Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000

OUDIN (Jacques)

AVIS 68 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

• INTRODUCTION
• PROLOGUE :
  
  LA PROTECTION SOCIALE REPRÉSENTE 30 % DE
  
  L'ÉCONOMIE FRANÇAISE
  • A. LES DIFFÉRENTS COMPTES DE LA PROTECTION SOCIALE
  • B. LES PRESTATIONS SOCIALES
• CHAPITRE PREMIER :
  
  LES LOIS DE FINANCEMENT S'INSCRIVENT DANS
  
  L'ENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES
  • I. LES FINANCES SOCIALES DÉGRADENT LES FINANCES PUBLIQUES
    • A. LES FINANCES SOCIALES, PREMIER POSTE DES FINANCES PUBLIQUES
      • 1. Le poids des dépenses sociales dans les finances publiques
      • 2. Le poids des dépenses sociales dans le budget de l'Etat
      • 3. Le poids croissant des prélèvements sociaux dans les prélèvements obligatoires
        • a) Les prélèvements obligatoires au profit des administrations de sécurité sociale dépassent ceux au profit de l'Etat
        • b) Les prélèvements sociaux augmentent plus vite que l'ensemble des prélèvements obligatoires
        • c) La particularité de la France dans l'OCDE se confirme
    • B. UNE DYNAMIQUE DES FINANCES SOCIALES À L'ENCONTRE DE CELLE DES FINANCES DE L'ETAT
      • 1. Des dépenses et prélèvements en hausse constante
      • 2. Une dynamique que vient renforcer le présent projet de loi de financement
  • II. L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE MONTRE LE POIDS DES INCERTITUDES
    • A. L'AMÉLIORATION APPARENTE ET FRAGILE DU RÉGIME GÉNÉRAL DE SÉCURITÉ SOCIALE
      • 1. Le redressement apparent du régime général
      • 2. Toujours plus de recettes et de dépenses
    • B. LE DÉPASSEMENT DES OBJECTIFS EN EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCEMENT POUR 1998
    • C. LES INTENTIONS NON SUIVIES D'EFFETS DE L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCEMENT POUR 1999
    • D. LES ÉLÉMENTS FINANCIERS DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT POUR 2000 : FINANCER À TOUT RISQUE LES 35 HEURES AU DÉTRIMENT DES RETRAITES
      • 1. Dépenses et recettes en progression sensible
      • 2. Les conséquences de la couverture maladie universelle
        • a) La mise en place de la CMU
        • b) Les craintes énoncées lors de l'examen du projet de loi restent valables
      • 3. Le solde dégradé par des dépenses nouvelles
      • 4. Les dangereuses mesures de recettes
        • a) La soumission à impositions sociales des grosses indemnités de licenciement (article 2 A)
          • (1) Les différences entre le régime social et le régime fiscal actuel des indemnités de rupture de contrat
          • (b) Régime social
          • (ii) La fraction des indemnités de rupture de contrat correspondant à des dommages et intérêts n'entre pas dans l'assiette des cotisations sociales
          • (iii) Le cas des indemnités versées aux mandataires sociaux
          • (2) Le dispositif " Hollande - Cahuzac " aligne les régimes fiscal et social soumis à la CSG
          • (a) Le dispositif fiscal (article 2 bis du PLF pour 2000)
          • (i) Le cas des salariés
          • (ii) Le cas des mandataires sociaux et dirigeants d'entreprises
          • (b) Le dispositif social proposé par l'article 2A du présent projet de loi de financement
          • (i) Le renforcement de l'assujettissement à la CSG
          • (ii) L'assujettissement de la fraction imposable des indemnités de licenciement aux cotisations de sécurité sociale
          • (3) L'utilité d'une correction concernant la CSG
        • b) Le spectre de la progressivité sur la CSG (article 2 C)
    • E. LES DIFFICULTÉS COMPTABLES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
      • 1. Les retards et difficultés de la modernisation de la comptabilité
      • 2. Le changement du mode de répartition de la CSG (article 5)
      • 3. L'urgence de l'aboutissement de la réforme
  • III. LA LOI DE FINANCEMENT ET LA LOI DE FINANCES ENTRETIENNENT DES LIENS ÉTROITS
    • A. UN ESSAI DE VISION CONSOLIDÉE DES DEUX TEXTES
    • B. LES NOMBREUX PASSAGES DE L'UN À L'AUTRE
      • 1. Un mouvement massif de transferts
      • 2. Une illustration : les exonérations de cotisations sociales bénéficiant aux jeunes agriculteurs (article 4 bis)
        • a) Des exonérations étendues
        • b) Les conséquences sur la loi de finances pour 2000
    • C. LE POIDS DES MESURES DE LA LOI DE FINANCEMENT SUR L'ENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES
      • 1. De nouveaux prélèvements obligatoires
      • 2. Des dépenses futures
• DEUXIEME CHAPITRE :
  LE NON FINANCEMENT DES 35 HEURES PÈSE SUR L'ENSEMBLE DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT
  • I. LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE CONFISQUÉE PAR LE DÉBAT SUR LE NON-FINANCEMENT DES 35 HEURES
    • A. DE L'ERREUR DES 35 HEURES À LA CRÉATION DU FONDS
      • 1. La création du fonds de financement est le fruit de la seconde loi des " 35 heures "
        • a) Le ralliement tardif du Gouvernement à l'allégement des charges sociales
        • b) Le financement des aides à la réduction du temps de travail
      • 2. Un fonds de financement qui s'apparente à une débudgétisation
    • B. UNE " USINE À GAZ " PLEINE D'INCERTITUDES
      • 1. Des dépenses très lourdes...
      • 2. ... et des recettes incertaines
        • a) Le dispositif initial du Gouvernement
        • b) Le bricolage, tentative pour sortir d'une impasse de financement ?
    • C. LE MAUVAIS NON-FINANCEMENT D'UNE MAUVAISE MESURE
      • 1. Un dispositif inacceptable
      • 2. Des affectations de ressources pleines de risques
      • 3. Des incertitudes juridiques
        • a) La taxation des heures supplémentaires, prélèvement obligatoire
        • b) Quel périmètre pour la loi de financement de la sécurité sociale ?
      • 4. Les effets incertains d'une réduction autoritaire de la réduction du temps de travail sur les créations d'emplois
  • II. LE NON FINANCEMENT DES 35 HEURES REPOSE SUR DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES NOUVEAUX3333 Voir pour les autres mesures que sont les heures supplémentaires,le transfert de droits sur les alcools et celui de droits sur les tabacs supra dans le commentaire de l'article 2 et infra dans le commentaire sur le fonds de réserve pour les retraites.
    • A. LA CONTRIBUTION SOCIALE SUR LES BÉNÉFICES DES SOCIÉTÉS : UN IMPÔT SUR L'IMPÔT PÉRENNE, CONCENTRÉ, ÉVOLUTIF ET AFFECTÉ (ARTICLE 3)
      • 1. Une taxe pérenne, évolutive, concentrée et affectée
        • a) Une taxe pérenne
        • b) Une taxe évolutive
        • c) Une taxe excessivement concentrée sur un très petit nombre de contribuables
        • d) Une taxe affectée
      • 2. Une fiscalité toujours plus élevée pour les moyennes et grandes entreprises françaises
        • a) Un contexte fiscal national de moins en moins favorable aux moyennes et grandes entreprises
          • (1) Les hausses d'impôt visant les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires
          • (2) Les autres hausses d'impôt
        • b) Une fiscalité sur les entreprises de plus en plus divergente par rapport aux autres pays membres de l'Union européenne
    • B. LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES : DU DOUBLE DIVIDENDE À L'IMPÔT DE RENDEMENT (ARTICLE 4)
      • 1. La montée en puissance de la TGAP en 2000
        • a) La modification de l'existant
        • b) L'élargissement à de nouvelles assiettes polluantes
          • (1) Les lessives et les adoucissants
          • (2) Les phytosanitaires
          • (3) Les granulats
          • (4) Les installations classées
      • 2. L'extension annoncée de la TGAP en 2001
        • a) Le projet du Gouvernement
        • b) Ce projet s'inscrit dans le cadre de la négociation européenne sur l'écotaxe
        • c) Les appréciations de votre commission
      • 3. L'affectation de la TGAP au budget de la sécurité sociale : de l'impôt écologique à l'impôt de rendement
        • a) La controverse juridique
        • b) Le débat de fond : le détournement de la fiscalité écologique
          • (1) Une affectation pour une autre
          • (2) A la recherche du " premier dividende "
          • (a) La TGAP, " machine à taxer "
          • (b) La disparition du " premier dividende "
          • (3) Peut-on espérer dégager un " deuxième dividende - emploi " contre les entreprises ?
• TROISIEME CHAPITRE :
  L'ABSENCE DE VÉRITABLES POLITIQUES SOCIALES CONDUIT À NE PRENDRE QUE DES DEMI-MESURES
  • I. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE N'EST TOUJOURS PAS RÉALISÉE
    • A. LA POURSUITE DES TRANSFERTS DE DÉPENSES DE L'ETAT VERS LA CNAMTS
      • 1. 100 millions de francs de dépenses en plus pour l'assurance maladie (articles 14 et 15)
      • 2. Le cavalier social des centres de santé (article 16)
    • B. LE NOUVEAU MODE DE RÉGULATION DES DÉPENSES DE SOINS DE VILLE : UNE MESURE INCOMPLÈTE ET TROP COMPLEXE
      • 1. Une nécessité...
      • 2. ... à laquelle ne répond pas le dispositif du Gouvernement (article 17)
        • a) Le dispositif du Gouvernement
          • (1) Le rôle pivot de l'assurance maladie
          • (2) Le contrôle de la tutelle
          • (3) Une extension du champ de la convention
        • b) Un dispositif lourd, incomplet et dont on peut douter de l'efficacité
    • C. LES NOUVEAUX MODES DE RÉGULATION SPÉCIALISÉS
      • 1. Le tarif de prise en charge des dispositifs médicaux à usage individuel (article 23)
      • 2. L'encadrement des dépenses d'indemnités journalières et des frais de transport  (article 18)
      • 3. Contrôle des assurés ayant un niveau de prescriptions trop élevé  (article 19)
      • 4. Respect des objectifs de dépenses par les établissements et services médico-sociaux (article 25)
    • D. LA FAUSSE NÉGOCIATION DE LA POLITIQUE DU MÉDICAMENT
      • 1. La nouvelle politique du médicament
        • a) La réforme de la politique du médicament (article 22bis)
        • b) Les effets contrastés de cette nouvelle politique
      • 2. ... n'empêche pas de créer une nouvelle contribution, fruit de deux annulations (article 22)...
        • a) Les annulations du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat
        • b) Le nouveau dispositif
        • c) Une méthode condamnable pour une validation discutable
          • (1) La nouvelle contribution n'est pas claire et sera porteuse d'inégalités
          • (2) Il s'agit d'une forme de validation législative
      • 3. ...et de relever le seuil de la contribution exceptionnelle des laboratoires (article 21)
    • E. LA TENTATIVE DE RÉFORME DE L'HOSPITALISATION PRIVÉE :  LA QUESTION OUVERTE DE L'HOSPITALISATION PUBLIQUE
      • 1. Le vide de la politique hospitalière
        • a) L'inconnue de la politique régionale
          • (1) Les dotations régionales
          • (2) Les SROS 1999 / 2004
        • b) Le poids croissant des dépenses de personnel
        • c) Les fonds de modernisation sous-utilisés
      • 2. Le nouveau mode de régulation des cliniques privées (article 24)
    • F. L'ONDAM POUR 2000 : 30 MILLIARDS DE FRANCS SUPPLÉMENTAIRES ET UNE ASTUCE COMPTABLE
      • 1. L'ONDAM reste un instrument à améliorer
      • 2. L'évolution de l'ONDAM depuis 1997 : 60 milliards de francs de dépenses supplémentaires
      • 3. Les limites du nouveau mode de calcul de l'ONDAM
        • a) L'absence de sanction des dépassements
        • b) La poursuite d'une progression à rythme élevé
        • c) Les astuces de présentation
  • II. LA RÉFORME DES RETRAITES EN RESTE À DE LA POUDRE AUX YEUX
    • A. L'AFFECTATION DES EXCÉDENTS DE LA CNAVTS À LA COQUILLE VIDE ET ERRANTE DU FONDS DE RESERVE POUR LES RETRAITES
      • 1. Le fonds de réserve : une coquille vide sans mission ni ressources
        • a) Un fonds à l'existence virtuelle
        • b) Un fonds aux vraies ressources encore inconnues
      • 2. Un fonds de réserve déjà privé de ses réserves (article 10)
        • a) Le dispositif proposé...
        • b) ... reste bien en deçà des possibilités d'abondement
    • B. LES HAUSSES DE DÉPENSES EN FAVEUR DES RETRAITÉS, RÉVÉLATRICES DE L'IMMOBILISME
      • 1. La revalorisation des retraites : un taux arbitraire pour une absence de réforme (article 11)
      • 2. Les règles de cumul emploi retraite : un nouveau délai, un nouveau rapport (article 12)
      • 3. L'intégration de la CARGE dans la CIPAV : les petits pas de l'intégration des caisses au gré de leurs difficultés (article 13)
    • C. L'URGENCE DE VÉRITABLES RÉFORMES POUR UN SYSTÈME À BOUT DE SOUFFLE ET PORTEUR D'INÉGALITÉS
  • III. LES DÉPENSES FAMILIALES AUGMENTENT SANS AMBITION
    • A. LES REVALORISATIONS DE PRESTATIONS
      • 1. La revalorisation de la BMAF (article 7)
      • 2. L'extension du bénéfice du complément familial et des aides au logement (article 8)
    • B. LA TROMPERIE DE LA TRANSFORMATION DE L'ALLOCATION DE RENTRÉE SCOLAIRE EN PRESTATION FAMILIALE
      • 1. Les 4,7 milliards de francs de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire
      • 2. Le milliard de francs du FASTIF
    • C. LA GARANTIE DE RESSOURCES DE LA BRANCHE FAMILLE (ARTICLE 9)
  • IV. LE RISQUE DE L'AMIANTE PÈSE SUR LES ACCIDENTS DU TRAVAIL
    • A. LES EVOLUTIONS CONTRASTEES DE LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL
    • B. LE POIDS CROISSANT DU PROBLEME DE L'AMIANTE
      • 1. L'extension du dispositif de prise en charge des victimes de l'amiante (articles 26 et 26 A)
      • 2. La montée en charge prévisible des dépenses du fonds
    • C. L'AMÉLIORATION DE LA RÉPARATION DES VICTIMES D'ACCIDENTS SUCCESSIFS (ARTICLE 26 BIS)
  • V. LA POLITIQUE DE TRÉSORERIE LAISSE PERSISTER LES ABERRATIONS DES ANNÉES PASSÉES
    • A. LA SIMPLIFICATION DES MESURES DE TRÉSORERIE ENTRE L'ACOSS ET LES URSSAF (ARTICLE 29)
    • B. LA RATIFICATION DU DÉCRET DE RELÈVEMENT DU PLAFOND D'AVANCES DE TRÉSORERIE (ARTICLES 29 bis ET 30)
    • C. LE LANCINANT PROBLEME DE LA CNRACL
      • 1. L'absurdité d'une logique d'endettement
      • 2. L'indispensable reforme des modalités de la participation de la CNRACL au système des compensations
        • a) La CNRACL devient structurellement déficitaire
        • b) L'équilibre devrait être atteint en 2000 et en 2001
        • c) ... aux conséquences financières sur le régime général
• CONCLUSION : LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS
  • 1. La part collective du financement de la protection sociale doit désormais se stabiliser
  • 2. Il faut raisonner dans la globalité des finances publiques
  • 3. La sincérité et la lisibilité du financement de la protection sociale doivent devenir des objectifs majeurs
  • 4. Il faut en finir avec l'opinion selon laquelle toute capacité de financement doit aller à la couverture de nouvelles dépenses
  • 5. Il faut tirer les conséquences des écarts financiers constatés
  • 6. La réforme des retraites n'est toujours pas mise en oeuvre
  • 7. Il faut affecter les excédents à venir en priorité à la réduction de la dette sociale et à la baisse des prélèvements sociaux.
  • 8. Il faut hâter l'adaptation de nos structures et outils de santé aux évolutions en cours
• EXAMEN EN COMMISSION
• ANNEXE 1 :
  
  LISTE DES PERSONNALITES ET ORGANISMES CONSULTÉS PAR VOTRE
  RAPPORTEUR POUR AVIS
• ANNEXE 2 :
  
  LISTE DES SIGLES UTILISÉS