2. La fongibilité et l'autonomie renforcée des ordonnateurs déconcentrés comme instruments de délégation et de souplesse budgétaire
a) Des marges de manoeuvre budgétaire réduites
La gestion budgétaire de la mission se caractérise par la faiblesse des marges de manoeuvre budgétaire et un usage réduit de la fongibilité asymétrique en raison du poids des dépenses contraintes. Près de 85 % des crédits des trois programmes opérationnels de la politique de l'emploi - les programmes 133, 102 et 103 - relèvent de dépenses obligatoires, soit 10,347 milliards d'euros.
Ainsi, les mouvements de fongibilité asymétrique n'ont concerné que 3,6 millions d'euros sur 527,4 millions d'euros de crédits de personnels de titre 2, et relevaient d'une mesure technique d'imputation de la subvention aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) pour la prise en charge des vacations de médecins et de personnel. Ce chiffre, en baisse par rapport à 2006 (9 millions d'euros) illustre toute la difficulté pour les gestionnaires des programmes de faire bénéficier à des budgets d'investissement ou de fonctionnement les éventuelles économies réalisées en matière de ressources humaines. L'observation faite par votre rapporteur spécial dès l'examen du projet de loi de règlement pour 2005 par laquelle il considérait que l'architecture de la mission, qui regroupe la totalité des dépenses de personnel au sein du programme de support n° 155, conduisait à un « assèchement structurel » des marges de fongibilité asymétrique .
A ce titre, les dépenses de personnels sont strictement demeurées dans la limite du plafond d'emplois fixé à 10.457 ETPT, avec une consommation de 10.407 ETPT, tout en poursuivant le programme de renforcement de l'inspection du travail qui a donné lieu à l'entrée de 194 emplois nouveaux.
C'est pourquoi, dans ce contexte de forte contrainte budgétaire, la réserve de précaution instaurée dans une logique de recherche d'économie demeure inopérante au sein de la mission . La mise en réserve a porté sur 0,15 % sur les dépenses de personnel et 5 % sur les autres titres. Or, la réserve de précaution du programme 102 a été levée dès le début d'année 2007 pour financer les allocations de solidarité, les contrats aidés et la subvention pour charges de service public versée à l'ANPE. La réserve des programmes 133 et 103 a été levée le 20 octobre 2007.
b) Vers davantage de déconcentration des crédits et une plus grande souplesse budgétaire
Il convient de signaler les progrès réalisé vers une autonomie accrue des ordonnateurs déconcentrés au cours de l'exercice 2007.
La part des crédits délégués aux responsables de BOP territoriaux est en progression par rapport à 2006 et doit être encouragée car le niveau des crédits pilotés, qui s'élevait à 2.475,58 millions d'euros, représente environ 20 % du budget de la mission. Un effort notable de déconcentration des crédits a été effectué dans le cadre du programme 102, à un niveau de 55 % de crédits délégués ou pilotés au niveau régional , notamment par l'affectation d'enveloppes uniques régionales (EUR) pour le financement des CAE, des CIE et des contrats d'avenir. Toutefois, ces crédits pilotés relèvent de BOP d'administration centrale dont la mise en oeuvre opérationnelle est confiée aux directions régionales du travail, de l'emploi et la formation professionnelle (DRTEFP). Mais, si les crédits déconcentrés progresse à près de 30 % des crédits globaux dans le budget pour 2008, il convient de souligner que la part revenant strictement aux BOP territoriaux ne sera pas accrue et ne concernera que 415 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Toujours en raison de la forte tension budgétaire causée par le manque chronique de crédits, les responsables de programme ont recouru à la fongibilité en cours de gestion afin d'ajuster les ressources aux dépenses programmées ou constatées, voire dans certains cas de retarder le recours aux instruments de régulation réglementaires. Ainsi, la mobilisation précitée des crédits au profit du fonds de solidarité a pu être réalisée, en partie, grâce à la réduction de 155 millions d'euros de la subvention à l'ANPE qui disposait d'un fonds de roulement important.