom de la mission d'information sur les immigrés âgés157(*).

Ce changement de statut - passage d'une carte « retraité » à une carte de résident - leur ouvrirait l'accès aux prestations sociales françaises versées sous condition de résidence car, à la différence de la carte « retraité », la carte de résident suppose une résidence habituelle en France.

En l'état du droit, un tel changement de statut est possible mais plus complexe car il est soumis à une condition de ressources, la personne concernée devant présenter des « ressources stables et suffisantes pour subvenir à ses besoins », soit des revenus équivalent au niveau du salaire minimum de croissance (article L. 314-8 du CESEDA).

2.2. Un coût pour les finances publiques non évalué

Le présent article étant issu d'un amendement du Gouvernement, il n'a pas fait l'objet d'une étude d'impact. Lors de la séance publique, M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'Intérieur a d'ailleurs qualifié l'évaluation de son impact de « difficile »158(*).

Pourtant, son coût est certain car il ouvrira de nouveaux droits à prestations sociales aux titulaires d'une carte « retraité » demandant et obtenant de plein droit une carte de résident.

Votre rapporteur considère également que la délivrance de titres de séjour « de plein droit » est de nature à réduire le pouvoir d'appréciation des préfets, ce qui n'est pas souhaitable.

En adoptant l'amendement COM-109, votre commission a donc supprimé l'article 13 bis A.

Article 13 bis - (art. L. 314-8 et L. 314-8-1 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Conditions de délivrance de la carte « résident de longue durée-UE »

Issu d'un amendement présenté par le Gouvernement en commission des lois de l'Assemblée, cet article additionnel tend à modifier les conditions de délivrance de la carte « résident de longue durée-UE ».

Sous couvert de procéder à une « actualisation et à une sécurisation des règles de délivrance de cette carte »159(*), le Gouvernement propose des modifications importantes du droit en vigueur, modifications que votre commission a souhaité mieux encadrer.

Le régime des cartes de résident

Les cartes de résident offrent plus de garanties que les cartes de séjour temporaire car leur durée s'établit à dix ans.

Il en existe trois types :

- la carte de « résident de longue durée-UE » délivrée après un séjour régulier en France de cinq ans (article L. 314-8 du CESEDA), qui fait l'objet du présent article ;

- la carte de résident octroyée à certaines catégories d'étrangers (comme le conjoint admis au regroupement familial) après trois ans de séjour régulier (article L. 314-9 du CESEDA) ;

- la carte délivrée de plein droit dans neuf cas limitativement énumérés et concernant notamment les enfants étrangers d'un ressortissant de nationalité française ou les réfugiés (article L. 314-11 du CESEDA). Aucune durée minimale de résidence sur le territoire français n'est alors requise.

À l'expiration de ces cartes de résident, leurs titulaires peuvent demander leur renouvellement ou solliciter une carte de résident permanent d'une durée indéterminée (article L. 314-14 du CESEDA).

3. Les conditions de délivrance en vigueur

D'une durée de dix ans renouvelables, la carte « résident de longue durée-UE » a été créée afin de transposer la directive 2003/109 du 25 novembre 2003160(*).

Trois conditions doivent être remplies pour l'obtenir :

a) justifier d'une résidence ininterrompue en France d'un moins cinq ans. Afin de lutter contre les mariages de complaisance, l'article 32 de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011161(*) a précisé que les années de résidence passées « sur le fondement d'un mariage ayant eu pour seule fin d'obtenir le titre de séjour ou d'acquérir la nationalité française » ne sont pas prises en compte ce calcul ;

b) disposer d'une assurance maladie ;

c) invoquer son intention de s'établir durablement en France, « notamment au regard des conditions de son activité professionnelle, et de ses moyens d'existence ». Les ressources de l'étranger doivent ainsi être « stables et suffisantes pour subvenir à ses besoins », c'est-à-dire supérieures au salaire minimum de croissance162(*). Ses conditions de logement peuvent faire l'objet d'une saisine pour avis du maire de sa commune.

4. Les modifications proposées par le Gouvernement et la position de votre commission.

Le présent article additionnel supprime l'avis des maires, l'exécutif arguant que ces derniers ne le transmettent que rarement.

Il exempte également les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés et de l'allocation supplémentaire d'invalidité de la condition de ressources précitée, le Gouvernement reprenant ici une proposition du Défenseur des droits163(*).

Plus fondamentalement, le projet de l'exécutif assouplit les conditions de délivrance de la carte « résident de longue durée-UE » sur deux points, ce que votre commission n'a pas jugé opportun.

· La compétence liée du préfet

Il crée tout d'abord une compétence liée pour le préfet délivrant la carte « résident de longue durée-UE ».

Or, si la directive 2003/109 impose que les étrangers remplissant les critères qu'elle fixe obtiennent cette carte, elle dispose également que les « États membres peuvent refuser l'octroi du statut de résident de longue durée pour des motifs d'ordre public ou de sécurité publique ».

Conformément au droit communautaire, votre commission a donc préservé le pouvoir d'appréciation du préfet en supprimant cette compétence liée (amendement COM-110).

· La lutte contre les mariages de complaisance

La disposition de l'article L. 314-8 du CESEDA précisant que les années de résidence passées sous couvert d'un mariage de complaisance n'est pas conservée dans le texte soumis au Sénat.

Jugeant indispensable de lutter contre ce type de mariages, votre commission a réintroduit cette disposition par l'amendement COM-111 de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 13 bis ainsi modifié.

Article 13 ter - (art. L. 314-9 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Délivrance de plein droit de la carte de résident

Issu d'un amendement de Mme Marie-Anne Chapdelaine, députée, le présent article prévoit trois nouveaux cas de délivrance automatique de la carte de résident concernant : les personnes admises au titre du regroupement familial, les conjoints de Français et les parents d'un enfant français.

À titre subsidiaire, cet article procède à deux coordinations afin de prendre en compte :

- la création de la carte de séjour pluriannuelle (article 11 du présent projet de loi) ;

- la modification de l'article L. 314-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif à la carte « résident longue durée-UE » (article 13 bis).

1. L'état du droit : une délivrance facultative de la carte de résident

Pour mémoire, il existe trois régimes de délivrance des cartes de résident164(*). Dans le premier cas, cette délivrance est de plein droit sans qu'aucune durée minimale de résidence ne soit requise (article L. 314-11 du CESEDA). Dans les deux autres, l'étranger doit respecter une condition de résidence. Elle est fixée à cinq ans (carte « résident de longue durée-UE », article L. 314-8) ou à trois ans (article L. 314-9). Le présent article additionnel concerne cette dernière hypothèse.

Dès lors qu'ils ont séjourné trois ans en France sous couvert d'une carte de séjour temporaire, l'article L. 314-9 du CESEDA permet la délivrance d'une carte de résident aux étrangers suivants :

a) le conjoint et les enfants d'un étranger titulaire d'une carte de résident et venus en France au titre du regroupement familial ;

b) le conjoint de Français qui, à la différence du premier cas, séjournait déjà en France avant son mariage et n'a donc pas eu recours à la procédure du regroupement familial ;

c) les parents d'un enfant français.

La délivrance de cette carte de résident valable dix ans constitue une faculté pour le préfet, ce dernier conservant un pouvoir d'appréciation comme l'a souhaité le législateur lors de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003165(*) « dans un objectif d'intégration »166(*).

La délivrance de la carte de résident au titre de l'article L. 314-9 du CESEDA est ainsi subordonnée à « l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française, appréciée en particulier au regard de son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, du respect effectif de ces principes et de sa connaissance suffisante de la langue française » (article L. 314-2 du CESEDA).

2. Une délivrance de plein droit jugée inopportune par votre commission

Le présent article additionnel prévoit une délivrance « de plein droit » de la carte de résident de l'article L. 314-9 du CESEDA.

Cette disposition est de nature à réduire le pouvoir d'appréciation des autorités préfectorales, ce qui ne semble pas souhaitable. Il convient en effet que le préfet puisse refuser l'octroi de la carte de résident lorsque des raisons d'ordre public le demandent et ou si les conditions d'intégration ne sont pas remplies.

En l'état du droit, la délivrance de plein droit de la carte de résident est réservée à certaines catégories d'étrangers limitativement énumérées par l'article L. 314-11 du CESEDA (enfants étrangers d'un ressortissant de nationalité française, réfugiés, combattants de l'armée française, etc.) et il ne paraît pas opportun d'aller plus loin.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc supprimé du présent article la disposition prévoyant la délivrance de plein droit de la carte de résident de l'article L. 314-9 du CESEDA (amendement COM-112).

Votre commission a adopté l'article 13 ter ainsi modifié.

Article 13 quater (supprimé) - (art. L. 314-14 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Délivrance de plein droit de la carte de résident permanent

Cet article additionnel prévoit la délivrance automatique de la carte de résident permanent dans deux hypothèses :

après deux renouvellements de la carte de résident « simple » (amendement en commission de Mme Françoise Descamps-Crosnier) ;

- dès l'expiration de la carte de résident pour les étrangers âgés de plus de soixante ans, sauf si les personnes concernées demandent à obtenir une carte « résident de longue durée-UE » (amendement de séance Mme Marie-Anne Chapdelaine).

Relevant que ces dispositions relevaient davantage de bonnes pratiques administratives que du domaine législatif, votre commission a procédé à leur suppression.

1. La carte de résident permanent, un dispositif peu utilisé en l'état du droit

1.1. La carte de résident permanent

Prévue par l'article L. 314-14 du CESEDA, la carte de résident permanent peut être délivrée à l'étranger qui en fait la demande lors de l'expiration de sa carte de résident « simple »167(*) au bout de 10, 13 ou 15 ans de séjour en France.

Enchaînement type des titres de séjour d'un détenteur - d'une carte de résident permanent

Source : commission des lois du Sénat

La délivrance de la carte de résident permanent est subordonnée à l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française (article L. 314-2 du CESEDA) et est refusée en cas de menace à l'ordre public.

En plus de donner droit à l'exercice d'une activité professionnelle (L. 314-4 du même code), cette carte est le seul titre de séjour accessible aux étrangers dont la durée est indéterminée168(*).

1.2. Un dispositif peu utilisé

L'article L. 313-14 du CESEDA dispose qu'un étranger demandant le renouvellement de sa carte de résident « simple » est informé de la possibilité de se voir délivrer une carte de résident permanent. Cette dernière semble plus sécurisante car sa durée est indéterminée.

Pourtant, la délivrance de cartes de résident permanent est peu fréquente : seulement 1 065 ont été émises en 2012 alors qu'environ 155 000 cartes de résident sont renouvelées chaque année.

Le rapport de notre collègue député Alexis Bachelay fait au nom de la mission d'information sur les immigrés âgés169(*) explique ce constat par une méconnaissance globale de la carte de résident permanent de la part des étrangers mais également des services préfectoraux. Ce rapport observe également que le dispositif d'information précité est rarement mis en oeuvre en préfecture.

2. L'automaticité du titre, une solution inopportune

2.1. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Dans l'optique d'augmenter le nombre de cartes de résident permanent octroyées, l'Assemblée a souhaité prévoir deux cas de délivrance automatique:

a) après deux renouvellements de la carte de résident « simple »170(*). Cette disposition reprend la proposition n° 11 du rapport précité de M. Alexis Bachelay ;

b) dès l'expiration de la carte de résident « simple » pour les étrangers âgés de plus de soixante ans, sauf si ces derniers demandent à obtenir une carte « résident de longue durée-UE ».

Il s'agirait ainsi d'une modification importante du droit en vigueur, ce dernier ne prévoyant qu'une délivrance facultative de la carte de résident permanent.

Dans le deuxième cas (b), il est toutefois prévu de laisser la possibilité à l'étranger d'obtenir une carte « résident de longue durée-UE » car celle-ci permet d'être admis au séjour dans des conditions facilitées dans un autre pays européen en vertu de la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée171(*). Votre rapporteur s'étonne que cette possibilité n'ait pas été prévue, par symétrie, dans le premier cas de figure (a).

2.2. La suppression de ce dispositif par votre commission

Outre ce problème d'ordre technique, votre commission constate que le présent article aurait pour conséquence de réduire les possibilités juridiques des étrangers - qui se verraient automatiquement octroyer une carte de séjour permanent - mais surtout de diminuer le pouvoir d'appréciation du préfet.

Cette réduction des marges de manoeuvre des différents acteurs ne semble pas pertinente pour un titre qui offre la possibilité de séjourner sur le territoire national pendant une durée indéterminée.

Votre rapporteur souligne également que l'augmentation du nombre de cartes de séjour permanent délivrées sous couvert de l'article L. 314-14 du CESEDA relève davantage de bonnes pratiques administratives que d'une modification législative.

Il a en effet suffit d'une circulaire ministériel pour appeler les préfets à une « application généralisée » de l'article L. 314-14 « lorsque l'étranger qui sollicite le renouvellement de sa carte de résident est âgé de plus de 60 ans ou lorsque la demande porte sur un second renouvellement de carte de résident »172(*), dispositions prévues par le présent article.

En conséquence, votre commission adopté l'amendement COM-113 et supprimé l'article 13 quater.

Article 13 quinquies (supprimé) - (art. L. 316-3 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Carte de séjour temporaire pour les victimes de mariage forcé

Issu d'un amendement de M. Denys Robiliard, député, le présent article prévoit que les risques de mariage forcé puissent justifier l'octroi d'un titre de séjour.

Comme précisé dans le commentaire de l'article 10 ter, votre commission a jugé cette disposition redondante par rapport aux régimes de l'asile et de la protection subsidiaire. Elle a donc procédé à sa suppression en adoptant l'amendement COM-114 de son rapporteur.

Votre commission a supprimé le présent article 13 quinquies.

Article 13 sexies (supprimé) - (art. L. 316-3 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Extension du régime de l'ordonnance de protection - aux violences commises par l'ancien conjoint, concubin, - ou partenaire de pacte de solidarité civile

Issu d'un amendement de M. Denys Robiliard, député, le présent article tend à permettre la délivrance d'un titre de séjour pour les étrangers subissant des violences conjugales commises par leur ancien conjoint, concubin ou partenaire de pacte de solidarité civil (PACS).

Comme explicité au sein du commentaire de l'article 10 ter, votre commission a considéré que cette disposition ouvrirait excessivement un régime de délivrance de titres aujourd'hui réservé aux victimes de violences perpétrés par leur actuel conjoint, concubin ou partenaire de PACS.

Votre commission a adopté l'amendement COM-115 et supprimé le présent article 13 sexies.

Article 13 septies (nouveau) - (art. L. 411-1 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Allongement de la condition de séjour sur le territoire français - pour bénéficier de la procédure du regroupement familial

Le présent article, inséré par votre commission à l'initiative de son rapporteur (amendement COM-116), vise à encadrer l'entrée des étrangers sur le territoire français au titre du regroupement familial - soit environ 13 000 personnes pour l'année 2013 - en renforçant le critère du séjour préalable en France.

Le regroupement familial, qui permet à un étranger de faire venir son conjoint majeur et leurs enfants mineurs, est régi par le livre IV du CESEDA. Il se fonde sur l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui protège le droit de toute personne au « respect de sa vie privée et familiale », et sur la directive 2003/86/CE du Conseil 23 septembre 2008.

Pour bénéficier du regroupement familial, le demandeur doit résider régulièrement en France depuis au moins dix-huit mois et disposer d'un niveau de ressources stable et suffisant173(*), tandis que les bénéficiaires doivent résider hors de France (article L. 411-1 du même code et suivants).

Le regroupement familial apparaît, en France, comme l'un des principaux ressorts de l'immigration régulière : en effet, sur les 210 000 entrées régulières annuelles moyennes sur le territoire français, 92 000 relèvent d'un motif familial soit 43% du total des entrées, dont environ 13 000 au titre du regroupement familial174(*).

Dès lors, la maîtrise du regroupement familial constitue un levier d'action pour encadrer et réguler les flux migratoires réguliers.

La réforme proposée par le présent article replace le regroupement familial dans le cadre défini par la loi n°93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration, qui avait établi la condition de résidence préalable à vingt-quatre mois. Par rapport au droit en vigueur, la condition de séjour serait donc allongée de six mois.

Elle reprend, en outre, l'article 8 de la directive 2003/86/CE du 23 septembre 2008, qui dispose que les États de l'Union sont libres de déterminer cette condition de résidence préalable sans toutefois dépasser cette durée.

Votre commission a adopté l'article 13 septies ainsi rédigé.

Article 13 octies (nouveau) - (art. L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles) - Rétablissement d'un droit annuel - pour pouvoir bénéficier de l'aide médicale d'État

Cet article, inséré par votre commission par un amendement COM-117 de votre rapporteur, a pour objet de rétablir l'obligation pour l'étranger en situation irrégulière d'acquitter un droit annuel pour pouvoir bénéficier de l'aide médicale d'État.

L'aide médicale d'État (AME) est une prise en charge médicale destinée aux étrangers en situation irrégulière. Cette prise en charge s'accompagne de la dispense d'avance des frais pour la part ne relevant pas de la participation du bénéficiaire.

Toutefois, comme le précise l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF), la prise en charge de ces frais est subordonnée à deux conditions :

- l'étranger en situation irrégulière doit séjourner en France depuis au moins trois mois de manière ininterrompue ;

- l'étranger ne doit pas disposer de revenus supérieurs au plafond de ressources permettant de bénéficier de la part complémentaire de la couverture maladie universelle175(*).

En outre, la demande doit être renouvelée chaque année (article L. 252-3 du CASF).

La prise en charge totale des frais médicaux des étrangers en situation irrégulière ne s'inscrit pas seulement dans un objectif d'assistance aux personnes, mais a aussi un objectif essentiel de santé publique, dans la mesure où, comme le constatent l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) dans leur rapport conjoint relatif à l'analyse de l'évolution des dépenses au titre de l'aide médicale d'État, « la rupture avec les réseaux de soins et de prévention majore, en cas de maladies infectieuses, les risques de transmission, voire favorise l'apparition de souches virales ou bactéries résistantes »176(*).

Les dépenses relatives à l'AME se caractérisent toutefois par leur croissance rapide, comme l'a relevé notre collègue M. Francis Delattre, rapporteur spécial de la mission « Santé », dans son rapport n° 108 (2014-2015) pour la loi de finances pour 2015177(*) : « Depuis l'entrée en vigueur du dispositif en 2001, les dépenses d'AME ont crû chaque année à un rythme soutenu, en particulier pour l'AME de droit commun. Aussi, entre 2002 et 2013, les dépenses d'AME de droit commun sont passées de 377 millions d'euros à 715 millions d'euros, soit une progression de près de près de 90 %. »

Notre collègue relève également que le nombre de bénéficiaires de l'AME s'établit à 282 425 au 31 décembre 2013178(*), contre 100 000 personnes lors de la création du dispositif en 2001.

La loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 avait instauré un droit annuel de 30 euros par bénéficiaire majeur pour pouvoir bénéficier de l'aide médicale d'État. Toutefois, ce droit a été supprimé par la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

Il est proposé de rétablir l'exigence d'un droit annuel, mais contrairement à la mesure qui a été supprimée en 2012, qui se composait d'un droit défini dans le code général des impôts, il est proposé de renvoyer au décret le soin d'en déterminer le montant, qui devra nécessairement être limité, de l'ordre de 30 euros.

Votre commission a adopté l'article 13 octies ainsi rédigé.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX ÉTRANGERS - EN SITUATION IRRÉGULIÈRE
CHAPITRE IER - Mesures d'éloignement applicables aux étrangers en situation irrégulière

Article 14 - (art. L. 511-1, L. 512-1 et L. 533-1 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile - et article L. 222-21 du code de justice administrative) - Obligation de quitter le territoire français - et interdiction de retour sur le territoire français

Le présent article a pour objet, d'une part, d'élargir le champ et de préciser le régime des obligations de quitter le territoire français (OQTF) et, d'autre part, de réformer le régime de l'interdiction de retour sur le territoire français.

1. L'extension du champ d'application de l'OQTF et les modifications de son régime

1.1. Le choix progressif de l'OQTF comme instrument unique pour l'éloignement des étrangers en situation irrégulière

Avant les années 1980, l'éloignement des étrangers, effectué par le biais d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), était principalement justifié par des motifs d'ordre public. Toutefois, les conditions progressivement instaurées pour accéder au territoire français ont nécessité de développer un instrument plus adapté pour procéder à l'éloignement d'étrangers en situation irrégulière, sans considération d'atteinte à l'ordre public.

Ainsi, l'obligation de quitter le territoire français (OQTF), a été introduite par la loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, destinée à l'éloignement les étrangers en situation irrégulière présents sur le territoire français avec pour but de réunir au sein d'une décision administrative unique plusieurs décisions administratives distinctes : la décision de refus de séjour, d'une part, et, d'autre part, la décision fixant le pays de départ ainsi que l'interdiction de retour, le cas échéant.

Cette réforme a notamment permis d'alléger les exigences de motivation179(*).

La loi n° 2011-672 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité du 16 juin 2011180(*) a parachevé la réforme en étendant le champ d'application des OQTF, sans en modifier toutefois le régime181(*).

Deux catégories d'OQTF peuvent être distinguées, selon que cette mesure est assortie ou non d'un délai de départ volontaire, c'est-à-dire d'une période pendant laquelle l'étranger peut spontanément exécuter la mesure d'éloignement. Le placement en rétention administrative ou en assignation à résidence - possible pour une OQTF avec ou sans délai de départ volontaire - déclenche également un régime contentieux particulier.


· OQTF avec délai de départ volontaire (article L. 512-1 I)

L'OQTF avec un délai de départ volontaire est la procédure de droit commun. Elle est destinée aux étrangers en séjour irrégulier sur le territoire, soit qu'ils soient entrés irrégulièrement sur le territoire, que leur titre ait expiré ou que leur demande de renouvellement de titre ait été refusée.

L'étranger dispose d'un délai de trente jours pour quitter volontairement le territoire. Le délai de départ volontaire peut être supérieur pour tenir compte de circonstances particulières (L. 511-1 II), mais cette possibilité est très rarement utilisée. À l'expiration du délai de départ volontaire, l'étranger peut également être assigné à résidence ou placé en rétention administrative (article L. 512-3).

Lorsque cette mesure est prononcée à son encontre, l'étranger dispose d'un délai de trente jours à compter de la notification de l'OQTF pour la contester devant le tribunal administratif182(*). Ce dernier dispose d'un délai de trois mois pour statuer sur la requête.

La décision peut être exécutée d'office, une fois que le tribunal administratif a statué, ou à l'expiration du délai de départ volontaire, en cas de non contestation de la décision (article L. 512-3).

Enfin, dès la notification de l'OQTF, l'étranger peut être tenu de se présenter aux autorités administratives ou aux services de police et de gendarmerie pour y préciser les diligences dans la préparation de son départ (article L. 513-4).

Contestation d'une OQTF avec délai de départ volontaire

Notification de l'OQTF

Délai de 30 jours

pour contester

pour quitter volontairement

Saisine du tribunal administratif

Exécution d'office si aucun recours (L. 512-3) / possible placement en rétention administrative - ou en assignation à résidence

Départ effectif

3 mois pour statuer

Annulation de l'OQTF

Rejet de la requête

Source : commission des lois du Sénat


· OQTF sans délai de départ volontaire (article L. 512-1 II)

L'OQTF n'est assortie d'aucun délai de départ volontaire quand le comportement de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public, que sa demande de titre ou de renouvellement de titre a été refusée au motif que sa demande était manifestement infondée ou frauduleuse, ou lorsqu'il existe un risque que l'étranger se soustrait à son obligation de quitter le territoire français, l'article L. 512-1 II précisant un certain nombre de circonstances dans lesquelles il peut être considéré que ce risque de fuite est établi.

Dans ce cas, l'étranger dispose d'un délai de quarante-huit heures pour saisir le président du tribunal administratif, qui dispose d'un délai de trois mois pour statuer. L'assignation à résidence ou le placement en rétention administrative est possible dès la notification de l'OQTF (article L. 512-3), et l'exécution d'office de la décision peut intervenir à l'expiration du délai de quarante-huit heures suivant la notification de la décision si aucun recours n'a été effectué ou après que le recours a été rejeté (article L. 512-3 et article. L. 513-1).

Contestation d'une OQTF sans délai de départ volontaire

Possible placement en rétention administrative ou assignation à résidence

Notification de l'OQTF

Exécution d'office si :

-  aucun recours dans le délai de 48 heures

-  rejet de la requête

Délai de 48 heures

Saisine du président du tribunal administratif

3 mois pour statuer

Annulation de l'OQTF

Rejet de la requête


· OQTF avec ou sans délai de départ volontaire suivie d'un placement en rétention administrative ou d'une assignation à résidence.

Lorsque l'étranger est assigné à résidence ou placé en rétention, il dispose de quarante-huit heures pour contester à la fois la décision de placement en rétention administrative et l'OQTF. Le juge administratif statuant en formation de juge unique, sans conclusions du rapporteur public, dispose de soixante-douze heures pour rendre sa décision.

Contestation d'un placement en rétention administrative - ou en assignation à résidence

Placement en rétention administrative ou assignation à résidence

Délai de 48 heures pour contester à la fois la mesure de placement en assignation à résidence ou en rétention et l'OQTF

Exécution d'office si :

-  aucun recours dans le délai de 48 heures

-  rejet de la requête

Saisine du président du tribunal administratif

72 heures pour statuer

Annulation de l'OQTF (par conséquent, la mesure de placement en rétention ou d'assignation à résidence est également annulée)

Annulation de la décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence mais maintien de l'OQTF

Rejet de la requête

Source : commission des lois du Sénat

Il peut être précisé que pour les étrangers placés en détention faisant l'objet d'une OQTF, le régime contentieux qui s'applique est celui de l'OQTF sans délai de départ volontaire, dans la mesure où l'étranger détenu n'est ni assigné à résidence, ni retenu.

- Le maintien de cas résiduels dans lesquels un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) est prononcé à l'encontre d'étrangers en situation irrégulière

Malgré la généralisation progressive de l'OQTF, deux cas spécifiques dans lesquels un APRF peut être prononcée ont été maintenus, à l'article L. 533-1 du CESEDA :

- en cas de comportement constituant une menace pour l'ordre public ;

- en cas d'exercice d'une activité salariée sans autorisation de travail, en violation de l'article L. 5221-5 du code du travail.

Cette mesure peut être prononcée à l'égard d'un étranger en situation régulière de moins de trois mois ou à l'égard d'un étranger en situation irrégulière.

Le choix d'un APRF dans ces deux cas résulte du fait que ces deux cas concernent des étrangers en séjour irrégulier - ainsi que des étrangers en situation régulière présents depuis moins de trois mois -, mais dont l'éloignement est d'abord fondé sur le trouble à l'ordre public qu'ils causent.

Ainsi, dans un avis n° 360317 rendu le 10 octobre 2012, le Conseil d'État a considéré que les décisions d'éloignement prises sur le fondement de cet article L. 533-1 n'entraient donc pas dans le champ de la directive « Retour » et n'imposant notamment pas un délai de départ volontaire. En outre, l'APRF se caractérise par le fait qu'elle entraîne un refus d'accès au territoire (article L. 213-1).

1.2. D'importantes modifications apportées à l'OQTF par le projet de loi transmis au Sénat

· Une extension du champ des OQTF

En premier lieu, le présent article intègre dans le champ de l'OQTF les deux cas pour lesquels un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière est actuellement prévu : en cas de menace pour l'ordre public, d'une part, et, d'autre part, en cas de violation de l'obligation de l'article L. 5221-5 du code du travail, qui impose de disposer d'une autorisation de travail pour exercer une activité salariée.

Les dispositions relatives à l'éloignement des étrangers déboutés de leur demande d'asile initialement prévues dans le texte ont été supprimées par les députés, dans la mesure où elles ont été adoptées lors de l'examen du projet de loi relatif à l'asile.

· Des précisions d'importance variable du régime de l'OQTF

Cet article modifierait plusieurs dispositions de l'article L. 511-1 du CESEDA, relatives au délai de départ volontaire.

À l'initiative du Gouvernement, un amendement a été adopté pour préciser que pour être considéré comme ayant respecté l'OQTF assortie d'un délai de départ volontaire, l'étranger doit avoir effectivement quitté l'espace Schengen, et non simplement avoir rejoint son pays ou un pays n'appartenant pas à l'Union européenne, certains États faisant partie de l'espace Schengen sans être membres de l'Union européenne.

Toutefois, il a été précisé, à l'initiative du rapporteur, qu'un étranger ressortissant d'un État tiers, parent d'un enfant ayant la nationalité d'un État membre de l'Union européenne ou d'un État avec lequel s'applique l'acquis de Schengen, ne peut être tenu de rejoindre qu'un État membre ou un État appliquant l'acquis de Schengen.

En outre, l'article 14 a pour objet de prévoir expressément que le délai de départ volontaire peut être prolongé, en fonction de circonstances particulières, propres à la situation de l'étranger faisant l'objet de la mesure d'éloignement183(*). Les dispositions relatives à la possibilité pour l'administration d'accorder un délai de départ volontaire supérieur à trente jours, en cas de circonstances exceptionnelles ont été réécrites, sans toutefois apporter de changement de fond par apport aux dispositions du projet de loi initial.

Enfin, la vidéo-audience serait autorisée devant les juridictions administratives, en cas de contestation de l'OQTF par un étranger placé en rétention.

En effet, le III de l'article L. 512-1 du CESEDA prévoit déjà que le magistrat administratif peut se déplacer au sein d'une salle d'audience délocalisée, à proximité du lieu de rétention, afin de statuer sur le recours présenté. La disposition adoptée permet donc que l'audience se tienne dans la salle d'audience délocalisée en reliant le magistrat en direct avec le tribunal, sans qu'il se déplace dans la salle d'audience délocalisée. Cette disposition s'inspire directement d'un mécanisme analogue prévu pour statuer en zone d'attente sur les refus d'entrée, à l'article L. 213-9 du CESEDA.

À l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, la question des étrangers détenus faisant l'objet d'une OQTF a été prise en compte, en appliquant une recommandation du rapport d'information n ° 773 relatif aux centres de rétention administrative fait au nom de votre commission184(*) : les étrangers en détention pourraient contester l'OQTF selon le régime applicable aux étrangers placés en rétention, permettant qu'une décision sur la légalité de l'OQTF soit rendue en 72 heures.

· La création d'un régime contentieux particulier pour contester des OQTF avec délai de départ volontaire prises sur certains fondements

Le projet de loi propose de créer un régime contentieux supplémentaire, en cas de contestation d'une OQTF assortie d'un délai de départ volontaire.

Ce dispositif, prévu dans le projet de loi initial avait été supprimé en commission avant d'être rétabli en séance publique dans une version remaniée, avec l'avis favorable de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

L'OQTF prise à l'encontre d'un étranger ne pouvant justifier être entré régulièrement sur le territoire français (1°), s'étant maintenu sur le territoire à l'expiration de son visa (2°) ou de son titre (3°), ou ayant été débouté de sa demande d'asile (nouveau 6°, créé par le projet de loi [cf. supra]) pourrait être contestée selon un régime simplifié et accéléré.

En effet, le délai dans lequel pourrait être contestée la décision serait porté à quinze jours suivant sa notification, le juge disposant de six semaines pour statuer. Dans le projet de loi initial, ces délais étaient respectivement de sept jours et d'un mois.

En outre, la procédure serait à juge unique, sans conclusions du rapporteur public.

Comme pour la procédure existante, en cas de placement en rétention ou d'assignation à résidence, le régime applicable serait celui qui est prévu par le III de l'article L. 512-1 du CESEDA.

À l'initiative du Gouvernement, il a été précisé que la contestation des OQTF prises à l'encontre d'un ressortissant européen relèveraient de la procédure de droit commun de contestation des OQTF, soit un délai de contestation de 30 jours à compter de la notification de la décision, le tribunal administratif statuant en trois mois.

1.3. La position de votre commission : simplifier le dispositif proposé

Votre rapporteur partage la volonté de simplifier le régime de l'OQTF, en intégrant les deux derniers cas résiduels d'APRF dans ce dispositif ou en levant des ambiguïtés de rédaction.

Toutefois, la création d'une nouvelle procédure de contestation des OQTF avec délai de départ volontaire prises sur certains fondements185(*) complique fortement le mécanisme actuellement applicable, où coexistent plusieurs régimes contentieux. Surtout, cette nouvelle procédure concernerait en réalité un grand nombre d'OQTF et lui ferait donc perdre son caractère d'urgence.

Pour répondre à la volonté légitime de diminuer les délais d'éloignement, votre commission, à l'initiative de son rapporteur a adopté un amendement COM-126 de son rapporteur limitant aux seules OQTF prises à l'encontre des personnes déboutées de leur demande d'asile ne disposant pas d'un autre titre de séjour en cours de validité cette procédure accélérée. Dans le cadre de cette procédure, le délai accordé pour contester les OQTF avec délai de départ volontaire serait ramené de 30 jours à 15 jours, le jugement devant être rendu dans les six semaines à compter de la saisine.

Par ailleurs, constatant qu'une durée de départ volontaire longue favorise les risques de soustraction à la mesure d'éloignement prononcée, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté deux amendements COM-120 rect. et COM-121 rect. de son rapporteur limitant à sept jours le délai de départ volontaire applicable à l'ensemble des OQTF, étant entendu qu'il peut être supérieur, en cas de circonstances particulières. La directive « Retour » autorise en effet à accorder un délai de départ volontaire compris entre sept et trente jours. En tout état de cause, ce délai de départ volontaire serait maintenu à 30 jours pour les ressortissants communautaires, en application de l'article 30 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004186(*).

Enfin, votre commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels (amendements COM-118, COM-119, COM-127 et COM-128).

2. L'interdiction de retour sur le territoire français

2.1 Une mesure peu mise en oeuvre en raison des risques contentieux qui y sont attachés

En l'état du droit, l'administration dispose de la possibilité d'assortir une OQTF d'une interdiction de retour. L'interdiction de retour est une mesure créée par la loi du 16 juin 2011, ayant pour objet d'interdire pendant une durée donnée l'accès au territoire national. Comme l'a précisé le Conseil constitutionnel, une interdiction de retour est une mesure de police administrative et non une sanction au sens de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen187(*). C'est une mesure aux conséquences importantes, dans la mesure où elle s'accompagne d'un signalement aux fins de non admission dans le système d'information Schengen, entrainant alors l'impossibilité d'accéder à l'ensemble de l'espace Schengen.

L'administration doit justifier cette mesure, la jurisprudence imposant en particulier que la décision de la prononcer et sa durée soient motivées au regard de quatre éléments précisées par l'article L. 511-1 :

- la durée de présence de l'étranger sur le territoire français ;

- la nature et l'ancienneté de ses liens avec la France ;

- la circonstance qu'il a déjà fait l'objet ou non d'une mesure d'éloignement ;

- la menace pour l'ordre public que représente sa présence sur le territoire français.

Au regard du risque contentieux élevé, c'est une mesure qui reste très rarement prononcée par les préfectures, comme le montre le tableau ci-dessous.

Nombre d'interdictions de retour prononcées sur le fondement du III - de l'article L. 511-1 depuis son entrée en vigueur le 18 juillet 2011

 

Nombre d'OQTF total

Nombre d'OQTF « L. 511-1 »

Nombre d'interdictions de retour (IR)

% d'OQTF

% d'OQTF

Total avec IR

L511.1 avec IR

2e sem. 2011

38 916

29 936

4 271

10,97%

14,27%

2012

82 535

70 680

5 393

6,53%

7,63%

2013

89 134

79 459

1 524

1,71%

1,92%

2014

88 225

81 282

1 235

1,40%

1,52%

1er sem. 2015

40 787

37 644

1 220

2,99%

3,24%

Source : DGEF

2.2 La création par le projet de loi de deux cas imposant à l'administration de prononcer, sauf circonstance humanitaire, des interdictions de retour sur le territoire français

L'article 11 de la directive « Retour » impose que cette mesure soit prononcée quand la décision d'éloignement n'a été accompagnée d'aucun délai de départ volontaire ou quand la personne s'est précédemment soustraite à une mesure d'éloignement.

La durée de cette mesure ne peut excéder cinq ans, sauf en cas de menace grave pour l'ordre public pour laquelle aucun délai maximum n'est fixé.

La directive prévoit cependant que la durée de l'interdiction doit prendre en compte les circonstances propres à chaque étranger. En outre, des raisons humanitaires peuvent justifier qu'une mesure d'interdiction du territoire ne soit pas prise.

Le projet de loi crée donc deux cas dans lesquels l'interdiction de retour devrait être prononcée par l'administration : lorsqu'aucun délai de départ volontaire n'assortit l'OQTF ou lorsque la personne s'est précédemment soustraite à une mesure d'éloignement. Dans les autres cas, l'interdiction de retour demeurerait une faculté pour le préfet.

En conséquence, les quatre critères cumulatifs devant être actuellement pris en compte pour prononcer la mesure d'interdiction ne seraient plus pris en compte que pour fixer la durée de la mesure, quand celle-ci s'impose à l'administration. Dans les cas où cette interdiction n'est qu'une possibilité, la décision de prendre cette mesure comme sa durée continueraient d'être justifiées au regard de ces quatre critères.

Lors de leur examen du texte les députés ont apporté des modifications rédactionnelles, visant en particulier à actualiser la référence au système d'information Schengen. En effet, le passage du Système d'information Schengen I, régi par l'article 96 de la convention d'application des accords de Schengen du 19 juin 1990, au Système d'information Schengen II, régi par l'article 24 du règlement n° 1987/2006 du Parlement européen et du Conseil sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II) nécessite d'actualiser cette référence à l'article L. 511-1 du CESEDA.

Les députés ont pris en compte, lors de l'examen du texte en séance, le cas des personnes victimes de la traite des êtres humains s'étant vues délivrer un titre de séjour. En effet, l'article 11 de la directive « Retour » prévoit que ces personnes ne peuvent pas faire l'objet d'une interdiction de retour, sauf quand elles se sont soustraites à l'OQTF ou lorsque leur comportement constitue une menace pour l'ordre public.

2.3. La position de votre commission : allonger à cinq ans la durée d'interdiction de retour, comme le permet la directive

La transcription précise de la directive « Retour » en ce qui concerne les mesures d'interdiction de retour sur le territoire est un élément essentiel pour lutter contre l'immigration irrégulière en assurant une réelle efficacité aux mesures d'éloignement. En effet, en cas de non-respect d'une mesure d'éloignement, une interdiction de retour devra être en tout état de cause prononcée.

Toutefois, dans la mesure où la directive permet qu'une interdiction de retour puisse être prononcée pour un délai maximum de cinq ans, sans fixer de délai maximal en cas de menace grave à l'ordre public, votre commission, à l'initiative de son rapporteur a adopté un amendement COM-122 portant de trois à cinq ans la durée maximale de l'interdiction de retour, sauf en cas de menace grave pour l'ordre public, cette dernière circonstance permettant de fixer une durée sans maximum amendement COM-125. Enfin, deux amendements rédactionnels, COM-123 et COM-124 ont été adoptés.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 14 bis (nouveau) - (art. L. 551-1-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Validation par le maire des attestations d'hébergement

Introduit par votre commission à l'initiative de votre rapporteur par l'adoption de l'amendement COM-129, le présent article tend à renforcer les exigences en matière de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite, dont la présentation par l'étranger en instance d'éloignement peut permettre son assignation à résidence plutôt que son placement en rétention.

Afin d'améliorer l'effectivité de l'assignation à résidence, votre commission estime nécessaire de réserver ce dispositif à des personnes dont l'éloignement ne posera a priori pas de difficultés.

Or, parmi les garanties de représentation présentées par l'étranger figure son lieu de résidence qui peut être soit son propre logement, soit un hébergement chez un tiers.

Afin de prévenir les déclarations d'hébergement de complaisance qui ne permettent pas aux autorités de mettre à exécution l'éloignement le moment venu, le présent amendement prévoit que seule l'attestation d'hébergement validée par le maire de la commune peut être considérée comme une garantie de représentation effective.

Ce dispositif s'inspire de l'attestation d'accueil prévue à l'article L. 211-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) pour justifier de l'hébergement d'un étranger voulant séjourner en France pour une durée de moins de trois mois dans le cadre d'une visite familiale ou privée.

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé.

Article 14 ter (nouveau) - (art. L. 551-1-2 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Dépôt d'une garantie financière en guise de garantie de représentation

Introduit par votre commission à l'initiative de votre rapporteur par l'adoption de l'amendement COM-130, le présent article tend à renforcer les exigences en matière de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite. La présentation par l'étranger en instance d'éloignement de telles garanties peut permettre son assignation à résidence plutôt que son placement en rétention.

L'article 7, paragraphe 3, de la directive « Retour » dispose que les autorités nationales peuvent prévoir dans leur droit national « certaines obligations visant à éviter le risque de fuite, comme les obligations de se présenter régulièrement aux autorités, de déposer une garantie financière adéquate, de remettre des documents ou de demeurer en un lieu déterminé ».

Notre législation met déjà en oeuvre ces dispositions à l'exception du dépôt d'une garantie financière. Le présent article a donc pour objet d'intégrer ce dispositif dans notre droit, à l'instar de ce qui existe aux Pays-Bas et en Autriche.

Il prévoit donc que le dépôt d'une garantie financière auprès des autorités d'un montant fixé par celles-ci en application d'un barème déterminé par décret, constitue une garantie de représentation effective propre à prévenir le risque de fuite au sens du f du 3° du II de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). Une telle caution permettrait ainsi à un étranger d'être assigné à résidence plutôt que placé en rétention dans l'attente de son éloignement.

Votre commission a adopté l'article 14 ter ainsi rédigé.

Article 15 - (art. L. 511-3-1, L. 512-1, L. 513-1 et L. 552-4 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile et art. 3 de la loi n° 91-647 - du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Obligation de quitter le territoire français à l'encontre d'un ressortissant d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'espace économique européen ou de la Confédération suisse - ou un membre de sa famille ; création d'une interdiction de circulation - sur le territoire français et attribution au juge des libertés - et de la détention de la compétence pour apprécier la légalité - de la mesure de placement en rétention

Le présent article a pour objet de modifier les dispositions relatives à l'éloignement de ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'espace économique européen ou de la Confédération suisse ou un membre de sa famille.

Cet article vise également à créer une interdiction de circulation sur le territoire français, par analogie avec la mesure d'interdiction du territoire applicable aux ressortissants extra-communautaires.

Enfin, cet article a été complété par les députés lors de l'examen en séance publique afin d'attribuer au juge des libertés et de la détention la compétence pour apprécier la légalité du placement en rétention d'un étranger. Considérant que ce sujet essentiel ne relevait pas des dispositions relatives à l'éloignement des ressortissants communautaires, votre rapporteur a adopté un amendement COM-131 supprimant ces dispositions afin de les intégrer dans un article additionnel nouveau 18 A.

1. Le rapprochement du droit applicable aux ressortissants de l'Union européenne sur le droit applicable aux ressortissants extra-communautaires.

La loi 2011-672 du 16 juin 2011 a créé une disposition spécifique pour l'éloignement des ressortissants de l'Union européenne à l'article L. 511-3-1.

L'article L. 511-3-1 du CESEDA prévoit que les ressortissants de l'Union européenne peuvent être éloignés dans trois cas :

- lorsqu'ils ne justifient plus d'un droit au séjour en France : pour se maintenir sur le territoire national après une durée de trois mois, les ressortissants de l'Union européenne doivent en effet remplir une des conditions posées par l'article L. 121-1, notamment l'exercice d'une activité professionnelle ou disposer de ressources suffisantes pour ne pas être une charge pour le système d'assistance sociale ;

- lorsque le ressortissant multiplie les séjours d'une durée inférieure à trois mois, considéré comme un abus de droit pouvant justifier l'éloignement. Dans ce dernier cas, le texte qualifie d'abus de droit le fait de séjourner en France « dans le but essentiel de bénéficier du système d'assistance sociale » ;

- si, pendant les trois mois suivant son entrée en France, son séjour constitue « une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française ».

L'article L. 311-9-1 prévoit qu'en principe, la décision d'éloignement est assortie d'un délai de départ volontaire de trente jours, qui peut être allongé, à titre exceptionnel, ou réduit, en cas d'urgence.

Enfin, cet article renvoie aux dispositions de droit commun de l'OQTF.

Il peut être observé que le taux de mesures exécutées rapporté aux taux de mesures prononcées est de l'ordre de 50 %, alors qu'il ne dépasse pas 15 % pour les OQTF prononcées à l'égard des étrangers extra-communautaires.

Renvois de ressortissants de l'Union européenne depuis 2009

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Mesures prononcées

4 951

6 620

9 608

12 331

10 915

8 072

Mesures exécutées

3 275

4 143

5 424

7 727

5 300

4 135

Source : Les étrangers en France, année 2013, p.86

Ce taux d'exécution élevé s'explique par le fait que les mesures d'éloignement prononcées à l'encontre des ressortissants communautaires concernent à 89% des roumains, pour lesquels le taux d'obtention des laissez-passer consulaires est très élevé (dans 89% des cas, ce laissez-passer consulaire est accordé).

La mesure d'interdiction du territoire pouvant être prononcée à l'égard des ressortissants extra-communautaires188(*) n'est toutefois pas applicable à l'égard des ressortissants de l'Union européenne. Une telle mesure contredirait en effet directement le principe de libre circulation des citoyens européens.

2. La clarification des conditions d'éloignement des étrangers ressortissants de l'Union européenne et la création d'une interdiction de circulation sur le territoire français pouvant être prononcée à l'encontre d'un ressortissant de l'Union européenne.

En premier lieu, la possibilité de prononcer une OQTF à l'encontre d'un ressortissant de l'Union européenne présentant une « une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française » serait étendue : en effet, la rédaction actuelle de cette disposition ne permet de prononcer une mesure d'éloignement que dans les trois mois suivant l'arrivée du ressortissant en France.

Afin d'accroître l'efficacité de la mesure d'éloignement prononcée à l'encontre de ressortissants communautaires, une disposition d'interdiction de circulation sur le territoire français serait créée par le présent article, au sein d'un article L. 511-3-2 nouveau du CESEDA. Comme l'interdiction de retour, dont elle s'inspire, l'interdiction de circulation serait de nature administrative et ne serait pas une peine ou une sanction. Elle aurait pour effet d'interdire l'accès au territoire national pendant une période donnée189(*).

D'une durée maximale de trois ans, l'interdiction de circulation diffèrerait cependant quant aux motifs pouvant la justifier puisque seul un motif d'ordre public ou un abus de droit pourrait la motiver. En effet, le principe de libre circulation des ressortissants de l'Union européenne serait contredit si ces ressortissants pouvaient faire l'objet d'une interdiction qui serait aussi générale.

Comme pour l'interdiction de retour, l'interdiction de circulation serait une mesure de police administrative et non une sanction, l'administration ayant par ailleurs la possibilité d'abroger cette mesure à tout moment, à son initiative, ou l'abroger à la demande de l'étranger, à condition que celui-ci justifie résider hors de France depuis au moins un an à la date de sa demande190(*).

Enfin, cet article L. 511-3-2 nouveau renverrait également aux dispositions des quatre derniers alinéas de l'article L. 511-3-1, applicables à l'OQTF prononcée à l'encontre du ressortissant de l'UE, qui prévoient que pour prononcer cette décision, plusieurs critères doivent être pris en compte, relatifs à la situation personnelle de l'étranger et que les délais de recours contentieux pour contester une interdiction de retour sont les mêmes que pour cette nouvelle interdiction de circulation.

3. L'interdiction de circulation, une disposition nécessaire

Votre rapporteur souligne que l'interdiction de circulation est une mesure autorisée par la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres mais que la France est le premier pays européen à mettre en oeuvre une telle mesure.

L'article 27 de la directive prévoit qu'une telle mesure peut être prise, pour des motifs « d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique », excluant que de telles mesures puissent être prises pour des raisons économiques.

Toutefois, dans la mesure où l'article 35 de la directive précitée prévoit que l'abus de droit ou la fraude a pour effet de faire disparaitre tous les droits conférés par la directive, en particulier la libre circulation sur le territoire de l'Union européenne, une telle mesure d'interdiction de circulation est conforme au texte de la directive.

Un tel instrument est en effet indispensable pour assurer pleinement l'effectivité des mesures d'éloignement prononcées à l'égard d'un ressortissant d'un État membre de l'Union européenne.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 - (art. L. 514-1 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Caractère suspensif du recours devant le juge des référés - contre une OQTF prononcée outre-mer

Le présent article a pour objet de préciser le régime contentieux de l'obligation de quitter le territoire français (OQTF) sans délai de départ volontaire à Mayotte191(*), en Guyane et à Saint Martin. Ce régime est également applicable en Guadeloupe et à Saint Barthélemy par renvoi de l'article L. 514-2, pour une période transitoire de cinq ans à compter de la publication de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité192(*).

Outre-mer, au regard de la forte pression migratoire irrégulière, les règles de droit commun de l'éloignement font l'objet d'adaptations et certaines dispositions relatives au régime contentieux de l'OQTF ne s'y appliquent pas.

En premier lieu, alors que la procédure de droit commun de l'article L. 512-3 du CESEDA prévoit que l'OQTF sans délai de départ volontaire ne peut faire l'objet d'une exécution d'office qu'à compter d'un délai de quarante-huit heures suivant la notification ou après que le tribunal administratif a statué sur le recours contre la mesure193(*), l'article L. 514-1 prévoit que l'OQTF sans délai de départ volontaire peut être immédiatement exécutée - sauf si l'autorité consulaire demande un délai d'un jour franc à compter de la notification de la mesure d'éloignement à l'étranger. Autrement-dit, outre-mer, le recours contre l'OQTF sans délai de départ volontaire n'est pas suspensif.

Pour compenser cette situation, l'article L. 514-1 a expressément prévu qu'outre-mer, l'étranger peut assortir son recours contre l'OQTF d'une demande de suspension de cette décision. En effet, dans le régime applicable en métropole, la contestation d'une OQTF par le biais d'un référé n'est pas admise par le juge qui considère que le caractère suspensif du recours contre l'OQTF et l'instauration d'une procédure contentieuse particulière font obstacle à la mise en oeuvre d'une procédure différente (Conseil d'État, 2 juillet 2001, n° 231202).

Le référé suspension permet de demander la suspension de l'exécution d'une décision quand l'urgence le justifie et qu'il existe « un doute sérieux » quant à la légalité de la décision. Le référé liberté permet au juge de protéger une liberté fondamentale à laquelle il serait porté atteinte, si une condition d'urgence est en outre remplie. En l'occurrence, la vie familiale normale est bien considérée comme une liberté fondamentale par le Conseil d'État194(*).

Initialement décidées pour une période transitoire, ces dispositions ont été finalement pérennisées à Mayotte, en Guyane et à Saint Martin. Dans sa décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003195(*), le Conseil constitutionnel a estimé que l'équilibre retenu entre le principe d'égalité et l'objectif de lutte contre l'immigration clandestine était conforme à la Constitution196(*) et que la situation particulière de l'immigration irrégulière dans ces territoires pouvait justifier des règles dérogatoires du droit commun applicable en métropole. Il a par ailleurs constaté que le droit au recours des étrangers dans ces territoires était garanti en raison, justement, de la possibilité de saisir le juge des référés d'une demande de suspension de la mesure.

Toutefois, un recours en référé n'est pas en lui-même suspensif : si le juge des référés doit statuer dans « les meilleurs délais »197(*), ou en « quarante-huit heures »198(*), il arrive que l'étranger soit éloigné avant que le juge des référés ait statué.

La France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme, en particulier dans l'arrêt De Souza Ribeiro c/ France du 13 décembre 2012. Dans cette décision, la cour a rappelé que le caractère effectif d'un recours n'imposait pas que le recours soit de plein droit suspensif. En revanche, la cour a précisé que la notion de recours effectif imposait que « l'État fournisse à la personne concernée une possibilité effective de contester la décision d'expulsion ou de refus d'un permis de séjour et d'obtenir un examen suffisamment approfondi et offrant des garanties procédurales adéquates des questions pertinentes par une instance interne compétente fournissant des gages suffisants d'indépendance et d'impartialité »199(*).

En l'espèce, la cour constate que les délais extrêmement brefs pour éloigner la personne ont rendu impossible toute appréciation de la situation du requérant par la juridiction administrative.

En particulier, la cour relève l'absence du caractère efficace des procédures d'urgence prévues puisque l'étranger peut être reconduit malgré l'introduction du recours.

Dans ses deux décisions du 22 juillet 2015, validant l'ordonnance et le décret portant extension et adaptation à Mayotte du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le Conseil d'État a constaté que l'absence de l'effet suspensif du recours dirigé contre une mesure d'éloignement à Mayotte était compensé par la possibilité offerte à l'étranger faisant l'objet de la mesure d'éloignement de saisir le juge administratif d'un référé suspension (L. 521-1 CJA) ou d'un référé-liberté (L. 521-2 du CJA)200(*).

Toutefois ces deux derniers recours ne sont pas en tant que tels suspensifs. Dès lors, le Conseil d'État a précisé dans la même décision que pour respecter les exigences de la Convention européenne des droits de l'homme, le référé introduit contre la mesure devait être suspensif.

En conséquence, pour mettre en conformité le droit applicable outre-mer avec la convention européenne des droits de l'homme, le présent article transcrirait dans la loi la jurisprudence précitée du Conseil d'État, en instaurant un référé liberté suspensif.

Cette solution permet donc aux étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement de pouvoir la contester utilement, tout en prenant en compte l'impératif d'un jugement dans des délais rapides.

L'article L. 514-2 définit le régime applicable en Guadeloupe et à Saint Barthélemy en renvoyant aux dispositions de l'article L. 514-1. Toutefois, ces dispositions sont temporaires dans ces territoires : elles ne s'appliquent que pendant les cinq années suivant la publication de la loi du 24 juillet 2006.

Constatant que la situation ayant justifié ces extensions persistent dans ces territoires et par simplification, votre commission a adopté un amendement COM-132 de votre rapporteur pérennisant ce régime pour ces deux territoires en les intégrant à l'article L. 514-1. L'article L. 514-2 a donc été supprimé.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 17 - (art. L. 531-1 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Procédure de réadmission d'un étranger ressortissant d'un État tiers - à l'État membre de l'Union européenne l'ayant admis à entrer - ou à séjourner sur son territoire

Le présent article a pour objet de préciser les dispositions de l'article L. 531-1 du CESEDA qui précise les conditions applicables à la procédure dite de « réadmission ».

En application d'accords bilatéraux, cette procédure permet à un État de renvoyer un étranger en séjour irrégulier vers le territoire de l'État l'ayant initialement autorisé à entrer sur son territoire ou à y séjourner, qui procèdera alors à l'éloignement, le cas échéant, de l'étranger.

La France a passé ce type d'accords avec de nombreux pays, membres ou non de l'Union européenne.

Or, l'application de cette procédure entre États membres de l'Union européenne est cependant contradictoire avec la directive 2008/115/CE dite directive « Retour ». qui prévoit que l'État membre doit prendre en principe une mesure d'éloignement à l'encontre de ressortissants d'États tiers en séjour irrégulier sur son territoire.

Toutefois, le paragraphe 3 de l'article 6 de la directive « Retour » précise qu'en cas d'accords ou d'arrangements bilatéraux existant à la date d'entrée en vigueur de la directive avec des États membres de l'Union européenne, l'État peut ne pas prendre de décision de retour à l'égard du ressortissant en séjour irrégulier mais mettre en oeuvre cette procédure de réadmission. C'est l'État membre vers lequel le ressortissant a été réadmis qui devra alors procéder à son éloignement.

L'article L. 531-1 du CESEDA prévoit donc cette possibilité de réadmission, sans préciser cependant, comme le prévoit la directive, que cette procédure alternative n'est possible qu'en vertu d'accords ou d'arrangements bilatéraux existant à la date d'entrée en vigueur de la directive, soit le 13 janvier 2009.

En conséquence, l'article 17 a pour objet d'apporter cette précision à l'article L. 531-1. Lors de l'examen du texte en séance publique, des erreurs formelles de référence au sein de l'article L. 531-1 ont été en outre corrigées.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 17 bis A (nouveau) - (art. L. 531-2 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Remise à un autre État membre de l'Union européenne d'un étranger - non communautaire bénéficiant d'un transfert temporaire intragroupe

Le présent article, inséré par l'amendement COM-133 de votre rapporteur adopté par votre commission, reprend une disposition introduite par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale pour transposer l'article 23, paragraphe 5, de la directive 2014/66/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d'un transfert temporaire intragroupe.

Cette directive vise à faciliter le détachement temporaire d'employés qualifiés d'entreprises multinationales dans des filiales implantées dans l'Union européenne. Elle encadre en particulier la mobilité au sein de l'Union européenne de ces personnels extra-communautaires dans la mesure où le titre de séjour qu'elle institue ouvre droit au séjour et au travail dans un autre État membre que celui qui a accordé le titre. Cette directive doit être transposée avant le 29 novembre 2016.

L'article L. 531-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) organise la procédure de remise d'un étranger non ressortissant communautaire à l'État membre de l'Union européenne qui l'a admis à entrer ou à séjourner sur son territoire. Conformément à l'article 23, paragraphe 5, de la directive, le présent article rend applicable cette procédure à l'étranger non ressortissant de l'Union européenne bénéficiant d'un transfert temporaire intragroupe, ainsi qu'aux membres de sa famille, dans six hypothèses :

- le titre de séjour délivré par l'État membre qui a admis la personne faisant l'objet d'un transfert temporaire intragroupe a expiré ou été retiré ;

- les autorités françaises n'ont pas reçu notification de l'intention de l'étranger de travailler dans une filiale implantée sur le territoire français ;

- les autorités françaises se sont opposées à une mobilité d'une durée inférieure à quatre-vingt-dix jours en y faisant objection en application de l'article 21, paragraphe 6, de la directive ;

- les autorités françaises ont refusé une demande de mobilité d'une durée supérieure à quatre-vingt-dix jours en en application de l'article 22, paragraphe 3, de la directive ;

- les conditions de délivrance du titre de séjour n'ont pas été respectées ;

- les conditions auxquelles la mobilité a été autorisée ne sont plus réunies.

Cette disposition avait été initialement introduite par l'Assemblée nationale au sein de l'article 18 instituant une faculté de requérir la force publique pour escorter une personne assignée à résidence auprès des autorités consulaires. Considérant qu'elle était sans lien avec les dispositions de l'article 18, votre rapporteur a proposé de la transférer au sein du chapitre Ier du titre II relatif aux mesures d'éloignement, en la clarifiant.

Votre commission a adopté l'article 17 bis A ainsi rédigé.

Article 17 bis - (art. L. 513-2 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Choix du pays de destination d'un étranger - visé par une mesure d'éloignement forcé

Adopté par les députés lors de l'examen du texte en commission, à l'initiative du Gouvernement, le présent article a pour objet de préciser les dispositions de l'article L. 513-2 du CESEDA relatives à la détermination du pays vers lequel l'État peut éloigner un ressortissant étranger.

Cet article prévoit trois possibilités de renvoi :

- vers le pays dont l'étranger à la nationalité, sauf si le statut de réfugié ou de protection subsidiaire lui a été accordée, ou si sa demande est toujours en cours d'instruction ;

- vers le pays qui lui a délivré un document de voyage valide (procédure de « réadmission »201(*)) ;

- vers un autre pays où il est légalement admissible.

L'article 17 bis a pour objet de compléter l'article L. 513-2 du CESEDA afin de le rendre conforme à la directive 2008/115/CE dite directive « Retour ». En effet, en application des dispositions de l'article 3 de cette directive, la procédure de « réadmission » ne peut être mise en oeuvre que dans le cadre « d'arrangements de réadmission communautaires » ou d'accords bilatéraux. Ce même article précise que l'éloignement à destination d'un pays tiers, qui n'est ni le pays de la nationalité de l'étranger, ni le pays ayant délivré un document de voyage valide, ne peut se faire qu'avec l'accord de l'étranger.

En conséquence le présent article opère ces précisions au sein de l'article L. 513-2 du CESEDA.

Votre commission a adopté l'article 17 bis sans modification.

CHAPITRE II - Conditions de mise en oeuvre des décisions d'éloignement

En application de l'article L. 512-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), l'étranger qui fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF) peut être placé en rétention ou assigné à résidence à l'expiration du délai de départ volontaire ou dès la notification de l'OQTF si aucun délai de départ ne lui a été accordé. Rétention administrative et assignation à résidence apparaissent donc comme les deux moyens alternatifs à disposition de l'administration pour s'assurer d'une personne en vue de son éloignement forcé. L'article L. 513-1 du CESEDA prévoit en effet l'exécution d'office de la mesure d'éloignement sitôt le délai de recours expiré ou la confirmation de la décision par le juge s'il a été saisi et n'a pas annulé l'OQTF.

Cependant, la rédaction du CESEDA et plus encore la pratique témoignent d'une priorité accordée à la rétention administrative sur l'assignation à résidence.

De fait, les statistiques montrent la part congrue de l'assignation à résidence dans les mesures décidées par les préfectures. Comme l'indique l'histogramme ci-dessous, malgré une progression continue depuis la création de cette mesure par la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 (le nombre d'assignations à résidence décidées a presque doublé d'année en année), elle continue de ne représenter que 11 % des mesures prononcées au 1er semestre 2015 (1 621 assignations prononcées contre 12 964 rétentions).

Nombre de placements en rétention et d'assignations à résidence alternatives

Source : commission des lois du Sénat à partir des données fournies par la DGEF

Or, la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite directive « Retour », encadre en son article 15 le recours à la rétention en en faisant l'ultime modalité d'éloignement en cas d'insuffisance d'autres mesures moins coercitives202(*).

Bien que la Commission européenne ait jugé conforme la transposition par la France de la directive « Retour », le présent chapitre se propose de rapprocher le droit français de l'esprit de cette directive et de consacrer l'inversion du principe qui prévalait à la suite de la loi de 2011 en faisant de l'assignation à résidence le principe et la rétention l'exception. Les articles 19 et 22 procèdent ainsi à la réécriture des dispositions correspondantes du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (articles L. 551-1 et L. 561-2), et les articles 19 bis et 21 à des coordinations.

Pour permettre un éloignement effectif des personnes assignées à résidence, ce chapitre confère aux autorités en charge de préparer et mettre en oeuvre le départ contraint de nouveaux moyens : la faculté de requérir la force publique pour escorter ces personnes auprès des autorités consulaires (article 18) et celle de pénétrer à leur domicile pour procéder à l'éloignement (article 22). Ces nouveaux outils ont pour but de permettre à l'autorité administrative de pallier le défaut de coopération d'une personne assignée à résidence qui utiliserait l'inviolabilité du domicile pour faire échec à son éloignement, que ce soit lors des préparatifs à l'éloignement ou lors de l'exécution proprement dite de la mesure.

Enfin, le présent projet de loi crée un « chaînage » explicite entre les deux mesures d'éloignement. L'article 19 prohibant le renouvellement d'un placement en rétention avant l'expiration d'un délai de sept jours à compter du terme d'un précédent placement, l'article 20 prévoit la faculté d'assigner à résidence à la fin de la rétention. L'article 22 prévoit, quant à lui, explicitement la faculté pour l'autorité administrative de placer en rétention une personne assignée à résidence qui ne présenterait plus les conditions de l'assignation à résidence ou aurait fait obstacle à son éloignement.

Pour votre rapporteur, la prééminence de la rétention administrative sur l'assignation à résidence s'explique bien davantage par sa meilleure efficacité en termes d'éloignement que par une rédaction plus ou moins fidèle du CESEDA à l'esprit de la directive. Selon les informations recueillies au cours des auditions, la police aux frontières serait parvenue à éloigner en 2014 19 % des personnes assignées à résidence, 28 % des personnes libres, 57 % des personnes retenues en centre de rétention et 78 % des sortants de prison. Ces chiffres démontrent ainsi clairement la supériorité de la rétention sur l'assignation en termes de réussite de l'éloignement.

Votre rapporteur partage en partie l'analyse du Gouvernement qui, dans l'étude d'impact jointe au projet de loi, explique que ce défaut d'efficacité de l'assignation à résidence provient essentiellement de ce que cette mesure ne constitue qu'un dispositif de surveillance, exclusif de toute contrainte. Il n'en tire cependant pas les mêmes enseignements : si le présent projet de loi tend à corriger à la marge ces insuffisances via les nouveaux outils créés par ses articles 18 et 22, votre rapporteur reste convaincu que le meilleur moyen d'améliorer l'effectivité de l'assignation à résidence demeure de renforcer les exigences en matière de garanties de représentation propres à prévenir le risque de fuite tel qu'il est défini au f du 3° du II de l'article L. 511-1, afin de n'assigner à résidence que les personnes dont l'éloignement ne posera a priori pas de difficultés (cf. les articles 14 bis et 14 ter introduits à son initiative).

Article 18A (nouveau) - (art. L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Régime contentieux de la décision de placement en rétention

Cet article, inséré par votre commission par un amendement COM-134 de votre rapporteur, a pour objet de préciser la procédure contentieuse applicable en cas de placement en rétention d'un étranger, prévue à l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Lors de l'examen du projet de loi par les députés, l'article L. 512-1 a été modifié par un amendement inséré à l'article 15 du présent projet de loi, relatif à l'éloignement des ressortissants de l'Union européenne. Pour des raisons de lisibilité, il a paru préférable d'isoler ces dispositions au sein d'un article spécifique.

1. L'appréciation de la mesure de placement en rétention par deux juges

La contestation d'une décision de placement en rétention fait intervenir deux juges.

En premier lieu, l'étranger dispose d'un délai de quarante-huit heures pour saisir le président du tribunal administratif d'un recours pour excès de pouvoir, dirigé contre la décision le plaçant en rétention. À cette occasion, l'étranger peut également contester l'obligation de quitter le territoire français (OQTF). L'audience est à juge unique, sans conclusions du rapporteur public. Le magistrat doit statuer dans un délai de soixante-douze heures suivant sa saisine.

Au regard du caractère privatif de liberté que constitue le placement en rétention administrative, en application de l'article 66 de la Constitution faisant du juge judiciaire le gardien des libertés individuelles, le juge des libertés et de la détention (JLD) doit intervenir pour autoriser la prolongation de la rétention décidée par l'administration, en application de l'article L. 552-1 du CESEDA, à partir d'un délai de cinq jours à compter du placement en rétention203(*).

À l'occasion de l'examen de la demande de prolongation, le JLD n'apprécie pas la légalité de la décision de placement en rétention administrative mais il vérifie les conditions d'interpellation et la procédure policière et administrative qui a été suivie pour placer l'étranger en rétention.

Contestation d'une mesure de placement en rétention - ou d'assignation à résidence

Placement en rétention administrative

Délai de 48 heures pour contester à la fois la mesure de placement en rétention et l'OQTF

5 jours après le placement en rétention, saisine du juge des libertés et de la détention pour autoriser ou non la prolongation du placement en rétention

Saisine du président du tribunal administratif

72 heures pour statuer

Annulation de l'OQTF (par conséquent, la mesure de placement en rétention est annulée également)

Annulation de la décision de placement en rétention mais maintien de l'OQTF

Rejet de la requête

Exécution d'office si : - -  aucun recours dans le délai de 48 heures - - ou rejet de la requête

Source : commission des lois du Sénat

L'appréciation des deux juges peut donc aboutir à des solutions divergentes : ainsi, une mesure de placement en rétention peut être validée par le juge administratif, alors même que le JLD estimera que les conditions de ce placement en rétention n'ont pas été régulières, justifiant la fin de cette mesure.

2. Le choix des députés d'une unification partielle du régime contentieux en attribuant au juge des libertés et de la détention l'appréciation de la légalité de la mesure de placement en rétention

Par un amendement adopté en séance publique par les députés à l'article 15 du présent texte, la procédure de contestation du placement en rétention serait unifiée au bénéfice du JLD qui serait désormais seul compétent pour apprécier la légalité de la décision de placement en rétention204(*) et les conditions d'interpellation ayant conduit au placement en rétention.

Le JLD se prononcerait alors également sur la prolongation éventuelle de la mesure de rétention. Par ailleurs, son intervention serait avancée de cinq jours à quarante-huit heures205(*).

Le juge administratif resterait cependant compétent pour apprécier la légalité de l'OQTF selon les mêmes délais qu'actuellement : le requérant aurait quarante-huit heures pour contester la décision, la décision étant rendue en soixante-douze heures.

Régime contentieux proposé par les députés

Délai de 24 heures - pour le JLD pour statuer - sur la mesure initiale - de rétention et sur la décision de prolongation - de la rétention

Placement en rétention administrative

Délai de 48 heures - pour contester la décision - de placement en rétention devant le JLD

24 h

24 h

24 h

24 h

24 h

Délai de 72 heures au bénéfice du juge administratif pour statuer sur l'OQTF

Délai de 48 heures pour contester l'OQTF devant le juge administratif

Source : commission des lois du Sénat

3. La position de votre commission : le maintien de l'équilibre retenu par la loi du 16 juin 2011, moyennant la transformation du recours en excès de pouvoir contre la décision de placement en rétention en recours de pleine juridiction

La solution proposée par les députés présente l'avantage d'atténuer les risques de divergences entre le juge administratif et le juge des libertés et de la détention en confiant à ce dernier la compétence pour apprécier la légalité de la mesure du placement en rétention et les conditions de mise en oeuvre de cette mesure.

Mais cette solution ne fait pas disparaître les risques de contradiction entre les deux juges ; en effet, le juge administratif doit, en tout état de cause, se prononcer sur la légalité de la mesure d'éloignement206(*).

Or, l'annulation d'une mesure d'éloignement entraîne aussi l'annulation de la décision de placement en rétention, qui n'a plus lieu d'être.

La solution proposée ne résout donc pas cette contradiction.

En conséquence, il n'est pas opportun de remettre en cause le choix opéré dans la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, qui a nécessité une organisation pratique des différents acteurs.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-134 de son rapporteur réécrivant le III de l'article L. 512-1 afin de maintenir le droit actuellement en vigueur mais en transformant la nature du recours contre une décision de placement en rétention pour en faire un recours de pleine juridiction.

En effet, le recours pour excès de pouvoir n'est pas le recours le mieux adapté pour contester un placement en rétention administrative : lorsqu'il existe des garanties de représentation suffisantes au profit de l'étranger, le juge considère que le placement en rétention est disproportionné mais il ne peut qu'annuler cette décision, sans la réformer. Dès lors, un recours de pleine juridiction permettrait au juge administratif de réformer la décision et de transformer, le cas échéant, la rétention en assignation à résidence.

Afin de maintenir un accès le plus large possible à cette voie de recours, le ministère d'avocat ne serait pas obligatoire.

Votre commission a adopté l'article 18 A ainsi rédigé.

Article 18 - (art. L. 513-5 [nouveau], L. 523-1, L. 531-2, L. 531-2-1 [nouveau], L. 531-3 et L. 541-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Faculté de requérir la force publique pour escorter une personne assignée à résidence auprès des autorités consulaires en vue de préparer son départ

Le présent article vise à introduire la faculté pour l'autorité administrative en charge de l'éloignement de requérir la force publique pour escorter auprès des autorités consulaires la personne assignée à résidence qui n'aurait pas déféré à une précédente convocation sans motif légitime. Cette disposition tend donc à concilier assignation à résidence et exécution effective des mesures d'éloignement (cf. le commentaire sur le chapitre II supra).

Son I complète le chapitre III du titre Ier du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif à l'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF) et des interdictions de retour sur le territoire français (IRTF) par un nouvel article L. 513-5. Cet article précise les conditions du recours à la force publique :

- l'étranger n'a pas déféré à une précédente demande de présentation aux autorités consulaires en vue de la délivrance d'un document de voyage, et ce, sans motif légitime ;

- cette faculté ne peut être mise en oeuvre que « dans les conditions et pour le temps strictement nécessaires » à cette démarche.

L'escorte est effectuée par les services de police ou les unités de gendarmerie.

Cette procédure diffère ainsi de celle prévue par le projet de loi en son article 22 relatif à la visite au domicile pour l'exécution de la mesure d'éloignement (cf. le commentaire infra). Ce dernier prévoit en effet l'intervention du juge des libertés et de la détention pour autoriser les services de police ou de gendarmerie à pénétrer au domicile. A contrario, l'article 18, en se contentant de la formule précitée, n'autorise pas une telle pénétration des forces de l'ordre au domicile. Votre rapporteur s'interroge donc sur l'efficacité de ce dispositif en l'absence de moyens pour les forces de l'ordre de contraindre l'intéressé à les accompagner au consulat. Votre commission a, en conséquence, adopté l'amendement COM-135 de son rapporteur prévoyant l'intervention du juge des libertés et de la détention pour autoriser les forces de l'ordre à pénétrer au domicile en vue de conduire l'intéressé au consulat.

Le II du présent article permet la mise en oeuvre de cette faculté d'escorte pour l'exécution d'autres mesures d'éloignement que les OQTF et les IRTF :

- le 1° la rend applicable aux étrangers faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion prévu à l'article L. 523-1 du CESEDA ;

- le 2° introduit un nouvel article L. 531-2-1 la rendant applicable aux étrangers faisant l'objet de l'une des mesures de remise à un autre État membre de l'Union européenne visée aux articles L. 531-1 et L. 531-2 ;

- le 3° la rend applicable pour la reconduite d'office en cas de signalement aux fins de non-admission mentionnée à l'article L. 531-3 et pour l'exécution d'une interdiction judiciaire du territoire en application de l'article 131-30 du code pénal.

À l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le dispositif initial de l'article 18 a été complété par une disposition transposant l'article 23, paragraphe 5, de la directive 2014/66/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans le cadre d'un transfert temporaire intragroupe. Le 1° bis du II étend donc à l'étranger non ressortissant de l'Union européenne bénéficiant d'un transfert temporaire intragroupe ainsi qu'aux membres de sa famille, dans certaines circonstances, la remise à l'État membre de l'Union européenne qui l'a admis sur son territoire ou dont il provient.

Considérant que cette disposition était sans lien avec les dispositions de l'article 18, votre rapporteur a proposé de la transférer au sein du chapitre Ier du titre II relatif aux mesures d'éloignement. Votre commission a donc adopté son amendement COM-136 de suppression de cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 - (art. L. 551-1 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Caractère subsidiaire du placement en rétention administrative - par rapport à l'assignation à résidence

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 551-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) pour faire du placement en rétention administrative une mesure alternative et subsidiaire à l'assignation à résidence. À l'issue de l'examen à l'Assemblée nationale, il a toutefois été enrichi de nouvelles dispositions relatives à la durée de la rétention administrative ainsi qu'à la rétention des mineurs accompagnants.

1. L'articulation entre placement en rétention et assignation à résidence

Si l'article L. 512-3 du CESEDA présente la rétention administrative et l'assignation à résidence comme deux moyens alternatifs à disposition de l'administration pour s'assurer d'une personne en vue de son éloignement forcé, la rédaction actuelle de l'article L. 551-1 du CESEDA - « à moins qu'il ne soit assigné à résidence (...) » -, de même que celle de l'article L. 561-2 qui procède par renvoi à l'article L. 551-1, donnent à penser qu'il existe une hiérarchisation entre ces deux mesures, le CESEDA privilégiant la rétention sur l'assignation à résidence.

La rétention administrative207(*)

La rétention administrative est le dispositif permettant à l'administration de maintenir dans des locaux dont elle a la charge, pour une durée limitée et sous le contrôle du juge, les étrangers faisant l'objet d'une procédure d'éloignement du territoire français qui ne peuvent le quitter immédiatement. Bien que privative de liberté, la rétention se distingue de la détention tant d'un point de vue juridique que pratique : mesure administrative et non sanction prononcée par l'autorité judiciaire, elle est exécutée dans des locaux dépendant non pas de l'administration pénitentiaire mais des services placés sous l'autorité du ministre de l'intérieur - les locaux de rétention administrative pour une durée n'excédant pas quarante-huit heures et les centres de rétention administrative au-delà.

La rétention administrative est régie par le titre V du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, intitulé : « Rétention d'un étranger dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire ».

En 2014, 41 319 personnes ont été placées en centre de rétention.

De fait, les préfets prennent davantage de décisions de rétention que d'assignation (cf. les observations sous le chapitre II ci-dessus).

C'est pourquoi le présent article se propose de modifier la rédaction de l'article L. 551-1 du CESEDA pour la rendre plus conforme à l'esprit de la directive « Retour ».

Ainsi, l'énumération des cas dans lesquels peut être prononcée une mesure de rétention ou d'assignation à résidence est déplacée au sein de l'article L. 561-2, devenue la disposition « mère » à laquelle l'article L. 551-1 se réfère désormais. Inversement, le critère permettant au préfet de décider laquelle de ces deux mesures sera la plus adaptée au cas d'espèce - - l'existence ou non d'un risque que l'étranger se soustraie à la mesure d'éloignement - est replacé au sein de l'article L. 551-1 afin de signifier que le placement en rétention est subordonné à la condition que l'étranger ne présente pas de garanties de représentation effectives propres à prévenir ce risque.

À l'occasion de cette réécriture, le Gouvernement a, par ailleurs, explicité une disposition figurant actuellement au 8° de l'article L. 551-1 et limitant le renouvellement de la mesure de placement en rétention afin d'éviter le détournement de la durée légale de la rétention par une succession ininterrompue de rétentions d'un même individu. Il est désormais précisé qu'un nouveau placement en rétention ne peut être décidé avant l'expiration d'un délai de sept jours à compter du terme d'un précédent placement prononcé pour l'exécution de la même mesure d'éloignement. Par un amendement adopté en séance publique à l'initiative du Gouvernement, les députés ont toutefois prévu une exception à ce principe dans l'hypothèse où l'étranger s'est soustrait aux mesures de surveillance dont il faisait l'objet.

Comme cela a déjà été exposé (cf. les observations sous le chapitre II ci-dessus), votre rapporteur considère qu'au-delà de ces considérations formelles, la prééminence de la rétention administrative sur l'assignation à résidence s'explique fondamentalement par sa meilleure efficacité. Cela justifie que les préfets la privilégient lorsqu'ils procèdent à l'examen de la situation de l'étranger en instance d'éloignement pour déterminer la mesure la mieux à même de procéder à son éloignement.

2. Le raccourcissement de la durée de la rétention sur décision administrative

Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale, sur l'initiative du rapporteur de la commission des lois, a ramené de cinq jours à quarante-huit heures la durée du placement en rétention décidée par l'autorité administrative. Au-delà de ce délai en effet, il revient au juge des libertés et de la détention d'autoriser la prolongation de la mesure de rétention (cf. les commentaires des articles 15 et 19 bis A).

Ce retour à la situation antérieure à la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 serait justifié par l'éloignement d'étrangers avant que le juge judiciaire ait pu examiner la régularité des conditions de leur interpellation et de leur placement en rétention.

Votre rapporteur ne peut se satisfaire de ce retour en arrière.

D'une part, l'intervention anticipée du juge des libertés et de la détention, auquel serait au surplus confié l'examen de la légalité de la décision de placement en rétention, poserait de nouveau la question de l'éventuelle validation d'un placement en rétention dont le seul fondement - - la mesure d'éloignement elle-même - pourrait être remis en cause postérieurement par le juge administratif en cas d'annulation de l'OQTF, faisant tomber de ce fait la mesure de placement en rétention.

D'autre part, une intervention plus précoce du juge des libertés et de la détention serait coûteuse et limiterait la possibilité de procéder à des éloignements.

La police aux frontières a ainsi chiffré, sur la base des statistiques pour 2014, que cela conduirait à ne pouvoir reconduire 743 retenus aujourd'hui éloignés entre les troisième et cinquième jours de rétention. Cette estimation ne peut, cependant, prendre en compte les conséquences sur le taux global d'éloignement du retard pris dans les préparatifs de tous les éloignements (obtention des laissez-passer consulaires, des billets d'avion), les premières quarante-huit heures se trouvant neutralisées de fait dans l'attente de la décision du juge. Le nombre d'escortes208(*) serait par ailleurs en hausse rendant nécessaire l'augmentation des effectifs et du budget pour maintenir le nombre des admissions en centre de rétention.

La direction des affaires civiles et du sceau a, quant à elle, estimé que l'intervention précoce du juge des libertés et de la détention nécessiterait 17,83 ETP magistrats et 10,37 ETP agents de catégorie B, pour un coût respectivement de 1 541 779,30 euros et 359 077,89 euros. L'augmentation du traitement des appels suspensifs serait évaluée à 4,15 ETP magistrats du parquet.

Aussi votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a-t-elle adopté l'amendement COM-137 rétablissant l'intervention du juge des libertés et de la détention au bout d'un délai de cinq jours.

3. L'interdiction de la rétention des mineurs accompagnants sauf exceptions

Sur la proposition de Mme Marie-Anne Chapdelaine et du groupe socialiste, républicain et citoyen, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété le présent article par des dispositions posant le principe de l'interdiction de la rétention des mineurs accompagnants.

S'inspirant de la circulaire du ministre de l'intérieur en date du 6 juillet 2012 (cf. l'encadré ci-dessous), cette disposition prévoit que ce principe pourrait connaître trois exceptions. L'étranger accompagné d'un mineur pourrait ainsi être placé en rétention pour une durée strictement nécessaire à l'organisation du départ :

- s'il n'a pas respecté l'une des prescriptions d'une précédente mesure d'assignation à résidence ;

- s'il a fait obstacle à la mise en oeuvre de son éloignement en prenant la fuite ou en refusant d'embarquer ;

- si un placement en rétention, limité à quarante-huit heures, permet d'épargner au mineur des contraintes liées aux nécessités de transfert en vue d'un éloignement programmé.

Cet article précise en outre que « l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale pour l'application du présent article ».

La rétention des mineurs accompagnants

Intervenue après plusieurs décisions condamnant la Belgique ou la Grèce209(*), la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme, pour rétention de mineurs, à l'occasion de l'arrêt Popov210(*) en janvier 2012, a donné lieu à la circulaire du 6 juillet 2012 visant à généraliser l'assignation à résidence comme alternative au placement en rétention administrative dans le cas de familles avec enfant mineur211(*). À cet effet, la circulaire dessine un dispositif en deux temps.

En un premier temps, cette circulaire invite les préfets à veiller, « dans le cas de familles parentes d'enfants mineurs, à appliquer la procédure d'assignation à résidence plutôt que le placement en rétention ». Les familles doivent ainsi être assignées à résidence, y compris lorsqu'elles présentent des garanties de représentation faibles ou lorsque leur « comportement d'ensemble révèle une volonté manifeste de fraude et de refus de leurs obligations », ce qui peut conduire à privilégier soit une « assignation à résidence au domicile avec une vigilance toute particulière », soit une « assignation dans un autre lieu [structure de type hôtelier ou autre] permettant une surveillance facilitée pour les services de police ou de gendarmerie ».

En un second temps cependant, « en cas de non-respect des conditions de l'assignation à résidence, en cas de fuite d'un ou plusieurs membres de la famille ou en cas de refus d'embarquement », le préfet peut « constater que la famille s'est volontairement soustraite à l'obligation de quitter le territoire français ». Dès lors, la famille ne pourra plus bénéficier du dispositif de l'assignation à résidence et, en cas d'interpellation ultérieure, sera placée en rétention dans un centre adapté et durant un délai qui « n'excèdera pas la durée strictement nécessaire à la préparation de l'éloignement », conformément à la jurisprudence précitée de la Cour européenne des droits de l'homme qui n'a pas condamné explicitement le principe du placement en rétention d'enfants mineurs, se contentant de l'encadrer.

Source : La rétention administrative : éviter la banalisation, - garantir la dignité des personnes, rapport d'information de Mme Éliane Assassi - et M. François-Noël Buffet fait au nom de la commission des lois (n° 773, 2013-2014).

Votre commission a approuvé ces dispositions qui tirent les conséquences de la jurisprudence européenne et a adopté l'amendement COM-138 rédactionnel de son rapporteur.

Elle a également adopté l'amendement COM-46 de M. Philippe Kaltenbach et les membres du groupe socialiste et républicain tendant à inscrire dans la loi le principe selon lequel la rétention des mineurs n'est possible que dans les centres dédiés à l'accueil des familles. Cela rejoint la pratique actuelle, la liste des centres de rétention, élaborée en application de l'article R. 553-1 du CESEDA, indiquant d'ores et déjà les centres susceptibles d'accueillir des familles.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 19 bis A (supprimé) - (art. L. 552-1, L. 552-3, L. 552-7 et L. 555-1 - du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Modification du séquençage de la rétention administrative

Introduit à l'initiative du rapporteur lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article opère une coordination avec le raccourcissement de la durée de la rétention sur décision administrative prévu à l'article 19 et modifie le séquençage de la rétention en maintenant sa durée totale à quarante-cinq jours.

La rétention administrative répond à un schéma inchangé depuis sa création : la décision de placement en rétention est prise par l'autorité administrative mais sa prolongation est autorisée par l'autorité judiciaire.

Au fil des textes, la durée maximale de la rétention a été allongée et le partage entre ces deux phases, devenues trois, modifié : passée de 7 jours (24 heures puis 6 jours) en 1981 à 10 jours (24 heures puis 6 jours puis 72 heures212(*)) en 1993, à 12 jours (48 heures213(*) puis 5 jours renouvelables une fois) en 1998214(*), à 32 jours (48 heures puis 15 jours puis 5 jours ou 15 jours) en - 2003215(*), la rétention depuis la loi de 2011 est d'une durée maximale de quarante-cinq jours (cf. le schéma ci-dessous).

Comme dans les dispositifs antérieurs, cette durée maximale ne peut cependant être prononcée en une seule fois et résulte de l'addition de trois phases successives :

le placement en rétention est décidé par l'autorité administrative - le préfet -, « après l'interpellation de l'étranger ou, le cas échéant, lors de sa retenue aux fins de vérification de son droit de circulation ou de séjour, à l'expiration de sa garde à vue, ou à l'issue de sa période d'incarcération en cas de détention », pour une durée ne pouvant excéder cinq jours, conformément aux articles L. 551-1 et L. 551-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ;

la prolongation de la rétention au-delà de cinq jours ne peut être autorisée que par le juge de la liberté et de la détention saisi par l'autorité administrative, pour une durée ne pouvant excéder vingt jours, en vertu de l'article L. 552-1 du CESEDA ;

une seconde prolongation de la rétention ne peut être autorisée, dans les mêmes conditions et pour la même durée de vingt jours, qu'« en cas d'urgence absolue ou de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public, ou lorsque l'impossibilité d'exécuter la mesure d'éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l'intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l'obstruction volontaire faite à son éloignement », comme prévu par l'article L. 552-7 du CESEDA.

Pour mémoire, à côté de ce dispositif de droit commun, l'article L. 552-7 du CESEDA prévoit que les étrangers en situation irrégulière condamnés à une peine d'interdiction du territoire pour des actes de terrorisme ou visés par une mesure d'expulsion motivée par un comportement lié à des activités à caractère terroriste pénalement constatées, peuvent être retenus pour une durée maximale de six mois.

Les députés ayant réduit, à l'article 19 du projet de loi, la première phase administrative à quarante-huit heures, ils ont dû, par coordination, revoir l'ensemble du séquençage des prolongations ordonnées par le juge des libertés et de la détention. Ils en ont toutefois profité pour modifier ce séquençage en allongeant la première période de prolongation à vingt-huit jours et en réduisant la seconde à quinze jours (cf. le schéma ci-dessous).

Évolution du séquençage de la rétention au fil des textes

Source : commission des lois du Sénat

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a justifié cette modulation par deux objectifs :

- responsabiliser le juge des libertés et de la détention considérant qu'« il est certain que le juge des libertés et de la détention réalisera un contrôle beaucoup plus strict lors de son premier examen si sa décision a pour conséquence une rétention supplémentaire de vingt-huit jours contre vingt actuellement » ;

- permettre toutefois à l'autorité administrative « de disposer de possibilités effectives de mise en oeuvre des décisions d'éloignement à destination de pays tiers ».

Comme il l'a expliqué lors du débat en séance publique, l'intention première du rapporteur de l'Assemblée nationale était de raccourcir la durée de la rétention considérant, à la suite de M. Matthias Fekl216(*), que le nombre d'éloignements passé le premier mois de rétention n'était pas suffisamment significatif pour justifier d'une rétention si longue. Il s'est toutefois rendu aux arguments du Gouvernement et des services d'éloignement mettant en avant « les nécessités du dialogue avec les autorités consulaires des États tiers, dont certains coopèrent parfois difficilement, et le mauvais signal diplomatique que nous adresserions en réduisant la durée maximale de rétention »217(*).

Votre rapporteur s'est lui-même longuement interrogé sur la durée souhaitable de la rétention. Les chiffres communiqués par la police aux frontières montrent que si la plupart des éloignements ont lieu avant le trente-deuxième jour, le nombre de personnes éloignées au-delà tend à s'améliorer d'année en année, témoignant probablement d'une acclimatation de l'allongement à quarante-cinq jours adopté par le législateur en 2011.

Répartition des éloignements d'étrangers en situation irrégulière - placés en rétention effectués entre 2011 et le 1er semestre 2015, - en fonction de la durée de rétention

 

Jour 1

Jour 2

Jour 3

Jour 4 +5

 

Total Jours 1 à 5

Jours - 6 à 32

Jours - 33 à 45

Total

2011 : 21 055 étrangers en situation irrégulière placés en rétention dont 8 969 éloignés (43%)

Étrangers éloignés

1 061

929

625

103

 

2 718

6 158

93

8 969

Part du total des retenus éloignés

12%

10%

7%

1%

 

30%

69%

1%

100%

2012 : 19 671 étrangers en situation irrégulière placés en rétention dont 9 636 éloignés (49%)

Étrangers éloignés

784

958

1 275

2 918

 

5 935

3 303

398

9 636

Part du total des retenus éloignés

8%

10%

13%

30%

 

62%

34%

4%

100%

2013 : 20 554 étrangers en situation irrégulière placés en rétention dont 10 006 éloignés (49%)

Étrangers éloignés

998

1 003

1 405

2 133

 

5 539

4 015

452

10 006

Part du total des retenus éloignés

10%

10%

14%

21%

 

55%

40%

5%

100%

2014 : 20 747 étrangers en situation irrégulière placés en rétention dont 10 354 éloignés (50%)

Étrangers éloignés

653

833

1 213

1 984

 

4 683

5 045

626

10 354

Part du total des retenus éloignés

6%

8%

12%

19%

 

45%

49%

6%

100%

1er sem 2015 : 10 915 étrangers en situation irrégulière placés en rétention dont 5 952 éloignés (55%)

Étrangers éloignés

300

370

569

1 063

 

2 302

3 268

382

5 952

Part du total des retenus éloignés

5%

6%

10%

18%

 

39%

55%

6%

100%

Source : DCPAF/DGEF

Quant à allonger la durée de la rétention, de nombreuses personnes entendues en audition ou lors des déplacements, notamment dans les centres de rétention de Vincennes et de Metz, ne s'y sont pas déclarées favorables. Non seulement les perspectives d'éloignement tendent effectivement à s'amenuiser avec le temps, comme le notait déjà M. Thierry Mariani dans son rapport de 2006218(*), mais encore un allongement de la durée de rétention imposerait de revoir les conditions de celle-ci, les centres de rétention n'ayant été conçus que pour des durées de rétention relativement brèves.

S'agissant de la modulation du séquençage adoptée par l'Assemblée nationale, votre rapporteur exprime ses plus vives réserves.

D'une part, il n'est pas favorable à une intervention précoce du juge des libertés et de la détention (cf. le commentaire de l'article 19).

D'autre part, selon les informations recueillies au cours des auditions, l'allongement de la première phase de prolongation à vingt-huit jours ne permettrait que vingt et un éloignements supplémentaires pour un espacement trop important des contrôles opérés par le juge des libertés et de la détention.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-139 et supprimé l'article 19 bis A.

Article 19 bis - (art. L. 552-4 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Suppression du caractère exceptionnel de l'assignation à résidence ordonnée par le juge des libertés et de la détention

Introduit à l'initiative de Mme Marie-Anne Chapdelaine et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, le présent article tend à supprimer le caractère exceptionnel de l'assignation à résidence ordonnée par le juge des libertés et de la détention.

L'article L. 552-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit actuellement que lorsqu'il est saisi d'une première demande de prolongation d'une mesure de rétention, le juge des libertés et de la détention peut, « à titre exceptionnel », substituer à cette mesure l'assignation à résidence de l'étranger à condition que ce dernier dispose de garanties de représentation effectives et remette à un service de police ou à une unité de gendarmerie l'original de son passeport ou de tout document justificatif de son identité en échange d'un récépissé portant mention de la mesure d'éloignement en instance d'exécution.

S'appuyant sur une observation formulée par M. Matthias Fekl dans son rapport de mai 2013219(*) et par cohérence avec l'ensemble du dispositif du projet de loi visant à faire de l'assignation à résidence la règle et la rétention l'exception, cet article supprime les mots : « À titre exceptionnel ».

Votre commission a adopté l'article 19 bis sans modification.

Article 20 - (art. L. 554-3 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Faculté d'assigner à résidence à la fin de la rétention

Le présent article tend à permettre l'assignation à résidence d'un étranger dont la rétention a pris fin soit sur décision du juge des libertés et de la détention, soit à l'expiration du délai légal de rétention.

Il complète en effet l'article L. 554-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) qui prévoit le rappel à l'étranger de son obligation de quitter le territoire à la fin de la rétention par le juge des libertés et de la détention dans le premier cas, et par le chef du centre de rétention dans le second. Cet article précise en outre que la méconnaissance de cette disposition est « sans conséquence sur la régularité et le bien-fondé des procédures ultérieures d'éloignement et de rétention ».

A contrario, un étranger dont la rétention aurait pris fin à la suite de l'annulation par le juge administratif de la mesure d'éloignement ne saurait être assigné à résidence.

Cette disposition est à mettre en relation avec celle figurant à l'article 22 du présent projet de loi (article L. 561-2 du CESEDA), permettant de manière complémentaire le placement en rétention d'un étranger n'ayant pas respecté les conditions de l'assignation à résidence.

Afin d'éviter toute ambiguïté, votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-140 de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 - (art. L. 561-1 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Modification des conditions de l'assignation à résidence

Le présent article modifie sur certains points l'article L. 561-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif à l'assignation à résidence en cas de report de l'éloignement.

Cette disposition du CESEDA régit l'assignation à résidence des étrangers qui sont dans l'impossibilité de quitter le territoire français ou ne peuvent ni regagner leur pays d'origine ni se rendre dans aucun autre pays. Les étrangers se voient alors remettre une autorisation de maintien provisoire sur le territoire assortie d'une restriction de leur liberté de circulation. Cette mesure se distingue donc de l'assignation à résidence de l'article L. 561-2, mesure alternative à la rétention administrative, qui s'applique à l'étranger dont le départ demeure une perspective raisonnable. Elle comprend toutefois les conditions de l'assignation à résidence également applicables à l'assignation à résidence alternative à la rétention.

Le présent article a tout d'abord pour objet, par coordination avec les articles 19 et 22 du projet de loi, de revoir l'articulation entre assignation à résidence et rétention administrative. Son 1° supprime ainsi la référence à la rétention qui ne faisait de fait guère sens.

Son 2° assure une coordination avec l'article 15 qui crée une interdiction de circulation sur le territoire français.

Son 3° remédie à une lacune du droit en vigueur qui ne prévoit pas de limite dans le temps à l'assignation à résidence, se bornant à indiquer qu'elle peut être prononcée pour une durée maximale de six mois renouvelable dans la même limite de durée. Cette absence de limite dans le temps posée à une mesure restrictive de liberté, sans que soit prévu un réexamen périodique de sa nécessité et de sa proportionnalité, est contraire aux grands principes de notre droit. Le texte est ici, en outre, contraire à l'intention du législateur de 2011, comme l'attestent les rapports de l'époque qui envisageaient une durée maximale de un an220(*).

Le présent article pallie donc cette lacune en inscrivant que la décision d'assignation à résidence ne peut être prise que pour une durée maximale de six mois renouvelable une fois dans la même limite de durée, par une décision motivée. Cette limitation dans le temps n'est toutefois pas applicable dans deux hypothèses :

- en cas d'interdiction de retour ou d'interdiction de circulation, la mesure d'assignation de six mois maximum est renouvelable tant que l'interdiction est exécutoire, soit dans la limite fixée par l'autorité administrative elle-même au moment de la prise de décision d'une telle interdiction ;

- en cas d'interdiction judiciaire du territoire en application de l'article 131-30 du code de procédure pénale, ou lorsque l'étranger fait l'objet d'un arrêté d'expulsion, en application des articles L. 523-3 à L. 523-5 du CESEDA, l'article L. 561-1 ne prévoit aucune limitation de durée.

Enfin, le 4° du présent article, par coordination avec l'article 18 du projet de loi, ajoute à la liste des prescriptions liées à l'assignation à résidence l'obligation de se présenter, à la demande de l'autorité administrative, aux autorités consulaires en vue de la délivrance d'un document de voyage. L'absence d'une telle précision priverait d'effet utile le dispositif d'escorte prévu à l'article 18 (cf. le commentaire de l'article 18).

L'Assemblée nationale n'a procédé qu'à des modifications formelles du présent article.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22 - (art. L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Caractère prioritaire de l'assignation à résidence - par rapport au placement en rétention administrative

Par symétrie avec l'article 19 du projet de loi, le présent article 22 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) pour faire de l'assignation à résidence une mesure prioritaire par rapport au placement en rétention administrative. En outre, cet article crée une faculté de visite domiciliaire sur autorisation du juge, nouvel outil à disposition de l'autorité administrative afin d'améliorer l'efficacité de l'assignation à résidence.

1. L'articulation entre placement en rétention et assignation à résidence

Si l'article L. 512-3 du CESEDA présente la rétention administrative et l'assignation à résidence comme deux moyens alternatifs à disposition de l'administration pour s'assurer d'une personne en vue de son éloignement forcé, la rédaction actuelle de l'article L. 551-1 du CESEDA - « à moins qu'il ne soit assigné à résidence (...) » -, de même que celle de l'article L. 561-2 qui procède par renvoi à l'article L. 551-1, donnent à penser qu'il existe une hiérarchisation entre ces deux mesures, le CESEDA privilégiant la rétention sur l'assignation à résidence.

L'assignation à résidence alternative à la rétention administrative221(*)

L'assignation à résidence est un dispositif déjà ancien dans notre droit. L'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, introduit par la loi du 29 octobre 1981, prévoyait en effet que, saisi à l'issue d'un délai de 24 heures, le juge pouvait ordonner l'assignation à résidence parmi d'autres mesures de surveillance et de contrôle nécessaires au départ de l'étranger. Cette disposition figure désormais à l'article L. 552-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Sous l'influence de l'article 15 de la directive « Retour », la loi du 16 juin 2011 a cependant profondément modifié l'assignation à résidence. À côté de la mesure d'assignation à résidence de l'article L. 552-4 du CESEDA, prononcée par le juge des libertés et de la détention saisi en vue de prolonger la rétention, une nouvelle mesure d'assignation à résidence a été créée, prononcée par l'autorité administrative, devenant ainsi une véritable alternative à la rétention.

Cette nouvelle assignation à résidence figure à l'article L. 561-2 du CESEDA qui dispose que « dans les cas prévus à l'article L. 551-1, l'autorité administrative peut prendre une décision d'assignation à résidence à l'égard de l'étranger pour lequel l'exécution de l'obligation de quitter le territoire demeure une perspective raisonnable et qui présente des garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque [...] qu'il se soustraie à cette obligation. »222(*)

L'arrêté d'assignation à résidence pris par le préfet de département ou, à Paris, le préfet de police, détermine le périmètre dans lequel l'étranger assigné à résidence est autorisé à circuler muni des documents justifiant de son identité et de sa situation administrative et au sein duquel est fixée sa résidence, c'est-à-dire son domicile, celui d'un tiers l'hébergeant ou un hébergement fourni par l'État.

Cet arrêté désigne le service - service de police ou unité de gendarmerie - auquel il doit se présenter, selon une fréquence qu'il fixe dans la limite d'une présentation par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et les jours fériés ou chômés. Lorsque le comportement de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public, le préfet peut porter jusqu'à quatre le nombre de présentations quotidiennes et désigner à l'étranger une plage horaire pendant laquelle il doit demeurer dans les locaux où il est assigné à résidence, dans la limite de dix heures consécutives par vingt-quatre heures (article R. 561-2 du CESEDA).

Le préfet peut également prescrire à l'étranger la remise de son passeport ou de tout document justificatif de son identité en échange d'un récépissé valant justification d'identité, sur lequel est portée la mention de l'assignation à résidence jusqu'à l'exécution de la mesure d'éloignement dont il fait l'objet (article R. 561-3 du CESEDA).

Contrairement à la rétention, l'assignation à résidence est prononcée pour une durée maximale de 45 jours, renouvelable une fois.

De fait, les préfets prennent davantage de décisions de rétention que d'assignation (cf. les observations sous le chapitre II ci-dessus).

C'est pourquoi le présent article se propose de modifier la rédaction de l'article L. 561-2 du CESEDA pour la rendre plus conforme à l'esprit de la directive « Retour ».

Il crée ainsi un I reprenant l'énumération des cas dans lesquels peut être prononcée une mesure de rétention ou d'assignation à résidence, qui figure actuellement à l'article L. 551-1223(*). Inversement, le critère permettant au préfet de décider laquelle de ces deux mesures sera la plus adaptée au cas d'espèce - l'existence ou non d'un risque que l'étranger se soustraie à la mesure d'éloignement - est replacé au sein de l'article L. 551-1. La présentation de garanties de représentation effectives n'est donc plus mise en avant comme critère de mise en oeuvre de l'assignation à résidence qui peut être décidée dès lors que l'étranger « ne peut quitter immédiatement le territoire français mais dont l'éloignement demeure une perspective raisonnable ».

Votre rapporteur regrette cette seconde modification qui intervient alors même que le taux de réussite de l'éloignement des personnes assignées à résidence n'atteignait que 19 % en 2014, selon les informations recueillies au cours des auditions. Il estime, bien au contraire, que le seul moyen d'améliorer l'efficacité de l'assignation à résidence est de renforcer les exigences en matière de garanties de représentation. Votre commission a donc adopté son amendement COM-141 réintroduisant ce critère pour la décision d'assignation à résidence.

Les députés ont, par ailleurs, utilement complété ces dispositions en étendant la possibilité d'assigner à résidence ou, le cas échéant, de placer en rétention aux :

- demandeurs d'asile qui, en application du Règlement Dublin224(*), doivent être transférés dans un autre pays de l'Union européenne pour voir examinée leur demande d'asile - il s'agit là d'une coordination avec la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile ;

- les personnes faisant l'objet d'une interdiction administrative du territoire, mesure créée par la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 relative à la lutte contre le terrorisme.

En outre, le présent article complète les dispositions de l'article L. 561-2 du CESEDA pour prévoir explicitement la faculté pour l'autorité administrative de placer en rétention une personne assignée à résidence dans trois hypothèses :

- l'étranger ne présente plus de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque mentionné au 3° du II de l'article L. 511-1 ;

- il n'a pas respecté les prescriptions liées à l'assignation à résidence ;

- il a pris la fuite ou opposé un refus à l'occasion de la mise en oeuvre de la mesure d'éloignement.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-142 visant à clarifier sur ce point la rédaction du texte afin de bien distinguer ces trois motifs.

2. La création d'un nouvel outil de contrainte à disposition de l'autorité administrative : la visite domiciliaire sur autorisation du juge

La principale faiblesse du dispositif de l'assignation à résidence consiste, à l'heure actuelle, en l'absence de moyens de contrainte à disposition de l'autorité administrative pour mettre en oeuvre la mesure d'éloignement. Comme l'indique l'étude d'impact jointe au projet de loi, « dans de nombreuses hypothèses, la personne assignée qui entend empêcher [la] préparation de l'éloignement ne va pas quitter le lieu de résidence qui lui a été désigné. [...] Elle peut [...] utiliser l'inviolabilité du domicile pour s'opposer à toute procédure administrative : la notification d'une mesure de placement en rétention qui peut être mise en oeuvre dans un tel cas d'obstruction manifeste est alors empêchée. »

Pour remédier à la difficulté ainsi identifiée, le projet de loi ouvre la faculté à l'autorité administrative de pénétrer au domicile de l'étranger assigné à résidence en cas d'impossibilité d'exécution d'office de la mesure d'éloignement résultant de l'obstruction volontaire de celui-ci. Cette mesure ne pourrait être utilisée que pour :

- s'assurer de la présence au domicile de l'étranger et le reconduire à la frontière ;

- lui notifier une décision de placement en rétention si le départ n'est pas possible dans l'immédiat.

Cette faculté ne pourrait toutefois être mise en oeuvre que sous le contrôle du juge. Si l'intervention du juge judiciaire n'est pas obligatoire dans le cadre de l'exécution d'une mesure de police administrative225(*), le choix du Gouvernement de confier ce contrôle au juge des libertés et de la détention témoigne de sa volonté de prendre en compte la jurisprudence européenne226(*). Ainsi, les forces de l'ordre ne pourraient pénétrer au domicile que sur autorisation du juge des libertés et de la détention préalablement saisi d'une requête en ce sens.

La procédure instituée s'inspire largement des dispositions prévues aux articles 56 à 59 et 76 du code de procédure pénale relatifs aux perquisitions et saisies :

- saisi par l'autorité administrative, le juge des libertés et de la détention se prononcerait dans les vingt-quatre heures par une ordonnance par laquelle il s'assurerait, d'une part, du caractère exécutoire de la décision d'éloignement, et, d'autre part, de l'obstruction volontaire de l'étranger ; ce même juge contrôlerait l'exécution de son ordonnance, y compris en se transportant sur les lieux ;

- l'ordonnance, motivée à peine de nullité et portant mention des lieux à visiter, serait exécutoire pendant quatre-vingt-seize heures et ferait l'objet d'une notification à l'étranger ou, à défaut, à l'occupant des lieux ; elle serait susceptible d'appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué, qui serait saisi sans forme et devrait statuer dans les quarante-huit heures ; l'appel ne serait pas suspensif ;

- les opérations de visite ne pourraient se dérouler qu'entre 6 heures et 21 heures, ce dont attesterait le procès-verbal qui préciserait également les conditions de déroulement de la visite ; ce procès-verbal serait présenté à la signature de l'étranger ou, à défaut, de l'occupant des lieux.

Les députés ont procédé à plusieurs modifications rédactionnelles de ce dispositif.

Votre rapporteur prend acte de cette nouvelle faculté ouverte aux services d'éloignement de la préfecture dont il doute toutefois qu'elle soit fréquemment mise en oeuvre. Il remarque en outre que, selon les informations recueillies au cours de ses auditions, 67 % des dossiers d'éloignement de personnes assignées à résidence seraient restés sans suite en raison de l'absence de l'étranger à son domicile ou à sa convocation, situation à laquelle le présent dispositif ne permet pas de remédier.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 22 bis A (nouveau) - (art. L. 561-2-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Information des personnes assignées à résidence

Introduit par votre commission à l'initiative de votre rapporteur par l'adoption de l'amendement COM-143, cet article vise à mettre en place une information juridique pour les personnes assignées à résidence.

Comme l'avaient observé Mme Éliane Assassi et votre rapporteur dans le rapport d'information sur les centres de rétention administrative fait au nom de votre commission227(*), on se trouve « confronté à ce paradoxe d'une rétention qui garantit davantage l'accès au droit du fait de la présence des associations dans les centres de rétention que l'assignation à résidence qui laisse les personnes livrées à elles-mêmes ». La proposition n° 8 du rapport recommandait donc la mise en place d'un dispositif, « en s'appuyant notamment sur les points d'accès au droit ou les maisons de la justice, par exemple en incluant cette prestation dans la convention qui lie le ministère de l'intérieur avec les cinq associations en charge de l'assistance juridique en rétention ».

Le présent amendement s'inspire ainsi de l'article L. 553-6 du CESEDA relatif à l'assistance juridique et social en rétention pour le transposer, moyennant adaptation, à l'assignation à résidence.

Votre commission a adopté l'article 22 bis A ainsi rédigé.

Article 22 bis - (art. L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Information du Parlement sur l'assignation à résidence

Introduit à l'initiative de M. Sergio Coronado et de ses collègues du groupe écologiste lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, cet article a pour objet d'améliorer l'information du Parlement sur l'assignation à résidence. Il ajoute donc à la liste des données statistiques contenues dans le rapport annuel sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration, transmis au Parlement par le Gouvernement en application de l'article L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le nombre de personnes ayant fait l'objet d'une mesure d'assignation à résidence.

Votre commission a adopté l'article 22 bis sans modification.

Article 22 ter (nouveau) - (art. L. 624-1-1 [nouveau] du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Précision de l'infraction de soustraction à une mesure de refus d'entrée - en France, d'une interdiction administrative du territoire, d'un arrêté d'expulsion, d'une mesure de reconduite à la frontière ou d'une obligation de quitter le territoire français et création d'un délit de soustraction - à une mesure de placement en rétention ou de placement en zone d'attente

Cet article, inséré par votre commission par un amendement COM-144 de votre rapporteur, correspond à des dispositions introduites à l'article 29 du présent projet de loi par un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par les députés.

Il vise à créer un article L. 624-1-1 nouveau regroupant, d'une part, certaines des dispositions de l'actuel article L. 624-1 et, d'autre part, à créer un délit spécifique de soustraction à une mesure de placement en rétention ou de placement en zone d'attente.

L'article L. 624-1 du CESEDA sanctionne actuellement trois comportements liés à une présence en situation irrégulière sur le territoire :

- le fait pour un étranger de s'être maintenu sur le territoire après avoir fait l'objet d'une mesure d'éloignement suivie d'une mesure de placement en rétention ou d'assignation à résidence, à l'issue de laquelle il n'a pas été éloigné.

Cette disposition résulte de la loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées228(*). En effet, à la suite d'un arrêt Hassen El Dridi du 28 avril 2011, la Cour de justice de l'Union européenne a rappelé que les dispositions de la directive « Retour » relatives à l'éloignement d'un étranger en situation irrégulière ne pouvaient pas être contredites par une mesure nationale. Or, dans sa rédaction antérieure à la loi de 2012, le séjour irrégulier était puni d'une peine d'emprisonnement. Le droit français contredisait donc la directive qui impose l'éloignement de l'étranger en pareil cas. Ce n'est que dans un second temps, après l'échec des procédures prévues par la directive, qu'une peine d'emprisonnement peut être éventuellement prévue.

Comme l'a rappelé notre collègue Gaëtan Gorce, rapporteur de la loi du 31 décembre 2012 au nom de votre commission, « le droit communautaire ne proscrit donc pas toute intervention de la loi pénale en matière de séjour irrégulier, mais impose une priorité des mesures prescrites par la directive « retour » sur toute législation susceptible d'en contrarier l'application »229(*).

En conséquence, l'article L. 624-1 a été modifié en 2012 pour pénaliser le maintien, qui suppose un échec des mesures d'éloignement, à la différence du simple séjour. La peine encourue est d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.

- L'utilisation de manoeuvres pour se soustraire à une mesure d'éloignement du territoire ou pour y revenir, malgré une mesure l'interdisant, punie de trois ans d'emprisonnement ;

- Le fait de ne pas présenter des documents de voyage permettant l'exécution d'une mesure d'éloignement, de n'avoir pas fourni d'informations permettant de le faire ou d'avoir fourni des renseignements erronés est également puni de trois ans d'emprisonnement.

En revanche, aucun délit ne sanctionne le fait de se soustraire à un placement en zone d'attente ou en centre de rétention administrative, c'est-à-dire à la « fuite » de l'un de ces lieux. Ce comportement n'est pourtant pas isolé : en 2014, 34 fuites de retenus ont été constatées et au 1er semestre 2015, 17 cas ont été recensés. Dans les zones d'attente, 3 fuites ont été constatées en 2014, aucune en 2015.

Les dispositions adoptées par les députés à l'initiative du Gouvernement auraient pour effet d'isoler au sein de l'article L. 624-1 le seul délit de maintien irrégulier sur le territoire.

Votre commission a souhaité regrouper dans un article L. 624-1-1 nouveau les deux dernières dispositions de l'actuel article L. 624-1 - la soustraction frauduleuse à une mesure d'éloignement et le fait de ne pas fournir ses documents de voyage. Cet article serait complété d'une disposition nouvelle sanctionnant la fuite d'une zone d'attente ou d'un lieu de rétention.

Un étranger maintenu en zone d'attente ou retenu en centre de rétention administrative qui en fuirait, ou tenterait d'en fuir, serait ainsi puni d'une peine de 3 ans d'emprisonnement. Cette peine serait portée à 5 ans en cas de violence, effraction ou corruption et à 7 ans si les faits étaient commis en réunion, sous la menace « d'une arme ou d'une substance explosive, incendiaire ou toxique ».

Le dispositif proposé s'inspire des articles 434-27 et 434-30 du code pénal qui répriment l'évasion d'un lieu de détention, avec des adaptations. En effet, seules des peines d'emprisonnement seraient prévues. De plus, aucune peine particulière ne sanctionne l'utilisation d'une arme ou d'une substance explosive, incendiaire ou toxique. Ce serait donc les dispositions de droit commun du droit pénal réprimant les violences avec armes qui seraient alors applicables230(*). Il peut être observé que ces peines pourraient être aggravées, notamment en cas d'atteinte à une personne dépositaire de l'autorité publique.

Votre commission partage la volonté de sanctionner la fuite d'un lieu de rétention ou d'une zone d'attente, qui permettra de renforcer l'efficacité du placement en rétention.

Votre commission a adopté l'article 22 ter ainsi rédigé.

CHAPITRE III - Dispositions diverses

Article 23 - (art. L. 221-6 et L. 553-7 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Accès des journalistes aux zones d'attente - et lieux de rétention administrative

Le présent article tend à introduire dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) le principe de l'accès des journalistes aux zones d'attente et aux lieux de rétention. Pour ce faire, il crée un cadre juridique jusqu'alors inexistant qui cherche à concilier d'une part, le principe de la liberté d'information garanti tant par la Constitution que par les conventions internationales et, d'autre part, le respect des libertés individuelles touchant en particulier à la protection des mineurs ; il s'assure au surplus que ce droit d'accès s'exerce dans des conditions compatibles avec les exigences requises pour le bon fonctionnement de ces lieux.

Déjà en 2009, la mission d'information que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait consacrée aux centres de rétention administrative et aux zones d'attente préconisait d'« ouvrir davantage les centres de rétention et les zones d'attente sur l'extérieur, en permettant à davantage de journalistes de s'y rendre ». Elle y voyait un moyen de « dissiper certaines idées fausses qui continuent d'exister sur les conditions d'existence des personnes retenues dans ces lieux ».231(*)

Jusqu'à l'adoption de la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015232(*), aucune disposition ne régissait l'accès des journalistes aux lieux de rétention. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, en l'absence de règle, les décisions en la matière étaient à la discrétion de l'administration. L'accès de journalistes dans des lieux de rétention a ainsi été autorisé à plusieurs reprises soit par le ministère, soit par le préfet de tutelle du centre de rétention, voire même par la direction centrale de la police aux frontières, en accompagnement de parlementaires ou du Défenseur des droits notamment.

L'article 18 de la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 a modifié l'article 719 du code de procédure pénale pour permettre aux députés, sénateurs et représentants au Parlement européen élus en France d'être accompagnés de journalistes munis d'une carte professionnelle dans les centres de rétention et les zones d'attente dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Ce dernier n'est cependant pas encore paru.

Dans son avis du 25 avril 2013 sur la réforme de la protection du secret des sources, la Commission nationale consultative des droits de l'Homme avait toutefois « fait siennes les revendications de nombreux acteurs de la société civile tendant à l'ouverture aux journalistes des [...] centres de rétention administrative, zones d'attente [...] dans des conditions fixées par décret, même en dehors de la présence de parlementaires. »233(*) Depuis 2012 en effet, une campagne inter-associative baptisée « Open access now » menée au niveau européen réclame l'accès des journalistes aux lieux de rétention en s'appuyant sur l'article 11 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne relatif à la liberté d'expression et d'information.

Le présent article répond à cette aspiration en créant deux nouveaux articles aux dispositions symétriques, le nouvel article L. 221-6 du CESEDA étant relatif à l'accès des journalistes aux zones d'attente et le nouvel article L. 553-7 du même code, à leur accès aux lieux de rétention, ce qui englobe les centres comme les locaux de rétention administrative.

Dans un premier alinéa, chacun de ces deux nouveaux articles ouvre aux journalistes la faculté d'accéder à ces lieux tout en renvoyant à un décret en Conseil d'État la conciliation de celle-ci avec d'une part, le respect de la dignité des personnes et, d'autre part, les exigences tenant à la sécurité et au fonctionnement de ces lieux. Ce décret devrait ainsi préciser la procédure d'autorisation et les motifs de refus de celle-ci. Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a tenu à préciser qu'il s'agissait du « bon » fonctionnement de la zone d'attente ou du lieu de rétention.

Dans un second alinéa, ces nouveaux articles tirent les conséquences de cet accès des journalistes en précisant le régime du droit à l'image des personnes évoluant en zone d'attente et en rétention. Ils mettent ainsi en place un système de double garantie pour la prise d'images, étendu à la prise de son par la commission des lois de l'Assemblée nationale :

- celle-ci est tout d'abord soumise à autorisation de l'autorité administrative ainsi qu'au recueil de l'accord préalable des étrangers maintenus, des personnels et des intervenants dans les lieux considérés ;

- elle est en outre subordonnée à l'anonymat patronymique et physique des personnes mineures.

S'inspirant des dispositions de l'article 41 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, la commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de son rapporteur, étendu aux personnes majeures le principe de l'anonymat initialement limité par le projet de loi aux seuls mineurs, en précisant que cet anonymat ne serait levé que par accord exprès de la personne concernée.

Ce dispositif, protecteur de la dignité des personnes et respectueux de leur vie privée, s'articule en outre avec le droit commun du droit à l'image dont on rappellera qu'il se déduit du droit au respect de la vie privée posé à l'article 9 du code civil permettant à toute personne de s'opposer à la diffusion, sans son autorisation expresse, de son image, attribut de sa personnalité.

Ce dispositif semble ainsi répondre aux exigences posées par la Cour européenne des droits de l'Homme, qui a considéré que l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'admet que soient apportées des restrictions à la liberté de recevoir ou de communiquer des informations qu'à condition qu'elles soient proportionnées et justifiées dans une société démocratique, en particulier au regard de la sécurité et l'ordre d'un établissement pénitentiaire, après recueil du consentement de la personne intéressée234(*).

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-145 qui poursuit un quadruple objectif :

- clarifier la rédaction du dispositif ;

- prévoir que sont soumis à l'accord préalable des personnes concernées aussi bien la prise d'images et de son que leur diffusion, conformément au principe même du droit à l'image ;

- prévoir, à l'instar de ce qui figure à l'article 719 du code de procédure pénale, que les journalistes autorisés à accéder aux zones d'attente et lieux de rétention sont titulaires de la carte de presse ;

- procéder à des adaptations de l'article 719 du code de procédure pénale car il n'y a aucune raison de maintenir une procédure d'accompagnement des parlementaires par les journalistes dès lors que ces derniers peuvent accéder seuls dans les lieux de rétention et en zone d'attente.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 23 bis A (nouveau) - (art. L. 221-7 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Conclusion de conventions pour l'assistance juridique - des étrangers placés en zone d'attente

Issu de l'amendement COM-42 de M. Philippe Kaltenbach et les membres du groupe socialiste et républicain, le présent article prévoit la conclusion de conventions entre le ministre de l'intérieur et des associations pour assurer une assistance juridique des étrangers placés en zone d'attente.

Sur le modèle des conventions conclues en application de l'article L. 553-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) pour les étrangers placés en rétention, le présent article confie à des personnes morales ayant conclu une convention avec le ministre de l'intérieur la mission d'informer les étrangers placés en zone d'attente et de les aider à exercer leurs droits « pour permettre l'exercice effectif de leurs droits ».

Cette disposition vient donc préciser, dans la partie législative du code, les missions des associations déjà autorisées à accéder aux zones d'attente, comme par exemple l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (Anafé). Les articles R. 223-8 et suivants du CESEDA prévoient en effet déjà l'habilitation des « associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq années et proposant par leurs statuts l'aide et l'assistance aux étrangers, la défense des droits de l'homme ou l'assistance médicale ou sociale ». Ces articles prévoient, en outre, que cette habilitation peut faire l'objet d'une convention entre l'autorité administrative et l'association.

Afin de s'assurer de la recevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution de l'amendement COM-42, le président de la commission des lois a sollicité l'avis de Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Après examen, cette dernière a confirmé la recevabilité financière de cet amendement. Elle a, en effet, considéré que l'amendement pouvait « être interprété, au sens strict, comme ayant pour seul objet de prévoir un conventionnement limité aux modalités d'accès et à l'encadrement des actions d'information desdites associations au sein des zones d'attente. Ces actions pourraient être financées par les associations sur la base de leurs ressources existantes, indépendamment d'une subvention supplémentaire de l'État. »

Votre commission a adopté l'article 23 bis A ainsi rédigé.

Article 23 bis - (art. L. 611-3 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Sanction pénale en cas de refus de se soumettre - à la prise d'empreintes digitales ou de photographie

Introduit à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article tend à introduire dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) une sanction pénale en cas de refus pour un étranger faisant l'objet d'une mesure d'éloignement ou ne remplissant pas les conditions d'entrée dans l'espace Schengen de se conformer à l'obligation de se soumettre à la prise d'empreintes digitales ou d'une photographie.

L'article L. 611-3 du CESEDA a été créé par la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration, dite « loi Debré », et complété par la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Son deuxième alinéa prévoit que peuvent être relevées, mémorisées et faire l'objet d'un traitement automatisé les empreintes digitales et la photographie de tout étranger faisant l'objet d'une mesure d'éloignement ou ne remplissant pas les conditions d'entrée dans l'espace Schengen235(*). Cette disposition vise donc à permettre l'identification des personnes afin de favoriser la lutte contre l'immigration irrégulière. Elle est l'une des bases légales du traitement automatisé AGDREF2 (Application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France), qui résulte du décret n° 2011-638 du 8 juin 2011 relatif à l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France et aux titres de séjour et aux titres de voyage des étrangers.

Toutefois, le non-respect par l'étranger de l'obligation de se soumettre au relevé de ses empreintes digitales et à la prise de sa photographie ne fait, pour l'heure, l'objet d'aucune sanction pénale. Avant la dépénalisation du séjour irrégulier sous l'influence de la jurisprudence européenne236(*), ce refus était poursuivi sur le fondement de l'article 55-1 du code de procédure pénale. Cet article prévoit en effet une peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende en cas de refus, par une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction, de se soumettre aux opérations de prélèvement, notamment de prise d'empreintes digitales, palmaires ou de photographies nécessaires à l'alimentation et à la consultation des fichiers de police. Désormais, il n'est plus possible de se référer à cette disposition dans la mesure où le séjour irrégulier ne constitue plus une infraction pénale.

Le présent article vise à remédier à cette lacune en fixant une peine d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende. Ce quantum correspond à celui prévu par l'article L. 624-1 du même code en cas de maintien irrégulier sur le territoire d'un étranger, sans motif légitime, après qu'une mesure régulière de placement en rétention ou d'assignation à résidence a pris fin sans qu'il ait pu être procédé à son éloignement.

Votre commission a adopté l'article 23 bis sans modification.

Article 24 - (art. L. 611-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers - et du droit d'asile et art. 78-2 du code de procédure pénale) - Extension à la Martinique des dispositions relatives à - la visite sommaire des véhicules et au contrôle d'identité

Le présent article vise à étendre à la Martinique les régimes applicables, d'une part, à la visite sommaire des véhicules et, d'autre part, au contrôle d'identité en Guyane, en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Mayotte.

Son I complète ainsi l'article L. 611-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) pour étendre à la Martinique la possibilité de procéder à la visite sommaire d'un véhicule.

Cette « visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, à l'exclusion des voitures particulières » permet la vérification du respect de l'obligation pour tout étranger de détenir, porter et présenter ses titres de séjour ou de circulation, ou la recherche et le constat des infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers. Elle est effectuée par les officiers de police judiciaire soit avec l'accord du conducteur, soit sur instructions du procureur de la République. En l'absence d'accord du conducteur, le véhicule peut être immobilisé, pour une durée qui ne peut excéder quatre heures, dans l'attente des instructions du procureur de la République « qui comportent l'autorisation précise et individualisée de procéder à la visite sommaire, laquelle à la différence de la fouille du véhicule n'est destinée qu'à s'assurer de l'absence de personne dissimulée », conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel237(*).

Introduite par la loi n° 97-396 du 24 avril 1997238(*), cette visite sommaire, aujourd'hui prévue par les articles L. 611-8 et L. 611-9 du CESEDA pour le territoire hexagonal de la France dans une zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les États parties à la convention Schengen et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà, était dès son origine étendue - moyennant des adaptations - à la Guyane, avant de l'être également à d'autres collectivités ultramarines. Cette disposition est actuellement applicable :

- en Guyane, dans une zone de vingt kilomètres courant à partir du littoral ainsi que sur les principaux axes routiers de Guyane (« sur la route nationale 2 sur le territoire des communes de Saint-Georges et de Régina et sur la route départementale 6 et la route nationale 2 sur la commune de Roura ») (article L. 611-10 du CESEDA) ;

- en Guadeloupe, pour une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà, ainsi que sur les routes nationales 1 et 4 (premier alinéa de l'article L. 611-11 du CESEDA) ;

- à Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, pour la bande de terre située à moins d'un kilomètre du littoral (deuxième alinéa du même article L. 611-11)239(*).

Le II du présent article complète, quant à lui, l'article 78-2 du code de procédure pénale relatif au contrôle d'identité. Cet article prévoit, à l'instar des articles L. 611-8 à L. 611-11 du CESEDA, que dans une certaine zone du territoire, des contrôles d'identité peuvent être menés par les officiers de police judiciaire ou sous leur autorité, « en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévus par la loi » et ce, sans réquisition du procureur de la République.

Introduite par la loi n° 93-992 du 10 août 1993240(*), cette disposition a été progressivement étendue du territoire hexagonal - pour la zone comprise entre la frontière terrestre de la France avec les États parties à la convention Schengen et une ligne tracée à vingt kilomètres en deçà ainsi que pour les zones accessibles au public des ports, aéroports et gares ferroviaires ou routières ouvertes au trafic international - à l'outre-mer :

- d'abord à la Guyane pour une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à vingt kilomètres en-deçà, par la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 précitée, puis pour une zone de cinq kilomètres de part et d'autre de la route nationale 2 sur le territoire de la commune de Regina par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003241(*) ;

- ensuite à la Guadeloupe, « dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà, ainsi que dans une zone d'un kilomètre de part et d'autre, d'une part, de la route nationale 1 sur le territoire des communes de Basse-Terre, Gourbeyre et Trois-Rivières et, d'autre part, de la route nationale 4 sur le territoire des communes du Gosier et de Sainte-Anne et Saint-François » et à Mayotte « dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà », pour une période de cinq ans à compter de la publication de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 précitée ;

- enfin à Saint-Martin et Saint-Barthélemy « dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà », pour le restant de la période d'expérimentation prévue en 2006, par l'ordonnance n° 2009-536 du 14 mai 2009242(*).

Le dispositif expérimental a été pérennisé par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

La Martinique a jusqu'à présent été exemptée de ces régimes d'exception. Cependant, et bien qu'offrant un « profil migratoire différent de celui des autres départements français d'Amérique », la Martinique semble désormais faire face à une importante immigration clandestine en provenance de Sainte-Lucie et d'Haïti, s'exerçant par la voie maritime. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le nombre d'éloignements y serait en forte progression depuis le début de l'année 2015 (+ 20 %). Le Gouvernement, dans l'étude d'impact, met également en avant sa volonté de « prévenir tout comportement » d'optimisation « de la part des auteurs d'infraction » en alignant le droit applicable dans l'ensemble des départements et collectivités des Antilles. Aussi propose-t-il d'étendre ces deux dispositions à la Martinique en incluant non seulement la bande côtière d'un kilomètre mais également les principaux axes routiers, à l'instar de ce que la loi prévoit déjà pour la Guyane et la Guadeloupe, afin de déployer ces instruments de contrôle sur les voix structurantes de la Martinique (cf. la carte fournie par la direction générale des étrangers en France).

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Ces dispositions circonscrivent en effet de manière précise la zone qui présente des risques particuliers liés à la circulation internationale des personnes et dans laquelle peuvent s'exercer les contrôles en vue d'assurer le respect des obligations de détention, de port et de présentation de titres et documents. Elles apparaissent donc conformes à la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière243(*).

Votre commission a également adopté cet article sans modification.

Article 25 - (art. L. 611-12 [nouveau] du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Transmission d'informations en vue - de la lutte contre la fraude au séjour

Le présent article vise à améliorer la lutte contre la fraude au séjour en facilitant le recueil d'informations par l'autorité administrative auprès de personnes publiques et privées afin de contrôler le respect des conditions fixées pour la délivrance ou le renouvellement de titres de séjour.

Il complète le titre Ier du livre VI du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) relatif aux contrôles, par un nouvel article L. 611-12.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les préfectures ne disposent en effet actuellement que de peu d'éléments pour vérifier les informations fournies par les étrangers qui sollicitent la délivrance d'un premier titre de séjour ou son renouvellement, ou authentifier les documents joints à l'appui des demandes : éléments relatifs à l'état civil, à la nationalité, à la situation familiale ou maritale, données de domiciliation, de résidence habituelle, et selon les titres, d'autres documents comme une preuve de communauté de vie par exemple. Elles ne possèdent toutefois pas toujours les moyens pour authentifier les justificatifs et peuvent avoir recours aux autorités émettrices pour écarter un doute sur l'authenticité d'un document. Le secret professionnel et la protection des données personnelles leur sont en revanche opposés lorsque les préfectures souhaitent saisir une administration ou un organisme tiers aux fins de comparaison des déclarations et justificatifs présentés par l'intéressé.

Or, le projet de loi crée, en son article 8, un nouvel article L. 313-5-1 conférant aux préfectures le pouvoir de procéder aux vérifications utiles pour s'assurer du maintien du droit au séjour de l'étranger. Le présent article tend donc à doter les préfectures des moyens de ces vérifications. Lors de son audition, le directeur général des étrangers en France a indiqué que ces nouveaux outils pourraient être mobilisés à différents stades par les préfectures :

- dès le stade de l'instruction d'une demande de premier titre ou de renouvellement dans le cadre d'un contrôle a priori ;

- à l'occasion de la réception de justificatifs durant la période de validité du titre (ex : justificatif de maintien de communauté de vie, d'assiduité dans les études...) ;

- à l'occasion de contrôles aléatoires ou provoqués par le recueil d'information.

Le Gouvernement affiche ainsi un objectif d'environ 40 000 contrôles par an.

Dans sa version initiale, ce nouvel article ouvrait à l'autorité administrative, d'une part, un droit de communication de documents et informations détenus par une liste de personnes publiques et privées énumérées et, d'autre part, un droit de consultation des données détenues par ces mêmes personnes. Seul le secret médical pouvait être opposé à l'administration, à l'exclusion de tous les autres secrets professionnels. La finalité de ces droits de communication et de consultation était précisément définie puisqu'elle consistait dans le « contrôle de la sincérité et de l'exactitude des déclarations souscrites ou de l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution d'un droit au séjour ou de sa vérification ».

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a étroitement encadré ce dispositif, à plusieurs égards.

En premier lieu, elle a supprimé le droit reconnu à l'administration d'accéder directement aux données détenues par les personnes énumérées.

En deuxième lieu, elle a précisé les circonstances dans lesquelles les préfectures pourraient recourir à ce droit à communication afin d'exclure tout motif étranger au droit au séjour. Elle a ainsi circonscrit le recours à ce droit à trois hypothèses : l'instruction d'une demande de titre de séjour, l'instruction d'une demande de renouvellement de titre et le contrôle du maintien du titre de séjour introduit à l'article 8 du projet de loi. Aussi le droit à communication devrait-il être exercé de manière ponctuelle, comme l'a indiqué le rapporteur de l'Assemblée nationale de façon à exclure tout usage massif et non lié à une situation individuelle.

En troisième lieu, l'Assemblée nationale a limité les organismes susceptibles d'être interrogés dans le cadre du droit à communication. Elle a ainsi supprimé de la liste les administrations fiscales, les collectivités territoriales, les chambres consulaires et les entreprises de transport de personnes, au motif que les informations que ces personnes pourraient communiquer seraient susceptibles d'être recueillies soit auprès des autres organismes énumérés à l'article 25, soit via le service de vérification en ligne des avis d'imposition, site Internet ouvert au public permettant de vérifier l'authenticité du justificatif d'impôt sur le revenu ou de l'avis d'impôt sur le revenu présenté par un usager. Huit catégories d'organismes pourraient donc faire l'objet d'une requête des préfectures :

- les autorités dépositaires des actes d'état civil ;

- les administrations chargées du travail et de l'emploi

- les organismes de sécurité sociale et Pôle Emploi ;

- les établissements scolaires et les établissements d'enseignement supérieur ;

- les fournisseurs d'énergie et des services de communications électroniques ;

- les établissements de santé publics et privés ;

- les établissements bancaires et organismes financiers ;

- les greffes des tribunaux de commerce.

Un décret en Conseil d'État définirait la nature des documents et des informations susceptibles d'être communiqués par chacune de ces personnes. Les éléments recueillis par votre rapporteur à cet égard sont résumés dans le tableau ci-dessous :

Organisme

Informations à communiquer

Titres de séjour concernés

Autorités dépositaires des actes d'état civil

Authentification des actes (naissance, mariage, décès) délivrés par les autorités françaises

Titres « vie privée et familiale »

Administrations chargées du travail et de l'emploi (DIRECCTE)

Existence d'une activité salariée - - Authentification des bulletins de salaires pour établir la réalité de l'activité salariée, les ressources et conditions d'existence

Tous titres de séjour

Organismes de sécurité sociale et Pôle Emploi 

Adresse

Tous titres de séjour

Composition du foyer pour établir la communauté de vie des époux ou l'entretien effectif des enfants

Titres « vie privée et familiale » (parent d'enfant français, regroupement familial)

Prestations familiales et sociales perçues pour établir les conditions de vie matérielles

 

Existence d'une activité salariée

Titres autorisant l'exercice d'une activité professionnelle

Justification d'une affiliation à la sécurité sociale

Titres « étudiant » notamment

Établissements scolaires et les établissements d'enseignement supérieur

Attestation d'inscription et d'assiduité pour établir que les parents contribuent à l'éducation de leurs enfants

Titres « vie privée et familiale » dans le cadre de l'admission exceptionnelle au séjour pour enfants scolarisés

Attestation d'inscription et d'assiduité

Titres « étudiant »

Authentification des relevés de notes

 

Fournisseurs d'énergie et des services de communications électroniques

Adresse

Tous titres de séjour

Authentification des contrats et factures servant de justificatifs de domicile

Tous titres de séjour

Historique des contrats pour établir la durée de présence en France

Admission exceptionnelle au séjour

Établissements de santé publics et privés

Authentification des documents (convocations et attestations) pour s'assurer que le demandeur suit le traitement pour l'affection au titre de laquelle il demande un titre de séjour

Justification de la fréquentation d'un établissement de soins pour établir la durée de présence en France

Titres « étranger malade »

Établissements bancaires et organismes financiers 

Adresse

Tous titres de séjour

Existence du compte bancaire en France afin d'authentifier les relevés de compte

 

Ressources

Titres « étudiant » et « vie privée et familiale » (regroupement familial)

Greffes des tribunaux de commerce

K bis pour authentifier les documents attestant de l'existence d'une société dirigée par le demandeur ou l'employant

Titres autorisant l'exercice d'une activité professionnelle

Pour identifier les gérants des sociétés

Titres « passeport talent » et « entrepreneur et profession libérale »

Source : commission des lois à partir des données fournies par la DGEF

En dernier lieu, les députés ont introduit dans le texte des précisions tenant au traitement par l'administration de données à caractère personnel. Ils ont ainsi précisé la durée de conservation des données personnelles contenues dans les documents communiqués en la limitant à la durée cumulée du titre de séjour dont est titulaire l'étranger et, le cas échéant, de la procédure de renouvellement du titre, de façon à couvrir les trois hypothèses envisagées (délivrance, renouvellement, contrôle du maintien du titre de séjour). Ils ont également rappelé le droit de rectification de l'étranger à l'égard de ses données, conformément à l'article 40 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Le droit à communication étant dérogatoire au principe de finalité posé par la loi « Informatique et libertés », il est en effet nécessaire de prévoir que la personne concernée pourra faire jouer son droit de rectification. Ils ont enfin renvoyé à un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) les modalités de mise en oeuvre du droit à communication.

Ce droit à communication s'inspire de celui prévu aux articles L. 114-19 à L. 114-21 du code de la sécurité sociale visant à lutter contre la fraude sociale. Cependant son champ est plus réduit tant par sa finalité que par les personnes publiques et privées qui peuvent être sollicitées.

Le directeur général des étrangers en France a rappelé lors de son audition que dans l'hypothèse où l'administration conclurait, sur la base d'informations recueillies dans le cadre du droit à communication, au non-respect des conditions de délivrance du titre, serait mise en oeuvre la procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, à laquelle renvoie en effet le nouvel article L. 313-5-1 du CESEDA introduit à l'article 8 du projet de loi.

En revanche, le présent article ne fait aucune mention de l'information de la personne concernée sur l'utilisation par l'administration du droit de communication. Cela a pour effet non seulement de rendre théorique le droit à rectification des données personnelles introduit par l'Assemblée nationale, mais encore de vider de sa portée la procédure contradictoire qui pourrait s'engager préalablement au refus de délivrance ou au retrait du titre de séjour. Aussi a-t-il semblé nécessaire à votre rapporteur de compléter l'article 25 par un alinéa s'inspirant de l'article L. 114-21 du code de la sécurité sociale prévoyant une obligation d'information de la personne et de communication, à sa demande, d'une copie des documents transmis à l'administration dans le cadre de son droit à communication (amendement COM-147). Cette obligation de communication à l'intéressé reprend de fait l'obligation générale faite aux administrations de communiquer tout document produit ou reçu par elle en application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

Par ailleurs, aucune sanction pénale n'est prévue en cas de non-respect de leur obligation de communication par les personnes énumérées à l'article 25. L'amendement COM-146 de votre rapporteur remédie à cette lacune afin de s'assurer de l'effectivité du droit à communication.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié.

Article 26 - (art. L. 622-10 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Recours suspensif en matière de destruction - et d'immobilisation de biens outre-mer

Le présent article met en place un recours suspensif à l'encontre de la décision du procureur de la République de détruire ou d'immobiliser des embarcations, véhicules terrestres et aéronefs ayant servi à l'entrée, à la circulation ou au séjour irrégulier d'un étranger en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Il tire ainsi, en premier lieu, les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a jugé contraire à la Constitution une disposition du code de procédure pénale qui permettait « la destruction de biens saisis, sur décision du procureur de la République, sans que leur propriétaire ou les tiers ayant des droits sur ces biens et les personnes mises en cause dans la procédure en aient été préalablement avisés et qu'ils aient été mis à même de contester cette décision devant une juridiction afin de demander, le cas échéant, la restitution des biens saisis »244(*).

Or, en l'état actuel du droit, l'article L. 622-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ne prévoit ni information du propriétaire d'un véhicule ayant servi à faire entrer, circuler ou séjourner un étranger en situation irrégulière, ni recours en cas de décision de destruction ou d'immobilisation de ce véhicule prise par le procureur de la République. Le présent article tend donc à remédier à ce risque d'inconstitutionnalité par deux mesures.

D'une part, le présent article prévoit la motivation et la notification de la décision de destruction ou d'immobilisation d'un véhicule prise par le procureur de la République, auprès des personnes ayant des droits sur le bien si elles sont connues ainsi qu'aux personnes mises en cause dans la procédure.

D'autre part, il institue deux procédures de contestation de ces décisions.

La décision d'immobilisation peut être contestée selon les règles prévues à l'article 41-4 du code de procédure pénale, c'est-à-dire par saisine de la chambre de l'instruction dans un délai d'un mois suivant la notification de la décision, par déclaration au greffe du tribunal ou de la cour ou par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

La contestation de la décision de destruction, précisée par l'article L. 622-10 modifié, doit, quant à elle, intervenir dans les quarante-huit heures suivant la notification, par requête formée auprès de la chambre de l'instruction qui dispose de quinze jours pour se prononcer. Lorsqu'à l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de la date de la décision de destruction, la personne mise en cause ne s'est pas opposée à la destruction et le propriétaire ou l'ayant droit qui n'a pu être identifié ou averti ne s'est pas manifesté, la décision de destruction peut être exécutée.

Dans les deux cas, le recours est suspensif.

En second lieu, le présent article harmonise les règles dans tous les départements et collectivités d'outre-mer concernés par ce dispositif. En effet, le I de l'article L. 622-10 ne prévoit pour l'heure la destruction que des embarcations fluviales en Guyane, tandis que son II permet l'immobilisation des véhicules terrestres et aéronefs en Guyane mais aussi en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. L'article 28 de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000245(*), abrogée par l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014246(*), prévoyait un dispositif similaire de confiscation de « tout moyen de transport ou équipement terrestre, fluvial, maritime ou aérien ». Le présent article prévoit désormais la destruction ou l'immobilisation, par la neutralisation de tout moyen indispensable à leur fonctionnement, des embarcations, véhicules terrestres et aéronefs ayant servi à l'entrée, à la circulation ou au séjour irrégulier d'un étranger aussi bien en Guyane qu'en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Mayotte et à la Martinique.

L'Assemblée nationale n'a procédé qu'à des modifications rédactionnelles.

Votre rapporteur s'est, quant à lui, interrogé sur l'opportunité de prévoir deux procédures de contestation distinctes. Par souci de simplification, il a donc proposé à votre commission l'amendement COM-148 supprimant le renvoi au code de procédure pénale et alignant la procédure de contestation d'une décision d'immobilisation sur celle d'une décision de destruction, qui lui est apparue plus précise.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.

Article 26 bis (nouveau) - (art. L. 552-5 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Harmonisation des sanctions pénales en cas de non-respect - des prescriptions d'assignation à résidence

Introduit par votre commission à l'initiative de votre rapporteur par l'adoption de l'amendement COM-149, le présent article tend à harmoniser les sanctions pénales applicables en cas de non-respect des prescriptions d'assignation à résidence.

L'article L. 552-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) précise les conditions de l'assignation à résidence d'un étranger ordonnée par le juge des libertés et de la détention en application de l'article L. 552-4 du même code. Il prévoit qu'en cas de non-respect de ces conditions, les sanctions applicables sont celles prévues au deuxième alinéa de l'article L. 624-1, soit trois ans d'emprisonnement pour le cas où l'étranger « aura pénétré de nouveau sans autorisation en France ».

Les articles L. 561-1 et L. 561-2 du CESEDA relatifs à l'assignation à résidence décidée par le préfet renvoient, quant à eux, à l'article L. 624-4 du même code en cas de non-respect des conditions d'assignation à résidence. Cet article sanctionne en effet de trois ans d'emprisonnement le fait pour l'étranger assigné à résidence de ne pas avoir rejoint dans les délais prescrits son lieu d'assignation ou de l'avoir quitté sans autorisation ; il prévoit en outre une peine d'un an d'emprisonnement en cas de non-respect des obligations de pointage auprès des forces de l'ordre.

Cet amendement vise à aligner les sanctions applicables en cas de non-respect de l'assignation à résidence que celle-ci ait été ordonnée par le juge ou décidée par l'autorité administrative. Il remplace donc à l'article L. 552-5 le renvoi à l'article L. 624-1 par un renvoi à l'article L. 624-4 en harmonisant les rédactions.

Votre commission a adopté l'article 26 bis ainsi rédigé.

Article 27 - (art. L. 624-4 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Sanctions pénales en cas de non-respect - des conditions de l'assignation à résidence

Le présent article rend applicables les sanctions pénales prévues par l'article L. 624-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) en cas de violation des prescriptions résultant de l'assignation à résidence en application de l'article L. 561-2 du même code.

En l'état actuel du droit, si l'article L. 561-2 du CESEDA renvoie au dernier alinéa de l'article L. 561-1 du même code, qui renvoie lui-même à l'article L. 624-4 pour la sanction du non-respect des prescriptions liées à l'assignation à résidence, cela n'a pas pour conséquence de rendre applicables les sanctions de l'article L. 624-4 en cas de violation des obligations résultant de l'assignation à résidence prononcée en application de l'article L. 561-2. En effet, le droit pénal étant d'interprétation stricte, il est nécessaire que les faits passibles de sanction soient précisément définis.

C'est pour remédier à cette difficulté que le présent article insère au premier alinéa de l'article L. 624-4 une référence à l'article L. 561-2. Il en résulterait que les étrangers, assignés à résidence sur le fondement de l'article L. 561-2, encourraient une peine de trois ans d'emprisonnement dès lors soit qu'ils n'auraient pas rejoint dans les délais prescrits la résidence qui leur était assignée, soit qu'ultérieurement, ils auraient quitté cette résidence sans autorisation de l'autorité administrative.

Cette disposition n'a en revanche pas pour effet de rendre applicable la peine d'un an d'emprisonnement prévue au troisième alinéa du même article L. 624-4, à l'étranger, assigné à résidence en application de l'article L. 561-2, qui n'aurait pas respecté les obligations de présentation aux services de police et aux unités de gendarmerie prévues à l'article L. 561-1. Votre commission, sur proposition de son rapporteur, a donc adopté l'amendement COM-150 tendant à remédier à cette lacune de façon à renforcer l'effectivité des prescriptions de l'assignation à résidence.

À l'origine, cet article opérait également une coordination avec le 6° de l'article L. 561-1 du CESEDA ; cette disposition a été supprimée par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale car la coordination avait déjà été effectuée par l'article 2 de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.

Article 28 - (art. L. 625-1, L. 625-3 [abrogé], L. 625-4, L. 625-5, L. 625-6 - et L. 625-7 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers - et du droit d'asile) - Aggravation des sanctions administratives - encourues par les transporteurs

Le présent article a pour objet le renforcement des sanctions administratives prévues par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) et applicables aux entreprises de transport de personnes aérien, ferroviaire, maritime ou routier exploitant des liaisons internationales en provenance d'États tiers, en cas de méconnaissance de leurs obligations.

Introduites dans notre législation à la suite de la conclusion de la convention d'application de l'accord de Schengen par la loi n° 92-190 du 26 février 1992247(*), le chapitre V du titre II du livre VI du CESEDA, intitulé « méconnaissance des obligations incombant aux entreprises de transport », énonce les sanctions pécuniaires que le ministre de l'intérieur peut prononcer à l'encontre du transporteur qui aura conduit sur le territoire français un étranger dépourvu du document de voyage et, le cas échéant, du visa requis. Ce chapitre du CESEDA vient donc sanctionner le non-respect d'obligations prévues par les articles L. 5421-1, pour le transport maritime, et L. 6421-2, pour le transport aérien, du code des transports.

Ces sanctions s'appliquent également en cas de transit.

Deux causes d'exonération sont prévues par l'article L. 625-5 du CESEDA :

- lorsque l'étranger a été admis ultérieurement sur le territoire au titre d'une demande d'asile non manifestement infondée ;

- lorsque l'entreprise de transport apporte la preuve que les documents requis lui ont été présentés à l'embarquement et qu'ils ne comportaient pas d'élément d'irrégularité manifeste.

L'article L. 625-1 du CESEDA prévoit ainsi une amende à l'encontre des transporteurs aériens et maritimes, dont il fixe le montant maximal. À l'origine de 10 000 francs (1 500 euros) par passager, ce montant a été porté à 5 000 euros en 2003 afin de se conformer aux dispositions de la directive n° 2001/51/CE du 28 juin 2001 visant à compléter les dispositions de l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985. Ce montant de 5 000 euros avait également pour objectif de dissuader les transporteurs en fixant le montant de l'amende à un niveau supérieur au tarif moyen d'un billet d'avion248(*). Le 1° du présent article propose de le doubler pour le fixer à 10 000 euros. Cette disposition est la traduction d'une recommandation issue d'un rapport conjoint de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale de la police nationale249(*). Constatant que le dispositif d'amende aux transporteurs, ancien et désormais connu de ces derniers, avait conduit beaucoup d'entre eux à réaliser des « efforts conséquents pour instaurer des contrôles de bonne qualité à l'embarquement », il convenait de sanctionner plus lourdement ceux qui ne s'étaient pas encore mis en capacité de le faire. Le rapport concluait donc au doublement du montant unitaire de l'amende tout en maintenant la faculté de modulation de ce montant en fonction des éléments concrets. Il indiquait en outre que cela placerait le montant de l'amende en France à un niveau comparable à celui de l'Espagne (amende allant de 5 000 à 10 000 euros), mais inférieur à celui pratiqué en Autriche (de 5 000 à 15 000 euros).

L'article L. 625-6 prévoit la même amende à l'encontre des transporteurs routiers « exploitant des liaisons internationales en provenance d'un État non partie à la Convention de Schengen sous la forme de lignes régulières, de services occasionnels ou de navette, à l'exclusion des trafics frontaliers ». Le 4° du présent article double là encore le montant de l'amende pour le porter à 10 000 euros.

Les 1° et 4°, en outre, remplacent la notion d'« État partie » à la convention de Schengen par celle d'« État appliquant l'acquis de Schengen ». En effet, depuis le traité d'Amsterdam de 1999, la convention de Schengen a été intégrée dans l'acquis communautaire, si bien que les derniers États ayant intégré l'Union européenne doivent appliquer l'acquis de Schengen sans pour autant être formellement partie à la convention.

L'article L. 625-3 du CESEDA réduit le montant de l'amende à 3 000 euros « lorsque l'entreprise a mis en place et utilise, sur le lieu d'embarquement des passagers, un dispositif agréé de numérisation et de transmission, aux autorités françaises chargées du contrôle aux frontières, des documents de voyage et des visas ». Introduit en 2003, ce dispositif avait pour but de dissuader la destruction de leurs documents de voyage par les étrangers espérant rendre impossible leur éloignement. La réduction de l'amende avait pour but d'inciter les entreprises de transport à mettre en place de tels dispositifs. Le 2° du présent article propose de supprimer cette disposition.

Reprenant une disposition introduite en 2003, l'article L. 625-4 du CESEDA prévoit que lorsque l'étranger débarqué est un mineur isolé, une somme de 3 000 ou 5 000 euros est immédiatement consignée et que tout ou partie de la somme sera restituée selon le montant de l'amende fixée ultérieurement. En cas de non-respect de cette obligation de consignation, le montant de l'amende est porté respectivement à 6 000 ou 10 000 euros. Le 3° du présent article ne prévoit plus la consigne que d'une somme de 10 000 euros et double le montant de l'amende.

En séance publique, l'Assemblée nationale a complété ce dispositif par l'adoption d'un amendement du Gouvernement. Le nouvel article L. 625-7 du CESEDA punirait d'une amende, dont le montant maximal serait fixé à 30 000 euros, le non-respect par le transporteur aérien, maritime, routier ou ferroviaire de son obligation, prévue aux articles L. 213-4 à L. 213-8 du même code, d'assurer, à ses frais, le retour d'un étranger non admis sur le territoire français. Son dernier alinéa, résultant d'un sous-amendement de M. Denys Robiliard, prévoit que l'amende ne peut être infligée lorsque l'étranger a été admis sur le territoire au titre de l'asile, conformément à ce que prévoit l'article L. 625-5 rappelé ci-dessus.

Or, comme le faisait justement remarquer M. Robiliard, l'étranger admis sur le territoire n'ayant pas à être ramené à son point d'embarquement, il n'y a aucune raison de prévoir un cas d'exonération à une obligation inexistante. Aussi votre commission a-t-elle adopté l'amendement COM-152 de son rapporteur supprimant cette disposition, ainsi que son amendement COM-151 de coordination.

Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 28 bis A - (art. 226-4-1-1 [supprimé] et 441-8 [rétabli] du code pénal) - Sanction pénale en cas d'utilisation frauduleuse d'un document d'identité ou de voyage ou de facilitation d'une telle fraude

Introduit à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article tend à introduire dans le code pénal une sanction en cas d'utilisation frauduleuse d'un document d'identité ou de voyage ou de facilitation d'une telle fraude.

La nouvelle infraction ainsi créée serait constituée dans deux hypothèses :

- en cas d'utilisation d'un document d'identité ou de voyage (passeport, visa) appartenant à un tiers, avec ou sans son consentement, que le document soit ou non déclaré volé ou perdu, soit pour entrer ou se maintenir sur le territoire de l'espace Schengen, soit pour obtenir indûment un titre, une qualité, un statut ou un avantage ;

- en cas de facilitation volontaire par le titulaire du titre d'identité ou de voyage de la commission de l'infraction.

Cette nouvelle infraction pourrait donc être commise aussi bien par des étrangers en situation irrégulière que par des ressortissants communautaires ou extra-communautaires en situation régulière ou des nationaux. Elle excèderait le champ du seul droit des étrangers.

Elle permettrait de lutter contre un type de fraude à l'identité non prévu par le code pénal. En effet, il s'agirait ici d'engager des poursuites à l'encontre des utilisateurs frauduleux de documents authentiques appartenant à autrui, alors que le code pénal ne sanctionne pour l'heure que le faux et usage de faux250(*) ou le fait de procurer ou de se faire délivrer indûment un document251(*). En outre, l'usurpation d'identité aurait dans le cas présent pour objectif l'obtention au profit de l'usurpateur d'un droit (au séjour, à des prestations sociales...) alors que le code pénal n'incrimine pour l'heure que l'usurpation d'identité à des fins malveillantes pour le véritable titulaire de l'identité252(*).

Cette nouvelle infraction serait punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. Cette peine correspond notamment à ce que prévoit l'article 441-2 du code pénal en cas de faux et d'usage de faux commis dans un document officiel ou l'article 434-23 du même code pour l'usurpation d'identité à des fins d'exposition de la personne à des procédures pénales. En effet, dans tous ces cas, il y a une forme d'atteinte à l'autorité de l'État.

Votre commission a approuvé le principe de cette disposition. Elle s'est cependant interrogée sur la pertinence de son emplacement dans le code pénal, parmi les dispositions relatives aux atteintes à la personne humaine (article 226-4-1-1 du code pénal). Elle a considéré, avec son rapporteur, qu'il conviendrait de la déplacer au sein des dispositions relatives aux faux dans la mesure où l'accent lui a semblé devoir être mis non tant sur l'usurpation d'identité que sur les bénéfices qui en étaient attendus, qui l'apparentent davantage à l'usage de faux (article 441-8 du même code).

En outre, votre commission a souhaité envoyer un signal fort aux réseaux criminels exploitant la situation précaire de certaines personnes, en particulier des étrangers en situation irrégulière. C'est pourquoi elle a adopté l'amendement COM-153 de son rapporteur portant la peine à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise de manière habituelle253(*).

Il convient de noter en outre que l'article 441-9 du code pénal prévoit que la tentative du délit prévu à l'article 441-8 est punie des mêmes peines.

Votre commission a adopté l'article 28 bis A ainsi modifié.

Article 28 bis - (art. L. 213-5 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Obligation de réacheminement des étrangers en transit - auxquels n'a pas été opposé un refus d'admission sur le territoire

Introduit à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet d'étendre aux étrangers en transit interrompu auxquels le refus d'admission sur le territoire n'aurait pas été opposé l'obligation de réacheminement par les transporteurs aériens, maritimes et routiers.

L'article L. 213-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) impose aux entreprises de transport aérien et maritime de réacheminer vers leur point d'embarquement les étrangers non communautaires qui se sont vu refuser l'admission sur le territoire254(*). L'article L. 213-5 du CESEDA étend cette obligation pour le réacheminement des étrangers en transit interrompu du fait du refus soit de l'entreprise qui devait les conduire à leur pays de destination de les embarquer, soit des autorités de ce pays de les y admettre. Les étrangers qui se trouvent dans cette situation, le plus souvent, ne demandent pas l'admission en France. L'article L. 213-5 ne leur est donc pas applicable dans la mesure où il se borne à renvoyer à l'article L. 213-4.

Le présent article a donc pour objet de remédier à cette lacune en proposant une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 213-5 supprimant toute référence au refus d'admission par la France sur son territoire.

Votre commission a adopté l'article 28 bis sans modification.

Article 28 ter - (art. L. 222-1 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Office du juge des libertés et de la détention en zone d'attente

Introduit à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, le présent article a pour objet de préciser l'office du juge des libertés et de la détention lorsqu'il est saisi par l'autorité administrative de la prolongation du maintien en zone d'attente d'un étranger au-delà de quatre jours.

L'article L. 221-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) autorise le maintien en zone d'attente :

- de l'étranger qui n'est pas autorisé à entrer sur le territoire faute des documents requis pendant le temps strictement nécessaire à son départ,

- de l'étranger qui demande son admission au titre de l'asile pendant le temps strictement nécessaire à l'examen de sa demande.

En tout état de cause, en vertu de l'article L. 221-3, le maintien en zone d'attente ne peut excéder une durée de quatre jours. Au-delà, le maintien en zone d'attente doit être autorisé par le juge des libertés et de la détention pour une durée n'excédant pas huit jours, conformément à l'article L. 222-1 du CESEDA.

Contrairement à l'article L. 552-2 relatif à la prolongation par le juge des libertés et de la détention (JLD) de la rétention administrative, l'article L. 222-1 ne précise pas en quoi consiste l'office du JLD lorsqu'il est saisi de la prolongation du maintien en zone d'attente d'un étranger. Le présent article se propose de remédier à cette lacune, l'article L. 222-1 précisant désormais que le JLD statuerait « sur l'exercice effectif des droits reconnus à l'étranger ».

En application de l'article L. 221-4 du CESEDA, l'étranger placé en zone d'attente est en effet informé dans les meilleurs délais de ces droits :

- à l'assistance d'un interprète et d'un médecin ;

- de communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix ;

- de quitter à tout moment la zone d'attente pour toute destination située hors de France ;

- de demander l'asile.

Le JLD serait donc tenu de vérifier que l'étranger a bien été en mesure d'exercer chacun de ces droits.

Votre commission a adopté l'article 28 ter sans modification.

Article 28 quater - (art. L. 213-2 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Délai d'un jour franc avant le rapatriement - d'un mineur isolé étranger non admis sur le territoire

Introduit à l'initiative du rapporteur de la commission des lois lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article rend automatique le bénéfice du « jour franc » pour l'éloignement d'un mineur isolé étranger.

L'article L. 213-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) donne la possibilité à l'étranger qui a fait l'objet d'un refus d'entrée sur le territoire de « refuser d'être rapatrié avant l'expiration du délai d'un jour franc ». Cette disposition, introduite dès 1981255(*), a pour objet de permettre à l'étranger d'exercer effectivement ses droits. Ce même article accorde en effet à celui-ci le droit d'avertir ou de faire avertir la personne chez laquelle il a indiqué se rendre, son consulat ou le conseil de son choix - droit qu'une trop grande célérité du rapatriement viderait de toute portée utile.

Le présent article inverserait le principe lorsque l'étranger refoulé est un mineur isolé : d'une faculté ouverte à l'étranger, le délai d'un jour franc avant le rapatriement deviendrait une obligation systématique opposable à l'administration.

Cette disposition viendrait renforcer les garanties offertes aux mineurs isolés étrangers maintenus en zone d'attente. En application de l'article L. 221-5 du CESEDA, lorsqu'un mineur non accompagné d'un représentant légal n'est pas autorisé à entrer sur le territoire, l'autorité administrative en avise immédiatement le procureur de la République, qui lui désigne sans délai un administrateur ad hoc. Ce dernier est chargé de l'assister durant son maintien en zone d'attente et d'assurer sa représentation dans le cadre des procédures administratives et juridictionnelles relatives à ce maintien. Si le mineur formule une demande d'asile, l'administrateur ad hoc l'assiste également dans ses démarches y afférentes en application de l'article L. 741-3 du CESEDA, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile. Dans cette hypothèse par ailleurs, le mineur ne peut être maintenu en zone d'attente que « de manière exceptionnelle » et seulement dans quatre hypothèses limitativement énumérées :

- si le mineur provient d'un pays considéré comme d'origine sûr par le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ;

- si sa demande de réexamen n'est pas irrecevable ;

- si le mineur n'a pas coopéré avec l'OFPRA pour déterminer son identité, sa nationalité et son parcours, ou a présenté plusieurs demandes d'asile sous des identités différentes ;

- si sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État.

Dans les autres cas, le mineur isolé demandeur d'asile doit être admis sur le territoire. Dès lors, en application des articles L. 511-4 et L. 521-4 du CESEDA, il ne peut plus faire l'objet ni d'une obligation de quitter le territoire, ni d'un mesure d'expulsion avant sa majorité.

La disposition introduite par les députés trouverait donc à s'appliquer à l'égard des seuls mineurs isolés n'ayant pas formulé de demande d'asile à la frontière, ou qui, bien qu'en ayant formulé une, seraient maintenus en zone d'attente pour les motifs précités.

L'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (partie législative) a exclu les étrangers non-admis à Mayotte du bénéfice du « jour franc ». Cela vaudrait également pour les mineurs isolés étrangers.

Votre commission a adopté l'article 28 quater sans modification.

CHAPITRE IV - Dispositions de coordination

Article 29 - (art. L. 213-1, L. 511-4, L. 513-3, L. 521-3, L. 523-4, L. 552-5, L. 571-1, L. 611-4, L. 624-1, L. 624-1-1 [nouveau] et L. 624-2 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile, art. L. 776-1 et L. 776-2 du code de justice - administrative et art. 729-2 du code de procédure pénale) - Mesures de coordination

Le présent article a pour objet, en premier lieu, de procéder à diverses mesures de coordination au sein d'articles du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) et du code de justice administrative rendues nécessaires par l'adoption de certains articles du présent texte. À la suite d'un amendement du Gouvernement adopté par les députés en séance publique, cet article visait également à créer un délit spécifique sanctionnant le fait pour un étranger de se soustraire à une mesure de placement en zone d'attente ou en rétention administrative. Toutefois, pour plus de lisibilité, votre commission a adopté un amendement COM-157 de son rapporteur supprimant ces dispositions de l'article 29, afin de les isoler au sein d'un article 22 bis B nouveau.

L'article 29 prévoit plusieurs mesures de coordination découlant de l'adoption de certains articles du présent texte, soit les articles 10, relatif au titre de séjour pouvant être délivré aux étrangers malades, 14, relatif au régime des obligations de quitter le territoire français (OQTF) et 15, relatif aux mesures d'éloignement prononcées à l'égard des ressortissants communautaires.

L'article L. 213-1 du CESEDA précise les cas dans lesquels un refus d'accès au territoire peut être opposé à un étranger. Le présent article le modifie, afin, d'une part, de prendre en compte la suppression des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (APRF) de l'article L. 533-1 du CESEDA256(*) par l'article 14, et, d'autre part, de prévoir que ce refus pourrait être également opposé à une personne ayant fait l'objet d'une interdiction de circulation sur le fondement de l'article L. 511-3-2 nouveau, créé par l'article 15 du présent projet de loi257(*).

De même, l'article L. 513-3 du CESEDA relatif à la décision fixant le pays d'éloignement est modifié afin de prendre en compte la suppression des derniers APRF résiduels de l'article L. 533-1 par l'article 14 du présent projet de loi.

Les conditions de délivrance d'un titre de séjour au bénéfice des étrangers malades ayant été modifiées par l'article 10 du présent texte, les articles L. 511-1, L. 521-3 et L. 523-4 du CESEDA avaient été modifiés pour prendre en compte, d'une part, le rétablissement du critère antérieur à la réforme de 2011, soit l'absence de possibilité de bénéficier effectivement d'un traitement médical approprié, au lieu de l'absence du traitement lui-même et, d'autre part, le transfert de la compétence des médecins de l'ARS aux médecins de l'OFII.

Des dispositions de coordination au sein du CESEDA et du code de justice administrative ont également été adoptées, afin de prendre en compte la création, par l'article 15 du présent texte, d'une interdiction de circulation pouvant être prononcée à l'encontre des ressortissants de l'Union européenne.

En raison de la modification apportée par votre commission à l'article 10 du présent texte, relatif à l'attribution du titre de séjour pour les étrangers malades, les coordinations de conséquence ont été adoptées au présent article (amendements COM-154 et COM-155). Enfin, un amendement de coordination a été adopté (amendement COM-156).

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 30 - Dispositions transitoires

Le présent article a pour objet de prévoir les dispositions transitoires applicables aux arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (APRF) pris en application de l'article L. 533-1 du CESEDA avant la promulgation du présent texte.

En effet, l'article 14 du présent texte supprime les APRF pris en application de l'article L. 533-1258(*). Or, le régime de ces arrêtés est fixé au sein de ce même article.

Il est donc nécessaire de définir le régime des APRF pris jusqu'à la promulgation de cette loi : en effet, sans cette disposition, les APRF obéiraient à un régime contentieux qui ne serait plus défini. Dès lors, le présent article renvoie au régime applicable aux obligations de quitter le territoire français (OQTF), défini à l'article L. 511-1. Le régime des APRF était toutefois très proche de celui des OQTF.

En outre, cet article prévoit que l'article L. 213-1 du CESEDA, qui prévoit que, pour les personnes ayant fait l'objet d'une APRF prise en application de l'article L. 533-1, l'accès au territoire peut être refusé, restera applicable pour les arrêtés pris moins de trois ans avant la promulgation du présent texte.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de coordination COM-158 ainsi qu'un amendement COM-159 visant à maintenir applicables les dispositions de l'article 729-2 du code de procédure pénale, relatif aux conditions de de libération conditionnelle de l'étranger condamné à une peine privative de liberté et qui fait par ailleurs l'objet d'une mesure d'éloignement, aux APRF prononcés en application de l'article L. 533-1 du CESEDA, abrogé par l'article 14 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié.

Article 30 bis (supprimé) - (art. 21-13-1 [nouveau] du code civil) - Création d'une nouvelle procédure de naturalisation - pour les étrangers dont un frère ou une soeur a acquis - la nationalité française par la naissance et la résidence en France

Le présent article, introduit par un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, a pour objet de créer un nouveau mode d'acquisition de la nationalité française : un enfant né à l'étranger de parents étrangers mais ayant au moins un frère ou soeur français pourrait réclamer la nationalité française à sa majorité.

1. Attribution et acquisition de la nationalité française

La nationalité française est accordée selon deux procédures : l'attribution de la nationalité française, pour ceux qui sont nés sur le territoire français ou qui y ont résidé pendant une partie de leur minorité et l'acquisition de la nationalité, pour ceux qui le deviennent.

Attribution et acquisition de la nationalité française

Le code civil distingue l'attribution et l'acquisition de la nationalité française : la première vise ceux qui sont nés ou qui ont résidé pendant une partie de leur minorité sur le territoire français, la seconde ceux qui, ayant une nationalité étrangère, deviennent ensuite français.

L'attribution de la nationalité française obéit aux deux principes du droit français de la nationalité que sont le droit du sang et le double droit du sol : est français l'enfant né d'au moins un parent français259(*) ainsi que l'enfant né en France d'au moins un parent lui-même né en France260(*).

Par exception, la nationalité française est aussi attribuée à l'enfant né en France de parents qui ne peuvent lui transmettre leur propre nationalité, parce qu'ils sont inconnus, apatrides ou que leur propre droit national le leur interdit.

Le code civil distingue par ailleurs plusieurs modes d'acquisition de la nationalité française :

- par naturalisation, prononcée par décret261(*) ;

- par l'effet du mariage, à la condition que celui-ci dure depuis au moins quatre ans262(*). Elle nécessite une déclaration de l'intéressé et peut faire l'objet d'une opposition du Gouvernement par décret en Conseil d'État pour indignité ou défaut d'assimilation ;

- par la naissance et la résidence en France263(*) la nationalité étant acquise à la majorité de l'enfant. Elle peut faire l'objet d'une déclaration anticipée de la part du mineur de plus de seize ans, ou d'une réclamation formée par les parents au nom de l'enfant à partir de ses treize ans ;

- et, enfin, par déclaration de nationalité soit pour les enfants ayant fait l'objet d'une adoption simple ou d'un recueil par un Français ou les services de l'aide sociale à l'enfance264(*) ; soit pour les personnes ayant joui d'une possession d'état de la qualité de français de plus de dix ans265(*).

Source : Rapport n° 239 (2010-2011) de M. François-Noël Buffet, - fait au nom de la commission des lois du Sénat et déposé le 19 janvier 2011, p. 45-46

· L'acquisition en raison de la naissance et de la résidence en France (article 27-7 et 21-11 du code civil)

Deux possibilités s'offrent à la personne qui souhaite acquérir la nationalité française du fait de sa naissance et de sa résidence en France : lorsqu'elle est mineure, elle peut réclamer la nationalité française par déclaration si elle a sa résidence en France au moment de la souscription ((a) et (b)). Lorsqu'elle est majeure, la nationalité française lui est attribuée de plein droit, à dix-huit ans (c).

a) à treize ans, les parents de l'enfant mineur doivent souscrire une déclaration auprès de l'autorité publique, justifier de la résidence habituelle de l'enfant en France depuis au moins cinq ans pendant une période continue ou discontinue à partir de l'âge de huit ans et obtenir le consentement de l'intéressé sauf empêchement lié à l'altération constatée des facultés mentales ou corporelles de l'enfant.

b) à seize ans, l'enfant mineur doit souscrire une déclaration auprès de l'autorité publique et justifier de sa résidence habituelle en France depuis au moins cinq ans pendant une période continue ou discontinue à partir de l'âge de onze ans.

c) à dix-huit ans, la personne acquiert la nationalité de plein droit si elle a sa résidence en France au moment de sa majorité et si elle a eu sa résidence habituelle en France pendant une période continue ou discontinue d'au moins cinq ans depuis l'âge de onze ans. Elle peut décliner l'acquisition de la nationalité sous réserve de prouver qu'elle a la nationalité d'un État étranger, cette faculté étant perdue si elle a été incorporée ou si elle s'est engagée dans les armées françaises.

· La naturalisation (article 21-15)

En dehors de dérogations explicites266(*), tout étranger qui fait une demande de naturalisation auprès de l'autorité publique doit avoir dix-huit ans (ou être mineur mais avoir résidé cinq ans en France et posséder un parent français), avoir sa résidence en France au moment de la signature du décret de naturalisation et pendant les cinq ans qui précèdent le dépôt de la demande, justifier de sa moralité au regard de la loi et de son assimilation à la communauté française, être en séjour régulier sur le territoire français et suivre un stage (sauf cas de dispense ou de réduction de la durée du stage prévues par le code civil).

En outre, l'étranger mineur, non marié, dont les parents - avec qui il réside habituellement -, obtiennent la nationalité française, reçoit également la nationalité française, de plein droit, par « effet collectif » (articles 22-1 et 22-2 du code civil).

En revanche, un étranger, dont un frère ou une soeur a acquis la nationalité française par la naissance et la résidence en France (articles 21-7 et 21-11 du code civil), mais dont les parents sont étrangers, doit emprunter la voie de la naturalisation de droit commun (article 21-15 du code civil).

Cette situation pose un certain nombre de difficultés, au regard des contraintes de la procédure de naturalisation de droit commun.

2. Le dispositif proposé : une procédure de naturalisation hybride

Le présent article a pour objet de créer une procédure simplifiée au bénéfice d'un étranger, dont un frère ou une soeur a acquis la nationalité française par la naissance et par la résidence, mais dont les parents sont étrangers.

Pour en bénéficier, l'étranger devrait remplir les deux conditions suivantes, exclusives de celles applicables pour une demande de naturalisation de droit commun : résider habituellement en France depuis au moins l'âge de six ans et avoir suivi une scolarité obligatoire en France dans un établissement d'enseignement « soumis au contrôle de l'État ».

S'il remplit ces conditions, l'intéressé pourrait réclamer par déclaration la nationalité française à sa majorité. La déclaration permet au Gouvernement de pouvoir mettre en oeuvre, le cas échéant, les dispositions de l'article 21-4 du code civil, afin de s'opposer à l'acquisition de la nationalité pour « indignité ou défaut d'assimilation », selon la même procédure lui permettant de s'opposer à la naturalisation d'un conjoint étranger de français.

3. Un dispositif complexe, supprimé par votre commission

En l'absence d'étude précise concernant la population potentiellement concernée par l'entrée en vigueur de cette disposition, votre commission n'est pas en mesure d'en apprécier l'utilité. D'après les estimations du ministère de l'Intérieur, elle concernerait environ 500 personnes par an267(*).

En outre, les dispositions prévues par le présent article contiennent des conditions qui apparaissent dans certains cas plus compliquées à remplir que dans la procédure de droit commun.

Ainsi, la condition de résidence habituelle imposée serait de douze ans - correspondant au délai entre le début de sa résidence sur le territoire français (six ans) et la souscription de sa déclaration (dix-huit ans) -, soit une condition plus stricte que celle exigée pour une demande de naturalisation268(*) et pour une demande anticipée de naturalisation faite par un mineur né en France de parents étrangers269(*).

Par ailleurs, le présent article prévoit une condition inédite en droit de la nationalité, exigeant que l'intéressé soit scolarisé dans un établissement d'enseignement faisant l'objet d'un « contrôle » de la part de l'État. Cette mesure semble avoir pour effet d'exclure de cette procédure les enfants ayant suivi leur scolarité au sein d'un établissement privé hors contrat.

Imposer que la scolarité dans un établissement privé ne puisse être prise en compte que si elle se déroule dans un établissement sous contrat pourrait poser des difficultés pratiques, dans la mesure où un établissement doit justifier de cinq ans d'exercice avant de pouvoir conventionner avec l'État. Par ailleurs, en application des articles L. 442-1 et L. 442-2 du code de l'éducation, tous les établissements privés, qu'ils soient privés sous contrat, ou privés sans contrat, font en tout état de cause l'objet d'un contrôle par l'État. Dès lors, cette précision semble en tout état de cause sans portée. Enfin, ne pas prendre en compte une scolarité effectuée au sein d'un établissement hors contrat, alors même que cet établissement est autorisé, pourrait créer une atteinte injustifiée à l'égalité.

Au regard des difficultés posées par cette disposition nouvelle d'accès à la nationalité française, et considérant que les questions liées à la nationalité ne relevaient du présent texte, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-160 supprimant cet article.

Votre commission a supprimé l'article 30 bis.

Article 30 ter (supprimé) - (art. 21-28, 26, 26-1 et 26-3 du code civil) - Procédures applicables au nouveau mode d'acquisition - de la nationalité française défini à l'article 30 bis

Cet article, introduit par un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser le régime applicable au nouveau mode d'acquisition de la nationalité française défini à l'article 30 bis du présent projet de loi, permettant à une personne étrangère dont un frère ou une soeur a acquis la nationalité par la naissance et la résidence en France de réclamer la nationalité française270(*).

En effet, la naturalisation est encadrée par un certain nombre de règles liées à l'enregistrement de la déclaration, laissant notamment au Gouvernement un délai pour s'opposer, le cas échéant, à l'acquisition de la nationalité.

En premier lieu, le présent article étendrait à ce nouveau mode d'acquisition de la nationalité française la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française par le représentant de l'État prévue à l'article 21-28 du code civil, commune à toutes les acquisitions de la nationalité271(*).

En outre, le choix a été fait d'appliquer les mêmes règles que celles applicables en cas de mariage avec un conjoint français, caractérisées par des procédures de contrôle plus strictes et des délais plus longs pour contester la naturalisation que celles retenues pour l'acquisition de la nationalité par déclaration pour les mineurs nés en France de parents étrangers :

- la souscription de la déclaration de nationalité s'effectuerait auprès de l'autorité administrative, contrairement à la procédure de droit commun s'effectuant devant l'autorité judiciaire ou consulaire (article 26 du code civil) ;

- l'enregistrement de la déclaration de nationalité serait faite par le ministre chargée des naturalisations (article 26-1 du code civil) ;

- le Gouvernement pourrait s'opposer à la l'acquisition de la nationalité française pour « indignité ou défaut d'assimilation » dans un délai de deux ans après le dépôt de la déclaration (article 21-4 du code civil).

À l'initiative de votre rapporteur, par coordination avec la suppression de l'article 30 bis, votre commission a adopté un amendement COM-161 de votre rapporteur supprimant cet article.

Votre commission a supprimé l'article 30 ter.

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER

Article 31 - (art. L. 311-9-2 [abrogé] et L. 832-1 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Application à Mayotte

Le présent article procède à des coordinations et précise les modalités d'application de certaines dispositions du projet de loi dans le département de Mayotte.

Depuis le 26 mai 2014, date d'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (partie législative), le champ d'application du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) comprend Mayotte (cf. le commentaire de l'article 34 relatif à la ratification de l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014). Aussi les dispositions du présent projet de loi y sont-elles applicables de plein droit. Toutefois, en application de l'article 73 de la Constitution, le législateur peut prévoir des adaptations « tenant aux caractéristiques et contraintes particulières ».

Le I du présent article abroge l'article L. 311-9-2 du CESEDA qui avait été introduit par l'article 7 de l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 précitée afin d'écarter l'application à Mayotte des dispositions relatives à l'intégration dans la société française figurant aux articles L. 311-9 et L. 311-9-1. Comme l'indiquait le rapport au Président de la République accompagnant l'ordonnance, cette dérogation au droit commun s'expliquait par l'inadaptation des dispositifs en cause aux spécificités de Mayotte : « la particularité des habitants de l'île est que, si le français est la langue officielle de l'île, il n'est pas ou peu connu des personnes âgées qui, ainsi que la plupart des plus jeunes, utilisent une langue africaine vernaculaire. Ainsi, un dispositif volontariste en faveur de l'apprentissage du français par les étrangers pourrait amener des incompréhensions. De même, la formation civique apportée dans ces prestations pourrait contenir des prescriptions opposées aux dispositions du statut personnel autorisé à Mayotte et dérogatoire au droit commun sur de nombreux points (mariage, droit religieux...). »272(*)

Or, l'article 1er du présent projet de loi modifie profondément l'article L. 311-9 du CESEDA pour substituer au contrat d'accueil et d'intégration et un parcours personnalisé d'intégration républicaine tandis que le 1° du I de son article 13 abroge l'article L. 311-9-1 du CESEDA. Il n'apparaît donc plus nécessaire de déroger au droit commun en la matière, dès lors que des adaptations marginales sont prévues (cf. infra).

Le II du présent article apporte plusieurs modifications à l'article L. 832-1 du CESEDA, également introduit par l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 précitée. Cet article avait été initialement conçu pour procéder à un certain nombre d'adaptations terminologiques ainsi qu'au remplacement de certaines références au code du travail ou au code de la sécurité sociale par les références correspondantes au code du travail applicable à Mayotte et à l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte. Si les 1° à 3° bis, ainsi que le dernier alinéa du 4° du présent II s'inscrivent dans cette même logique afin de procéder aux coordinations rendues nécessaires par les modifications apportées à certains articles du code par les articles 9, 11 et 25 du projet de loi, les premiers alinéas de son 4° s'attachent en revanche à introduire des adaptations de fond.

Le nouveau 15° de l'article L. 832-1 prévoit ainsi une adaptation du dispositif d'intégration dans la société française cohérente avec les observations présentées dans le rapport au président de la République précité. Ainsi, la formation linguistique et le niveau de connaissance suffisante de la langue française devraient-ils faire l'objet d'une mise en oeuvre progressive dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État.

Le nouveau 16° du même article introduit une dérogation pour la procédure de délivrance de la carte de séjour « étranger malade » qui serait définie par décret en Conseil d'État. Le 11° de l'article L. 313-11 dans sa rédaction issue de l'article 10 du présent projet de loi conditionne cette délivrance à l'avis d'un collège de médecins du service médical de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la direction générale des étrangers en France, « la situation spécifique de Mayotte [ferait] obstacle au dispositif de droit commun prévoyant la réunion d'un collège de médecins » dans la mesure où, « en 2013, Mayotte comptait seulement 74 médecins, dont 46 médecins généraliste et 28 médecins spécialistes, pour 100 000 habitants ».

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a donc souhaité préciser cette dérogation en réduisant l'avis médical des médecins de l'OFII - collégial dans l'ensemble des départements hexagonaux et ultramarins ainsi qu'à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, comme le précise l'étude d'impact - à l'avis d'un seul médecin à Mayotte.

Votre rapporteur est, quant à lui, très attaché à la collégialité de l'avis rendu par les médecins de l'OFII qui représente une véritable avancée en termes de garantie des droits de l'étranger. Conscient des difficultés posées par la démographie médicale de Mayotte, il a donc proposé à votre commission une solution consistant à permettre que la collégialité soit assurée au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle.

En effet, il est ressorti des auditions conduites par votre rapporteur que la procédure de recueil de l'avis médical comprendrait toujours deux étapes. La première, assurée par un médecin agréé ou un praticien hospitalier, voire par les médecins de l'OFII en cas de demande de primo-délivrance du titre, consisterait en un examen médical de l'étranger donnant lieu à un rapport circonstancié - adressé à l'heure actuelle au médecin de l'Agence régionale de Santé, il le serait, à l'avenir, aux médecins de l'OFII. C'est au vu de ce rapport circonstancié et de l'ensemble des pièces du dossier médical de l'étranger que le collège des médecins rendrait son avis. Cette seconde étape continuerait donc de se dérouler essentiellement sur pièces, en dehors de la présence de l'étranger. Dès lors, rien ne s'opposerait au recours au délibéré à distance au moyen d'une conférence téléphonique ou via une visioconférence, à l'instar de la faculté désormais ouverte à toutes les autorités administratives273(*).

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-164 de son rapporteur prévoyant que, dans l'hypothèse où l'OFII ne peut disposer de plus d'un médecin vacataire sur place, le décret en Conseil d'État définissant la procédure prévoit le recours à la visioconférence pour garantir le caractère collégial de l'avis rendu. Ce recours à la visioconférence, justifié par les circonstances locales et l'éloignement géographique de Mayotte, permettrait ainsi d'atténuer la portée de la dérogation prévue pour l'application du dispositif.

Outre deux amendements de coordination (COM-162 et COM-163), votre commission a également adopté l'amendement COM-165 ajoutant à la liste des autorisations de travail limitées au département ou à la collectivité d'outre-mer dans lequel elles ont été délivrées, les cartes de séjour créées par le projet de loi au bénéfice des membres de famille des salariés ou des stagiaires en mobilité intragroupe, ainsi qu'aux membres de famille des titulaires de la carte « passeport talents ».

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.

Article 32 - (art. L. 311-9-2 [abrogé] et L. 832-1 du code de l'entrée - et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Application à Saint-Barthélemy et Saint-Martin

Le présent article rend expressément applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin les dispositions du projet de loi, conformément au dernier alinéa des articles L.O. 6213-1 et L.O. 6313-1 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que les lois et règlements relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers n'y sont applicables que sur mention expresse.

Il exclut toutefois l'application de l'article 12 qui dispense de l'obligation d'obtention d'une autorisation provisoire de travail les séjours professionnels d'une durée inférieure à trois mois. Le 6° de l'article L.O. 6214-3 et le 4° du I de l'article L.O. 6314-3 du code général des collectivités territoriales attribuent effectivement compétence en matière d'accès au travail des étrangers respectivement à la collectivité de Saint-Barthélemy et à celle de Saint-Martin. Votre commission ayant supprimé cet article 12, elle a adopté, par coordination, l'amendement COM-166 de son rapporteur supprimant cette exception.

Le second alinéa du présent article renvoie, par ailleurs, aux dispositions pertinentes applicables localement pour la définition de la « jeune entreprise innovante » figurant à l'article 44 sexies-0 A du code général des impôts, auquel se réfère l'article 11 du projet de loi pour la création de la carte de séjour pluriannuelle « passeport talent ».

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié.

Article 33 - Habilitation à légiférer par ordonnance en Nouvelle-Calédonie, - en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna

En application de l'article 38 de la Constitution, le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives permettant de rendre applicables les dispositions de la loi, avec les adaptations nécessaires, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. Il l'habilite également et de manière plus générale à actualiser les règles en vigueur en matière d'entrée et de séjour des étrangers. Les dispositions régissant cette matière dans ces collectivités relèvent de la compétence du législateur national274(*) mais figurent dans des ordonnances spécifiques275(*).

De façon usuelle, le présent article fixe :

- à dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi le délai d'habilitation ;

- au dernier jour du sixième mois suivant la publication des ordonnances le délai de dépôt des projets de loi de ratification de celles-ci.

À l'instar de l'Assemblée nationale, votre commission a adopté l'article 33 sans modification.

Article 34 - (ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 portant extension - et adaptation à Mayotte du code de l'entrée et du séjour des étrangers - et du droit d'asile (partie législative)) - Ratification de l'ordonnance portant extension et adaptation à Mayotte - du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile

Le présent article tend à ratifier l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (partie législative).

Cette ordonnance a été prise en application du 1° du I de l'article 27 de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer. Elle a été publiée le 10 mai 2014 au Journal officiel - soit quelques jours avant l'expiration du délai d'habilitation de dix-huit mois inscrit dans la loi. Sa ratification devait être soumise au Parlement dans le délai de six mois suivant le jour de sa publication ; le présent projet de loi ayant été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 23 juillet 2014, il satisfait à cette obligation. En application de son article 23, cette ordonnance n'est toutefois entrée en vigueur que le 26 mai 2014 afin d'assurer la concomitance avec l'entrée en vigueur des dispositions réglementaires applicables à Mayotte.

Conformément aux objectifs fixés par la loi, cette ordonnance poursuit le travail de rapprochement des règles en vigueur à Mayotte avec le droit commun national dans le cadre de la « départementalisation progressive et adaptée » de l'île ainsi que de son accession, depuis le 1er janvier 2014, au statut de région ultrapériphérique (RUP) de l'Union européenne, qui la soumet, sous réserve, le cas échéant, d'adaptations, au droit communautaire.

Jusqu'à la publication de cette ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014, les règles relatives à l'entrée et au séjour des étrangers et du droit d'asile à Mayotte étaient régies par l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte276(*), en vertu de l'article L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales qui avait maintenu le principe de spécialité législative en ce domaine. Si cette ordonnance s'inspirait largement du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), elle comportait toutefois certaines spécificités justifiées par la pression migratoire exceptionnelle à laquelle est soumise Mayotte, ainsi que de ses conséquences en termes humains et sociaux.

La solution retenue par l'ordonnance n° 2014-464 du 7 mai 2014 s'inscrit dans la continuité. Ses articles 1er (article L. 111-2 du CESEDA) et 2 (article L. 111-3 du CESEDA) intègrent Mayotte dans le champ d'application du CESEDA et son article 3 institue un observatoire de l'immigration à Mayotte comme dans les autres départements d'outre-mer (article L. 111-11 du CESEDA)277(*). Comme l'explique le rapport au Président de la République accompagnant l'ordonnance, cela emporte comme principales conséquences la création de nouveaux titres de séjour, dont la carte de résident « résident de longue durée-CE » qui permet une admission dans un second État membre de l'Union européenne dans des conditions simplifiées, un accès facilité à la carte de résident pour les conjoints et parents de Français résidant régulièrement sur le territoire depuis au moins trois ans ou encore l'introduction du visa long séjour valant titre de séjour. En outre, le regroupement familial y est enfin effectif. Les autres dispositions de l'ordonnance procèdent aux adaptations aux spécificités locales propres à Mayotte.

Certaines dispositions visent ainsi à permettre l'exécution rapide des mesures d'éloignement.

L'article 5 de l'ordonnance vise en effet à écarter l'application à Mayotte de la règle dite « du jour franc » selon laquelle l'étranger faisant l'objet d'un refus d'entrée sur le territoire en application de l'article L. 213-2 du CESEDA peut refuser d'être rapatrié avant l'expiration du délai d'un jour franc. L'article 28 quater du présent projet de loi rend toutefois l'application de ce délai automatique pour tout mineur isolé étranger. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement à cet article pour exclure les mineurs isolés non-admis à Mayotte de ce dispositif.

Son article 6 prévoit que, par exception au dernier alinéa de l'article L. 221-2 du CESEDA, le même local peut être utilisé comme zone d'attente et comme centre de rétention administrative sans que cela ait de conséquence sur le régime juridique auquel sont soumis les étrangers qui y sont hébergés. Cette disposition dérogatoire, prévue pour une durée de cinq ans, tend à pallier l'absence de lieu d'hébergement dans la zone d'attente du port de Mamoudzou, dans l'attente de la construction du nouveau centre de rétention.

Son article 14 rend applicable à Mayotte le régime dérogatoire de recours contre les mesures d'éloignement en vigueur en Guyane et à Saint-Martin (article L. 514-1 du CESEDA), ainsi qu'en Guadeloupe et à Saint-Barthélemy de manière provisoire. Par dérogation au droit commun des articles L. 512-1, L. 512-3 et L. 512-4, le caractère suspensif de plein droit du recours contre une décision d'éloignement n'est pas applicable. Toutefois, en application de l'article 16 du présent projet de loi, l'étranger qui aurait saisi le juge administratif d'un référé-liberté verrait l'exécution de son éloignement suspendue jusqu'à la notification par le juge de la tenue ou non d'une audience et, le cas échéant, jusqu'à ce que le magistrat ait statué. Cette solution est conforme à celle dégagée par le Conseil d'État et réaffirmée dans un arrêt du 22 juillet 2015. Saisi de l'article 14 de l'ordonnance, la haute juridiction a en effet jugé que le droit à un recours effectif, en application de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, était satisfait dès lors que rien ne faisait obstacle à ce que l'étranger saisisse le juge des référés et que, conformément à une note du ministre de l'intérieur au préfet de Mayotte en date du 3 avril 2013, la mise en oeuvre des mesures d'éloignement forcé était différée en cas de saisine du juge des référés « jusqu'à ce que denier ait informé les parties de la tenue ou non d'une audience ou, en cas de tenue d'une audience, jusqu'à ce qu'il ait statué »278(*).

Certaines dispositions prennent en compte les particularismes locaux.

L'article 7 de l'ordonnance ne rend applicables ni le contrat d'accueil et d'intégration (article L. 311-9 du CESEDA), ni le dispositif de formation aux droits et devoirs des parents bénéficiant d'un regroupement familial (article L. 311-9-1) en raison des spécificités linguistiques et culturelles de Mayotte (article L. 311-9-2). La même motivation a conduit à écarter, à l'article 4 de l'ordonnance, l'application des dispositions de l'article L. 211-2-1 relatives à l'évaluation de la connaissance de la langue et des valeurs de la République à laquelle est soumis un conjoint de Français sollicitant un visa.

Cependant, le I de l'article 31 du présent projet de loi abroge l'article L. 311-9-2 du CESEDA créé par l'article 7 de l'ordonnance. Cela conduit à rendre applicables à Mayotte les dispositions issues de l'article 1er du projet de loi relatives au parcours d'accueil et d'intégration. L'article L. 311-9-1 est quant à lui abrogé par le 1° du I de l'article 13. L'article 4 du projet de loi proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 211-2-1 qui supprime le pré-contrat d'accueil, l'article 4 de l'ordonnance devient sans objet.

Certaines dispositions tendent à réduire l'attractivité de Mayotte en termes de droit au séjour.

L'article 9 de l'ordonnance subordonne au séjour régulier de leurs parents la délivrance d'un titre de séjour aux jeunes majeurs ayant résidé régulièrement en France depuis qu'ils ont atteint au plus l'âge de treize ans (article L. 313-11 du CESEDA).

Son article 10 ne rend pas applicables à Mayotte les dispositions relatives à l'admission exceptionnelle au séjour (article L. 313-14 du CESEDA) et à l'admission exceptionnelle au séjour des mineurs isolés âgés de seize à dix-huit ans et admis à une formation qualifiante (article L. 313-15 du CESEDA).

Son article 11 subordonne à une condition de ressources la délivrance aux parents et conjoints de Français d'une carte de résident au bout de trois ans (article L. 314-9 du CESEDA). Cette disposition a été validée par le Conseil d'État, dans son arrêt du 22 juillet 2015. Il a en effet jugé que cette disposition ne méconnaissait ni le pouvoir d'adaptation qui découle de l'article 73 de la Constitution, ni le principe d'égalité dans la mesure où « cette condition de ressources, qui déroge au droit commun du séjour, est fondée sur la prise en compte de la situation et des difficultés particulières tenant à l'éloignement et à l'insularité du territoire de Mayotte, à l'importance des flux migratoires dont cette collectivité est spécifiquement l'objet, ainsi qu'aux contraintes d'ordre public qui en découlent »279(*).

Son article 20 introduit, par ailleurs, une dérogation au principe d'unité du territoire d'application du CESEDA en prévoyant que les cartes de séjour délivrées à Mayotte ne permettent le séjour qu'à Mayotte. L'article L. 832-2 du CESEDA maintient en conséquence l'exigence de visa pour les ressortissants de pays tiers à l'Union européenne titulaires d'un titre de séjour en cours de validité à Mayotte désirant se rendre dans un autre département d'outre-mer ou en France métropolitaine. Cette dérogation n'est toutefois pas applicable aux titulaires de titres de séjour délivrés en application de directives européennes prévoyant le libre accès à l'ensemble des territoires de la République (cartes de séjour « scientifique-chercheur », « carte bleue européenne » et carte « résident de longue durée-CE »), ainsi qu'aux titulaires d'une carte de résident. Dans la droite ligne de son avis du 20 mai 2010 sur l'application du droit à Mayotte après la départementalisation280(*), le Conseil d'État a jugé, dans son arrêt précité du 22 juillet dernier, que cette disposition « se born[ant] à reprendre le droit applicable à Mayotte antérieurement à l'accession de cette collectivité au régime de l'identité législative sans y apporter de modification » n'excède pas les limites de la faculté d'adaptation prévue par l'article 73 de la Constitution. Il a en outre considéré qu'elle ne portait pas une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et venir reconnue aux étrangers séjournant régulièrement sur le territoire national281(*).

Certaines dispositions adaptent au contexte régional le dispositif national d'aide au retour. L'article 12 de l'ordonnance rend non applicable à Mayotte le dispositif de l'aide au retour volontaire (article L. 331-2 du CESEDA) tandis que son article 13 met en place un dispositif spécifique d'aide à la réinsertion économique et de mesures d'accompagnement, qui pourront comprendre des aides financières, au profit des personnes accompagnées de mineurs (article L. 511-1 et L. 512-5 du CESEDA). Le rapport au Président de la République justifie ce choix par « les flux et les caractéristiques de l'immigration illégale à Mayotte [...] afin que la situation actuelle ne soit pas rendue plus délicate, dans le contexte socio-économique local, par la mise en place d'un régime d'accompagnement comportant une part d'incitatifs financiers ». Ces dispositions visent, d'une part, à fixer les populations dans leur pays d'origine et, d'autre part, à favoriser le retour des mineurs dans ces mêmes pays.

L'ordonnance contient également des dispositions d'adaptation d'ordre divers.

Son article 8 dispense Mayotte, comme la Guyane et Saint-Martin, de mettre en place une commission du titre de séjour afin de ne pas allonger les délais en cas de refus de délivrance ou de renouvellement d'un titre de séjour, l'avis de cette commission ne liant pas l'administration (article L. 312-3 du CESEDA).

Son article 15 permet le recours à la visioconférence pour la tenue de la commission de l'expulsion en raison de l'éloignement de l'île (article L. 522-3 du CESEDA).

L'article 17 maintient la faculté ouverte par l'ordonnance de 2000 à la police judiciaire de procéder à des visites sommaires de véhicule dans une zone comprise entre le littoral et une ligne tracée à un kilomètre en deçà (cf. le commentaire de l'article 24).

Ses articles 16, 18 et 19 tirent les conséquences de l'applicabilité à Mayotte du CESEDA tout en tenant compte du maintien de Mayotte hors de l'espace Schengen en ce qui concerne les mesures judiciaires et administratives d'éloignement (article L. 571-2 du CESEDA), le délit d'entrée irrégulière (article L. 621-2, 3°, du CESEDA) et les dispositions relatives au droit d'asile (article L. 761-1). Il convient cependant de noter qu'entretemps l'article 32 de la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a rétabli ce dernier article L. 761-1 dans une nouvelle rédaction.

Ainsi un certain nombre de dispositions du CESEDA sont-elles rendues non applicables à Mayotte tandis que d'autres sont adaptées temporairement ou de manière pérenne, comme l'indique le tableau récapitulatif ci-dessous :

Art. du CESEDA - (art. de l'ordonnance)

Objet

Régime

Art. L. 211-2-1 (art. 4) - - Disposition modifiée par l'article 4 du projet de loi

Évaluation de la connaissance de la langue et des valeurs de la République à laquelle est soumis un conjoint de Français sollicitant un visa

Non applicable

Art. L. 213-2 - (art. 5 combiné à l'article 28 quater du projet de loi)

Règle du « jour franc » pour le rapatriement en cas de refus d'admission sur le territoire

Non applicable, sauf pour les mineurs isolés

Art. L. 221-2-1 (nouv.) (art. 6)

Distinction de l'hébergement en zone d'attente et en centre de rétention

Mixité d'usage tolérée pendant cinq ans

Art. L. 311-9-2 (nouv.) (art. 7) - - Disposition abrogée par l'article 31 du projet de loi

Dispositions relatives à l'intégration dans la société française, dont le contrat d'accueil et d'intégration

Non applicable

Art. L. 312-3 (art. 8)

Institution dans chaque département d'une commission du titre de séjour

Non applicable

Art. L. 313-11 (art. 9)

Délivrance d'un titre de séjour aux jeunes majeurs ayant résidé régulièrement en France depuis au plus l'âge de treize ans

Subordination au séjour régulier d'au moins un des parents

Art. L. 313-16 (nouv.) (art. 10)

Dispositions relatives à l'admission exceptionnelle au séjour

Non applicable

Art. L. 314-9 (art. 11)

Délivrance d'une carte de résident aux parents et conjoints de Français

Subordination à une condition de ressources

Art. L. 331-2 (nouv.) (art. 12)

Aide au retour volontaire

Non applicable

Art. L. 511-1 et L. 512-5 (art. 13)

Aide à la réinsertion économique et mesures d'accompagnement

Dispositifs spécifiques à Mayotte

Art. L. 514-1 (art. 14)

Régime dérogatoire de recours contre les décisions d'éloignement

Applicable à Mayotte

Art. L. 522-3 (nouv.) (art. 15)

Visioconférence pour la tenue de la commission de l'expulsion

Disposition spécifique à Mayotte

Art. L. 611-11 (art. 17)

Visites sommaires de véhicule dans une bande côtière de un kilomètre

Applicable à Mayotte

Art. L. 621-2, 3° (art. 18)

Délit d'entrée irrégulière sur le territoire

Applicable à Mayotte

Art. L. 761-1 (abrogé) (art. 19) - - Article rétabli par la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015

Dispositions relatives au droit d'asile

Disposition spécifique à Mayotte

Art. L. 832-1 (nouv.) (art. 20)

Disposition modifiée par l'article 31 du projet de loi

Adaptations sémantiques

Applicable à Mayotte

Art. L. 832-2 (nouv.) (art. 20)

Limitation géographique de la validité de certains titres de séjour délivrés à Mayotte

Disposition spécifique à Mayotte

Votre commission a adopté l'article 34 sans modification.

Article 34 bis A (nouveau) - (art. L. 330-6-1 [nouveau] du code du travail applicable à Mayotte) - Instauration à Mayotte de la contribution spéciale due par les employeurs de travailleurs étrangers non autorisés à travailler

Issu de l'amendement COM-49 de M. Thani Mohammed Soilihi et les membres du groupe socialiste et républicain, le présent article rend applicable à Mayotte la contribution spéciale due par les employeurs de travailleurs étrangers non autorisés à travailler.

Le principe d'interdiction d'embaucher ou employer un étranger non muni d'un titre de travail prévu par l'article L. 8253-1 du code du travail trouve son équivalent dans le code du travail applicable à Mayotte, à l'article L. 330-4. Une partie des dispositions relatives à l'emploi d'étrangers sans titre de travail, codifiées au sein du titre V du titre II du livre II de la huitième partie du code du travail, est d'ailleurs reproduite, sous réserve d'adaptations, au titre III du livre III du code du travail applicable à Mayotte.

En revanche, les règles permettant d'imposer une contribution spéciale, prélevée par l'OFII, aux employeurs de travailleurs étrangers non munis d'un titre autorisant l'exercice d'une activité salariée, n'existent pas à Mayotte. Le présent article remédie donc à cette lacune préjudiciable en instaurant à Mayotte, sous réserve des adaptations nécessaires, cette contribution spéciale et en précisant ses modalités de mise en oeuvre.

Cette disposition allant dans le sens d'un renforcement de la lutte contre le travail illégal et l'immigration irrégulière à Mayotte, votre commission a adopté l'article 34 bis A ainsi rédigé.

Article 34 bis (supprimé) - (ordonnance n° 2015-124 du 5 février 2015 relative aux conditions d'application outre-mer de l'interdiction administrative du territoire - et de l'assignation à résidence des étrangers faisant l'objet - d'une mesure d'éloignement) - Ratification de l'ordonnance relative à l'application outre-mer de l'interdiction administrative du territoire et de l'assignation à résidence

Introduit à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en séance publique du projet de loi à l'Assemblée nationale, le présent article tend à ratifier l'ordonnance n° 2015-124 du 5 février 2015 relative aux conditions d'application outre-mer de l'interdiction administrative du territoire et de l'assignation à résidence des étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement.

Cette ordonnance a été publiée sur le fondement de la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme. Cette ordonnance a, conformément à l'habilitation, un double objet : appliquer et adapter les dispositions de la loi du 13 novembre 2014 en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna (chapitre Ier de l'ordonnance), et permettre l'assignation à résidence sur l'ensemble du territoire de la République d'un étranger expulsé ou interdit du territoire, quel que soit le lieu où ces décisions ont été prononcées (chapitre II de l'ordonnance).

La ratification de cette ordonnance ayant déjà été prévue par le 3° du I de l'article 26 bis du projet de loi relatif à la modernisation du droit de l'outre-mer en passe d'être définitivement adopté, votre rapporteur n'a pas jugé utile de maintenir cette disposition.

Votre commission a donc adopté l'amendement n° COM-167 de son rapporteur et supprimé l'article 34 bis.

TITRE IV - DISPOSITIONS FINALES

Article 35 - Mesure transitoire relative au contrat d'accueil et d'intégration

Le présent article vise à fixer les conditions dans lesquelles un étranger ayant signé un contrat d'accueil et d'intégration (CAI) avant la promulgation de la présente loi pourrait accéder à la carte de séjour pluriannuelle prévue par le nouvel article L. 313-17 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA)282(*).

En effet, ces personnes ont vocation à avoir accès au titre pluriannuel bien que le contenu de leur contrat ne soit pas exactement similaire à celui qui sera issu de la présente réforme283(*).

Le Gouvernement propose donc que les conditions de droit commun fixées à l'article 11 du présent projet de loi soient respectées, ce qui revient à :

a) avoir séjourné régulièrement en France pendant un an ;

b) justifier de son assiduité et du sérieux de sa participation aux formations du contrat d'intégration républicaine ;

c) ne pas avoir « manifesté de rejet des valeurs essentielles de la société française et de la République » ;

d) continuer de remplir les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire.

Par cohérence avec l'article 11, votre commission a ajouté une nouvelle condition : l'obtention du niveau de langue prescrit dans le cadre du contrat d'intégration républicaine, c'est-à-dire le niveau A1 du cadre européenne de référence pour les langues284(*) (amendement COM-168 de son rapporteur).

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi modifié.

Article 36 - (art. L. 314-2 du code de l'entrée et du séjour - des étrangers et du droit d'asile) - Entrée en vigueur différée de la condition relative - au niveau de connaissance de la langue française - pour pouvoir bénéficier d'une carte de résident

Le présent article a pour objet de prévoir une application différée de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi des dispositions de l'article 2 du présent texte imposant la maîtrise d'un niveau de langue défini par décret en Conseil d'État pour pouvoir bénéficier d'une carte de résident.

En effet, l'article L. 314-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, modifié par l'article 2 du présent projet de loi, imposerait que pour bénéficier d'une carte de résident, l'étranger doive apporter la preuve, entre autres conditions, qu'il a atteint un niveau de langue française défini par un décret en Conseil d'État. Ce niveau serait le niveau A2 du cadre européen commun de référence pour les langues, correspondant à un niveau d' « utilisateur débutant »285(*).

Il est en effet justifié de prévoir qu'un délai soit imposé pour permettre d'atteindre le niveau A2, qui est un niveau relativement plus difficile à atteindre que l'actuel niveau requis.

Votre commission a adopté l'article 36 sans modification.

Intitulé du projet de loi

En raison des très importants changements apportés au texte, votre commission a adopté un intitulé du projet de loi ainsi rédigé : « Projet de loi portant diverses dispositions relatives à la maîtrise de l'immigration » (amendement COM-169).

EXAMEN EN COMMISSION

M. Philippe Bas, président. - Nous accueillons M. Dominique Kennel, rapporteur pour avis de la commission de la culture.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le projet de loi relatif au droit des étrangers en France a été adopté par l'Assemblée nationale dans le cadre de la procédure accélérée le 19 juin dernier. En 2013, ce texte devait être examiné en même temps que celui relatif à l'asile. Le Gouvernement en a décidé autrement pour distinguer la problématique des réfugiés de celle de l'immigration régulière et irrégulière. Il aurait sans doute été préférable d'étudier les deux projets de loi concomitamment, car il y a un point de connexion entre ces deux textes, celui des déboutés du droit d'asile, qui alimentent en grande partie le flux des personnes en situation irrégulière.

Ce texte concerne exclusivement l'immigration. Depuis le début des années 1980, une trentaine de réformes législatives ont traité de cette problématique. C'est dire l'instabilité du droit en la matière. Dans plusieurs cas, je proposerai d'en rester aux équilibres auxquels nous étions parvenus en 2011.

La tendance migratoire est plutôt stable. Ce texte ne renverse pas la table et l'on peut, à certains égards, le regretter. Mon objectif est donc de simplifier et de rendre plus efficaces les dispositions qu'il contient.

L'immigration régulière est caractérisée par la prépondérance des motifs liés à la vie familiale, qui représentent 92 000 titres de séjour sur 210 000 délivrés en 2014, soit 43 %, tandis que la part liée au travail, 9 % des titres, est très faible. Il s'agit d'une caractéristique française, selon l'OCDE.

On constate une stabilité des pays de provenance : l'Algérie, le Maroc et la Tunisie pour plus de la moitié des migrants, la Chine et quelques pays d'Afrique sub-saharienne.

L'architecture des 14 titres de séjour en vigueur est extrêmement compliquée. Celui pour « vie privée et familiale » compte lui-même 11 motifs. Six autres titres concernent peu de personnes, dont la carte « compétences et talents » (231 personnes par an), et celle de résident pour « contribution économique exceptionnelle » (3 personnes). Nous avons tout intérêt à rationaliser cette architecture à la gestion coûteuse.

La complexité de ce droit alimente un contentieux important. Le taux d'annulation des décisions de l'administration par les tribunaux administratifs atteint 28 %, et 8 % par les cours administratives d'appel, dans trois domaines principaux : vie privée et familiale, étrangers malades et étudiants.

L'organisation des démarches administratives en préfecture est compliquée pour les étrangers. En 2013, quelque 5,4 millions de passages ont été dénombrés, or la moitié d'entre eux correspondaient aux 760 000 renouvellements annuels de titres. Sur toute cette masse, seulement 1 % des demandes de renouvellement se sont soldées par un refus. Les agents préfectoraux n'ont pas le temps d'assurer un contrôle, d'où un traitement quantitatif et non qualitatif.

L'éloignement et l'obligation de quitter le territoire français (OQTF) posent problème. Il n'y en a eu que 88 000 en 2014. Le taux d'éloignement est de 15 % pour les ressortissants de pays tiers et de 50 % pour les pays de l'Union européenne. Cet éloignement moindre pour les pays tiers est dû à la difficulté d'obtenir des laissez-passer consulaires. Malgré une faible amélioration depuis 2011, leur taux de délivrance oscille depuis 2008 entre 29 % et 38 %. L'Algérie et le Maroc présentent les taux les plus faibles. L'Inde, le Pakistan, le Gabon et le Mali sont également concernés. Les interdictions de retour assortissent les OQTF dans moins de 5 % des cas.

Le projet de loi, tel qu'il nous a été transmis par l'Assemblée nationale, comporte plusieurs mesures, dont la mise en place de la carte de séjour pluriannuelle. Elle pourrait être demandée après l'obtention d'un premier titre d'une année - qui reste le principe. Des améliorations mériteraient d'être apportées sur les critères de délivrance et le contrôle du bénéfice de ce titre pendant ses quatre années, afin qu'il ne soit pas détourné de son objet. Si le but est de réguler le nombre de passages en préfecture, le temps gagné doit être consacré au contrôle. Nous souhaitons également renforcer le volet linguistique du contrat d'accueil et d'intégration.

Reste un réaménagement substantiel des mesures d'éloignement. La rédaction du projet de loi ne montre pas que l'assignation à résidence doit être préférée au placement en rétention. Le choix définitif reste celui du préfet. Je proposerai des amendements renforçant les conditions d'une assignation à résidence. 57 % des personnes placées en rétention ont été effectivement éloignées en 2014 contre 19 % de celles assignées à résidence. Cela signifie que 43 % des personnes placées en rétention et 81 % des personnes assignées à résidence ne sont pas éloignées. Or, pour avoir une politique migratoire cohérente, nous devons impérativement faire preuve de davantage d'efficacité en nous donnant les moyens législatifs de renforcer les conditions de l'assignation à résidence. À défaut, la rétention sera proposée.

Je vous proposerai donc de soumettre à la validation du maire les attestations d'hébergement et de prévoir un mécanisme de caution financière.

Je souhaite en outre renforcer les sanctions pénales liées au non-respect des obligations de l'assignation à résidence, et modifier les pouvoirs du juge administratif pour qu'il puisse transformer la rétention en assignation à résidence.

L'intervention du juge des libertés et de la détention doit être modifiée. Aujourd'hui elle est prévue le cinquième jour de la rétention au plus tard. L'Assemblée nationale a souhaité réduire ce délai à 48 heures. Je propose de revoir cette position.

Il faut également renforcer les conditions d'accès au titre de séjour et remettre en cause son automaticité. Le préfet doit absolument conserver sa possibilité d'appréciation. Sans cette liberté, il n'est plus d'ajustement possible.

Certaines catégories, telles que les étrangers en contrat à durée déterminée, seront exclues du titre de séjour pluriannuel, des aménagements étant prévus pour les étrangers malades et l'admission exceptionnelle de séjour. Il faut revoir les conditions de connaissance de la langue française, et renforcer le contrôle des titres.

L'Assemblée nationale a modifié la loi du 16 juin 2011 en instaurant la nécessité du caractère effectif de l'accès aux soins dans le pays d'origine à la place de l'existence de cet accès pour pouvoir bénéficier d'un titre de séjour « étranger malade » . Je propose d'en rester à la rédaction de 2011. Le droit annuel pour bénéficier de l'aide médicale d'État (AME), supprimé en 2012, doit être réinstauré.

Je vous propose d'organiser une procédure aux délais accélérés pour les déboutés du droit d'asile. La contestation de la mesure d'éloignement doit rester possible, mais le recours doit être présenté dans les quinze jours, le jugement intervenant dans un délai de six semaines.

La directive européenne « Retour » autorise les États à accorder un délai de départ volontaire compris entre sept et trente jours. Je vous propose de ramener ce délai de trente à quinze jours. La directive prévoit que l'interdiction de retour dure de trois à cinq ans. Pour être efficace, cette durée de trois ans doit être fixée à cinq ans. Je suggère encore d'étendre le délai de présence régulière en France pour bénéficier du regroupement familial de 18 à 24 mois.

Je proposerai aussi l'organisation d'un débat parlementaire annuel sur les orientations de politique migratoire. Ma conviction est que nous devons être rigoureux. Il faut accueillir ceux qui en ont besoin, tout en allant plus loin dans la redéfinition de l'immigration régulière pour la simplifier et la clarifier. Nous devons être intransigeants vis-à-vis de l'immigration irrégulière afin d'envoyer une information claire et précise aux réseaux mafieux qui jouent un rôle majeur. La réussite de cette politique en dépend.

La seule différence entre la déclaration du ministre de l'intérieur hier et mes propos est que j'appelle à des décisions claires.

M. Philippe Bas, président. - Je remercie le rapporteur, qui étudie ces questions depuis plusieurs années et assure la mission de suivi et de contrôle du dispositif exceptionnel d'accueil des réfugiés. Il propose beaucoup d'amendements. À son écoute, je constate un hiatus entre le titre du projet et son orientation générale. Il devrait s'intituler « projet de loi portant diverses dispositions relatives à la maîtrise de l'immigration ».

Mme Esther Benbassa. - Il pourrait s'intituler « projet de loi relatif à l'arrêt de l'immigration ».

M. Philippe Bas, président. - Nous n'en sommes pas là...

Mme Jacqueline Gourault. - Sans entrer dans le coeur du débat, je souhaite des précisions sur les chiffres. Il serait très utile de les connaître, par exemple sur le regroupement familial dont le ministre de l'intérieur a déclaré hier qu'il était marginal.

M. Philippe Bas, président. - Le ministre a indiqué que 10 % des 200 000 entrées régulières étaient pour regroupement familial, hors titres de séjour accordés aux conjoints de Français.

Mme Jacqueline Gourault. - La clarté du débat requiert des explications précises.

Mme Catherine Troendlé. - Je félicite le rapporteur, spécialiste de ce sujet complexe. Ses amendements contribueront à un meilleur équilibre du texte, dont le périmètre est très large et le titre réducteur. La notion de maîtrise de l'immigration devrait y être intégrée. La carte de séjour pluriannuelle sera-t-elle délivrée à l'issue de celle d'une année ? Cette mesure est-elle exceptionnelle ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Je remercie le rapporteur pour la clarté de son exposé. Il m'a encore plus embarrassé. Quelle est la finalité de ce projet de loi ? L'urgence actuelle a été distinguée de l'immigration classique, en provenance des anciennes colonies. Les réfugiés dus à une déstabilisation du monde ne sont pas évoqués dans ce texte.

Mme Esther Benbassa. - Ils l'ont été dans la loi relative à la réforme du droit d'asile.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas sûr que le problème ait été réglé pour autant. Si la stabilité de l'immigration classique est confirmée, est-il urgent de légiférer, sinon pour dire à la population qu'on s'en préoccupe ? La régulation de l'immigration est assurée par le taux de chômage plutôt que par des dispositions dissuasives. Je suis gêné qu'on peaufine un dispositif aussi compliqué que celui proposé sous le précédent mandat. Je ne vois pas ce que ce projet apporte, ni son intérêt, hormis un impact sur l'opinion. Les améliorations techniques pourraient être apportées par la voie réglementaire. Je suis désemparé devant ce type de texte qui me laisse une impression de « ni fait, ni à faire ».

M. Philippe Bas, président. - Si effectivement ce projet de loi n'a guère de sens, il nous appartient de lui en donner un.

M. Philippe Kaltenbach. - Le groupe socialiste ne partage pas l'analyse du rapporteur, même s'il salue son travail important et sa position beaucoup plus raisonnable que celle des députés « Les Républicains ». Ce projet de loi ne traite pas des réfugiés, objet de la loi sur l'asile, mais des immigrés réguliers. Ceux-ci sont 2,5 millions en France, quand 2 millions de Français vivent à l'étranger. Le pourcentage d'étrangers dans la population est stable, entre 3 et 4 % depuis un siècle.

Ce projet de loi équilibré répond à la volonté de bien accueillir les étrangers et de lutter contre l'immigration clandestine en éloignant les personnes en situation irrégulière. Il améliore l'accueil et l'intégration des étrangers. Les files d'attente devant les préfectures et les chicaneries administratives sont indignes d'un pays comme la France. La situation, malgré des progrès, reste inacceptable. Elle donne une mauvaise image de notre pays, en choquant les étrangers qui ne sont pas tous issus d'anciennes colonies, mais aussi des États-Unis ou du Japon.

Le titre de séjour pluriannuel réduira le nombre de passages en préfecture. Il facilitera la vie de centaines de milliers d'étrangers auxquels on épargnera de faire la queue dès 3 ou 4 heures du matin sans être sûrs d'être reçus. Grâce au temps dégagé, les services préfectoraux auront les moyens de mener des contrôles efficaces.

Le contrat d'intégration, extrêmement utile, représente une avancée en matière de connaissance de la langue française. Ne chargeons pas trop la mule !

M. Philippe Bas, président. - Il y a de la marge.

M. Philippe Kaltenbach. - Regardez d'où nous partons. Avançons progressivement. Ne soyons pas trop exigeants. La France doit attirer des talents, des artistes, des chercheurs. Son attractivité accrue est importante pour la croissance.

La lutte contre l'immigration irrégulière, dernier volet du projet de loi, est sans doute celui qui suscitera le plus de débats. Le ministre de l'intérieur a rappelé hier de beaux succès, tels que le démantèlement de 190 filières clandestines, menant à près de 3 000 arrestations, en 2015. Sortons des fantasmes sur l'immigration : 200 000 personnes entrent chaque année en France avec un titre de séjour, dont 60 000 étudiants, 60 000 conjoints de Français et 20 000 en raison du regroupement familial. Ces chiffres sont raisonnables, comparables aux grands pays dans le monde. Cet accueil sans excès est celui d'une France humaine, conforme à sa tradition. Le groupe socialiste soutient ce texte tel qu'il est issu des travaux de l'Assemblée nationale. Ses quelques amendements viseront à l'améliorer sans en remettre en cause l'équilibre.

M. Jean-Yves Leconte. - Le ministre a présenté hier les ambitions du projet. Le rôle du juge des libertés et de la détention en matière d'éloignement est clarifié. Évitons d'aborder ce texte en laissant penser que nous disposons d'une grande marge de manoeuvre. Sur 205 000 titres de séjour, 92 000 sont pour raison familiale et 65 000 vont à des étudiants. La marge est très faible, sauf à ne plus attirer d'étudiants et à refuser le droit à une vie familiale. J'ai moi-même vécu plus de vingt ans à l'étranger : pour s'intégrer, un étranger doit être bien accueilli, sans que sa différence ne lui soit constamment renvoyée à la figure. Ce rejet, facteur de désintégration de la société, touchera aussi les populations françaises d'origine étrangère qui ressentiront ce que subissent leurs proches.

Lutter contre l'immigration irrégulière, ce n'est pas faire des déclarations martiales, c'est éviter une zone grise trop importante. On a toujours régularisé le séjour de personnes dont la situation le justifiait. Plus la zone grise est importante, plus il est difficile de combattre l'immigration irrégulière.

Je regrette que le rapporteur n'ait pas vraiment abordé l'accueil des étudiants. Il faut leur éviter des tracasseries administratives, telles que la demande de visas biométriques qui pèse sur les étudiants japonais. Évitons les exigences qui n'existent pas chez nos partenaires européens. Il est quasiment impossible pour les étudiants de certains pays de venir en France.

M. Christian Favier. - Notre groupe n'est pas hostile à ce nouveau projet de loi, qui comporte quelques avancées, dont la carte de séjour pluriannuelle. Cependant, des améliorations peuvent être apportées sans texte de loi. La situation s'est sensiblement améliorée à la préfecture de mon département, le Val-de-Marne, où la file d'attente a disparu. C'est parfois impossible par manque de moyens.

Je suis plus inquiet de la philosophie qui inspire les amendements de notre rapporteur. Considérant l'immigration régulière plus comme un risque que comme une chance, il essaie de restreindre la capacité d'accueil de notre pays. Ce signe de frilosité inquiétant dénote une conception rabougrie du rôle de la France. Je regrette l'instrumentalisation du débat, d'autant que les chiffres montrent une stabilité de l'immigration.

L'accès à l'aide médicale d'État devrait encore être restreint selon le rapporteur. En instaurant des conditions financières, on augmente le risque d'épidémie car certains ne se soigneront pas. L'aide médicale d'État (AME) est pleinement justifiée.

Il en va de même des conditions linguistiques, renforcées. Mon département s'est construit grâce à l'immigration portugaise. Il faut être prudent et faire confiance aux gens dont la démarche est volontaire, sans être draconien. On connaît les conditions déplorables de la rétention. Attention à ne pas créer de barrières financières à l'assignation à résidence en créant une caution. Pourquoi passer le délai du regroupement familial de 18 à 24 mois ? C'est le signe d'un repli sur soi. De même, pourquoi faire passer le suivi médical de l'ARS à l'OFII, sauf à accuser les médecins de l'ARS de laxisme ? Nous présenterons en séance nos critiques sur ce texte. Le propos liminaire du rapporteur nous a inquiétés.

M. Michel Mercier. - Je suis d'accord avec M. Collombat sur ce point : un rituel s'est instauré dans notre République, celui d'une nouvelle loi sur l'immigration tous les quatre ou cinq ans : en 2006, en 2011, cette année. Que change-t-elle ? Le rapporteur a dit que ce projet de loi ne renversait pas la table. Il y a des nouveautés, pas d'innovations. L'examen par un médecin de l'OFII plutôt que de l'ARS, qui ne voit pas les étrangers, représente une amélioration. Néanmoins, je m'interroge sur le pourquoi de cette loi qui nous occupera jusqu'au 6 décembre, si ce n'est l'attente d'un retentissement politique, voire politicien. Le ministre de l'intérieur nous a expliqué hier combien il était ferme, soulignant la hausse de 13 % des reconduites à la frontière par rapport au gouvernement précédent. Si ses outils sont bons, pourquoi en créer de nouveaux ? Le nombre de migrants est stable, à 200 000 nouveaux titres par an. Pourquoi cette nouvelle loi, juste avant une période électorale ?

M. René Vandierendonck. - C'est une bonne question...

M. Michel Mercier. - Je peine à comprendre les raisons de cette nouvelle loi, sauf à faire progresser les extrêmes. Le rapporteur a présenté des amendements sages. Notre pays a peur de l'autre, de l'étranger, dont il a parfois besoin. Très peu de titres ont été délivrés pour compétences et talents. Nous ne sommes plus le premier État accueillant les étudiants. L'Allemagne nous a supplanté.

Mme Esther Benbassa. - Nous n'accueillons pas non plus les meilleurs étudiants.

M. Michel Mercier. - Nous avons besoin des étudiants étrangers qui créent des réseaux francophiles en rentrant chez eux. Ne mélangeons pas tout, les personnes en situation régulière ne posent pas de problème. Ce projet de loi, une fois voté, ne changera rien - le Gouvernement n'aura pas plus de moyens, peut-être même moins. Restent des motivations politiciennes dans lesquelles, et c'est le plus triste, nous n'avons pas d'autre choix que de nous engouffrer.

M. René Vandierendonck. - J'ai suivi certaines auditions du rapporteur, elles étaient très intéressantes. Comme M. Mercier, je pense que l'organisation de débats sur l'immigration en période électorale n'est pas glorieuse pour la France. Quand je cesse mes fonctions de maire de Roubaix, en mars 2012, j'ai le souvenir que deux tiers des places de centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) étaient occupées par des demandeurs d'asile ou des personnes déboutées ayant intenté un recours. Le problème de gestion de l'immigration irrégulière existe depuis longtemps. La gauche ne doit ressentir aucune honte à revendiquer l'équilibre entre solidarité et fermeté. Essayons de nous écouter.

Des places sont créées en ce moment pour les demandeurs d'asile. Chers collègues, vous savez qui a créé le regroupement familial. Je ne disconviens pas qu'il faille des contrôles. J'ai téléphoné à l'hôpital de Roubaix pour connaître le nombre de titres irrecouvrés correspondant à des étrangers entrés de manière frauduleuse. Le problème de l'AME n'est pas lié à des interventions programmées mais à un détournement de la procédure des urgences, qui constituent 60 à 70 % des entrées à l'hôpital. La fraude n'est pas disproportionnée. Je suis disposé à soutenir ce texte et tous les amendements qui seront dictés par le pragmatisme et le refus de l'idéologie de bazar.

M. Yves Détraigne. - Une question n'a pas été abordée : se donne-t-on les moyens d'éviter par des actions de coopération les départs du pays d'origine des personnes dont on sait qu'elles n'ont pas de chance d'être régularisées ?

M. Philippe Bas, président. - La question n'est pas de nature législative.

M. Yves Détraigne. - Si on ne tarit pas la source, le problème persiste.

Mme Esther Benbassa. - Il ne faudrait pas sacrifier les droits des étrangers au populisme actuel qui les considère comme des intrus. La droite met la tête dans le sable. Les historiens connaissent pourtant les effets à court terme de ce genre de populisme. La France a besoin d'immigrés, elle a aussi besoin de réguler son immigration, sans que ce soit par la mafia, la rétention ou la coercition.

Ce ne sont pas les étrangers les plus qualifiés qui viennent dans notre pays, car nous manquons d'attractivité. Pourtant, nous en sommes presque à leur demander l'agrégation lorsque nous les accueillons. Les étudiants qui viennent à la Sorbonne sont ceux qui ne réussissent pas à entrer à l'université de Rabat, car nos frais de scolarité tournent autour de 230 euros, ce qui est bien moins qu'ailleurs. Il est tout à fait possible de mener ces étudiants à un niveau d'études suffisant pour les insérer ensuite dans des entreprises qui recrutent des gens bilingues ou trilingues. Le rejet de l'immigration ne nous fait pas honneur. Quant à la moquerie, c'est l'argument de ceux qui n'en ont pas.

M. Philippe Bas, président. - Je n'ai rien remarqué de tel dans notre commission, toujours soucieuse de respecter la parole de chacun.

M. Jacques Mézard. - Ce débat revient de manière cyclique, quelles que soient les majorités. Même si l'on peut contester l'opportunité du moment, c'est un débat qui doit avoir lieu et sur lequel nous devons nous prononcer car, à force de l'entretenir, on le rend malsain. Qu'attendent nos concitoyens ? Que l'accueil des étrangers en situation légale ait lieu dans les meilleures conditions possibles, en évitant toute complexité administrative, et que ceux qui sont en situation illégale quittent le territoire. Je déplore le manque d'un cadre législatif suffisamment stable pour atteindre ces deux objectifs. Nos concitoyens sont las. Ne décidons pas dans l'urgence ; prenons le temps de répondre à leurs attentes. J'ai beaucoup de respect pour l'action du ministre de l'intérieur, cet homme d'État respectueux des libertés.

M. François Zocchetto. - Nos politiques publiques sont efficaces en matière de fiscalité ou de procédure pénale, où les dispositions s'appliquent. Ce n'est pas le cas pour le droit des étrangers. Si les mesures d'éloignement sont peu suivies d'effet, les étrangers qui peuvent légitimement prétendre s'installer sur notre territoire sont confrontés à un parcours kafkaïen. Ce décalage est d'autant plus préoccupant que le sujet irrigue toute la société : agents des collectivités territoriales, personnels soignants, ouvriers du bâtiment... Il reste difficile de légiférer, alors que les dispositions existantes ne sont pas appliquées. Mieux vaudrait un vrai débat sur l'immigration et la place des étrangers dans notre pays, qui serait porté au plus haut niveau de l'État, par exemple avant une élection présidentielle. En l'occurrence, nous allons légiférer en catimini, la plupart d'entre nous courbant l'échine parce que ce sera retenu contre les décideurs publics. Examiner ce texte dans le contexte actuel ne peut être que frustrant et embarrassant. Quelle durabilité donner au statut d'étranger sur le territoire ? Personne ne le sait. À d'autres époques, sous la IIIème République ou au début de la Vème, on pouvait se fier à des schémas sur ces questions. Ce n'est plus le cas. Légiférons, même si cela ne sert pas à grand-chose... Gardons-nous du moins de verser dans la caricature et bornons-nous à suivre sans illusion l'essentiel des propositions du rapporteur.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Seule compte la vérité de la situation, si nous voulons trouver les bonnes solutions. L'immigration régulière est globalement stable, même si elle a augmenté ces deux dernières années, du fait de la hausse de l'admission exceptionnelle au séjour en application de la circulaire Valls de novembre 2012. Les chiffres de l'OCDE sont clairs : en 2013, sur les 260 000 entrées régulières, dont 100 000 en provenance de l'Union européenne, il y a en a eu 105 000 pour le motif familial, 14 000 réfugiés, et 30 000 autres, dont 26 000 demandes d'immigration du travail. Dans le détail, l'immigration familiale se répartit entre 13 000 personnes entrées au titre du regroupement familial, 34 000 conjoints de Français, ou encore 6 000 étrangers malades. En volume, l'immigration irrégulière est bien plus importante et difficilement quantifiable même si l'on sait qu'elle tourne autour de 400 000 ou 450 000 entrées. C'est là que doit porter l'effort. Il n'y aura pas d'immigration régulière acceptée si l'on n'est pas clair sur l'immigration irrégulière. On laisserait place aux amalgames tout en faisant le lit des partis extrémistes.

La préfecture de Metz s'est organisée, à l'initiative du préfet, pour accueillir les migrants en collaboration avec l'OFII ; quant aux étudiants, leur dossier est traité directement à l'université.

Mme Esther Benbassa. - C'est une bonne chose.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est un modèle qui fonctionne et que l'on pourrait reproduire dans toutes les préfectures qui ont de gros volumes d'immigration. On dénombre 350 000 passages par an à la préfecture de Créteil, sans qu'il y ait plus de quarante minutes d'attente en moyenne pour chaque demandeur.

Mme Esther Benbassa. - Ils attendent toute la nuit !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il y a de moins en moins de file d'attente à la préfecture. Le principe est de commencer par donner un titre de séjour d'un an, avant de faire signer au demandeur un contrat pour obtenir un titre pluriannuel. Il faut que cela apparaisse clairement dans le texte. Le titre de séjour pluriannuel est conditionné au respect du contrat d'accueil et d'intégration. La connaissance de la langue, même modeste, est essentielle : il faut avoir des capacités de compréhension élémentaires (niveau 1) et pouvoir tenir une conversation basique (niveau 2). On est loin de l'agrégation ! La connaissance de la langue est nécessaire à une bonne qualité d'intégration et à l'accès au marché du travail. Les chefs d'entreprise ou Pôle emploi ne cessent de le dire : que ce soit dans le BTP ou ailleurs, chacun doit pouvoir comprendre les consignes de sécurité. Sans compter que ne pas connaître la langue incite au communautarisme, dont, à titre personnel, je ne veux pas.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ni à titre collectif.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il est vrai que nous n'attirons pas forcément les étrangers les plus qualifiés. D'où la carte « compétences et talents » mise en place en 2008 et le projet de création d'un « passeport talents ». Quant au titre de séjour pour maladie, les médecins de l'ARS constatent tous un manque d'homogénéité dans les décisions prises : on recense 32 % d'avis positifs en Moselle, contre 98 % en Loire-Atlantique. Nous avons tout intérêt à confier cette responsabilité à l'OFII, dont les médecins appliquent un code déontologique, même si cela posera la question des moyens. Tout notre travail consiste à éviter la confusion. Tenons cette ligne. Notre effort doit porter sur l'immigration irrégulière.

M. Philippe Bas, président. - Merci. Venons-en à l'examen des amendements.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article additionnel avant l'article 1er

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-54 prévoit la possibilité d'organiser un débat annuel au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le verbe « pouvoir » est lâche. Il est évident que le Gouvernement peut obtenir un débat au Parlement s'il le souhaite, tout comme les assemblées. Dès lors que ce n'est pas une obligation, l'amendement ne sert à rien.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La rédaction tient compte des exigences constitutionnelles. Notre volonté est bien d'avoir chaque année un débat au Parlement sur la politique d'immigration, pour contribuer à la vérité de la discussion.

M. Philippe Bas, président. - Si l'on voulait donner son plein effet à cette obligation de délibérer chaque année, il faudrait une révision constitutionnelle - difficile à obtenir dans la période actuelle.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'essentiel est d'afficher clairement notre volonté d'avoir ce débat.

L'amendement COM-54 est adopté.

Article 1er

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-55 est rédactionnel.

M. Jean-Pierre Sueur. - On ne peut qualifier de rédactionnel un amendement qui supprime l'expression « parcours personnalisé d'intégration républicaine ». C'est un concept qui a un sens. Je ne voterai pas cet amendement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le parcours d'intégration est formalisé par un contrat qui par nature est personnalisé et correspond aux besoins du demandeur.

L'amendement COM-55 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Pour être efficace, le contrat doit se concentrer sur l'apprentissage de la langue et sur la formation civique. L'« accompagnement adapté » apparait inutile dans ce cadre, d'où la suppression proposée à l'amendement COM-56.

M. Jean-Pierre Sueur. - Si nos collègues députés ont jugé utile de prévoir un accompagnement adapté pour faciliter l'accueil et l'intégration des étrangers, il serait judicieux de le maintenir. Encore une fois, la question n'est pas rédactionnelle.

L'amendement COM-56 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale a prévu que, dans les départements et les régions outre-mer, la formation civique dispensée dans le cadre du contrat d'intégration républicaine inclue un apprentissage de l'histoire et de la géographie du territoire de résidence de l'étranger. Cette précision relève davantage du décret d'application. Par conséquent, mon amendement COM-57 supprime l'alinéa 7.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'idée des députés est pourtant intéressante. On pourrait retirer cette disposition en contrepartie d'un engagement du Gouvernement en séance. Quand on s'intègre en Guyane, à Mayotte ou en Polynésie, il y a quelques spécificités à connaître.

M. Philippe Bas, président. - Ce débat soulève d'intéressantes questions de principe.

M. Thani Mohamed Soilihi. - C'est une disposition qui serait particulièrement utile dans mon département. Je rappelle que les Comores contestent la souveraineté de la France sur Mayotte.

L'amendement COM-57 est adopté.

L'amendement de conséquence COM-58 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-59 supprime la deuxième phrase de l'alinéa 13 : laissons au pouvoir règlementaire la marge de manoeuvre nécessaire pour définir les modalités du contrat d'intégration républicaine.

M. Jean-Pierre Sueur. - Mêmes réserves sur cet amendement.

L'amendement COM-59 est adopté.

L'amendement de coordination COM-60 est adopté.

Article 2

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-61 maintient la prise en compte du respect du contrat d'intégration républicaine pour délivrer une carte de résident.

L'amendement COM-61 est adopté.

Article 4

L'amendement rédactionnel COM-62 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-63 supprime la délivrance de plein droit du visa au conjoint de Français.

M. Jean-Yves Leconte. - Les conditions indiquées dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) sont précises : le visa ne peut être refusé à un conjoint de Français qu'en cas de fraude, d'annulation du mariage ou de menace à l'ordre public. » Ne pas insérer la notion de plein droit, c'est refuser à un Français qui se marierait à l'étranger la capacité de revenir en France, en considérant que l'autorité consulaire a un pouvoir discrétionnaire sur le sujet. C'est scandaleux.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne comprends pas bien l'objet de l'amendement. L'alinéa 18 qu'il supprime dispose que le visa de long séjour est délivré de plein droit au conjoint de Français qui remplit les conditions prévues. Le CESEDA précise déjà que le visa ne peut être refusé, si ce n'est en cas de fraude, d'annulation de mariage ou de menace à l'ordre public. Si c'est le cas, on voit mal en quoi la rédaction de l'Assemblée obérerait tout pouvoir d'appréciation des autorités diplomatiques et consulaires. Je ne voterai pas cet amendement.

M. Philippe Bas, président. - En prévoyant des exceptions, le CESEDA laisse bien un pouvoir d'appréciation aux autorités diplomatiques et consulaires d'accorder ou de refuser le visa. Maintenons le droit actuel sans imposer de mécanisme automatique.

M. Alain Richard. - On peut diverger de votre interprétation. Le texte de l'Assemblée ne fait pas disparaître l'alinéa qui prévoit le refus du visa dans les cas cités par le CESEDA. Il précise en effet que le conjoint doit « remplir les conditions du présent article », y compris la réserve du cas de fraude. La suppression proposée est purement cosmétique et d'affichage politique et n'a aucun sens en droit.

M. Philippe Bas, président. - C'est plutôt l'alinéa 18 qui est d'affichage politique. Comment écrire sans contradiction qu'un visa est délivré de plein droit sauf dans un certain nombre de cas laissés à l'appréciation des services consulaires et diplomatiques ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Les « conditions du présent article » visent expressément les cas de fraude, d'annulation du mariage ou de menace à l'ordre public.

M. Philippe Bas, président. - Soit l'alinéa 18 est inutile et il faut le supprimer ; soit il est utile, mais contradictoire avec le reste de l'article L. 211-2-1 du CESEDA, et il faut également le supprimer.

L'amendement COM-63 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte. - Mon amendement COM-2 prévoit la délivrance d'un visa long séjour pour les futurs conjoints de Français. Les personnes de même sexe qui souhaitent venir se marier en France car cela n'est pas possible dans leur pays de résidence rencontrent parfois des difficultés pour obtenir leur visa. L'établissement d'un visa spécifique faciliterait le respect du droit.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cet amendement rendrait plus difficile la lutte contre la fraude et les mariages de complaisance, puisqu'il suffirait de déclarer son intention de se marier avec un Français pour obtenir un visa de long de séjour, entrer ainsi sur le territoire et bénéficier d'un droit au séjour. Par ailleurs, cet amendement révèle un dysfonctionnement dans nos consulats, qu'il appartient au pouvoir réglementaire de résoudre. Quant au III, il tombe avec l'adoption de l'amendement précédent. Avis défavorable.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

M. Jean-Yves Leconte. - Mon amendement COM-3 met à égalité les personnes mariées en France et à l'étranger, dès lors que le mariage a été transcrit préalablement au registre de l'état civil français. En effet, certains couples qui se sont mariés dans un pays étranger puis se sont installées dans un autre ont parfois du mal à obtenir un titre de long séjour en France.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le CESEDA autorise le conjoint d'un Français dont le mariage a été célébré en France à obtenir un visa de long séjour à la préfecture sans avoir à retourner dans son pays d'origine. Il ne paraît pas opportun d'étendre cette disposition à un conjoint de Français dont le mariage a été célébré à l'étranger, car cette personne doit s'adresser par définition au consulat du pays où elle a fait célébrer son mariage pour obtenir un visa d'entrée en France. Avis défavorable.

M. Jean-Yves Leconte. - Les couples concernés voyagent et n'habitent plus forcément dans le pays où ils se sont mariés. Dès lors que le mariage a été reconnu en France, pourquoi demander à quelqu'un qui s'est marié en Australie, qui habite au Canada et qui voudrait venir en France de retourner en Australie pour obtenir un visa? C'est aberrant.

M. Jacques Mézard. - Absolument.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Article 4 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale a prévu une dérogation à la visite médicale obligatoire pour les étrangers étudiants pouvant présenter un certificat médical de n'importe quel médecin. À terme, cette mesure déchargerait l'OFII de 60 000 visites médicales, sur un total annuel de 200 000. Cette disposition relève toutefois du pouvoir réglementaire, qui organise déjà les modalités de la visite médicale des étrangers primo-arrivants. Elle pourrait également nuire à la qualité de cette visite médicale, l'intervention de l'OFII assurant l'homogénéité du dispositif sur l'ensemble du territoire. Mon amendement COM-64 supprime donc l'article.

M. Philippe Kaltenbach. - On ne peut pas confier aux médecins de l'OFII le suivi des 25 000 personnes qui demandent à entrer en France pour y être soignées tout en maintenant des visites médicales obligatoires pour délivrer un certificat médical à des étudiants qui ne séjourneront qu'un ou deux ans dans le pays. C'est de la bureaucratie inutile. Cette mesure dégagerait du temps pour les médecins de l'OFII et rationaliserait leur organisation, ce qui éviterait d'avoir à procéder à de nouveaux recrutements. Le Gouvernement a trouvé le bon équilibre.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette visite médicale est un des goulets d'étranglement qui fait de l'arrivée en France un véritable parcours du combattant pour les étudiants étrangers. Faute de médecins en nombre suffisant, les démarches prennent beaucoup de temps. Cette mesure est utile ; si elle est réglementaire, le ministre pourra faire une déclaration en séance.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En pratique, l'OFII s'est déjà pré-organisée. À Nancy, des conventions vont être passées avec des cabinets médicaux qui s'occuperont des certificats pour le compte de l'université. Mieux vaut placer l'ensemble du dispositif sous la houlette de l'OFII.

L'amendement COM-64 est adopté.

Article 5

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-65 revient sur une disposition de l'Assemblée nationale qui prévoit que le seuil minimum de rémunération pour obtenir une autorisation provisoire de séjour (APS) d'un an pour compléter sa formation peut varier en fonction du domaine professionnel concerné. Cela compliquerait excessivement le dispositif et serait susceptible de créer des inégalités entre secteurs professionnels.

L'amendement COM-65 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-66 est adopté.

Article 7

L'amendement de cohérence COM-67 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-68 est de cohérence : nous regroupons les dispositions relatives au refus ou au retrait de la carte de séjour pluriannuelle dans un article additionnel spécifique après l'article 8.

L'amendement COM-68 est adopté.

Mme Esther Benbassa. - Toutes les menaces ne sont pas « réelles, actuelles et suffisamment graves », d'où mon amendement COM-12.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La notion de « menace à l'ordre public » pouvant entraîner un retrait de titre de séjour existe déjà dans l'article L. 313-3 du CESEDA et est appliquée par les préfectures sous le contrôle du juge qui vérifie, au cas par cas, que l'étranger concerné représente bien une menace pour l'ordre public. Avis défavorable.

M. Philippe Bas, président. - La garantie que vous cherchez à ajouter existe déjà. Par ailleurs, cet amendement devient sans objet au vu de l'amendement précédent.

L'amendement COM-12 est devenu sans objet.

L'amendement de coordination COM-69 est adopté.

Article 8

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-13 de Mme Benbassa supprime l'article 8.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable, car le dispositif de contrôle prévu à cet article respecte totalement les droits des étrangers en organisant une procédure contradictoire. Avec l'allongement de la durée des titres de séjour, il est essentiel de développer des contrôles a posteriori de leur délivrance pour vérifier que l'étranger respecte toujours les conditions d'octroi du titre.

L'amendement COM-13 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-70 revient au texte du Gouvernement et rétablit les contrôles menés par les préfectures pour s'assurer que les détenteurs d'une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle continuent de remplir les conditions requises pour la délivrance de ces titres. Ces contrôles a posteriori sont essentiels.

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous supprimez à juste titre le verbe « pouvoir ». Soit l'État procède aux contrôles, soit il n'y procède pas.

L'amendement COM-70 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-71 précise que la procédure contradictoire prévue à l'article 8 est limitée au retrait du titre et ne s'étend pas au refus de renouvellement. Dans ce dernier cas, l'intéressé aura pu faire valoir ses arguments lors du dépôt de sa demande. Il précise également le contenu de cette procédure contradictoire en se référant à l'article 24 de la loi sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations qui prévoit la présentation d'observations écrites de la personne risquant un retrait de titre et, sur sa demande, d'observations orales, la possibilité d'assistance par un conseil, ainsi que la faculté pour les préfectures de refuser des demandes d'audition abusives.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne suis pas convaincu par cette limitation de la procédure contradictoire. Nous pourrons en discuter en séance.

L'amendement COM-71 est adopté.

L'amendement COM-14 devient sans objet.

M. Philippe Kaltenbach. - L'alinéa 3 de l'article 8 prévoit que l'étranger peut se voir retirer sa carte ou voir le renouvellement de celle-ci refusée s'il cesse de remplir l'une des conditions exigées pour la délivrance de cette carte, fait obstacle aux contrôles ou ne défère pas aux convocations. Notre amendement COM-34 a pour objet de protéger les étrangers empêchés de se rendre à la convocation pour un motif légitime.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Plusieurs garanties sont déjà accordées aux étrangers risquant de se voir retirer leur titre de séjour. Une procédure contradictoire est prévue ; le retrait de titre pour non présentation aux convocations n'est qu'une faculté pour la préfecture. En l'état du texte, le préfet prend déjà en compte les explications apportées par l'étranger ; le terme de « convocations » est au pluriel, ce qui signifie que le simple fait de ne pas répondre à une convocation ne justifie pas un retrait de titre ; la proportionnalité de la décision de retrait est vérifiée par le juge en cas de contentieux. Inutile de prévoir une nouvelle garantie. Avis défavorable.

M. Philippe Bas, président. - Voilà qui doit rassurer M. Kaltenbach.

M. Philippe Kaltenbach. - Nous maintenons cet amendement, car certaines préfectures pourraient avoir une interprétation très stricte du texte.

L'amendement COM-34 n'est pas adopté.

Article additionnel avant l'article 8 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-72 prévoit que des motifs d'ordre public peuvent justifier le refus mais également le retrait de la carte de séjour temporaire. Il prend acte de la décision du Conseil constitutionnel du 13 mars 2003 qui précise que le retrait du titre de séjour n'est susceptible de concerner que les seuls étrangers ayant commis les faits constitutifs des infractions mentionnées dans l'article L. 313-5 du CESEDA. Il ressort de l'analyse de la jurisprudence du Conseil d'État et de l'interprétation stricte de la loi pénale que les retraits de titre de séjour ne sont prononcés qu'après condamnation pénale. Dans un souci de clarté et d'opérationnalité, cet amendement prévoit ainsi que la procédure de retrait de titre de séjour de l'article L. 313-5, subsidiaire à la procédure de l'article L. 313-3 qui n'exige pas de condamnation pénale, s'applique aux étrangers condamnés pour les infractions visées à l'article L. 313-5. Par ailleurs, il actualise et complète la liste des crimes et délits pouvant justifier le retrait de titre.

L'amendement COM-72 est adopté.

Article 8 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-73 précise que les stagiaires pouvant bénéficier du régime de transfert intragroupe doivent être diplômés de l'enseignement supérieur, comme le prévoit l'article 3 de la directive 2014/66/UE du 15 mai 2014.

M. Jean-Pierre Sueur. - Peut-être faudrait-il écrire « titulaire » d'un diplôme plutôt que « possédant ».

M. Alain Richard. - « Détenteur » serait un bon compromis.

M. Hugues Portelli. - On « détient » un titre de séjour, pas un diplôme.

M. Philippe Bas, président. - Nous écrirons donc « titulaires d'un diplôme ».

L'amendement COM-73, ainsi modifié, est adopté.

L'amendement COM-74 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-75 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le texte de l'Assemblée dispose que la durée de la carte « stagiaire mobile ICT » ne peut dépasser la durée maximale de séjour autorisée dans l'Union européenne. Conformément à la directive précitée, l'amendement COM-76 précise que cette durée maximale est d'un an.

M. Alain Marc. - Que signifie le sigle « ICT » ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - C'est un acronyme désignant un transfert de personnel à l'intérieur d'un même groupe, d'une filiale à une autre.

M. Philippe Bas, président. - Pouvons-nous le faire figurer dans la loi ?

Mme Cécile Cukierman. - Nous n'avons pas le choix, puisque c'est ce sigle qui est inscrit sur le titre de séjour.

M. Alain Richard. - Cette caractérisation relève du domaine réglementaire. La directive à transposer ne contraint nullement le législateur français à utiliser cet acronyme.

L'amendement COM-76 est adopté.

Article 9

M. Philippe Kaltenbach. - L'amendement COM-35 revient sur un recul de ce projet de loi, qui prévoit de priver les personnes ayant un CDD de plus d'un an de la carte « salarié ». Or les droits attachés à la carte « travailleur temporaire » ne sont pas les mêmes. Le titulaire de la carte « salarié » peut changer d'employeur au bout de deux ans, de métier au bout de trois ans de séjour régulier, pas le titulaire de la carte « travailleur temporaire ». La précarité s'accroit sur le marché du travail et le nombre de CDD augmente. Les personnes ayant un CDD de plus d'un an doivent continuer à bénéficier des mêmes droits, gages d'une meilleure intégration dans notre pays.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est assez logique.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Actuellement, c'est la durée du contrat qui différencie les cartes « salarié » des cartes « travailleur temporaire », ces dernières étant prévues pour les contrats de moins d'un an. Le Gouvernement a souhaité réserver les premières aux titulaires d'un CDI et les secondes aux étrangers embauchés en CDD, ce qui a le mérite de la clarté. Votre amendement mélange deux critères : la nature et la durée du contrat. Avis défavorable.

L'amendement COM-35 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-77 revient au droit en vigueur dans le CESEDA en prévoyant le renouvellement de la carte « salarié » pour un an en cas de licenciement. Par rapport au texte de l'Assemblée nationale, il ajoute une condition calendaire - la rupture involontaire du contrat de travail doit avoir eu lieu dans les trois mois précédant le renouvellement de la carte - et supprime la possibilité de se maintenir sur le territoire le temps correspondant à ses droits au chômage.

L'amendement COM-77 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement de cohérence COM-78 autorise la délivrance de la carte de séjour sans opposabilité de la situation de l'emploi aux étrangers titulaires d'un master mais également à ceux ayant obtenu un des diplômes déterminés par décret. Il s'agit d'ouvrir ce dispositif aux titulaires des diplômes du répertoire national des certifications professionnelles dont le niveau est comparable aux masters mais dont la formation est plus professionnalisante.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement est bienvenu. Sa rédaction me semble plus large que ce qu'indique son objet : des formations qui ne sont pas de niveau master pourront être intégrées à la liste publiée avec le décret.

M. Hugues Portelli. - Pourquoi pas ? Encore faut-il que les diplômes en question aient une valeur sur le marché du travail. Ce n'est pas le cas de certains titres universitaires... Il faut une limite au laxisme, dans l'intérêt même des étudiants !

M. Philippe Bas, président. - Cet amendement va dans votre sens puisqu'il intègre à la liste des diplômes pris en compte des qualifications de niveau élevé qui donnent accès à l'emploi.

Mme Esther Benbassa. - Cet amendement n'est pas dépourvu d'intérêt. Mais comment un master en littérature latine peut-il donner accès à l'emploi ? Un master, c'est bien vague.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je persiste à penser que cet amendement est excellent. Un titulaire d'un DUT en génie civil, par exemple, même s'il n'a qu'un bac + 2, trouvera plus facilement du travail qu'un titulaire de master en sociologie. Ouvrons-lui nos portes.

L'amendement COM-78 est adopté.

Article 10

M. Philippe Kaltenbach. - L'amendement COM-43 concerne l'accueil en France d'étrangers malades qui viennent s'y faire soigner. L'avis du collège médical doit lier le préfet si un éloignement est envisagé, sauf cas de fraude ou de trouble à l'ordre public.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le préfet prend la décision sur le seul fondement du dossier médical. Il doit garder une totale liberté d'appréciation. S'il suit les avis positif, il lui arrive d'accorder un titre de séjour même en cas d'avis négatif, comme on l'a vu lors de notre déplacement à Metz, en se fondant sur d'autres éléments d'appréciation. Il n'est donc pas souhaitable de lier son avis à celui des médecins. Le vrai problème, que nous avons évoqué hier devant le ministre, tient à la manière dont sont agréés les médecins. Avis défavorable.

L'amendement COM-43 n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-79 maintient les dispositions de la loi du 16 juin 2011 concernant les conditions d'attribution du titre « étrangers malades », fondées sur la disponibilité du traitement dans le pays d'origine.

M. Philippe Kaltenbach. - Les soins peuvent, dans le pays d'origine, n'être accessibles qu'à une infime minorité. D'où la proposition humaniste faite à l'Assemblée nationale.

L'amendement COM-79 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-80 supprime une demande de rapport sur le dispositif des étrangers malades.

L'amendement COM-80 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-15, qui propose de confier la compétence « étrangers malades » à une commission médicale ad hoc et non à l'OFII.

L'amendement COM-15 n'est pas adopté.

Article 10 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-81 supprime la délivrance de plein droit de l'autorisation provisoire de séjour (APS) « parents d'un enfant malade ».

L'amendement COM-81 est adopté.

Article 10 ter

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je propose de supprimer un article additionnel de l'Assemblée nationale rendant automatique le renouvellement du titre de séjour pour les victimes de violences conjugales, même en l'absence d'ordonnance de protection.

L'amendement de suppression COM-82 est adopté.

Article 10 quater

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le terme de « violence familiale » introduit par l'Assemblée nationale est trop imprécis. Restons-en à la notion de « violence conjugale ».

L'amendement de suppression COM-83 est adopté.

L'amendement COM-16 devient sans objet.

Article 11

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-84 instaure une condition de niveau de langue pour obtenir de la carte de séjour pluriannuelle.

L'amendement COM-84 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels identiques COM-85 et 50 et l'amendement rédactionnel COM-51.

L'amendement COM-17, repoussé par le rapporteur, n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-44.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-86 supprime une disposition de nature règlementaire.

L'amendement COM-86 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-87 fait passer la durée de la carte pluriannuelle pour les personnes ayant bénéficié d'une admission exceptionnelle au séjour de quatre ans à deux ans.

L'amendement COM-87 est adopté.

Les amendements COM-11 et 36 deviennent sans objet.

L'amendement COM-53, accepté par le rapporteur, est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Les amendements COM-88, COM-37 et COM-52 traitent du changement de statut. Cette hypothèse concerne un étranger souhaitant passer par exemple d'une carte de séjour temporaire « étudiant » à une carte pluriannuelle « salarié ». Trois options sont proposées : mon amendement COM-88 contraint à repasser par une carte temporaire avant d'obtenir une carte pluriannuelle ; l'amendement COM-37 prévoit un passage direct à la carte pluriannuelle ; l'amendement COM-52 aussi, sauf pour les titres « salarié» et « entrepreneur-professions libérales ».

L'amendement COM-88 est adopté.

Les amendements COM-37 et COM-52 ne sont pas adoptés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Par cohérence avec l'article 5, mon amendement COM-89 permet l'attribution du passeport talents aux étrangers ayant obtenu un des diplômes déterminés par décret.

M. Jean-Pierre Sueur. - Excellent.

L'amendement COM-89 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-90.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-91 supprime la notion de « renommée », trop vague, comme critère du « passeport talents ».

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous avez raison.

L'amendement COM-91 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le Gouvernement prévoit le maintien du « passeport talents » en cas de perte involontaire d'emploi pour une durée équivalente à celle des allocations chômage. Par cohérence avec l'article 9, mon amendement COM-92 encadre ce dispositif en prévoyant la délivrance d'une carte de séjour temporaire d'un an si le titulaire du « passeport talents » perd involontairement son emploi.

L'amendement COM-92 est adopté.

L'amendement COM-18, repoussé par le rapporteur, n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-93 encadre le renvoi au pouvoir règlementaire et supprime un « notamment ».

L'amendement COM-93 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-94 supprime la disposition relative à la consultation des observatoires de l'immigration, aucune disposition législative n'étant nécessaire pour permettre cette consultation.

L'amendement COM-94 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-95 allonge la durée de la carte « saisonnier », qui rend de nombreux services aux travailleurs saisonniers ainsi qu'aux employeurs.

L'amendement COM-95 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-96 supprime à nouveau la notion de plein droit afin de préserver la marge d'appréciation du préfet.

L'amendement COM-96 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-97.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-98 précise la durée de la carte « salarié détaché mobile ICT » pour se conformer à la directive européenne du 15 mai 2014 que nous évoquions tout à l'heure.

L'amendement COM-98 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-99 supprime un renvoi général au pouvoir règlementaire.

L'amendement COM-99 est adopté.

Article 11 bis

L'amendement de coordination COM-100 est adopté.

Article 12

L'amendement de suppression COM-101 est adopté.

Article 13

L'amendement rédactionnel COM-102 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-103.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-104 est de cohérence : nous avons regroupé les dispositions relatives au refus ou au retrait de la carte pluriannuelle dans un article additionnel spécifique après l'article 8.

L'amendement COM-104 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels COM-105, COM-107 et COM-108.

Article 13 bis A

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-109 supprime l'article 13 bis A qui prévoit la délivrance de plein droit d'une carte de résident aux titulaires de la carte de séjour « retraité ».

L'amendement COM-109 est adopté.

Article 13 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-110 supprime encore une fois la notion de plein droit pour délivrer un titre de séjour « résident longue durée UE ».

L'amendement COM-110 est adopté.

L'amendement COM-19, repoussé par le rapporteur, n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-111 rappelle que les années de résidence passées sous couvert d'un mariage de complaisance ne sont pas prises en compte dans le calcul des cinq années de résidence nécessaires pour obtenir ce titre de séjour.

L'amendement COM-111 est adopté.

Article 13 ter

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-112 supprime la délivrance de plein droit d'une carte de résident aux personnes admises au titre du regroupement familial, aux parents d'un enfant français et aux conjoints de Français.

L'amendement COM-112 est adopté.

Article 13 quater

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-113 supprime cet article qui prévoit la délivrance automatique de la carte de résident permanent, valable pour une durée indéterminée, après deux renouvèlements préalables de la carte de résident « simple », valable dix ans, ou dès l'expiration de celle-ci pour les étrangers âgés de plus de 60 ans. Il convient, là encore, de laisser une marge d'appréciation aux préfets.

L'amendement COM-113 est adopté.

L'amendement COM-45 devient sans objet.

Article 13 quinquies

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-114 supprime l'article 13 quinquies, inséré par l'Assemblée nationale : les personnes menacées d'un mariage forcé sont éligibles à la protection subsidiaire, voire au statut de réfugié.

L'amendement COM-114 est adopté.

Article 13 sexies

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-115 supprime l'article 13 sexies qui inclut les anciens conjoints, partenaires de PACS ou concubins dans le périmètre des auteurs de violences conjugales justifiant l'octroi d'une carte de séjour temporaire à la victime.

L'amendement COM-115 est adopté.

Articles additionnels après l'article 13 sexies

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-116 allonge la condition de présence régulière en France de 18 à 24 mois pour bénéficier du regroupement familial.

L'amendement COM-116 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-117 restaure le droit annuel, dont le montant serait fixé par décret, pour pouvoir bénéficier de l'aide médicale d'État.

L'amendement COM-117 est adopté.

Article 14

L'amendement de précision COM-118 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-119.

L'amendement COM-20, satisfait, devient sans objet.

Les amendements identiques COM-4 et 21, repoussés par le rapporteur, ne sont pas adoptés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-120 réduit le délai de départ volontaire de trente à quinze jours.

M. Philippe Bas, président. - Vous avez indiqué que vous étiez prêt à le réduire à sept jours, comme le prévoit la directive « Retour ».

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je le propose en effet.

L'amendement COM-120 ainsi rectifié est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-121, rectifié en conséquence.

Repoussé par le rapporteur, l'amendement COM-38 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-41 et 1.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-122 porte de trois à cinq ans la durée maximale d'interdiction du territoire.

M. Jean-Pierre Sueur. - Comment le justifiez-vous ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il s'agit de se conformer à la directive européenne qui fixe à cinq ans la durée maximale, et d'être ferme dans la lutte contre l'immigration irrégulière.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous pourrions aussi rester à trois ans.

M. Philippe Kaltenbach. - La directive permet tout à fait de s'en tenir à trois ans. Il s'agit d'un choix politique, qu'il faut assumer comme tel.

M. Philippe Bas, président. - C'est bien ce que fait le rapporteur.

L'amendement COM-122 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-123 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-124.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-125 prévoit que sauf menace grave pour l'ordre public, la durée totale de l'interdiction de retour ne peut excéder cinq ans.

L'amendement COM-125 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-126 limite le recours accéléré contre une OQTF aux seuls étrangers déboutés du droit d'asile ne disposant pas d'un autre titre pour séjourner régulièrement en France.

L'amendement COM-126 est adopté.

L'amendement COM-6, satisfait, devient sans objet.

L'amendement de coordination COM-127 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-128.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-39.

M. Philippe Kaltenbach. - Deux jours ouvrés, ce n'est pas beaucoup plus que 48 heures. Mais si l'étranger est arrêté un vendredi ou un samedi, il lui est difficile de mobiliser un avocat ou une association pour faire un recours dans les 48 heures.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'argument est fondé, et mériterait un avis favorable.

M. Michel Mercier. - Le samedi est ouvré.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En effet. Ces affaires doivent être traitées rapidement.

L'amendement COM-39 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-40, 22, 7 et 23, repoussés par le rapporteur.

Articles additionnels après l'article 14

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-129 prévoit que le maire doit valider l'attestation d'hébergement pour que celle-ci vaille garantie de représentation propre à prévenir le risque de fuite.

M. Hugues Portelli. - En tant que maire, je n'ai pas les moyens de vérifier si les 450 attestations que je signe chaque année sont conformes à la réalité. D'ailleurs les trois quarts des personnes concernées ne repartent jamais !

M. Philippe Bas, président. - Certaines mairies y parviennent.

L'amendement COM-129 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-130 met en place une caution, dont le montant sera défini par décret, valant garantie de représentation propre à prévenir le risque de fuite.

L'amendement COM-130 est adopté.

Article 15

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-131 supprime des dispositions relatives au contrôle du juge sur la décision de placement en rétention, qui seront regroupées dans un article additionnel.

L'amendement COM-131 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-8, qui supprime l'interdiction de circulation.

M. Jean-Yves Leconte. - C'est pourtant un sujet majeur, sur lequel la France est en décalage par rapport à la jurisprudence européenne et risque de se trouver en porte-à-faux. Sans compter que cette mesure est inopérante !

L'amendement COM-8 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-24.

Article 16

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-132 pérennise des mesures dérogatoires relatives à la contestation de l'OQTF en Guadeloupe et à Saint Barthélemy.

M. Félix Desplan. - Ne s'agit-t-il pas plutôt de Saint-Martin ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Le dispositif actuel concerne Mayotte, la Guyane et Saint-Martin. Il n'était que transitoire pour la Guadeloupe et Saint-Barthélemy, nous le rendons définitif.

M. Félix Desplan. - Reste qu'à Saint-Barthélemy, l'immigration est très filtrée.

L'amendement COM-132 est adopté.

Article additionnel après l'article 17

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-133 transfère une disposition de l'article 18 vers un article additionnel.

L'amendement COM-133 est adopté.

Article additionnel avant l'article 18

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-134 maintient le principe d'une appréciation de la légalité de la décision de placement en rétention par le juge administratif. Toutefois il instaure un recours de pleine juridiction au bénéfice du juge administratif, lui permettant de réformer, le cas échéant, la décision. Si le ministère d'avocat n'est pas obligatoire, il n'est pas interdit.

L'amendement COM-134 est adopté.

Article 18

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-135 donne la faculté aux forces publiques de pénétrer au domicile de l'étranger pour l'escorter vers le consulat, sur autorisation du juge.

M. Philippe Bas, président. - C'est important pour faciliter l'éloignement des étrangers sans titres.

L'amendement COM-135 est adopté, ainsi que l'amendement COM-136.

Articles additionnels après l'article 18

Les amendements COM-25, COM-26 et COM-27, repoussés par le rapporteur, ne sont pas adoptés.

Article 19

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-137 rétablit l'intervention du juge de la liberté et de la détention au cinquième jour de rétention.

L'amendement COM-137 est adopté.

L'amendement COM-28, repoussé par le rapporteur, n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-138 est adopté.

L'amendement COM-29, repoussé par le rapporteur, n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-9.

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-46 de M. Kaltenbach prévoit que le placement en rétention d'un étranger accompagné d'un mineur n'est possible que dans un lieu spécialement dédié et adapté à accueillir une famille.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Sagesse. En pratique, c'est déjà le cas.

M. Philippe Kaltenbach. - Mieux vaut l'écrire dans le marbre, car les pratiques peuvent changer.

L'amendement COM-46 est adopté.

Article 19 bis A

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-139 supprime le nouveau séquençage de la rétention.

L'amendement COM-139 est adopté.

L'amendement COM-10 devient sans objet.

Article 20

L'amendement rédactionnel COM-140 est adopté.

Article 22

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-141 rétablit le critère de la présentation de garanties de représentation propres à prévenir le risque de fuite pour l'assignation à résidence.

M. Philippe Bas, président. - Vous souhaitez que l'assignation à résidence soit mieux respectée.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Exactement.

L'amendement COM-141 est adopté, ainsi que l'amendement de clarification COM-142.

Article additionnel après l'article 22

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-143 prévoit l'information des étrangers assignés à résidence pour l'exercice effectif de leurs droits et la préparation de leur départ.

L'amendement COM-143 est adopté.

Article additionnel après l'article 22 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-144 isole au sein d'un article additionnel une disposition de l'article 29 créant un délit de fuite d'une zone d'attente ou d'un lieu de rétention.

L'amendement COM-144 est adopté.

Article 23

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-145 clarifie le dispositif d'accès des journalistes aux zones d'attente et aux lieux de rétention administrative.

M. Michel Mercier. - J'opine.

L'amendement COM-145 est adopté.

Article additionnel après l'article 23

M. Philippe Bas, président. - Nous avions saisi la commission des finances sur l'amendement COM-42, Mme la présidente André l'a jugé recevable.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cet amendement prévoit la conclusion de conventions entre le ministre de l'intérieur et les associations pour assister les étrangers en zone d'attente. Sagesse.

L'amendement COM-42 est adopté.

Article 24

L'amendement COM-30, repoussé par le rapporteur, n'est pas adopté.

Article 25

L'amendement COM-31, repoussé par le rapporteur, n'est pas adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-146 prévoit des sanctions pénales en cas de non-respect des obligations de communication.

L'amendement COM-146 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-147 prévoit l'information de la personne concernée sur l'utilisation par l'administration de son droit de communication. C'est la moindre des choses.

M. Philippe Bas, président. - Cela respecte en effet les droits de la personne.

L'amendement COM-147 est adopté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-5.

M. Jean-Yves Leconte. - Avec cet article, nombre d'informations vont être demandées aux administrations et aux entreprises - les fournisseurs de services en ligne pourront être sanctionnés s'ils ne les communiquent pas ! Il serait plus logique d'aller chercher les informations auprès des services fiscaux, par exemple, qu'en épluchant les relevés EDF ou les communications électroniques. Je ne peux suivre le rapporteur : l'addition des articles 8 et 25 met les étrangers sous observation permanente. Tout peut leur être reproché à tout moment ! Ce n'est pas anodin.

M. Philippe Bas, président. - Sans aucun doute. Vous pourrez demander au ministre de l'intérieur, dont c'est la proposition, d'expliquer ses choix.

M. Jean-Yves Leconte. - Je l'ai fait ! Mais vous aggravez son texte.

M. Philippe Bas, président. - C'est bien notre intention, en effet.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La liste des informations concernées sera définie par un décret en Conseil d'État. Nous demanderons des précisions au ministre.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-32.

Article 26

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-148 simplifie les procédures applicables pour la destruction et l'immobilisation des véhicules ayant servi à commettre une infraction, prises par le procureur de la République.

L'amendement COM-148 est adopté.

Article additionnel après l'article 26

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-149 harmonise les sanctions pénales en cas de non-respect des prescriptions liées à l'assignation à résidence.

L'amendement COM-149 est adopté.

Article 27

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-150 prévoit une sanction pénale en cas de non-respect des obligations de pointage.

L'amendement COM-150 est adopté.

Article 28

Les amendements COM-151 et 152 sont adoptés.

Article 28 bis A

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement COM-48 exclut du champ de la nouvelle infraction créée par l'article 28 bis A les demandeurs d'asile, que les circonstances amènent souvent à entrer sur le territoire munis de faux documents. Je m'interroge sur son articulation avec l'article 31 de la convention de Genève qui prévoit l'immunité en matière pénale des demandeurs d'asile entrés ou séjournant de façon irrégulière sur le territoire.

En outre, la rédaction de cet amendement qui ne vise que les réfugiés et non la protection subsidiaire mériterait d'être revue d'ici la séance. Retrait ?

M. Philippe Kaltenbach. - Les demandeurs d'asile utilisent souvent des faux documents pour fuir leur pays. Il n'est pas inutile de leur offrir cette garantie dans la loi, même si la convention de Genève le prévoit déjà, pour éviter toute mauvaise interprétation.

L'amendement COM-48 est retiré.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-153 aggrave les sanctions pénales en cas de commission de l'infraction d'utilisation frauduleuse de documents d'identité ou de voyage de manière habituelle.

L'amendement COM-153 est adopté.

Article 28 ter

L'amendement COM-33, repoussé par le rapporteur, n'est pas adopté.

Article 29

Les amendements de coordination COM-154, COM-155, COM-156 et COM-157 sont adoptés.

Article 30

Les amendements COM-158 et COM-159 sont adoptés.

Article 30 bis

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Cet article institue une nouvelle voie d'acquisition de la nationalité pour les étrangers nés de parents étrangers, hors de France, mais dont au moins un frère ou une soeur est français. L'amendement COM-160 supprime ce mécanisme compliqué qui n'apporte pas de réelle plus-value pour les bénéficiaires, dont le ministère ne sait pas évaluer précisément le nombre.

L'amendement COM-160 est adopté.

Article 30 ter

L'amendement de suppression COM-161 est adopté.

Article additionnel après l'article 30 ter

L'amendement COM-47, repoussé par le rapporteur, n'est pas adopté.

Article 31

L'amendement rédactionnel COM-162 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-163.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Mon amendement COM-164 rétablit la collégialité des avis médicaux à Mayotte.

L'amendement COM-164 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination COM-165.

Article 32

L'amendement de coordination COM-166 est adopté.

Article additionnel après l'article 34

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-49.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Le droit du travail à Mayotte doit s'aligner sur le droit commun. Le Gouvernement dit qu'il faut attendre. Je ne suis pas d'accord. Ceux qui exploitent l'immigration clandestine doivent être plus sévèrement réprimés.

L'amendement COM-49 est adopté.

Article 34 bis

L'amendement COM-167 est adopté.

Article 35

L'amendement de coordination COM-168 est adopté.

Intitulé du projet de loi

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je souhaiterais vous proposer un nouvel intitulé pour ce projet de loi.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne suis pas d'accord. Il n'est pas anodin de faire disparaître le mot « droit ». Les étrangers ont des droits, n'en déplaisent à certains.

M. Philippe Bas, président. - Le rapporteur nous propose comme intitulé : projet de loi « portant diverses dispositions relatives à la maîtrise de l'immigration. »

M. Michel Mercier. - Que disait le prince de Lampedusa, déjà ?

M. Philippe Bas, président. - Nous le savons tous !

L'amendement COM-169 est adopté.

L'intitulé est ainsi rédigé.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Je déposerai d'ici la séance un amendement affirmant que le principe reste le titre de séjour annuel et l'exception le titre pluriannuel.

M. Philippe Bas, président. - Le rapporteur souhaite que la loi indique clairement que, pendant les cinq premières années de présence en France, le principe soit le titre annuel et l'exception soit le titre pluriannuel dans des cas limitativement énumérés par la loi.

M. Philippe Kaltenbach. - Vous passeriez d'un modèle un-quatre-dix à un modèle où les titres annuels s'enchaînent pendant cinq ans, sauf exception... Ça change tout...

M. Philippe Bas, président. - Exactement. Cet amendement pourra être présenté la semaine prochaine avec les autres amendements de séance.

M. Guy-Dominique Kennel, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Il m'est difficile de vous donner l'éclairage de la commission de la culture, qui ne se réunira que demain. Merci pour votre accueil. Sur onze amendements que nous aurions proposés, neuf ont déjà été adoptés par votre commission. Les grands esprits se rencontrent ! Je reviendrai vous présenter les deux amendements restants, si la commission les adopte.

M. Philippe Bas, président. - Vous serez le bienvenu. Je me réjouis de constater, une fois de plus, la convergence de nos travaux.

M. Philippe Kaltenbach. - Je regrette que nous ayons examiné trop vite certains amendements. Le groupe socialiste ne votera pas le texte issu des travaux de la commission, qui a été profondément dénaturé. L'intitulé a changé, tout l'équilibre entre nouveaux droits et lutte contre l'immigration clandestine a été modifié. Ce texte n'est pas pragmatique et n'a plus qu'une vocation idéologique et politicienne. Nous bataillerons en séance pour revenir à un texte plus équilibré et plus pragmatique.

M. Philippe Bas, président. - Votre groupe a toujours exclu tout ce qui pouvait ressembler à une démarche politicienne, et continuera de le faire, j'en suis sûr !

Mme Éliane Assassi. - Nous étions défavorables au texte du Gouvernement sa réécriture par le rapporteur, dont le travail remarquable n'est pas en cause, nous convient encore moins. De manière cohérente et non politicienne, notre groupe votera contre le rapport et le texte issu de nos travaux, et déposera des amendements pour la séance publique.

M. Michel Mercier. - Merci à M. Kaltenbach du soutien paradoxal qu'il offre au rapporteur l'accusant d'avoir dénaturé le texte : il l'aidera à convaincre son propre camp ! Il me semble pourtant que le rapporteur et la commission ont effectué le travail qui est le leur dans un système bicaméral : améliorer le texte, le préciser, le rendre applicable. Nous voterons le texte... grâce en partie à M. Kaltenbach.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article additionnel avant l'article 1er

M. BUFFET, rapporteur

54

Possibilité d'organiser un débat annuel relatif aux orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration

Adopté

Article 1er - Contrat d'accueil et d'intégration

M. BUFFET, rapporteur

55

Clarification des modalités du contrat d'intégration républicaine

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

56

Définition du contrat d'intégration républicaine

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

57

Définition du contrat d'intégration républicaine

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

58

Définition du contrat d'intégration républicaine

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

59

Décret d'application pour le contrat d'intégration républicaine

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

60

Coordination

Adopté

Article 2 - Condition d'intégration républicaine de l'étranger - pour la délivrance d'une première carte de résident

M. BUFFET, rapporteur

61

Suppression de l'absence de prise en compte du contrat d'intégration républicain pour délivrer une carte de résident

Adopté

Article 4 - Documents ouvrant droit au séjour de plus de trois mois

M. BUFFET, rapporteur

62

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

63

Suppression de la délivrance de plein droit du visa au conjoint de Français

Adopté

M. LECONTE

2

Visas de long séjour pour le futur conjoint de Français

Rejeté

M. LECONTE

3

Délivrance du visa du conjoint de Français par les préfectures

Rejeté

Article 4 bis - Visite médicale des étudiants étrangers

M. BUFFET, rapporteur

64

Suppression de l'article

Adopté

Article 5 - Autorisation provisoire de séjour pour les étudiants titulaires d'un master

M. BUFFET, rapporteur

65

Suppression de la variation du seuil de l'APS étudiants

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

66

Rédactionnel

Adopté

Article 7 - Première délivrance de la carte de séjour temporaire et de certaines cartes pluriannuelles

M. BUFFET, rapporteur

67

Amendement de cohérence

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

68

Regroupement des dispositions relatives au refus ou retrait de la carte de séjour pluriannuelle

Adopté

Mme BENBASSA

12

Définition de menace à d'ordre public

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

69

Amendement de coordination

Adopté

Article 8 - Contrôle du droit au séjour du titulaire d'une carte de séjour temporaire - ou d'une carte pluriannuelle

Mme BENBASSA

13

Suppression de l'article 8 relatif aux contrôles de titres

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

70

Organisation des contrôles a posteriori

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

71

Procédure du contradictoire en cas de retrait de titre

Adopté

Mme BENBASSA

14

Contrôle de la carte de séjour pluriannuelle

Rejeté

M. KALTENBACH

34

Motifs liégitimes pour ne pas déférer à une convocation de l'autorité administrative

Rejeté

Article additionnel avant l'article 8 bis

M. BUFFET, rapporteur

72

Refus ou retrait de la carte de séjour

Adopté

Article 8 bis - Carte de séjour temporaire portant la mention « stagiaire ICT »

M. BUFFET, rapporteur

73 rect.

Diplôme des stagiaire ICT

Adopté avec modification

M. BUFFET, rapporteur

74

Suppression de la notion de « plein droit »

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

75

Rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

76

Durée de la carte « stagiaire mobile ICT »

Adopté

Article 9 - Carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle

M. KALTENBACH

35

Carte de séjour « salarié » pour les titulaires d'un CDD dont la durée est supérieure à un an

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

77

Renouvellement de la carte de séjour temporaire « salarié » en cas de licenciement

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

78

Opposabilité de la situation de l'emploi

Adopté

Article 10 - Délivrance de la carte de séjour portant la mention « vie privée et familiale » ; - procédure « étrangers malades »

M. KALTENBACH

43

Avis médical liant le préfet si l'éloignement est impossible pour des raisons de santé

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

79

Critère de la procédure « étrangers malades »

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

80

Suppression d'un rapport au Parlement

Adopté

Mme BENBASSA

15

Transfert de la compétence « étrangers malades » à une commission médicale nationale

Rejeté

Article 10 bis - Autorisation provisoire de séjour pour les parents d'enfants malades

M. BUFFET, rapporteur

81

Suppression de la délivrance de plein droit de l'APS « parents d'un enfant malade »

Adopté

Article 10 ter - Renouvellement automatique du titre de séjour pour les personnes victimes de violences conjugales

M. BUFFET, rapporteur

82

Suppression de l'article

Adopté

Article 10 quater - Titre de séjour pour les personnes victimes de violences familiales

M. BUFFET, rapporteur

83

Suppression de l'article

Adopté

Mme BENBASSA

16

Extension de l'article L. 313-12 du CESEDA aux violences commises par les concubins ou partenaires de PACS

Rejeté

Article 11 - Cartes de séjour pluriannuelle

M. BUFFET, rapporteur

84

Condition de langue pour l'obtention de la carte de séjour pluriannuelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

85

Rédactionnel

Adopté

M. M. MERCIER

50

Conditions de délivrance du titre pluriannuel

Adopté

M. M. MERCIER

51

Amendement rédactionnel

Adopté

Mme BENBASSA

17

Délivrance d'une carte pluriannuelle aux victimes de traite des êtres humains

Rejeté

M. KALTENBACH

44

Délivrance de la carte pluriannuelle aux victimes de la traite des êtres humains

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

86

Suppression d'une disposition de nature règlementaire

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

87

Durée de la carte pluriannuelle pour les personnes ayant bénéficié d'une admission exceptionnelle au séjour

Adopté

Mme YONNET

11

Suppression de dérogations concernant la durée de la carte pluriannuelle

Rejeté

M. KALTENBACH

36

Suppression de dérogations à la durée de quatre ans de la carte pluriannuelle

Rejeté

M. M. MERCIER

53

Attestation du caractère réel et sérieux des études

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

88

Changement de statut

Adopté

M. KALTENBACH

37

Changement de statut

Rejeté

M. M. MERCIER

52

Changement de statut

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

89

Passeport talent pour les diplômés de l'enseignement supérieur

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

90

Précisions sur le « passeport talent » d'étrangers créant une entreprise

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

91

Suppression de la notion de « renommée » comme critère du « passeport talent »

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

92

Maintien du « passeport talent » en cas de licenciement

Adopté

Mme BENBASSA

18

Emploi des chercheurs

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

93

Encadrement du renvoi au pouvoir règlementaire

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

94

Suppression de la disposition relative à la consultation des observatoires de l'immigration

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

95

Allongement de la durée de la carte « saisonnier »

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

96

Suppression de la notion « de plein droit »

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

97

Rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

98

Durée de la carte « salarié détaché mobile ICT »

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

99

Suppression d'un renvoi général au pouvoir règlementaire

Adopté

Article 11 bis - Précisions rédactionnelles des dispositions relatives à l'emploi d'un étranger non autorisé à travailler

M. BUFFET, rapporteur

100

Coordination

Adopté

Article 12 - Suppression de l'autorisation provisoire de travail pour les séjours de moins de trois mois

M. BUFFET, rapporteur

101

Suppression de l'article

Adopté

Article 13 - Coordinations

M. BUFFET, rapporteur

102

Coordination rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

103

Coordination rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

104

Regroupement des dispositions relatives au refus ou retrait de la carte pluriannuelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

105

Coordination rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

107

Coordination rédactionnelle

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

108

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 13 bis A - Carte de résident de plein droit pour les étrangers retraités

M. BUFFET, rapporteur

109

Suppression de l'article

Adopté

Article 13 bis - Conditions de délivrance de la carte « résident de longue durée UE »

M. BUFFET, rapporteur

110

Suppression de la notion « de plein droit »

Adopté

Mme BENBASSA

19

délivrance de la carte « longue durée-UE » aux victimes de la traite des êtres humains

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

111

Années de résidence sous un mariage de complaisance (non comptabilisation)

Adopté

Article 13 ter - Délivrance de plein droit de la carte de résident

M. BUFFET, rapporteur

112

Suppression de la notion « de plein droit »

Adopté

Article 13 quater - Délivrance de plein droit de la carte de résident permanent

M. BUFFET, rapporteur

113

Suppression de l'article

Adopté

M. KALTENBACH

45

Délivrance de la carte de résident permanent après un renouvellement de la carte de résident « simple »

Rejeté

Article 13 quinquies - Carte de séjour temporaire pour les victimes de mariage forcé

M. BUFFET, rapporteur

114

Suppression de l'article

Adopté

Article 13 sexies - Extension du régime de l'ordonnance de protection - aux violences commises par l'ancien conjoint, concubin, - ou partenaire de pacte de solidarité civile

M. BUFFET, rapporteur

115

Suppression de l'article

Adopté

Articles additionnels après l'article 13 sexies

M. BUFFET, rapporteur

116

Encadrement du regroupement familial

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

117

Forfait pour bénéficier de l'aide médicale d'État

Adopté

Article 14 - Obligation de quitter le territoire français et interdiction de retour sur le territoire français

M. BUFFET, rapporteur

118

Correction d'une erreur de référence

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

119

Clarification rédactionnelle

Adopté

Mme BENBASSA

20

Obligation de quitter le territoire française pour un motif d'ordre public

Satisfait ou sans objet

M. LECONTE

4

OQTF prononcée en raison d'une violation des dispositions du droit du travail relatives à l'autorisation de travail

Rejeté

Mme BENBASSA

21

OQTF prononcée en raison d'une violation des dispositions du droit du travail relatives à l'autorisation de travail

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

120 rect.

Réduction du délai de départ volontaire de trente à sept jours

Adopté avec modification

M. BUFFET, rapporteur

121 rect.

Coordination

Adopté avec modification

M. KALTENBACH

38

Prolongation du délai de départ volontaire

Rejeté

M. KALTENBACH

41

Définition du risque de fuite

Rejeté

M. LECONTE

1

Interdiction de retour

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

122

Extension de la durée maximale de l'interdiction de retour à cinq ans

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

123

Rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

124

coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

125

Interdiction de retour sur le territoire

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

126

Limitation de la procédure accélérée de contestation de de l'obligation de quitter le territoire français aux seules obligations de quitter le territoire français prononcées à l'encontre d'un étranger définitivement débouté de sa demande d'asile et ne disposant pas d'un droit au séjour à un autre titre

Adopté

M. LECONTE

6

Nouvelle procédure d'obligation de quitter le territoire français

Satisfait ou sans objet

M. BUFFET, rapporteur

127

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

128

Rédactionnel

Adopté

M. KALTENBACH

39

Computation du délai pour contester une obligation de quitter le territoire français sans délai

Rejeté

M. KALTENBACH

40

Computation du délai pour contester une assignation à résidence 

Rejeté

Mme BENBASSA

22

Computation du délai pour effectuer un recours contre une décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence

Rejeté

M. LECONTE

7

Régime contentieux applicable aux étrangers détenus

Rejeté

Mme BENBASSA

23

Régime contentieux applicable aux étrangers détenus

Rejeté

Articles additionnels après l'article 14

M. BUFFET, rapporteur

129

Validation par le maire de l'attestation d'hébergement valant garantie de représentation propre à prévenir le risque de fuite

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

130

Caution valant garantie de représentation propre à prévenir le risque de fuite

Adopté

Article 15 - Obligation de quitter le territoire français à l'encontre d'un ressortissant d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'espace économique européen ou de la Confédération suisse ou un membre de sa famille ; création d'une interdiction de circulation sur le territoire français et attribution au juge des libertés et de la détention de la compétence pour apprécier la légalité de la mesure de placement en rétention

M. BUFFET, rapporteur

131

Suppression des dispositions relatives au contrôle du juge des libertés et de la détention sur la décision de placement en rétention

Adopté

M. LECONTE

8

Suppression de la mesure d'interdiction de circulation

Rejeté

Mme BENBASSA

24

Suppression de la mesure - d'interdiction de circulation

Rejeté

Article 16 - Caractère suspensif du recours devant le juge des référés contre une OQTF prononcée outre-mer

M. BUFFET, rapporteur

132

Pérennisation des mesures dérogatoires relatives à la contestation de l'obligation de quitter le territoire français en Guadeloupe et à Saint Barthelemy

Adopté

Article additionnel après l'article 17

M. BUFFET, rapporteur

133

Transfert d'une disposition de l'article 18 vers un article additionnel après l'article 17

Adopté

Article additionnel avant l'article 18

M. BUFFET, rapporteur

134

Compétence du juge administratif pour apprécier la légalité de la mesure du placement en rétention

Adopté

Article 18 - Faculté de requérir la force publique pour escorter une personne assignée à résidence auprès des autorités consulaires en vue de préparer son départ

M. BUFFET, rapporteur

135

Faculté pour les forces publiques de pénétrer au domicile de l'étranger pour l'escorter vers le consulat sur autorisation du juge

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

136

Transfert de dispositions après l'article 17

Adopté

Articles additionnels après l'article 18

Mme BENBASSA

25

Relèvement des étrangers ayant fait l'objet d'une interdiction du territoire avant la loi de 2003

Rejeté

Mme BENBASSA

26

Allègement des conditions pour demander le relèvement d'une interdiction au territoire ou d'un arrêté d'expulsion

Rejeté

Mme BENBASSA

27

Délivrance d'une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » aux étrangers protégés contre une mesure d'expulsion

Rejeté

Article 19 - Caractère subsidiaire du placement en rétention administrative - par rapport à l'assignation à résidence

M. BUFFET, rapporteur

137

Rétablissement de l'intervention du JLD au cinquième jour de rétention

Adopté

Mme BENBASSA

28

Non-renouvellement du placement en rétention avant l'expiration d'un délai de sept jours

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

138

Amendement rédactionnel

Adopté

Mme BENBASSA

29

Interdiction de la rétention des mineurs

Rejeté

M. LECONTE

9

Interdiction de la rétention des mineurs

Rejeté

M. KALTENBACH

46

Rétention des mineurs dans les centres dédiés à l'accueil des familles

Adopté

Article 19 bis A - Modification du séquençage de la rétention administrative

M. BUFFET, rapporteur

139

Suppression du nouveau séquençage de la rétention

Adopté

M. LECONTE

10

Maintien de la première période de prolongation de la rétention à vingt jours

Rejeté

Article 20 - Faculté d'assigner à résidence à la fin de la rétention

M. BUFFET, rapporteur

140

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 22 - Caractère prioritaire de l'assignation à résidence - par rapport au placement en rétention administrative

M. BUFFET, rapporteur

141

Rétablissement du critère de la présentation de garanties de représentation propres à prévenir le risque de fuite pour l'assignation à résidence

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

142

Amendement de clarification

Adopté

Article additionnel après l'article 22

M. BUFFET, rapporteur

143

Information des étrangers assignés à résidence pour l'exercice effectif de leurs droits et la préparation de leur départ

Adopté

Article additionnel après l'article 22 bis

M. BUFFET, rapporteur

144

Création d'un délit de fuite d'une zone d'attente ou d'un lieu de rétention

Adopté

Article 23 - Accès des journalistes aux zones d'attente - et lieux de rétention administrative

M. BUFFET, rapporteur

145

Clarification et encadrement du dispositif d'accès des journalistes aux zones d'attente et lieux de rétention administrative

Adopté

Article additionnel après l'article 23

M. KALTENBACH

42

Conclusion de conventions entre le ministre de l'intérieur et les associations pour assister les étrangers en zone d'attente

Adopté

Article 24 - Extension à la Martinique des dispositions relatives à - la visite sommaire des véhicules et au contrôle d'identité

Mme BENBASSA

30

Suppression de l'extension à la Martinique des dispositifs dérogatoires de visite sommaire des véhicules et contrôle d'identité

Rejeté

Article 25 - Transmission d'informations en vue de la lutte contre la fraude au séjour

Mme BENBASSA

31

Suppression du droit de communication

Rejeté

M. BUFFET, rapporteur

146

Sanction pénale en cas de non-respect des obligations de communication

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

147

Information de la personne concernée sur l'utilisation par l'administration de son droit de communication

Adopté

M. LECONTE

5

Suppression des établissements scolaires et d'enseignement supérieur, des fournisseurs d'énergie et services de communications électroniques ainsi que des établissements de santé de la liste des organismes susceptibles d'être sollicités dans le cadre du droit à communication

Rejeté

Mme BENBASSA

32

Suppression des établissements de santé publics et privés de la liste des organismes que l'autorité administrative peut solliciter dans le cadre de son droit à communication

Rejeté

Article 26 - Recours suspensif en matière de destruction et d'immobilisation - de biens outre-mer

M. BUFFET, rapporteur

148

Simplification des voies de recours contre les décisions de destruction et d'immobilisation du procureur de la République

Adopté

Article additionnel après l'article 26

M. BUFFET, rapporteur

149

Harmonisation des sanctions pénales en cas de non-respect des prescriptions liées à l'assignation à résidence

Adopté

Article 27 - Sanctions pénales en cas de non-respect - des conditions de l'assignation à résidence

M. BUFFET, rapporteur

150

Sanction pénale en cas de non-respect des obligations de pointage

Adopté

Article 28 - Aggravation des sanctions administratives encourues par les transporteurs

M. BUFFET, rapporteur

151

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

152

Suppression d'une disposition inutile

Adopté

Article 28 bis A - Sanction pénale en cas d'utilisation frauduleuse d'un document d'identité ou de voyage ou de facilitation d'une telle fraude

M. KALTENBACH

48

Exclusion des demandeurs d'asile du champ de l'infraction

Retiré

M. BUFFET, rapporteur

153

Aggravation des sanctions pénales en cas de commission de l'infraction de manière habituelle

Adopté

Article 28 ter - Office du juge des libertés et de la détention en zone d'attente

Mme BENBASSA

33

Suppression de l'encadrement de l'office du juge des libertés et de la détention en zone d'attente

Rejeté

Article 29 - Mesures de coordination

M. BUFFET, rapporteur

154

Coordination avec les dispositions adoptées à l'article 10 relatives au droit au séjour des étrangers malades

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

155

Coordination avec les dispositions adoptées à l'article 10 relatives au droit au séjour des étrangers malades

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

156

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

157

Coordination

Adopté

Article 30 - Dispositions transitoires

M. BUFFET, rapporteur

158

Rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

159

Dispositions transitoires

Adopté

Article 30 bis - Création d'une nouvelle procédure de naturalisation pour les étrangers dont un frère ou une soeur a acquis la nationalité française par la naissance et la résidence en France

M. BUFFET, rapporteur

160

Suppression de l'article

Adopté

Article 30 ter - Procédures applicables au nouveau mode d'acquisition de la nationalité française défini à l'article 30 bis

M. BUFFET, rapporteur

161

Suppression de l'article

Adopté

Article additionnel après l'article 30 ter

M. KALTENBACH

47

Interdiction des tests osseux pour la détermination de la minorité

Rejeté

Article 31 - Application à Mayotte

M. BUFFET, rapporteur

162

Amendement rédactionnel

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

163

Coordination

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

164

Rétablissement de la collégialité des avis médicaux à Mayotte

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

165

Coordination

Adopté

Article 32 - Application à Saint-Barthélemy et Saint-Martin

M. BUFFET, rapporteur

166

Coordination

Adopté

Article additionnel après l'article 34

M. MOHAMED SOILIHI

49

Application à Mayotte de la contribution spéciale des employeurs de travailleurs étrangers sans titre les autorisant à travailler

Adopté

Article 34 bis - Ratification de l'ordonnance relative à l'application outre-mer de l'interdiction administrative du territoire et de l'assignation à résidence

M. BUFFET, rapporteur

167

Suppression d'une disposition redondante

Adopté

Article 35 - Mesure transitoire relative au contrat d'accueil et d'intégration

M. BUFFET, rapporteur

168

Coordination avec l'article 11

Adopté

Intitulé du projet de loi

M. BUFFET, rapporteur

169

Changement de l'intitulé du projet de loi

Adopté

ANNEXE 1 - COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE M. BERNARD CAZENEUVE, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR

M. Philippe Bas, président. - Nous accueillons M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, qui va nous présenter le projet de loi relatif au droit des étrangers en France - qui sera examiné en séance publique le 6 octobre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur. - Un mot, d'abord, sur l'équilibre de la politique gouvernementale et sur la réalité de la situation migratoire. Conformément à ses engagements européens, la France se doit d'accueillir aux meilleurs standards européens tous ceux qui doivent l'être, et notamment les réfugiés. C'est d'ailleurs pourquoi nous vous avons demandé de voter la loi relative à l'asile, qui met notre législation en conformité avec les directives européennes. Le principal effet de ce texte a été d'augmenter significativement les moyens alloués à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) de manière à réduire le temps de traitement des dossiers des demandeurs d'asile et le faire passer de 24 à 9 mois. Ce texte a également amélioré les conditions d'accueil des demandeurs grâce à des conditions d'hébergement plus dignes. En quelques années, nous avons ainsi créé près de 18 500 places en centre d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), auxquelles s'ajoutent les 11 500 places d'hébergement d'urgence ATSA (Accueil temporaire service de l'asile) et de logement décidées à l'occasion du plan de juin relatif à l'accueil des réfugiés. Les droits des demandeurs d'asile ont également été renforcés : ainsi en est-il du caractère non suspensif des recours en procédure accélérée pour les demandeurs d'asile.

Grâce à la réforme du droit d'asile, nous accueillerons dignement ceux qui arrivent en France. Les moyens sont là et les premiers résultats en témoignent : l'année dernière, 20 % de dossiers supplémentaires ont été traités.

Deuxième volet de notre politique : tous ceux qui n'ont pas vocation à être accueillis en France - soit parce qu'ils relèvent de l'immigration irrégulière, soit parce qu'ils sont des passeurs - et doivent être reconduits de façon humaine à la frontière.

La part du fantasme sur les flux dans notre pays est plus importante que la réalité. En dépit de la pression migratoire qui s'exerce aux frontières extérieures de l'Union européenne et en dépit de la situation à Calais, nous n'avons pas enregistré d'augmentation des demandes d'asile au cours des derniers mois - elle a diminué de 2,34 % en 2014. Le nombre de réfugiés n'a pas progressé de façon significative : nous sommes passés de 20 à 17 %. Elle a été stable depuis le début de l'année. En revanche, elle augmentera d'ici la fin de l'année, car notre pays s'est engagé dans le dispositif de « relocalisation » voulu par l'Union européenne.

Les titres de séjour n'ont pas non plus augmenté : au cours des dernières années, 200 000 étrangers demandaient à en bénéficier par an, soit 0,3 % de la population française. La population immigrée représente 6 % de la population française, soit le même pourcentage qu'au début du XXe siècle. La situation de la France n'est pas celle que véhiculent certains discours : les chiffres nous placent derrière la Grande-Bretagne et l'Allemagne.

J'entends dire aussi que la France ne sait pas accueillir ceux qui relèvent du statut de réfugié. Si nous avons voté la loi relative à l'asile, c'est précisément parce que nous ressentions un défaut de mise à niveau de notre système pour accueillir dans les meilleures conditions ceux qui sont persécutés chez eux.

Ces quelques chiffres nous permettront de débattre sur les bases les plus objectives et saines possibles, par conséquent les plus éloignées de certaines postures actuelles.

Le projet de loi relatif au droit des étrangers en France vise trois objectifs : le premier est de mieux accueillir et de mieux intégrer ceux qui ont vocation à l'être. Nous voulons améliorer les processus d'intégration des populations étrangères accueillies dans notre pays. L'idée n'est pas nouvelle ; dès 2003, M. Fillon avait instauré un contrat d'intégration qui encourageait l'apprentissage de la langue française et prévoyait un parcours d'intégration. Nous avons voulu aller plus loin en approfondissant l'existant : nous proposons donc un niveau de langue plus élevé (A2) pour une meilleure intégration et des formations aux principes républicains et aux valeurs civiques. L'OFII donnera ainsi aux étrangers toutes les chances d'une bonne intégration.

Nous désirons simplifier les démarches accomplies par les étrangers souhaitant bénéficier d'un titre de séjour. Aujourd'hui, un premier titre de séjour d'un an leur est délivré et durant les quatre années suivantes, ils doivent en redemander un chaque année, avant de bénéficier de la carte de résident valable dix ans. Pour faciliter l'intégration, il convient de maintenir la première année. Ensuite, un titre pluriannuel sera délivré afin d'éviter au 1,8 million de personnes qui ne viennent pas de l'Union de se rendre en préfecture chaque année. Ainsi, nous améliorerons l'accompagnement des étrangers : le temps gagné facilitera leur apprentissage de notre langue, leur insertion au monde du travail et l'intégration de leur famille.

Deuxième objectif de cette loi : mieux accueillir les talents. Sur 200 000 titres de séjours délivrés par an, 90 000 le sont au titre de la vie privée et familiale, dont 20 000 pour les regroupements familiaux, les titres restants allant pour la plupart à des étrangers se mariant avec des Français : non, ce n'est pas par les regroupements familiaux - qui représentent 10 % des titres de séjour ! - que l'on traitera les problèmes migratoires, comme j'ai pu l'entendre récemment.

Pour mieux accueillir les talents, nous proposons pour les artistes, les intellectuels, les chercheurs, les cadres, les ingénieurs qui veulent venir dans notre pays pour étudier ou pour mener des recherches un « passeport talents », valable quatre ans.

Nous voulons aussi faciliter l'accès à l'emploi des étudiants étrangers dont nous avons déjà favorisé l'accueil en abrogeant la circulaire Guéant de 2012. C'est en effet une richesse pour un pays d'accueillir des étudiants étrangers.

Troisième objectif : la lutte contre l'immigration irrégulière. Certains jugent le Gouvernement laxiste en la matière alors qu'il n'en est rien. Depuis le début de l'année, nous avons démantelé près de 190 filières, impliquant plus de 3 300 personnes, contre 1 800 personnes arrêtées en Allemagne. À Calais, nous avons démantelé près d'une trentaine de filières représentant un peu plus de 750 personnes. Au total, nous avons démantelé 25 % de plus de filières que l'année précédente. Ces résultats ne sont pas le fruit du hasard, mais de la volonté du Gouvernement qui a donné des consignes strictes et des moyens supplémentaires aux services : j'ai souhaité qu'une partie des 500 postes créés chaque année dans les forces de sécurité depuis 2012 soit affectée à la lutte contre l'immigration irrégulière et qu'une partie des 1 500 postes destinés au plan de lutte antiterroriste, le soit à la lutte contre les organisations criminelles internationales, dont les organisations de la traite des êtres humains. Enfin, le Premier ministre a récemment annoncé 900 postes supplémentaires à l'horizon 2017 au titre de la politique migratoire et certains postes sont déjà en cours de recrutement. La lutte contre l'immigration irrégulière est bien au coeur de notre politique.

Lors de l'examen de la loi relative à l'asile, il a été affirmé qu'une politique d'asile n'avait de sens que si les déboutés étaient éloignés. J'entends dire que le nombre des éloignements a diminué depuis 2012. C'est tout le contraire ! Nous avons supprimé des statistiques deux types d'éloignements : ceux des ressortissants européens, notamment les Roumains et les Bulgares qui bénéficiaient d'une prime pour retourner dans leur pays. Ils le faisaient en général à Noël, puis revenaient pour en toucher une autre à Pâques. Cette politique coûteuse gonflait les chiffres. J'ai décidé de supprimer ces primes et de ne plus comptabiliser ces reconduites. Un deuxième type d'éloignement était comptabilisé : les personnes qui partaient d'elles-mêmes et qui, à l'aéroport, se voyaient délivrer une obligation de quitter le territoire français (OQTF). J'ai mis fin à cette pratique. Nous ne comptabilisons désormais que les éloignements contraints hors de l'Union européenne et ne bénéficiant d'aucun dispositif incitatif. En tenant compte de ces données, le nombre des personnes éloignées depuis 2012 a augmenté de 13 % : nous sommes plus efficaces qu'auparavant en matière d'éloignements contraints.

Le projet de loi permettra de mieux accueillir mais aussi d'éloigner de façon plus efficace et plus humaine. Je propose que les statistiques de l'INSEE vous soient communiquées afin que vous disposiez des chiffres les plus incontestables.

Comme l'a recommandé la Commission européenne, les personnes qui feront l'objet d'un éloignement contraint ne doivent plus revenir sur le territoire national pendant un délai d'un à trois ans, ce qui évitera des procédures administratives et judiciaires pour celles qui, déjà éloignées une première fois, devaient l'être à nouveau.

Suite à l'excellent rapport de Mme Assassi et de M. Buffet, nous privilégierons l'assignation à résidence plutôt que la rétention. Des ONG et des parlementaires ont en effet dénoncé à de multiples reprises les conditions difficiles de rétention pour les familles. L'assignation à résidence, beaucoup plus humaine, favorise l'intervention des travailleurs sociaux.

En 2011, il avait été décidé que le juge judiciaire disposait de cinq jours lors de la rétention pour déterminer la proportionnalité de la décision prise, tandis que le juge administratif se prononçait sur la légalité de cette mesure. Avec l'Assemblée nationale, je propose de clarifier leurs compétences respectives : le juge judicaire serait compétent pour la rétention et le juge administratif pour l'éloignement. Le juge judiciaire disposerait de 48 heures pour examiner les conditions de rétention. Les débats, j'en suis sûr, nous permettront de mener cette réflexion à son terme.

Les textes portés par Jean-Pierre Chevènement, puis par Jean-Louis Debré, ont traité des étrangers malades. Ces dispositifs concernent environ 20 000 personnes par an. L'OFII assurera la totalité de la maîtrise d'ouvrage en ce domaine, ce qui confortera ses compétences.

M. Philippe Bas, président. - Merci pour cet exposé précis et ordonné. Pouvez-vous nous donner en valeur absolue le nombre des éloignements et les rapporter au nombre d'entrées irrégulières ? Comment le ministère de l'intérieur comptabilise-t-il ces entrées irrégulières ? Comment ces chiffres évoluent-ils ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La nomenclature des titres de séjour est diverse, pour ne pas dire complexe. Pourquoi ne pas la clarifier ?

Quels seront les moyens budgétaires de l'OFII, compte-tenu des nouvelles missions qui vont lui être assignées, comme le nouveau contrat d'accueil et d'intégration ?

Les auditions ont souligné les difficultés rencontrées par les médecins de l'agence régionale de santé (ARS) avec les médecins agréés dans le cadre de l'admission au séjour pour soins ; il y a des problèmes de fraude, voire d'incompétence : quelles solutions prévoyez-vous ?

La période de rétention de 45 jours s'écoule dans certains cas sans que le pays d'origine ne délivre de laissez-passer consulaire - parfois volontairement. Quelles actions mener pour y remédier ?

Eliane Assassi et moi avions considéré que l'assignation à résidence serait une solution intéressante. En réalité, actuellement, seuls 19 % des personnes assignées à résidence sont éloignées, contre 57 % des personnes retenues. Comment inciter les préfets à faire ce choix, sinon en renforçant les conditions de mise en oeuvre ? Il faut que cette solution soit efficace si nous voulons qu'elle soit utilisée.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Inlassablement, chaque fois que je le pourrai, je vous parlerai de Mayotte, dont la situation au regard des migrations, notamment clandestines, est hors normes. En arrivant à Paris ce matin, j'ai lu dans la presse mahoraise qu'un kwassa-kwassa a chaviré, faisant trois morts, dont deux enfants, et quinze disparus - - dix passagers ayant pu être sauvés. Depuis le début de l'année, 93 personnes ont été secourues.

Je le reconnais, vous avez augmenté les moyens disponibles, notamment en recrutant plus de 40 policiers pour faire fonctionner un centre de rétention rénové - auparavant, le Défenseur des droits avait parlé de « conditions indignes » en le visitant.

Sans céder aux fantasmes, les statistiques les plus mesurées indiquent 45 % de population en situation irrégulière ! Que ferez-vous pour diminuer cette part de population que l'île n'a pas la capacité d'accueillir ? Quels moyens concrets engagerez-vous pour atténuer cet afflux massif en provenance des Comores ? La coopération avec le pouvoir comorien, dont nous entendons souvent parler, reste purement théorique, car celui-ci, dans une posture idéologique, incite ses concitoyens à venir à Mayotte, au risque de périr. Il faut agir, ne serait-ce que pour mettre un terme aux dizaines de morts chaque année. Mais aussi parce que cela a de lourdes conséquences sur les politiques publiques : nous ne savons jamais pour combien de personnes nous devons construire des salles de classe, des installations sanitaires, des logements sociaux...

M. Philippe Bas, président. - Merci pour vos questions et pour votre témoignage.

Mme Éliane Assassi. - Je me limiterai à trois questions concrètes, en attendant le débat en séance. En 2013, le rapport de Matthias Fekl recommandait de sécuriser les parcours des personnes étrangères ; je n'ai pas le sentiment de retrouver dans votre texte trois de ses préconisations : renforcer le droit à séjourner des étrangers ayant vocation à demeurer en France ; améliorer l'accueil en préfecture ; assurer des modalités équitables de contrôle.

L'article 10, qui remplace les médecins agréés par les ARS par ceux de l'OFII, me pose un problème. J'ai organisé une table-ronde sur la question avec les associations spécialisées : toutes s'interrogent sur ce rattachement au ministère de l'intérieur plutôt qu'au ministère de la santé et des affaires sociales qui risquent de privilégier l'objectif de gestion des flux migratoires.

À Mayotte, le « visa Balladur » n'améliore rien. Si l'article 16 marque une avancée, je m'étonne que le recours n'ait pas un caractère suspensif, sauf dans le cas du référé-liberté. Pourquoi ne pas appliquer le droit de la même façon sur tout le territoire français ? Ce serait conforme aux exigences européennes.

M. Philippe Kaltenbach. - Ce texte équilibré et pragmatique permettra d'attirer les talents et de lutter contre l'immigration clandestine tout en respectant mieux les droits des étrangers. Le groupe socialiste est attaché à l'intervention du juge des libertés sous deux jours au lieu de quatre ou cinq, avancée introduite par l'Assemblée nationale contre laquelle des amendements ont été déposés. Quant aux étrangers qui viennent se faire soigner en France, le transfert du contrôle des ARS aux médecins de l'OFII est contrebalancé par la fixation d'orientations générales par le ministère de la santé, ce qui est de nature à rassurer nos collègues. Quels moyens prévoyez-vous ?

Bien des sénateurs socialistes voient d'un mauvais oeil le placement de familles avec enfant en rétention administrative et préfèrent l'assignation à résidence ; toutefois il est parfois impossible de la leur épargner : quelles garanties pouvez-vous donner pour que leur accueil soit digne ? La question des tests osseux sera abordée avec la loi de protection de l'enfant ; mais nous sommes réticents à l'égard de tests scientifiquement peu fiables et choquants moralement. Quelle est votre position ?

Mme Catherine Tasca. - Je vous remercie d'avoir commencé en évoquant la réforme de l'asile : toute occasion est bonne de distinguer ce régime spécifique du droit des étrangers. Nous devons éclairer les citoyens induits en erreur, qui confondent les deux sujets.

Il est de l'intérêt de la France d'accueillir les talents. Cette idée n'est pas tout à fait nouvelle, et a pris par le passé la forme de titres dont la fréquence d'utilisation n'a jamais décollé dans la pratique. Ce nouveau texte donnera-t-il les moyens concrets aux services concernés de traduire les cartes « talents » dans la réalité ? C'est le visage sympathique de notre relation à l'étranger : ceux qui veulent que la France soit ouverte y sont très attachés.

M. Jean-Yves Leconte. - Nous allons faire face à 24 000 demandes d'asile en plus : de quels moyens supplémentaires l'OFPRA bénéficiera-t-il pour respecter les délais ? Je reviens d'un déplacement au Liban et en Jordanie. La procédure des visas pour demande d'asile devrait être normée, de manière à répondre au drame que représente le décalage des droits de l'étranger selon qu'il est au nord ou au sud de la Méditerranée. Ce n'est peut-être pas urgent, mais c'est une nécessité humanitaire essentielle pour la stabilité de pays qui comptent des millions de réfugiés. Il faudrait que ces visas soient rapidement délivrés ; il y a actuellement une vraie frustration chez ceux qui instruisent ces dossiers dans les consulats.

Le titre pluriannuel est une simplification qui favorise l'intégration. Mais cela est contrebalancé par la possibilité de le voir remettre en cause à tout moment, en raison d'un changement de situation ou d'une information transférée par EDF. Comment mieux le sécuriser ?

La possibilité ouverte par le II de l'article 15 d'interdire l'entrée de ressortissants de l'Union européenne risque de provoquer un conflit entre les jurisprudences européenne et française, en plus d'être inopérante. Ne faudrait-il pas l'abandonner ? Cette question sera de toute façon tranchée par la jurisprudence européenne, selon laquelle la menace à l'ordre public est le seul motif valable d'une telle interdiction.

Quant aux étudiants, comme pour la délivrance de passeports, nous avons tort de croire que notre réseau consulaire reste universel. Dans beaucoup de pays, les consulats ne parviennent plus à fonctionner et ne peuvent plus délivrer de visas, comme au Nicaragua par exemple. Cela peut occasionner des difficultés à faire venir les talents s'ils se trouvent dans une région sans consulat.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je vous félicite d'évoquer dans le titre de votre texte le « droit des étrangers », dans un contexte où les étrangers sont toujours présentés comme des menaces, notamment par un parti extrémiste qui en a fait son fonds de commerce. Vous rappelez à juste titre que notre pays a toujours accueilli des étrangers, et que leur part dans la population, 6 %, est la même qu'au début du XXe siècle, alors que les échanges se multiplient dans le monde d'aujourd'hui.

Le sujet des étudiants est essentiel, car les étrangers qui font leurs études en France s'en souviennent ; l'effet retour est à tous égards positif. J'ai été sensible au discours tenu dans notre hémicycle de M. Béji Caïd Essebsi, président de la République tunisienne, selon lequel les étudiants tunisiens vont là où on leur donne des visas, et que s'ils vont au Canada, en Chine, dans le nord de l'Europe, c'est que c'est plus facile. En Tunisie, des étudiants me l'on confirmé : étudier en France oblige à franchir un parcours du combattant ! Le « passeport talent » est prévu au niveau master - pourquoi pas avant ?

S'il est vrai que la diplomatie consiste à discuter avec des gens qui ne pensent pas comme nous, une coopération policière avec les Comores pour empêcher les bateaux de partir serait hautement souhaitable. Nous dépensons 50 millions d'euros par an pour les éloignements d'étrangers à Mayotte, mais ils reviennent ! Même s'il y a sans doute en jeu de puissants intérêts liés aux passeurs, il serait préférable de mettre en place une coopération.

M. François Bonhomme. - Depuis votre annonce du projet de loi, vous parlez de « talents ». Pourquoi ne pas parler de « compétences » ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. - Les retours forcés avaient été 13 908 en 2009 ; un point bas de 12 547 avait été atteint en 2011, mais ils seront de 16 816 en 2015, soit 4 000 de plus en quatre ans. Nous avons beaucoup simplifié le régime des titres de séjour ; ainsi le passeport talents rassemble six titres, dont certains n'avaient donné lieu qu'à une poignée d'attributions. Mais nous ne sommes pas allés au-delà, car, comme l'expertise nous l'a montré, chaque titre correspond à des logiques propres.

Les moyens de l'OFII seront augmentés en partie par des gains provenant de la suppression de certaines prestations inefficientes, telles que des bilans de compétences professionnelles. La première étape de formation linguistique des migrants est financée pour 41 millions d'euros par redéploiement, pour amener les étrangers au niveau A1 au bout d'un an, niveau supérieur à celui attendu pour les contrats d'intégration. La deuxième étape les accompagnera vers le niveau A2, moyenne des pays européens, qui sera exigé pour la carte de résident. Cela implique de former 12 000 personnes la première année, 35 000 en année pleine, avec un surcoût de 21 millions d'euros, lissé sur cinq ans et pour lequel nous ferons appel à des fonds européens.

La compétence « étrangers malades » sera financée par la rationalisation des visites des étrangers primo-arrivants et après une consultation interministérielle. À ce propos, la réforme de la procédure fera cesser un traitement inégal sur le territoire national. Si nous avons décidé de la confier à l'OFII, c'est qu'un rapport conjoint de l'inspection générale de l'intérieur et de l'inspection générale des affaires sociales avait constaté des disparités selon les agences régionales de santé (ARS). Vous sous-entendez que des arrière-pensées moins nobles pourraient prévaloir si le ministère de l'intérieur remplace celui de la santé ; les médecins de l'OFII, soumis au même serment et aux mêmes règles déontologiques, n'aimeraient pas que l'on les soupçonne d'un tel travers. La protocolisation avec le ministère de la santé sur la base d'un cahier des charges exigeant et la collégialité de la décision entre les deux parties devrait achever de vous rassurer. Chaque fois que je peux faire la démonstration que le ministère de l'intérieur n'est pas dépourvu d'humanité, je le fais, d'autant que c'est vrai !

Vous avez évoqué la délicate question de l'abstention des laissez-passer consulaires, nous n'exerçons pas cette compétence seuls ; mandat a été donné à la Haute représentante Federica Mogherini de mettre en place un dispositif européen à la suite du dernier conseil Justice et affaires intérieures (JAI) en coopération avec les pays d'origine. Nous travaillerons avec le Quai d'Orsay pour améliorer la délivrance des laissez-passer consulaires.

Il est vrai que l'assignation à résidence est peu utilisée. C'est pourquoi nous consolidons son encadrement juridique. Lors de ma visite, j'ai été extrêmement choqué de constater l'état du centre de rétention de Mayotte. Il est inadmissible qu'il puisse en exister de tels sur le territoire de la République ! Un nouveau centre a été inauguré ce mois-ci, avec de meilleurs standards. Nous avons augmenté les moyens de nos forces pour lutter contre les réseaux de passeurs, qui utilisent les kwassa-kwassa, ces frêles embarcations chargées de migrants ayant payé un prix considérable, et qui risquent la mort. Comment négocier avec le gouvernement comorien ? Nous devons nous y efforcer même si c'est difficile. Nous détruisons les bateaux, les arraisonnons en mer, démantelons les filières à Mayotte même. Ma détermination est totale, monsieur le Sénateur, et s'exprimera par un prochain déplacement.

J'ai travaillé avec Matthias Fekl avant qu'il devienne ministre. Sur les trois sujets que vous avez évoqués, je suis les préconisations de son rapport. À partir du moment où nous autorisons les titres pluriannuels de séjour et que l'étranger accomplira une seule démarche au lieu de cinq pour obtenir son titre, et qu'au bout d'un an, un titre pluriannuel lui sera délivré, l'accueil en préfecture ne peut être qu'amélioré. Nous mettons en place un guichet unique dans les universités pour les étudiants. Nous clarifions les rôles du juge des libertés et de la détention et du juge administratif et réduisons la durée de la rétention sur décision administrative à 48 heures au lieu de cinq jours. Nous créons des emplois pour améliorer les conditions de l'intégration, notamment professionnelle. Je ne pouvais mieux me conformer aux préconisations du rapport Fekl, sans préjudice de ce que nous ferons pour mieux maîtriser l'immigration irrégulière et rendre plus efficaces les reconduites.

Outre-mer, le recours suspensif prend la forme du référé-liberté : il faut tenir compte de l'organisation des juridictions administratives et de leur capacité à faire face aux pressions migratoires, comme à Mayotte ou en Guyane.

L'OFII obtiendra le renfort de 7 médecins coordonnateurs, 22 médecins instructeurs et un médecin-chef.

La politique du Gouvernement concernant les enfants est très claire : il veut limiter strictement leur rétention dans des centres. Sur 24 000 étrangers retenus en 2014, moins de cent mineurs ont été concernés, dans deux cas : lorsque la famille s'est déjà soustraite à des éloignements, et lorsque l'avion part trop tôt le lendemain matin. Des faits ont défrayé la chronique concernant des enfants en zone d'attente, ce qui n'est pas la même chose ; j'ai donné des instructions pour qu'ils ne se reproduisent pas.

Le Gouvernement considère que les enfants doivent effectivement avoir accès à la protection des mineurs ; pour cela, nous devons lutter contre la fraude. C'est en ce sens que les tests médicaux peuvent être utiles. Ils donnent un âge approximatif fiable, et nous devons considérer une marge d'erreur, ce qui est délicat dans un acte légal. Favorable à leur encadrement, je suis défavorable à leur interdiction pure et simple.

Les « passeports talents » ne sont pas discrétionnaires, mais constitueront un dispositif de plein droit avec des critères précis, plus ouverts que ceux des dispositifs qu'ils remplacent, et qui n'avaient pas fonctionné. Il ne sera pas possible de décider discrétionnairement de ne pas l'attribuer à une personne qui remplit les critères.

Nous avons mis en place des visas pour demander l'asile pour les Chrétiens d'Orient et les minorités d'Irak ; cela répond à votre préoccupation.

Le titre pluriannuel vous semble contradictoire avec l'introduction d'une incertitude... En réalité, il est sans incertitude pour qui se conforme aux lois et aux principes républicains. Je n'ai pas très envie de maintenir le titre de séjour de quelqu'un, terroriste ou délinquant, qui s'en dispenserait. L'accueil doit avoir pour contrepartie le respect des lois. Ce n'est pas une déformation de ministre de l'intérieur, mais une conviction républicaine. Dans le cas contraire, nous exacerberions les réactions épidermiques.

Il n'y a pas de contradiction entre l'application de la directive retour et les principes de Schengen. La directive 2004 38 CE relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États-membres prévoit les cas de fraude ou de menace à l'ordre public ; et il s'agit bien de cela.

Comment améliorer l'accueil des étudiants étrangers ? En cas de difficulté, il est possible de recourir aux services consulaires d'un autre pays de l'espace Schengen ou du consulat français d'un pays voisin de celui de résidence. Je l'ai vu récemment avec la ministre de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, les étudiants étrangers en France sont satisfaits.

Enfin, pour répondre à M. Bonhomme, j'ai rarement vu des gens talentueux dépourvus de compétences ou des gens compétents sans talent. L'idée est d'accueillir des artistes, des intellectuels, des chercheurs, des ingénieurs, des étudiants des industriels qui apportent à la France ce qui lui manque.

M. René Vandierendonck. - Et c'est bien de « talents » que parle l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen !

ANNEXE 2 - LISTE DES DÉPLACEMENTS

Déplacement à Vincennes (mardi 25 août 2015)


· Visite du centre de rétention administrative par le commandant Bruno Marey, chef du service de garde des centres de rétention administrative de Paris.

Déplacement dans le département de la Moselle (mercredi 9 septembre 2015)

Membres de la délégation : MM. François-Noël Buffet, rapporteur, Yves Détraigne, François Grosdidier et Mme Catherine Tasca.


· Présentation du service de l'immigration et de l'intégration (SII) par Mmes Lydie Leoni, directrice du SII, préfecture de Moselle, Sabine Melchior, chef du bureau de l'admission au séjour, Préfecture de Moselle, et Catherine Cavion, adjointe au chef de bureau Bas-Accueil.


· Échanges sur le projet de loi avec le SII et l'office français d'immigration et d'intégration (OFII) avec Mmes Marie-Hélène Le Mellionnec, directrice territoriale Lorraine OFII, et Lydie Leoni.


· Échanges sur le projet de loi avec l'université de Lorraine, l'OFII et le SII concernant les titres « étudiants et chercheurs » et leurs familles avec M. Jean-François Molter, directeur général des services de l'université de Lorraine, Mmes Marie-Hélène Le Mellionnec, Lydie Leoni, Sabine Melchior et Dominique Herringer, instructeur au bureau de l'admission au séjour.


· Échanges sur le projet de loi avec le service de la main d'oeuvre étrangère de la DIRECCTE, l'OFII et le SII, concernant les titres « salariés » et leurs familles avec M. Marc Nicaise, directeur de l'unité territoriale de la Moselle, Direccte Lorraine, Mmes Myriam Liss, contrôleur du travail en charge dossiers MOE, Direccte Lorraine, Lydie Leoni et Sabine Melchior.


· Échanges sur le projet de loi avec le médecin de l'ARS, le SII et l'OFII concernant l'admission exceptionnelle au séjour pour raisons de santé et leurs familles avec Mmes Christine Quenette, médecin de l'agence régionale de la santé Lorraine, Lydie Leoni et Sabine Melchior.


· Échanges sur le projet de loi concernant les mesures relatives à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière, y compris en matière de contentieux avec la DZPAF, la gendarmerie, l'OFII et le SII avec MM. Christian Lajarrige, directeur zonal de la police aux frontières Est, Philippe Dasquie, commandant, et Thomas Heimburger, lieutenant du groupement de gendarmerie départementale de la Moselle, Mme Noëlle Reinsch, chef de bureau de l'éloignement et de l'asile, préfecture de Moselle, M. Ahmed Chaïb, représentant de l'État devant le tribunal administratif de Nancy, Mmes Marie-Hélène Le Mellionnec, Lydie Leoni et Michèle Courtois, chef de bureau BAIDE.


· Présentation du dispositif expérimental d'accompagnement au retour de Vitry sur Orne avec la direction départementale de la cohésion sociale, la gendarmerie, ADOMA, l'OFII et le SII par Mmes Raphaëlle Starck, adjointe au responsable du service hébergement logement, responsable de l'unité de veille sociale et hébergement d'urgence de la direction départementale de la cohésion sociale de la Moselle, MM. Philippe Dasquie et Thomas Heimburger, M. Gilles Furno, directeur d'établissement ADOMA, Mmes Marie-Hélène Le Mellionnec, Lydie Leoni et Anne-Marie Bourguignon, référente ADOMA pour Vitry.


· Visite du site et rencontre avec les référents ADOMA par M. Gilles Furno et Mme Lydie Leoni


· Visite du centre de rétention administrative de Metz avec la DZPAF par M. Christian Lajarrige


· Rencontre avec M. Nacer Meddah, préfet de la région Lorraine le préfet en présence de M. Alain Carton, secrétaire général de la préfecture, et Mme Lydie Leoni.

Déplacement à Créteil (mercredi 23 septembre 2015)

Membres de la délégation : MM. François-Noël Buffet, rapporteur, et Jean-Pierre Vial


· Présentation de la direction de l'immigration et de l'intégration par M. Christian Rock, secrétaire général de la préfecture.


· Échanges au cours d'une réunion sur les thèmes de l'immigration professionnelle, des procédures étrangers malades et des titres de séjour étudiants avec Mmes Isabelle Béleau Briard, directrice territoriale Île-de-France OFII, Marianna Deforge, en charge de l'accompagnement étudiant(es) étrangers, Christiane Bruel, docteur à l'agence régionale de Santé Île-de-France, MM. Joël Cogan, en charge de l'unité territoriale 94 DIRECCTE Île-de-France, Jean-Étienne Szollosi, directeur de l'immigration et de l'intégration (DII), Julien Capelli, chef du pôle étrangers à la DII, et Mme Anne-Laure Karam, adjointe au chef du pôle étrangers à la DII

ANNEXE 3 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Conseil d'État

M. Jean-Marc Sauvé, vice-président

Mme Dominique Kimmerlin, secrétaire générale adjointe

Défenseur des droits

M. Jacques Toubon, défenseur des droits

Mme Anne du Quellennec, juriste senior à la mission « expertise »

Mme France de Saint-Martin, attachée parlementaire

Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH)

Mme Magali Lafourcade, secrétaire générale adjointe

M. Hervé Henrion, conseiller juridique

Ministère des affaires étrangères et du développement international

Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats

Mme Anne-Marie Descôtes, directrice générale

Monsieur Pierre Lanapats, directeur adjoint de la coopération culturelle

Madame Sandra Cohen, chef de pôle, Sous-direction de l'enseignement supérieur

Direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire

M. Christophe Bouchard, directeur

M. Philippe Righini, chef de la mission pour la politique des visas

Ministère de l'éducation nationale, de l'énseignement supérieur et de la recherche

Direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle

M. Richard Audebrand, chef du département de l'orientation et de la vie des campus

M. Benoît Labat, adjoint au chef du département stratégie et gestion des programmes de coopération internationaux au sein de la mission Europe et international pour la recherche, l'innovation et l'enseignement supérieur

Mme Béatrice Noël, adjointe à la chef du département des stratégies de ressources humaines, de la parité et de la lutte contre les discriminations

Ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes

Direction générale de la santé

Mme Zinna Bessa, sous-directrice de la santé et des populations et de la prévention des maladies chroniques

Docteur Sylvie Germain, médecin conseil dossier « Populations vulnérables »

Ministère de l'intérieur

Direction générale des étrangers en France (DFEF)

M. Pierre-Antoine Molina, directeur général, maître des requêtes au Conseil d'État

M. Benoît Brocart, directeur de l'immigration

Mme Patricia Renoul, sous-directrice de l'accueil, de l'accompagnement des étrangers et de la nationalité

M. Frédéric Joram, sous-directeur de la lutte contre l'immigration irrégulière

M. Christophe Marot, sous-directeur du séjour et du travail

Direction centrale de la police aux frontières (DCPAF)

M. Fernand Gontier, directeur central adjoint

Mme Sophie Peus, commandante à l'échelon fonctionnel à la division du contrôle et de la réglementation transfrontières

Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)

M. Thomas Andrieu, directeur, maître des requêtes au Conseil d'État

Secrétariat général des affaires européennes (SGAE)

M. Philippe Léglise-Costa, secrétaire général

Mme Isabelle Jégouzo, secrétaire générale adjointe

M. Jean-François Bourdais, chef du secteur travail, emploi, politique sociale, santé, éducation, culture, audiovisuel, sport - TESC

Mme Lorraine Simonnet, adjoint au chef de secteur Parlement national

État-major de la marine

Mme Anne Cullerre, vice-amirale, sous-chef d'état-major aux opérations aéronavales

M. François-Xavier Polderman, capitaine de vaisseau, contact officier référent Sénat pour l'état-major de la marine

Mme Nathalie Daniel, commissaire en chef de deuxième classe, chef du bureau « Droit de la mer et des opérations aéronavales »

M. Thomas de Robiano de Saffran, aspirant, assistant militaire

OCDE

M. Jean-Christophe Dumont, chef de la division migration internationale

Pôle Emploi

Mme Élisabeth Gueguen, directrice de la réglementation

Mme Nacima Stiti, juriste

Préfecture de police de Paris

Docteur Claude Dufour, médecin chef de la préfecture de police de Paris

Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)

M. Yannick Imbert, directeur général

Syndicat de la juridiction administrative

Mme Fabienne Corneloup, présidente

M. Thomas Breton, délégué du tribunal administratif de Montreuil

Union syndicale des magistrats administratifs (USMA)

Mme Aurélie Bernard, présidente

Mme Marie-Pierre Dupuy, secrétaire générale

Table ronde d'associations

Association service social familial migrants (ASSFAM)

M. Christian Laruelle, directeur

Forum réfugiés-Cosi

M. Laurent Delbos, responsable plaidoyer

France Terre d'Asile

Mme Nadia Sebtaoui, responsable au service d'aide aux étrangers retenus

La Cimade

M. Jean-Claude Mas, secrétaire général

Mme Lise Faron, responsable de la commission migrants

Mme Caroline Bollati, responsable de la commission prisons

Ordre de Malte

Mme Lucie Feutrier-Cook, directrice adjointe chargée du pôle migrants

Table ronde « Enseignement supérieur »

Campus France

M. Thierry Valentin, directeur général adjoint

Conférence des grandes écoles

Mme Anne-Lucie Wack, présidente

M. Francis Jouanjean, délégué général

Association nationale des docteurs (ANDès)

M. Philippe Gambette, secrétaire général adjoint

Conférence des présidents d'université

M. Jean-Loup Salzmann, président

M. Khaled Bouabdallah, vice-président

M. Jean-Luc Nahel, coordinateur des activités internationales

M. Karl Stoeckel, attaché parlementaire

Table ronde « Observatoire du droit à la santé des étrangers »

Cimade

Mme Lise Faron, responsable de la commission migrants

Médecins du Monde

Mme Anne-Lise Denoeud, juriste à la direction des missions France

AIDES

Mme Adeline Toullier, responsable du soutien juridique et social

Personnalités qualifiées

M. Serge Slama, professeur de droit public à l'université Paris Ouest Nanterre, maître de conférences en droit public

M. Michel Revel, vice-président au tribunal de grande instance de Paris

Contributions écrites

Direction des affaires criminelles et des grâces

Direction des affaires civiles et du sceaux

M. Vincent Tchen, professeur de droit public à l'université du Havre

ANNEXE 4 - LES LOIS SUR L'IMMIGRATION DEPUIS 1980

Le 1er mars 2005, date de l'entrée en vigueur de la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) et de la disparition de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, cette dernière comptait 271 articles contre 35 à son origine. Cette situation, qui s'explique par la place importante de l'immigration dans les débats politiques depuis le début des années 1980, a conduit à un grand nombre de réformes : 26 lois relatives à ce sujet ont été votées entre 1980 et 2015.

- Loi n° 80-9 du 10 janvier 1980 relative à la prévention de l'immigration clandestine et portant modification de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers et portant création de l'office national d'immigration - dite « loi Bonnet »

Cette loi s'inscrit dans le contexte de la fin des Trente Glorieuses et témoigne de l'action des pouvoirs publics de l'époque pour maîtriser le flux de travailleurs immigrés arrivant en France. Elle renforce les conditions d'installation sur le territoire, fait de l'entrée et du séjour irréguliers un motif d'expulsion et prévoit l'éloignement de l'étranger expulsé. Elle institue le principe de la rétention pour l'étranger qui n'est pas en capacité de quitter le territoire immédiatement.

- Loi n° 81-82 du 2 février 1981 renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes - dite « loi Peyrefitte »

Cette loi autorise les contrôles d'identité à titre préventif et établit une procédure de vérification d'identité, consistant à conduire une personne au poste de police si elle ne peut justifier de son état civil.

- Loi n° 81-973 du 29 octobre 1981 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France - dite « loi Questiaux »

Cette loi abroge certaines dispositions de la « loi Bonnet » et introduit des garanties procédurales nouvelles pour l'étranger, avec un contrôle du juge judiciaire sur les mesures d'éloignement. Les étrangers mineurs ne peuvent plus faire l'objet d'une reconduite à la frontière, tout comme les étrangers ayant des attaches familiales ou personnelles en France ; ces derniers ne peuvent être expulsés que s'ils constituent une menace à l'ordre public.

- Loi n° 84-622 du 17 juillet 1984 portant modification de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 et du code du travail et relative aux étrangers séjournant en France et aux titres uniques de séjour et de travail

Cette loi crée une carte unique de résidence et de travail de dix ans, renouvelable de plein droit. Pour les autres catégories de carte de résidence, une autorisation de l'administration est désormais requise si l'étranger entend exercer un emploi.

- Loi n° 86-1025 du 9 septembre 1986 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France - dite « loi Pasqua »

La « loi Pasqua » abroge les dispositions de la « loi Questiaux » relatives à l'éloignement et renforce les conditions pour bénéficier d'une carte de résident. Elle introduit également la dispense de motivation pour refus de visa.

- Loi n° 89-548 du 2 août 1989 relative aux conditions de séjour et d'entrée des étrangers en France - dite « loi Joxe »

La « loi Joxe » créé la possibilité d'un recours juridictionnel contre les mesures d'éloignement. Elle instaure des commissions du séjour, composées de trois magistrats et chargées de contrôler les décisions préfectorales de refus de séjour.

- Loi n° 91-1383 du 31 décembre 1991 renforçant la lutte contre le travail clandestin et la lutte contre l'organisation de l'entrée et du séjour irréguliers des étrangers en France

Cette loi ouvre de nouveaux droits pour les salariés non déclarés par leur employeur. En l'espèce, elle précise les conditions d'indemnisation des travailleurs clandestins faisant l'objet d'un licenciement et détermine la liste des documents officiels que l'employeur se doit de fournir à ses employés.

- Loi n° 92-190 du 26 février 1992 portant modification de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France - dite « loi Marchand »

Ce texte adapte la législation française aux dispositions de la convention de Schengen du 19 juin 1991 concernant les obligations des transporteurs maritimes, aériens et routiers acheminant des étrangers.

- Loi n° 92-625 du 6 juillet 1992 sur la zone d'attente des ports et des aéroports et portant modification de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France - dite « loi Quilès »

La « loi Quilès » autorise le maintien en zone d'attente les demandeurs d'asile et les étrangers non admis sur le territoire.

- Loi n° 93-933 du 22 juillet 1993 réformant le droit de la nationalité - dite « loi Méhaignerie »

Cette loi restreint les conditions d'acquisition de la nationalité française pour les personnes d'origine étrangère nées sur le sol français, en supprimant l'acquisition de plein droit entre seize et vingt-et-un ans ; les intéressés doivent désormais manifester leur « volonté » de devenir français auprès des autorités publiques. Elle supprime également l'attribution automatique à la naissance de la nationalité française pour les enfants nés en France de parents nés en Algérie avant l'indépendance. En outre, le délai d'acquisition de la nationalité pour un étranger à la suite d'un mariage est porté à deux ans.

- Loi n° 93-992 du 10 août 1993 relative aux contrôles et vérifications d'identité et loi n°93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France - dites « lois Pasqua I et II »

Les « lois Pasqua » allègent le cadre juridique des contrôles d'identité aux abords des frontières intérieures de l'espace Schengen et restreignent les conditions du regroupement familial en portant à deux ans la durée de résidence préalable obligatoire.

- Loi n° 93-1420 du 31 décembre 1993 portant modification de diverses dispositions pour la mise en oeuvre de l'accord sur l'Espace économique européen et du traité sur l'Union européenne

Cette loi allonge la durée maximale de rétention de l'étranger à dix jours (contre les sept jours prévus par la « loi Bonnet »). Elle introduit également la possibilité pour le juge de prolonger la rétention « en cas d'urgence absolue et de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public ».

- Loi n° 93-1417 du 30 décembre 1993 portant diverses dispositions relatives à la maîtrise de l'immigration et modifiant le code civil - dite « loi Pasqua »

Ce texte, visant à lutter contre les mariages blancs, introduit un dispositif une procédure d'opposition de l'administration à la tenue du mariage si des doutes sérieux existent sur les motifs de celui-ci.

- Loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration - dite « loi Debré »

La « loi Debré » renforce les dispositions des « lois Pasqua I et II », notamment en matière d'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Elle crée également de nouveaux moyens pour résoudre les situations administratives des personnes qui ne peuvent être expulsées mais qui n'ont cependant pas droit au titre de séjour. Les pouvoirs du maire dans la procédure d'établissement des certificats d'hébergement sont augmentés.

- Loi n° 98-170 du 16 mars 1998 relative à la nationalité

Aux termes de cette loi, une nouvelle procédure d'acquisition de la nationalité est ouverte pour les enfants nés en France de parents étrangers qui peuvent désormais la demander à treize ans avec l'autorisation de leurs parents et à seize ans sans cette autorisation.

- Loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile - dite « loi Chevènement »

La « loi Chevènement » impose la motivation du refus de titre de séjour dans certains cas, notamment celui des enfants, de moins de vingt-et-un an ou à charge, de ressortissants français au nom du droit à mener une vie familiale normale. Elle consacre le statut de réfugié pour les « combattants de la liberté » mentionnés par le Préambule de la Constitution de 1946. La compétence de l'OFPRA dans cette matière est affirmée. En outre, le certificat d'hébergement nécessaire à l'étranger dans le cadre du regroupement familial est remplacé par une attestation d'accueil. Enfin, elle prolonge la durée maximale de rétention de l'étranger en situation irrégulière douze jours.

- Loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité - dite « loi Sarkozy »

Cette loi augmente la durée maximale de rétention administrative de douze à trente-deux jours et créé un délit de mariage de complaisance, passible de 15 000 € d'amende et cinq ans d'emprisonnement. Elle interdit l'expulsion d'un étranger condamné s'il est né en France et y vit depuis son enfance (avant l'âge de treize ans). Un fichier est créé à partir des visas et des contrôles frontaliers pour rassembler empreintes digitales et photos des personnes qui se rendent sur le territoire français.

- Loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration

Ce texte apporte des modifications importantes au droit de l'entrée et du séjour des entrées en France. En l'espèce, il conditionne la délivrance d'un titre de séjour à l'obtention préalable d'un visa d'une durée supérieure à trois mois, conditionne la délivrance d'une carte de résident de dix ans à une intégration effective dans la société française, crée la procédure de l'OQTF (obligation de quitter le territoire français) et rend obligatoire le contrat