Projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française

Rapports législatifs

Rapport n° 292 (2018-2019), déposé le

Rapport n° 292 (2018-2019) de M. Mathieu DARNAUD , fait au nom de la commission des lois, déposé le 6 février 2019

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N° 292

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 février 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française et sur le projet de loi organique portant modification du statut d' autonomie de la Polynésie française (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) ,

Par M. Mathieu DARNAUD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; MM. François Pillet, Jean-Pierre Sueur, François-Noël Buffet, Jacques Bigot, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc , vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, MM. Loïc Hervé, André Reichardt , secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled .

Voir les numéros :

Sénat :

198 , 199 , 293 et 294 (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 6 février , sous la présidence de M. Philippe Bas, président , la commission des lois a examiné le rapport de M. Mathieu Darnaud, rapporteur , et a établi ses textes sur le projet de loi organique n° 294 (2018-2019) portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française et le projet de loi n° 293 (2018-2019) portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française .

M. Mathieu Darnaud, rapporteur, a indiqué que les textes de la commission étaient le fruit d'un dialogue constant avec les autorités de la Polynésie française et étaient donc à la fois consensuels et porteurs de véritables avancées pour ce territoire.

La commission a adopté 42 amendements au projet de loi organique , dont 28 de son rapporteur, et 20 amendements et sous-amendements au projet de loi , dont 8 de son rapporteur. Elle a modifié ces textes afin de :

• Reconnaître la contribution de la Polynésie française à la construction de la capacité de dissuasion nucléaire française

La commission a apporté une plus grande visibilité au sein de la loi organique statutaire aux dispositions reconnaissant la contribution de la Polynésie française à la construction de la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation, et consacrant les engagements pris par la République française afin d'en assumer les conséquences.

• Faciliter l'exercice de leurs compétences par la Polynésie française et les communes

Le projet de loi organique contenait plusieurs dispositions permettant de diversifier les modes d'organisation de l'action administrative. La commission a souhaité préserver la compétence de la Polynésie française pour définir le régime d'incompatibilités des membres de ses autorités administratives indépendantes. Elle a également apporté plusieurs assouplissements au régime des sociétés publiques locales.

Le projet de loi organique tendait aussi à consolider les compétences de la Polynésie française et à ajuster les attributions des différentes institutions polynésiennes. La commission a approuvé sans réserve l'élargissement du champ des activités internationales de la Polynésie française ainsi que l'inscription dans la loi organique statutaire de la compétence de la Polynésie française en matière d'exploration et d'exploitation des terres rares . Elle a ajouté l' environnement aux compétences du conseil économique, social et culturel et indiqué que le mode de désignation de ses représentants devrait favoriser la parité. Enfin, le Conseil d'État serait désormais compétent pour examiner les questions de droit sur la répartition des compétences entre le président, le gouvernement et l'assemblée et sur le domaine des « lois du pays ».

La commission a approuvé diverses mesures visant à favoriser l'exercice par les communes de leurs compétences , en coopération avec le pays et les autres personnes publiques polynésiennes. Elle a précisé le régime des syndicats mixtes ouverts sur ce territoire et assoupli la répartition des compétences entre les communes et le pays. Elle a également autorisé les communes à confier à la Polynésie française, par convention, le recouvrement des impôts et taxes locaux.

Dans l'objectif de parfaire la coordination entre l'État et la Polynésie française , la commission a clarifié le domaine de compétence de l'État sur ce territoire en matière de sécurité des navires et assoupli les modalités suivant lesquelles l'État peut apporter son concours à la Polynésie française pour l'exercice de ses compétences.

• Garantir la stabilité des institutions polynésiennes

Les dispositions actuelles du statut, ambiguës, peuvent sembler imposer le renouvellement intégral de l'assemblée de la Polynésie française dès lors que trois de ses membres démissionneraient simultanément. La commission a consolidé le dispositif proposé par le projet de loi organique , en prévoyant que les sièges devenus vacants pour quelque cause que ce soit le resteraient jusqu'au prochain renouvellement de l'assemblée, sauf si leur nombre atteignait le tiers de l'effectif légal de l'assemblée, auquel cas il y aurait lieu de renouveler celle-ci par anticipation.

• Procéder à divers ajustements dans le projet de loi

Afin d' encourager la coopération locale , votre commission a, d'une part, redéfini les compétences des communautés de communes et d'agglomération pour les adapter aux spécificités du territoire polynésien. Elle a, d'autre part, souhaité conserver la possibilité pour les communes polynésiennes de créer un syndicat mixte ouvert ne comprenant ni la Polynésie française, ni l'un de ses établissements publics. Enfin, elle a défini quelles seraient les dispositions applicables dans le cas où des communes ou groupements participeraient au capital de sociétés d'économie mixte créées par la Polynésie française ou ses établissements publics.

En outre, la commission a intégré au projet de loi des dispositions visant à faciliter la sortie de l'indivision foncière en Polynésie française , pour mettre fin à des situations inextricables qui entravent l'exploitation des terrains.

Elle a également adopté quelques mesures d'ajustements, visant à autoriser les communes polynésiennes à créer et à gérer des crématoriums et des sites cinéraires, ainsi qu'à moderniser le statut des 673 agents non fonctionnaires de l'administration (ANFA) en leur octroyant un statut de droit public à compter de 2021.

La commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Par sa géographie, son histoire, ses institutions, la Polynésie française occupe une place singulière parmi les territoires de notre pays.

Composée de 118 îles dispersées dans l'Océan Pacifique sur une superficie de 2 500 000 kilomètres carrés, équivalente à celle de l'Europe, la Polynésie française est, parmi les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, celle qui dispose du plus haut degré d'autonomie. Définie par son statut organique comme un « pays d'outre-mer au sein de la République », elle exerce de larges compétences ailleurs dévolues à l'État, et ses institutions s'apparentent à celles d'un régime parlementaire.

L'histoire récente de la Polynésie française a également été marquée par les trente années d'expérimentations nucléaires menées par l'État dans les atolls de Mururoa et Fangataufa, qui ont permis à la France de se doter d'une force de dissuasion nucléaire. La Polynésie française a ainsi apporté une contribution exceptionnelle à la défense de la Nation et au maintien de son indépendance stratégique. Le territoire et ses habitants y ont payé un lourd tribut : les dommages sanitaires et environnementaux causés par les essais nucléaires menés en Polynésie française, longtemps minimisés, ont enfin été reconnus par les autorités de la République, et des progrès sensibles ont été faits au cours des dernières années pour qu'ils fassent l'objet d'une juste réparation. L'État s'efforce également d'accompagner l'économie polynésienne dans sa nécessaire reconversion à la suite de la fermeture des sites d'expérimentation.

Le projet de loi organique n° 198 (2018-2019) portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française dont le Sénat est saisi en première lecture, et qui s'accompagne d'un projet de loi ordinaire n° 198 (2018-2019) portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française , a d'abord pour objet d'exprimer solennellement la reconnaissance de la République à l'égard de la Polynésie française pour sa contribution à la construction de la capacité de dissuasion nucléaire française, et de consacrer les engagements pris par l'État pour en assumer toutes les conséquences.

Ces deux textes visent aussi à moderniser le statut de la Polynésie française et la législation applicable sur son territoire, afin de faciliter l'exercice de leurs compétences par le pays et les communes polynésiennes et de garantir leur stabilité institutionnelle. Cet ensemble de mesures ne constitue certes pas une révolution, mais bel et bien une série d'ajustements nécessaires à la bonne marche des administrations locales, au service de nos concitoyens polynésiens.

Votre commission, qui appelait de ses voeux depuis plusieurs années une semblable mise à jour statutaire, a donc accueilli favorablement les projets de loi organique et ordinaire, qu'elle s'est efforcée d'améliorer et de compléter, en réponse notamment aux demandes formulées par les autorités polynésiennes, avec lesquelles le dialogue est resté constant.

Dans leur ensemble, les deux textes adoptés par votre commission sont à la fois consensuels et porteurs de véritables avancées pour la Polynésie française et ses habitants. Votre rapporteur salue le sens de l'écoute et l'esprit de responsabilité dont ont fait preuve l'ensemble de ses interlocuteurs, au sein des institutions polynésiennes comme du ministère des outre-mer, et qui ont permis de parvenir à ce résultat.

I. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, UN PAYS D'OUTRE-MER AU SEIN DE LA RÉPUBLIQUE

A. RAPPELS HISTORIQUES

Les archipels polynésiens et la métropole partagent une histoire commune de plusieurs siècles 1 ( * ) .

Après les premières visites de navigateurs européens au XVI e siècle, la découverte des archipels polynésiens par les Européens eut lieu principalement dans la seconde moitié du XVIII e siècle : Samuel Wallis débarqua à Tahiti en 1767, suivi par Louis-Antoine de Bougainville en 1768. Le capitaine James Cook visita Tahiti à trois reprises de 1769 à 1777, ainsi que les îles Sous-le-Vent, les Marquises et les Australes.

La prise de possession de la Polynésie par la France débuta en 1791, aux îles Marquises, où l'amiral Marchand s'opposa avec succès, au nom du roi de France, aux initiatives britanniques. La lutte d'influence des missionnaires protestants pro-anglais et catholiques pro-français fut plus rude à Tahiti. La France s'imposa finalement à Tahiti en 1842, avec l'établissement d'un protectorat qui comprenait les îles du Vent et une partie des îles Tuamotu et des îles Australes. La reine Pomare IV, aux sentiments plutôt anglophiles, signa sans grand enthousiasme ce traité 2 ( * ) , tandis que son successeur à compter de 1877, Pomare V, mieux disposé à l'égard des Français, permit la ratification du traité d'annexion le 30 décembre 1880. Les îles Sous-le-Vent et les îles Australes furent définitivement annexées entre la fin du XIX e et le début du XX e siècle. La royauté tahitienne étant révolue, l'ensemble de ces archipels constituait alors les Établissements français de l'Océanie.

La Polynésie française resta éloignée du théâtre des opérations de la Première Guerre mondiale, à l'exception de Papeete qui fut bombardée par la marine allemande le 22 septembre 1914. Elle se rallia, lors de la Seconde Guerre mondiale, à la France Libre, avec l'envoi des volontaires du Bataillon du Pacifique.

Après la Libération du territoire métropolitain, et conformément aux orientations de la Conférence de Brazzaville de 1944, il fut officiellement mis fin au régime colonial dans les territoires français ultramarins. Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 déclarant notamment que « La France forme avec les peuples d'outre-mer une Union fondée sur l'égalité des droits et des devoirs, sans distinction de race ni de religion », les Établissements français de l'Océanie devinrent un territoire d'outre-mer , régi par le principe de spécialité législative et doté d'un statut particulier tenant compte de ses intérêts propres dans la République. Le territoire fut doté par la loi n° 46-2152 du 7 octobre 1946 d'une assemblée représentative chargée de délibérer sur le budget du territoire 3 ( * ) .

Le décret n° 57-812 du 22 juillet 1957, pris en application de la loi-cadre « Deferre », élargit les pouvoirs de l'assemblée territoriale et la chargea de désigner un gouvernement 4 ( * ) . Au motif de l'instabilité politique, l'ordonnance n° 58-1337 du 23 décembre 1958 restitua la maîtrise de l'exécutif local au représentant de l'État 5 ( * ) .

Il fallut donc attendre la loi n° 77-772 du 12 juillet 1977 pour que la Polynésie française se vît doter d'un statut consacrant un certain degré d'autonomie . L'assemblée territoriale recevait une compétence de droit commun, les attributions du conseil de gouvernement étaient renforcées alors que celles de l'État, limitativement énumérées, se trouvaient réduites à due concurrence. Le haut-commissaire, représentant de l'État sur le territoire, restait cependant le chef de l'exécutif du territoire.

Depuis lors, le statut de la Polynésie française a connu une évolution constante dans le sens d'une d'autonomie accrue en 1984 6 ( * ) , en 1996 7 ( * ) puis en 2004, date de l'adoption du statut actuel.

B. LE STATUT DE 2004 : UNE LARGE AUTONOMIE

Après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, la Polynésie française devint une « collectivité d'outre-mer » régie par l'article 74 de la Constitution. Le constituant ayant distingué, au sein de cette catégorie des collectivités d'outre-mer, celles disposant de l'autonomie, la Polynésie française fut rangée dans cette sous-catégorie par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française , qui la définit comme un « pays d'outre-mer au sein de la République » .

À l'exclusion de la Nouvelle-Calédonie, qui dispose d'un statut constitutionnel sui generis , la Polynésie française est aujourd'hui la collectivité territoriale française dotée de la plus large autonomie à l'égard de l'État .

Article 74 de la Constitution du 4 octobre 1958
(modifié par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003)

« Les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République .

« Ce statut est défini par une loi organique , adoptée après avis de l'assemblée délibérante, qui fixe :

« - les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;

« - les compétences de cette collectivité ; sous réserve de celles déjà exercées par elle, le transfert de compétences de l'État ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73, précisées et complétées, le cas échéant, par la loi organique ;

« - les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;

« - les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.

« La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités qui sont dotées de l'autonomie , les conditions dans lesquelles :

« - le Conseil d'État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ;

« - l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;

« - des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;

« - la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

« Les autres modalités de l'organisation particulière des collectivités relevant du présent article sont définies et modifiées par la loi après consultation de leur assemblée délibérante. »

1. La répartition des compétences entre l'État et le pays

La Polynésie française est dotée par le statut de 2004 d'une compétence de principe sur son territoire , c'est-à-dire qu'elle est compétente dans tous les domaines qui ne sont pas expressément réservés à l'État par la loi organique ou aux communes par les lois et règlements applicables en Polynésie française.

Les compétences de l'État sont donc limitativement énumérées à l'article 14 de la loi organique statutaire, et ne concernent plus guère que les domaines régaliens tels que la nationalité et les droits civiques, les garanties des libertés publiques, la justice, le droit pénal et la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, etc .

La Polynésie française, comme les autres collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et dotées de l'autonomie, dispose désormais des moyens de faire respecter son domaine de compétence en cas d'empiètement du législateur national . En effet, dans l'hypothèse où ils estimeraient qu'une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de 2004 serait intervenue dans le domaine de compétence de la Polynésie française, son président, le président de l'assemblée territoriale, ainsi que le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat peuvent saisir le Conseil constitutionnel. Si celui-ci leur donne raison, l'assemblée de la Polynésie française peut modifier la loi contestée.

En outre, la Polynésie française est habilitée, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques et sous le contrôle de l'État , à participer à l'exercice des compétences conservées par celui-ci dans les domaines suivants :

- état et capacité des personnes, autorité parentale, régimes matrimoniaux, successions et libéralités ;

- recherche et constatation des infractions, dispositions de droit pénal en matière de jeux de hasard ;

- entrée et séjour des étrangers, à l'exception de l'exercice du droit d'asile, de l'éloignement des étrangers et de la circulation des citoyens de l'Union européenne ;

- communication audiovisuelle ;

- services financiers des établissements postaux.

En raison de ses larges compétences, qui excèdent de très loin celles des autorités administratives métropolitaines, la Polynésie française est amenée à fixer des règles qui relèvent du domaine de la loi , tel qu'il est défini à l'article 34 de la Constitution. Les actes pris par la Polynésie française dans le domaine de la loi, dénommés « lois du pays » , demeurent des actes administratifs mais sont soumis à un contrôle juridictionnel spécifique exercé par le Conseil d'État.

2. Le principe de spécialité législative

Dans les matières qui ressortissent à la compétence de l'État, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française que s'ils comportent une mention expresse à cette fin, sauf dans les domaines énumérés à l'article 7 de la loi organique statutaire. Cet article est venu donner une première définition partielle des « lois de souveraineté », dont la jurisprudence avait déjà admis qu'elles dérogeaient au principe de spécialité législative.

3. Les institutions de la Polynésie française

Les institutions de la Polynésie française s'apparentent à celles d'un régime parlementaire.

L'assemblée de la Polynésie française règle par ses délibérations les affaires de la compétence du pays et exerce dans ces matières une compétence de principe. Elle adopte à cet effet des actes qui prennent le nom de délibérations ou, lorsqu'ils relèvent du domaine de la loi, de « lois du pays ». Elle vote le budget et les comptes de la Polynésie française et contrôle l'action du président et du gouvernement.

L'assemblée est composée de 57 membres élus pour cinq ans au suffrage universel direct, selon des modalités qui ont évolué au fil des modifications du statut 8 ( * ) .

Les attributions exécutives sont partagées entre le président de la Polynésie française et le gouvernement qu'il dirige.

Le président de la Polynésie française , élu par l'assemblée parmi ses membres, est chargé de l'exécution des lois du pays et autres délibérations de l'assemblée. Il dirige l'administration et nomme à tous les emplois publics, certains emplois devant toutefois être pourvus en conseil des ministres. Il prend les actes non réglementaires nécessaires à l'application des lois du pays, des délibérations et des règlements, et signe tout contrat au nom de la Polynésie française. Il est l'ordonnateur du budget du pays, et il est son représentant légal. Il exerce par ailleurs certaines attributions dans le domaine international, notamment en négociant des accords avec tout État, territoire ou organisme international dans les domaines de compétence de la Polynésie française, et en représentant celle-ci auprès des organisations internationales du Pacifique auxquelles elle peut être autorisée à adhérer.

Le président nomme les membres du gouvernement de la Polynésie française , sans que la loi organique lui fasse obligation de les choisir parmi les représentants à l'assemblée de la Polynésie française. Le gouvernement arrête les projets de loi du pays et les projets de délibération qui doivent être soumis à l'assemblée. Il prend les règlements nécessaires à leur application. En outre, le gouvernement dispose d'un pouvoir réglementaire autonome dans les domaines énumérés aux articles 90 et 91 de la loi organique statutaire. Certaines décisions du président de la Polynésie française sont soumises à son approbation préalable : délégations de services publics, concessions du droit d'exploration et d'exploitation des ressources maritimes naturelles, prises de participations au capital de sociétés commerciales, octroi d'aides financières et de garanties d'emprunt, etc .

Le gouvernement est responsable devant l'assemblée de la Polynésie française , qui peut adopter à son encontre une mention de défiance, ce qui entraîne la cessation de plein droit des fonctions du président et des autres membres du gouvernement. Il en va de même, depuis 2007, lorsque l'assemblée vote une mention de renvoi d'un projet de budget 9 ( * ) .

Le pays est également doté d'un conseil économique, social et culturel , composé de représentants des groupements professionnels, syndicats, associations et autres organismes qui concourent à la vie économique, sociale et culturelle. Il est obligatoirement saisi pour avis des projets de loi du pays à caractère économique ou social, et il peut l'être sur tout autre projet de loi du pays ou de délibération ainsi que sur toute question à caractère économique, social ou culturel.

C. LES RÉFORMES DU STATUT DEPUIS 2004

1. La réforme de 2007

Un peu plus de trois ans après l'adoption du statut de 2004, la nécessité d'une réforme se fit sentir.

Les trois années écoulées avaient été marquées par une très forte instabilité politique en Polynésie française . Pas moins de cinq gouvernements s'étaient succédé, faute d'une majorité stable à l'assemblée de la Polynésie française, éclatée entre diverses formations autonomistes, indépendantistes ou représentant les intérêts des archipels.

Par ailleurs, la Cour des comptes avait formulé, dans son rapport public pour l'année 2016, des observations extrêmement sévères sur la gestion des fonds publics en Polynésie française , déplorant en particulier « l'extrême concentration du pouvoir au sein de la collectivité et l'imparfaite définition des procédures relatives à l'engagement de la dépense publique ». Elle appelait à renforcer les procédures de contrôle et d'évaluation.

Pour ces raisons, la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 10 ( * ) vint apporter plusieurs modifications au statut du pays.

Afin de renforcer la stabilité des institutions polynésiennes, le mode de scrutin pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française fut modifié au profit d'une élection au scrutin de liste à deux tours (dans le cadre des circonscriptions établies en 2004), seules les listes ayant obtenu au moins 12,5 % des suffrages exprimés au premier tour étant autorisées à se présenter au premier tour, et seules celles ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés étant autorisées à fusionner.

Par ailleurs, les règles d'adoption d'une motion de défiance à l'encontre du gouvernement furent durcies . Seule une motion de défiance dite « constructive », comportant le nom de la personne appelée à exercer les fonctions de président de la Polynésie française, fut désormais considérée comme recevable, entre autres modifications. En cas de rejet d'un projet de budget, le président de la Polynésie française se vit autoriser à déposer un nouveau projet, sur lequel il pourrait engager sa responsabilité.

Plusieurs mesures furent prises, également, pour renforcer la transparence de la vie politique polynésienne . Les décisions d'octroi d'aides financières ou de garanties d'emprunt à des personnes morales seraient désormais prises en conseil des ministres, suivant des conditions et critères fixés par l'assemblée, et transmises pour information à cette dernière.

Sur proposition du Sénat, et afin de renforcer le contrôle du gouvernement et le suivi de l'exécution budgétaire par l'assemblée, il fut décidé de créer au sein celle-ci une commission de contrôle budgétaire et financier . C'est également à l'initiative du Sénat que cette commission se vit confier à titre principal le contrôle de la gestion des sociétés d'économie mixte ayant bénéficié d'une aide financière ou d'une garantie d'emprunt octroyée par le pays, le contrôle du haut-commissaire ne s'exerçant qu'à titre subsidiaire. Le législateur organique est ainsi parvenu en 2007 à une juste conciliation entre le renforcement des procédures de contrôle financier et le respect de l'autonomie de la Polynésie française .

2. La réforme de 2011

Les modifications statutaires de 2004 ne suffirent pas à mettre fin à l'instabilité politique en Polynésie française , où les gouvernements continuèrent à se succéder à un rythme accéléré. Le passage au scrutin de liste à deux tours, en particulier, n'avait pas permis de dégager une majorité cohérente et pérenne à l'assemblée de la Polynésie française.

C'est pourquoi le législateur organique fut amené à intervenir une nouvelle fois.

La principale innovation introduite par la loi organique n° 2011-918 du 1 er août 2011 relative au fonctionnement des institutions de la Polynésie française consista en une modification profonde du mode d'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française . À l'initiative du Sénat, il fut finalement décidé de réunir les six circonscriptions de la Polynésie française en une circonscription unique divisée en huit sections, avec attribution d'une prime majoritaire à la liste arrivée en tête au niveau de la circonscription , ce qui avait l'avantage de garantir une représentation à tous les archipels tout en facilitant l'émergence d'une majorité à l'assemblée.

Les règles relatives au renversement du gouvernement par l'assemblée furent une nouvelle fois durcies. Une motion de défiance ne peut désormais être adoptée qu'à la majorité qualifiée des trois cinquièmes des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.

Enfin, la même loi organique a procédé à divers ajustements dans le fonctionnement des institutions polynésiennes, afin notamment de réduire leurs dépenses . Le nombre maximal de ministres fut réduit 11 ( * ) et les dépenses liées à la rémunération des membres de cabinet contingentées 12 ( * ) .

3. Le retour à un fonctionnement normal des institutions polynésiennes

L'instabilité chronique qui a affecté le fonctionnement des institutions polynésiennes pendant une dizaine d'années, avec des répercussions importantes sur la vie économique du territoire, est aujourd'hui révolue . Les élections territoriales de 2013, puis celles de 2018 ont permis à la liste arrivée en tête de s'assurer une confortable majorité à l'assemblée de la Polynésie française. Les trois principaux partis politiques polynésiens sont aujourd'hui représentés à l'assemblée : le Tapura Huiraatira, présidé par M. Édouard Fritch (39 sièges), le Tahoeraa Huiraatira, présidé par M. Gaston Flosse (9 sièges), et le parti indépendantiste Tavini Huiraatira, présidé par M. Oscar Temaru (8 sièges) 13 ( * ) .

M. Édouard Fritch, élu à la présidence de la Polynésie française le 12 septembre 2014, a été reconduit dans ses fonctions à la suite des élections de 2018.

À l'occasion du déplacement d'une délégation de votre commission des lois en Polynésie française, en février et mars 2017, notre collègue Catherine Troendlé, notre ancien collègue Philippe Kaltenbach et votre rapporteur avaient pu mesurer combien les Polynésiens aspiraient désormais à une pause dans les réformes institutionnelles. Ils appelaient seulement à une révision technique du statut afin d'en corriger certaines imperfections 14 ( * ) . Ces préconisations devaient être reprises dans un projet de loi organique préparé en 2016, qui n'a toutefois pas été adopté en conseil des ministres avant la fin de la précédente législature. C'est enfin chose faite.

Les projets de loi organique et ordinaire que le Sénat est appelé à examiner ont donc une portée modeste. Ils se ramènent, pour l'essentiel, à des symboles et des mesures d'ajustement.

II. LES TROIS OBJETS DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Reconnaître la « dette nucléaire » de la France à l'égard de la Polynésie française, faciliter l'exercice de ses compétences par le pays et garantir la stabilité des institutions territoriales, tels sont les trois principaux objets du projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française.

A. RECONNAÎTRE LA « DETTE NUCLÉAIRE » DE LA FRANCE À L'ÉGARD DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Son article 1 er prévoit d'inscrire, au titre I er de la loi organique statutaire, une déclaration de principe selon laquelle la République reconnaît la contribution de la Polynésie française à la construction de la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation et s'engage à en assumer les conséquences , qu'il s'agisse de l'indemnisation des victimes des essais nucléaires, de l'entretien et de la surveillance des sites d'expérimentation ou de la reconversion de l'économie polynésienne à la suite de la cessation des essais.

Quoique ces dispositions aient une portée essentiellement symbolique, votre commission a considéré qu'elles pouvaient avoir leur place en préambule d'une loi organique statutaire, dont le rôle est de définir les modalités d'intégration d'une collectivité d'outre-mer à la République.

B. FACILITER L'EXERCICE PAR LA POLYNÉSIE FRANÇAISE DE SES COMPÉTENCES

Un autre objectif poursuivi par le projet de loi organique est de faciliter l'exercice par la Polynésie française de ses compétences, en diversifiant les moyens dont elle dispose à cet effet, en précisant les attributions de ses institutions, en clarifiant ou en réorganisant les modalités de sa coopération avec l'État et avec les communes ou autres personnes publiques polynésiennes, et en procédant à divers autres ajustements.

1. Diversifier les modes d'organisation de l'action administrative
a) Élargir la possibilité de créer des autorités administratives indépendantes locales

À l'initiative de notre ancien collègue Christian Cointat, le législateur organique a autorisé en 2011 la Polynésie française à instituer des autorités administratives indépendantes (AAI) locales pour des « missions de régulation dans le secteur économique ». Seule AAI créée à ce jour 15 ( * ) , l'autorité polynésienne de la concurrence (APC) est compétente pour contrôler et sanctionner les pratiques anticoncurrentielles.

L' article 4 du projet de loi organique tend à élargir le périmètre des AAI locales , qui pourraient désormais assurer des missions de régulation dans tous les domaines relevant de la compétence de la Polynésie française (santé publique, communications électroniques, etc .).

Il vise, en outre, à inscrire au niveau organique un régime particulièrement exigeant d'incompatibilité pour les membres des AAI locales. Ces derniers auraient notamment l'interdiction d'exercer tout mandat électif (y compris les mandats locaux) et d'accéder à la plupart des emplois publics.

Suivant son rapporteur, votre commission a supprimé ce nouveau régime d'incompatibilité, considérant qu'il relevait de la compétence de l'assemblée de la Polynésie française et qu'il assècherait le vivier de compétences des AAI locales 16 ( * ) . Seule serait maintenue au niveau organique l'incompatibilité entre les fonctions de membre d'une AAI locale, d'une part, et de membre de l'assemblée ou du gouvernement de la Polynésie française, d'autre part 17 ( * ) .

b) Autoriser la création de sociétés publiques locales

L' article 5 du projet de loi organique vise à permettre à la Polynésie française et à ses établissements publics de créer des sociétés publiques locales (SPL) , c'est-à-dire des sociétés commerciales par actions dont le capital est exclusivement détenu par des personnes publiques, pour réaliser des opérations d'aménagement ou de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel et commercial, ou pour toute autre activité d'intérêt général. En métropole et sur le territoire des collectivités d'outre-mer où s'applique en la matière le principe d'identité législative, les collectivités territoriales et leurs groupements disposent de cette faculté depuis 2010.

Sur proposition de son rapporteur, et à la demande de l'assemblée de la Polynésie française, votre commission a assoupli le régime proposé pour permettre la création de SPL unipersonnelles et pour autoriser les SPL polynésiennes à exercer des activités accessoires , à côté de celles qu'elles exerceraient pour le compte de leurs actionnaires.

En contrepartie, et pour éviter toute dérive financière, votre commission a renforcé les pouvoirs de contrôle de l'assemblée de la Polynésie française et du haut-commissaire sur la gestion des SPL qui auraient bénéficié d'une aide financière ou d'une garantie d'emprunt octroyée par le pays.

2. Consolider les compétences de la Polynésie française
a) Élargir le champ des activités internationales de la Polynésie française

Le statut de la Polynésie française reconnaît à cette collectivité de larges compétences internationales . Elle peut ainsi participer à la négociation des accords internationaux aux côtés de la France, négocier et conclure des accords de manière autonome, disposer de représentations auprès de tout État et participer aux organisations internationales du Pacifique en tant que membre, membre associé ou observateur.

L' article 6 du projet de loi organique tend à élargir le périmètre géographique des organisations internationales auxquelles peut participer la Polynésie française , avec l'accord des autorités de la République. Cette prérogative n'étant plus réduite à la zone Pacifique, il lui serait ainsi possible d'adhérer à des institutions spécialisées de l'Organisation des nations unies (ONU), ou encore à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF).

b) Consolider la compétence du pays en matière de terres rares

Les gisements minéraux des fonds océaniques du Pacifique constituent aujourd'hui un enjeu économique et géostratégique considérable. Il en va ainsi, tout particulièrement, des gisements de « terres rares », ces dix-sept métaux aux propriétés voisines, nécessaires à la fabrication de produits de très haute technologie.

La Polynésie française exerce aujourd'hui les droits d'exploration et d'exploitation des ressources naturelles biologiques et non-biologiques de ses eaux intérieures, ainsi que du sol, du sous-sol et des eaux sur-jacentes de la mer territoriale et de la zone économique exclusive . Afin de lever toute ambigüité sur ce point, l' article 9 du projet de loi organique vise à préciser que ces droits s'étendent aux terres rares . Sur proposition de son rapporteur, votre commission y a ajouté les droits de conservation et de gestion des ressources naturelles, qui concernent les ressources biologiques.

3. Ajuster les attributions des institutions polynésiennes
a) Étendre les compétences du Conseil économique, social et culturel (CESC)

Le Conseil économique, social et culturel est la quatrième institution de la Polynésie française mentionnée par la loi organique. Il est chargé de rendre des avis sur les projets ou propositions de loi du pays à caractère économique ou social, et peut être consulté sur tout autre projet ou proposition de loi du pays ou de délibération ainsi que sur toute question à caractère économique, social ou culturel.

L' article 14 du projet de loi organique vise à transformer le CESC en un Conseil économique, social, environnemental et culturel (CESEC) . Les modalités d'organisation de cet organisme étant fixées par une délibération de l'assemblée de la Polynésie française, il reviendrait à cette dernière d'y intégrer effectivement la dimension environnementale. Votre commission a néanmoins souhaité indiquer dans la loi organique que le CESEC pourrait également être saisi des questions à caractère environnemental , en cohérence avec sa dénomination. Elle a également précisé le régime des autorisations d'absence et des crédits d'heures , pour répondre à une difficulté concrète rencontrée aujourd'hui par les membres de cette institution, et introduit une disposition indiquant que le mode de désignation des représentants au sein de cette institution favorisait la parité.

b) Retoucher et clarifier la répartition des attributions entre le président, le gouvernement et l'assemblée

L'article 11 du projet de loi organique prévoit que le président de la Polynésie française, lorsqu'il est déclaré comptable de fait, puisse être remplacé en sa qualité d' ordonnateur par son vice-président mais également par un autre membre du gouvernement (article 11) .

À la demande des institutions polynésiennes, votre commission a apporté quelques retouches aux attributions du conseil des ministres ( articles 11 bis à 11 ter nouveaux ) :

- les conventions conclues avec les personnes morales en application de lois du pays ou de délibérations de l'assemblée ne seraient plus soumises à son approbation préalable, mais relèveraient de la seule compétence du président ;

- l'attribution d'aides financières ne devrait être approuvée par le conseil des ministres que lorsque ces aides sont destinées à des personnes morales ;

- le conseil des ministres serait désormais chargé d'approuver les conventions avec les établissements publics et organismes métropolitains, au lieu de l'assemblée ;

- la liste des emplois qui doivent être pourvus en conseil des ministres serait étendue au chef du secrétariat du conseil des ministres et pourrait être complétée par une loi du pays ;

- le conseil des ministres serait chargé de déterminer les modalités de prise en charge - et non plus de remboursement - des frais de transport et de mission du président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement.

Votre commission a également précisé que l'assemblée de la Polynésie française était compétente pour déterminer les modalités de prise en charge des frais de transport et de mission de ses représentants, rétablissant une disposition malencontreusement supprimée en 2007 ( article 13 bis nouveau )

Par ailleurs, le Conseil d'État serait désormais seul chargé d'examiner les questions de droit adressées par le président de la Polynésie française ou le président de l'assemblée à la juridiction administrative, lorsqu'elles portent sur la répartition des compétences entre le président, le gouvernement et l'assemblée ( article 19 nouveau ).

4. Faciliter la coopération entre le pays, les communes et les autres personnes publiques polynésiennes

Le projet de loi organique tend également à faciliter l'exercice concomitant de certaines compétences par les communes et la collectivité de Polynésie française .

La loi organique statutaire définit en effet un certain nombre de compétences dans le champ desquelles les communes peuvent être autorisées par la Polynésie française à intervenir , sous réserve du transfert par cette dernière des moyens nécessaires à l'exercice de ces compétences. Répondant à une demande conjointe du pays et des communes, l' article 7 du projet de loi organique supprime l'obligation de transfert des moyens . La Polynésie française conserverait néanmoins le pouvoir de réglementer les matières dans lesquelles les communes pourraient intervenir ainsi que le champ exact de ces interventions. Cet article élargit également le champ des compétences pouvant être exercées concurremment par le pays et les communes ou leurs groupements, dans le but de faciliter le développement de l'intercommunalité.

Les compétences de production et de distribution d'électricité sont aujourd'hui réparties entre la Polynésie française et les communes selon des modalités complexes qui sont un héritage de l'histoire. Afin d'assouplir les règles de répartition actuelles, l' article 8 du projet de loi organique tend à permettre à une commune de transférer sa compétence au pays, et à autoriser les groupements de communes à intervenir dans ce domaine.

Le projet de loi organique vise également à donner une base légale aux syndicats mixtes « ouverts » comprenant la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics . Le Conseil constitutionnel a en effet jugé, dans sa décision n° 2014-2 LOM du 26 juin 2014, que de telles dispositions relevaient de la loi organique. Le régime de droit commun des syndicats mixtes ouverts, tel que prévu par le code général des collectivités territoriales, est ainsi légèrement adapté pour prendre en compte les spécificités de la Polynésie française ( article 10 ).

Votre commission a par ailleurs souhaité procéder à quelques ajustements relatifs aux ressources des communes polynésiennes en :

- permettant au fonds intercommunal de péréquation de recevoir des subventions de la Polynésie française et en associant un maire à la présidence du comité des finances locales , ce comité étant notamment chargé de répartir les ressources du fonds intercommunal de péréquation ( article 9 bis nouveau ) ;

- permettant aux communes de confier à la Polynésie française le recouvrement des impôts et taxes locaux ( article 9 ter nouveau ).

5. Parfaire la coordination entre l'État et le pays

Afin de parfaire la coordination de l'action publique sur le territoire polynésien, le projet de loi organique vise tout d'abord à clarifier le domaine de compétence de l'État en Polynésie française . L' article 3 tend, d'une part, à préciser que l'État est compétent pour fixer les règles relatives à son domaine privé et au domaine public et privé de ses établissements publics , et non seulement à son domaine public. Il vise, d'autre part, à mettre en cohérence le statut de la Polynésie française avec les catégories de navires définies par le droit international et national, en indiquant que l'État est compétent pour assurer la sécurité des navires de plus de 24 mètres , et non plus de ceux de plus de 160 tonneaux de jauge brute (cette unité de mesure n'étant plus utilisée).

Les articles 15 à 17 sont relatifs aux concours apportés par l'État à l'exercice des compétences de la Polynésie française . Il s'agit tout d'abord de lever toute ambiguïté sur le fait que l'État peut apporter son concours financier et technique au pays dans l'ensemble de ses domaines de compétence. Ensuite, il s'agit de conforter la base juridique de la mise à disposition par l'État à titre gratuit des personnels de l'éducation nationale, pour permettre à la Polynésie française d'exercer ses compétences en matière d'enseignement. Enfin, afin de désengorger l'assemblée de la Polynésie française, il est opéré une distinction entre les conventions-cadres conclues entre l'État et le pays, qui resteraient soumises à l'approbation préalable de l'assemblée, et les conventions d'exécution, qui relèveraient de la seule responsabilité du président. Dans le même esprit, et conformément à une demande de l'assemblée de la Polynésie française, votre commission propose que les conventions conclues avec les établissements publics et organismes métropolitains soient désormais approuvées par le conseil des ministres et seulement transmises pour information à l'assemblée.

Par ailleurs, le projet de loi organique tend à clarifier les modalités de gestion de la fonction publique de l'État en Polynésie française . Il vise ainsi à sécuriser le versement de primes non statutaires, comme la nouvelle bonification indiciaire (NBI), aux agents de l'État exerçant dans cette collectivité d'outre-mer (article 2) .

6. Procéder à divers ajustements

Dans le même souci d'améliorer l'efficacité de l'action publique en Polynésie française et de lever certaines ambiguïtés du droit en vigueur, votre commission a apporté plusieurs autres ajustements au statut de la collectivité.

a) Réformer le régime contentieux des lois du pays

Afin d'accélérer l'entrée en vigueur des lois du pays sans compromettre les droits des justiciables ni la responsabilité incombant à l'État de veiller au respect des normes de rang supérieur, votre commission a souhaité aménager les modalités du contrôle juridictionnel de ces actes ( article 20 nouveau ). Les lois du pays resteraient soumises, sauf en matière fiscale, au contrôle a priori du Conseil d'État, saisi par les autorités habilitées ou par toute personne intéressée. Toutefois, à l'expiration du délai de trois mois imparti au Conseil d'État pour se prononcer, la loi du pays contestée pourrait être promulguée ; le Conseil d'État resterait saisi des recours formés contre l'acte et pourrait, le cas échéant, en prononcer l'annulation totale ou partielle.

b) Assouplir les procédures administratives

Votre commission a souhaité tenir compte des contraintes géographiques de la Polynésie française en :

- assouplissant le régime des délégations de pouvoir et de signature pour les membres du gouvernement ( articles 10 bis et 11 quinquies nouveaux ) et pour le président de l'assemblée de la Polynésie française ( article 13 ter nouveau ) ;

- favorisant la dématérialisation des actes et documents administratifs de la Polynésie française mais également des relations entre l'État ou la chambre territoriale des comptes et la Polynésie française, ainsi qu'entre les institutions de la collectivité ( articles 2 bis , 2 ter et 14 bis nouveaux ).

c) Préciser le régime de protection fonctionnelle des élus

Votre commission a clarifié le périmètre de la protection fonctionnelle pour les responsables publics de la Polynésie française, en y incluant le vice-président et les membres de l'assemblée. Elle a également permis à la Polynésie française de se porter partie civile en cas de violences, menaces ou outrages contre ces responsables publics (nouvel article 14 ter ) .

C. GARANTIR LA STABILITÉ DES INSTITUTIONS POLYNÉSIENNES

Les articles 12 et 13 du projet de loi organique prévoient de modifier les règles de remplacement des représentants à l'assemblée de la Polynésie française et d'adapter en conséquence les règles de majorité requises lors des votes qui ont lieu en son sein.

Les dispositions actuelles du statut recèlent, en effet, une ambiguïté, faute pour le législateur organique d'avoir procédé aux coordinations nécessaires lors de la réforme du mode de scrutin en 2011. Selon l'interprétation du Gouvernement, admise par le Conseil d'État, ces dispositions imposeraient le renouvellement intégral anticipé de l'assemblée de la Polynésie française, dès lors que trois vacances de sièges y sont constatées.

Cet état du droit nuit fortement à la stabilité des institutions polynésiennes. Comme l'a relevé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi organique, il présente « le risque qu'une minorité de représentants ne puisse, par une démission opportune, disposer de facto d'une forme de droit de dissolution » .

C'est pourquoi le Gouvernement propose que le renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française ne soit désormais obligatoire que si le tiers des sièges venaient à être vacants pour cause de décès de leur titulaire .

Votre rapporteur a estimé que cette proposition, qui aurait permis à l'assemblée de la Polynésie française de fonctionner quand bien même la moitié de ses sièges seraient devenus vacants, voire davantage, dès lors que le nombre de vacances pour cause de décès n'aurait pas excédé le tiers de l'effectif légal, se heurtait à la jurisprudence constitutionnelle relative au principe de libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus .

Sur sa proposition, la commission a prévu un renouvellement intégral de l'assemblée dès lors qu'un tiers des sièges y seraient devenus vacants pour quelque cause que ce soit, sur le modèle du droit applicable aux conseils municipaux.

III. UN PROJET DE LOI D'AJUSTEMENT

Le projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française ne comprenait initialement que des mesures d'ajustement relatives à la coopération locale. Votre commission y a ajouté des dispositions visant à faciliter la sortie de l'indivision en Polynésie française, qui répondent à une attente forte du pays, ainsi que diverses autres mesures ponctuelles.

A. ENCOURAGER LA COOPÉRATION LOCALE

Afin de favoriser le développement de l'intercommunalité en Polynésie française, l' article 1 er du projet de loi tend à redéfinir les compétences des communautés de communes en Polynésie française . Par cohérence, votre commission a également souhaité redéfinir les compétences des communautés d'agglomération sur ce territoire. Pour ce faire, elle a recherché un équilibre entre l'exigence d'intégration forte au sein des intercommunalités à fiscalité propre et le constat des compétences limitées des communes de Polynésie française.

Tirant les conséquences de l'article 10 du projet de loi organique, l' article 2 du projet de loi vise à effectuer les coordinations nécessaires dans la loi ordinaire pour préciser le régime applicable aux syndicats mixtes ouverts comprenant parmi leurs membres la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics . Votre commission a intégré au sein de cet article les dispositions initialement contenues dans l'article 3 du projet de loi, qui complétaient ces coordinations. L' article 3 , tel que rédigé par votre commission, conserverait aux communes de Polynésie française la faculté de créer un syndicat mixte ouvert ne comprenant pas parmi ses membres la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics . Ces syndicats mixtes demeureraient dans ce cas régis par le code général des collectivités territoriales, et non par la loi organique statutaire.

Votre commission a également complété les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux sociétés d'économie mixte dont des communes ou groupements de communes de Polynésie sont actionnaires, afin de couvrir le cas où des communes ou groupements participent au capital de SEM créées par la Polynésie française ou ses établissements publics ( article 4 nouveau ).

B. FACILITER LE RÈGLEMENT DES DIFFICULTÉS FONCIÈRES POLYNÉSIENNES

Votre commission a considéré que la situation tout à fait particulière du foncier polynésien, qui se caractérise par une absence de règlement des successions depuis de très nombreuses générations et donc un nombre substantiel d'ayants-droits parfois très difficiles à identifier et à localiser, ainsi que par des lacunes de l'état civil et du cadastre, constituait un motif d'intérêt général justifiant, dans son principe, la mise en place de dispositifs fonciers dérogatoires du droit commun facilitant notamment les sorties d'indivision.

Sur proposition de nos collègues Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, elle a inséré dans le texte plusieurs dispositions visant, si ce n'est à faire cesser, du moins à améliorer ces situations foncières inextricables.

Ainsi, le nouvel article 9 vise à adapter le dispositif d'attribution préférentielle , prévu au 1° de l'article 831-2 du code civil, en permettant à un héritier copropriétaire ou au conjoint survivant de demander l'attribution préférentielle d'un bien, s'il démontre qu'il y a sa résidence « par une possession continue, paisible et publique depuis un délai de dix ans antérieurement à l'introduction de la demande », alors qu'en application du droit en vigueur, le demandeur doit prouver qu'il y avait sa résidence « à l'époque du décès », condition difficile à satisfaire en Polynésie française pour des successions, parfois ouvertes depuis plusieurs décennies.

L' article 10 , également nouveau, a pour objet de prévoir un dispositif dérogatoire du droit commun de retour à la famille du défunt , lorsqu'il n'a pas de descendants, des biens de famille qu'il détenait en indivision avec celle-ci , tout en préservant la situation du conjoint survivant , puisque celui-ci bénéficierait, jusqu'à son décès, d'un droit d'usufruit sur la quote-part indivise du bien incluse dans la succession, lorsqu'il occupait effectivement ce bien à titre d'habitation principale à l'époque du décès.

Par l'adoption du nouvel article 11 , votre commission a entendu empêcher la remise en cause d'un partage judiciaire par un héritier omis , celui-ci ne pouvant que « demander de recevoir sa part, soit en nature, soit en valeur, sans annulation du partage ».

Quant au nouvel article 12 , il prévoit un dispositif temporaire et dérogatoire du droit commun favorisant les sorties d'indivision , en permettant le partage des biens immobiliers indivis à l'initiative du ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers en pleine propriété des droits indivis , alors que l'article 815-3 du code civil exige le consentement de tous les indivisaires pour effectuer un tel acte.

Enfin, le nouvel article 13 prévoit de mettre en place, jusqu'au 31 décembre 2028 , un régime dérogatoire de partage par souche , permettant à l'un des membres d'une branche de la famille , dans des conditions strictement encadrées, de représenter toute la branche dans le règlement judiciaire de successions multiples .

C. DISPOSITIONS DIVERSES

Votre commission a étendu aux communes de la Polynésie française les dispositions législatives relatives aux crématoriums , permettant à ces collectivités territoriales de créer de telles structures ( article 5 nouveau ).

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a également revu le statut juridique des 673 agents non fonctionnaires de l'administration (ANFA, article 7 nouveau ). Agents de l'État, ils sont régis depuis 1968 par une convention collective de droit privé, ce qui complexifie la gestion des ressources humaines et crée une insécurité juridique au détriment des agents concernés. Votre commission a souhaité, en conséquence, moderniser le statut des ANFA en leur octroyant un statut de droit public à compter du 1 er janvier 2021 .

Enfin, votre commission a jugé nécessaire de clarifier le droit effectivement applicable en Polynésie française , dont l'appréhension est rendue très difficile par les problèmes de démarcation entre les compétences de l'État et du pays, le principe de spécialité législative et les fréquentes adaptations des lois et règlements nationaux aux spécificités du territoire. Aussi a-t-elle décidé de demander au Gouvernement, d'ici un an, un rapport au Parlement présentant les moyens juridiques et matériels à mettre en oeuvre pour garantir l'intelligibilité et l'accessibilité du droit national en Polynésie française ( article 14 nouveau ).

*

* *

Votre commission des lois a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi modifiés .

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er
(section 2 du titre Ier, art. 6-1 et 6-2 [nouveaux]
de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Reconnaissance de la contribution de la Polynésie française à la construction de la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation

L'article 1 er du projet de loi organique a pour objet d'exprimer la reconnaissance de la République à l'égard de la Polynésie française pour sa contribution à la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation. Seraient également consacrés, au niveau organique, le principe de l'indemnisation des victimes des essais nucléaires et les obligations incombant à l'État en matière d'entretien et de surveillance des sites où ont eu lieu ces essais et d'aide à la reconversion de l'économie polynésienne.

1. Trente années d'expérimentations nucléaires en Polynésie française : une histoire qui laisse des traces

C'est à la suite des accords d'Évian du 18 mars 1962 et de l'indépendance de l'Algérie, où avaient été effectués depuis 1960 les premiers essais nucléaires français, que le Président de la République et le Gouvernement de l'époque décidèrent de créer un nouveau site d'expérimentations nucléaires, dans les atolls polynésiens de Mururoa et Fangataufa. Le Centre d'expérimentations du Pacifique vit ainsi le jour dès 1962, et le premier essai nucléaire eut lieu le 2 juillet 1966 à Mururoa.

Entre 1966 et 1996, date à laquelle la France mit fin à ses essais nucléaires sur décision du Président Jacques Chirac, il a été procédé à 193 essais en Polynésie française :

- entre 1966 et 1974, 41 essais atmosphériques (dont 4 essais sur barge, 3 largages par avion de combat et 34 essais sous ballon captif) et 5 essais de sécurité 18 ( * ) ;

- entre 1975 et 1996, 137 essais souterrains et 10 essais de sécurité 19 ( * ) .

Les essais conduits en Algérie, puis en Polynésie française ont permis à la France de se doter d'une force de dissuasion nucléaire qui constitue l'un des fondements de sa politique de défense. Comme le déclarait le Président François Hollande à Papeete, le 22 février 2016, « sans la Polynésie française, la France ne se serait pas dotée de l'arme nucléaire et donc de la force de dissuasion . La France serait toujours une nation respectée dans le monde, serait toujours membre du Conseil permanent de sécurité mais n'aurait pas, par cette force de la dissuasion, la capacité d'être une nation pleinement indépendante. Capable de se faire entendre partout, de pouvoir sanctuariser son territoire, et de pouvoir aussi, grâce à la force de dissuasion, contribuer à la paix. »

Chacun s'accorde à dire que l'implantation en Polynésie française du Centre d'expérimentations du Pacifique fut un facteur de développement économique pour le territoire, grâce à la création de nombreux emplois directs et indirects.

Cependant, les conséquences environnementales et sanitaires des essais nucléaires sont également indéniables, et elles ont provoqué de vives tensions politiques en Polynésie française depuis l'origine.

Des progrès sensibles ont été réalisés au cours de la dernière décennie pour mieux indemniser les personnes affectées de maladies radio-induites provoquées par les essais nucléaires français . Alors que cette indemnisation relevait jusque-là du régime général de la responsabilité administrative ou des régimes civils et militaires relatifs à l'indemnisation des maladies professionnelles et infirmités dues au service, la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français , dite loi « Morin » , a créé un régime spécial et unifié d'indemnisation qui se voulait favorable aux demandeurs. Le législateur, en effet, a fixé lui-même les conditions d'indemnisation, à savoir avoir résidé ou séjourné dans l'une des zones définies par la loi, au cours d'une période également définie, et souffrir d'une maladie radio-induite figurant sur une liste établie par décret en Conseil d'État. Si ces conditions sont réunies, le demandeur bénéficie d'une « présomption de causalité », c'est-à-dire qu'il est présumé que sa maladie est due aux essais nucléaires français. La décision d'indemnisation appartient à un Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), érigé en 2013 au rang d'autorité administrative indépendante 20 ( * ) .

Selon la rédaction initiale de la loi « Morin », la présomption de causalité établie au bénéfice des demandeurs était écartée lorsqu'« au regard de la nature de la maladie et des conditions de son exposition le risque attribuable aux essais nucléaires [pouvait] être considéré comme négligeable ». Cette disposition a été supprimée, à la demande des parlementaires polynésiens et grâce au ferme soutien du Sénat, par la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique , dite « EROM » . La même loi a prévu la création d'une commission composée de parlementaires et de personnalités qualifiées, chargée de réfléchir aux mesures propres à réserver l'indemnisation aux personnes dont la maladie a été causée par les essais nucléaires. Cette commission, présidée par notre collègue Lana Tetuanui, a remis son rapport en novembre 2018 . Elle préconise notamment de consolider au niveau législatif les critères aujourd'hui retenus par le CIVEN pour rendre ses décisions d'indemnisation, par référence aux normes nationales et internationales de radio-protection 21 ( * ) , mais aussi d'allonger le délai ouvert aux ayants droits de victimes décédées pour formuler une demande d'indemnisation et celui ouvert pour demander le réexamen des décisions de refus rendues avant la loi « EROM » 22 ( * ) .

Par ailleurs, l'État continue d'assurer la surveillance radiologique et géomécanique des atolls de Mururoa et Fangataufa . Un département de suivi des centres d'expérimentations nucléaires (DSCEN), rattaché à la direction générale de l'armement, a été créé à cet effet ; ses rapports sont rendus publics 23 ( * ) . Les anciens sites d'expérimentations nucléaires du Pacifique sont d'ailleurs rangés parmi les installations et activités nucléaires intéressant la défense à l'article L. 1333-15 du code de la défense.

Il convient enfin d'évoquer les effets fortement déstabilisateurs qu'a eus la fermeture du Centre d'expérimentations du Pacifique sur l'économie polynésienne et les mesures de compensation prises par l'État . Le fonds pour la reconversion de l'économie économique de la Polynésie française, mis en place en 1996, a été transformé en 2002 en une dotation globale de développement économique (DGDE), qui fut elle-même refondue par l'article 168 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 . Trois dotations ont été substituées à la DGDE :

- la dotation globale d'autonomie (DGA) versée à la Polynésie française et libre d'emploi (d'un montant de 90,552 millions d'euros en 2019) ;

- la dotation territoriale pour l'investissement des communes de la Polynésie française (DTIC) , versée à celles-ci et affectée au financement des projets des communes et de leurs établissements en matière de traitement des déchets, d'adduction d'eau, d'assainissement des eaux usées, d'adaptation ou d'atténuation aux effets du changement climatique et de constructions scolaires pré-élémentaires et élémentaires (9,055 millions d'euros en 2019) ;

- la dotation relative aux investissements prioritaires de la Polynésie française, également appelée « troisième instrument financier » (3IF) , destinée en priorité au financement d'infrastructures routières, portuaires, aéroportuaires et de défense contre les eaux, qui est attribuée sur la base d'une convention pluriannuelle conclue entre l'État et la Polynésie française (51,3 millions d'euros en 2019 24 ( * ) ).

2. Une déclaration de principes

L'article 1 er du projet de loi organique vise à inscrire, en tête de la loi organique statutaire, l'expression de la reconnaissance de la République envers la Polynésie française pour sa contribution à la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation . Outre cette disposition d'ordre déclaratoire, seraient également consacrés :

- le principe de l'indemnisation des personnes souffrant de maladies radio-induites résultant d'une exposition aux rayonnements ionisants dus aux essais nucléaires français, dans des conditions fixées par la loi (déclinaison du principe de la responsabilité sans faute de la puissance publique, rattaché au principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques 25 ( * ) ) ;

- la règle selon laquelle l'État assure l'entretien et la surveillance des sites concernés des atolls de Mururoa et Fangataufa (qui découle d'ores et déjà de l'article L. 1333-15 du code de la défense) ;

- le principe selon lequel l'État accompagne la reconversion de l'économie polynésienne consécutivement à la cessation des essais nucléaires (principe dont les conditions de mise en oeuvre ne sont pas précisées et qui, en tout état de cause, ne saurait lier le législateur financier 26 ( * ) ).

Comme on peut le constater, et comme n'a pas manqué de le relever le Conseil d'État, ces dispositions n'ont qu'une faible portée normative . Leur seul véritable effet juridique est de consacrer au niveau organique la compétence de l'État pour entretenir et surveiller les anciens sites d'expérimentations.

Ce dernier point mis à part, les dispositions proposées ne se rattachent pas non plus aux catégories de règles dont la définition est renvoyée à la loi organique à l'article 74 de la Constitution.

Néanmoins, aux yeux de votre rapporteur, il n'est pas illégitime que la loi organique qui fixe le statut d'une collectivité d'outre-mer et, à ce titre, établit les fondements et modalités de son intégration à la République, comporte une telle déclaration de principes, de portée essentiellement symbolique . Il a donc proposé à votre commission de la conserver.

Alors que ces dispositions devaient initialement être ajoutées à l'article 1 er de la loi organique statutaire, le Gouvernement a proposé, par l' amendement COM-44 , adopté par votre commission, de les regrouper en une section 2 du titre I er de cette même loi organique, intitulée « De la reconnaissance de la Nation ». En outre, l'amendement a prévu que l'État informerait chaque année l'assemblée de la Polynésie française des actions mises en oeuvre au titre des dispositions susmentionnées.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

Article 2
(art. 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Application de plein droit en Polynésie française des dispositions législatives et réglementaires relatives aux agents publics de l'État

L'article 2 du projet de loi organique vise à sécuriser l'application de plein droit en Polynésie française des dispositions législatives et réglementaires relatives aux agents publics de l'État.

Il s'agit, en pratique, d'autoriser le versement de primes non statutaires, comme la nouvelle bonification indiciaire (NBI), aux agents de l'État exerçant dans cette collectivité d'outre-mer.

1. La fonction publique de l'État en Polynésie française

1.1. 11 000 agents, relevant de différents statuts

Comme le rappelle l'étude d'impact, l'État est le premier employeur de la Polynésie française, avec près de 11 000 agents, dont 1 100 militaires et 5 500 personnels enseignants 27 ( * ) .

Ces agents relèvent de différents statuts , suivant qu'ils aient été recrutés localement ou en métropole. Sur le plan fonctionnel, le personnel du ministère de l'éducation nationale est mis à disposition de la Polynésie française pour lui permettre d'exercer ses compétences en matière d'enseignement 28 ( * ) .

Les agents publics de l'État exerçant en Polynésie française

L'État compte trois catégories d'agents en Polynésie française.

En premier lieu, environ 5 000 fonctionnaires appartiennent aux corps métropolitains de la fonction publique.

Leur affectation en Polynésie française est limitée à une durée de deux ans, renouvelable une fois pour la même période (soit une durée maximale de quatre ans) . Ils perçoivent une indemnité d'éloignement permettant de « compenser » leur mobilité géographique 29 ( * ) .

À l'issue de ce délai maximal de quatre ans, l'affectation des fonctionnaires peut être prolongée pour une durée indéterminée lorsque le « centre de leurs intérêts matériels et moraux » (CIMM) se situe dans cette collectivité d'outre-mer 30 ( * ) . L'indemnité d'éloignement ne leur est alors plus versée.

En deuxième lieu, environ 3 000 fonctionnaires appartiennent aux corps de l'État pour l'administration de la Polynésie française (CEAPF) .

Soumis à la loi n° 66-496 du 11 juillet 1966 31 ( * ) , ces fonctionnaires sont recrutés « en priorité en Polynésie française » ( recrutement local ) et ont « vocation à y servir ». Ils appartiennent à des « corps miroirs », comme l'a souligné la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) lors de son audition : leurs corps répondent aux mêmes règles que ceux de métropole, sous réserve de certaines adaptations. À titre d'exemple, les CEAPF disposent de leurs propres instances de dialogue social, distinctes des instances métropolitaines.

En dernier lieu, environ 3 000 contractuels de l'État exercent en Polynésie française, dont 673 sont des agents non fonctionnaires de l'administration (ANFA) . Contractuels de droit privé 32 ( * ) , les ANFA sont régis depuis 1968 par une convention collective inter-services 33 ( * ) qui précise notamment les règles de déroulement de leur carrière.

1.2. Des agents relevant de la compétence de l'État

Conformément à l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française , l'État est compétent en ce qui concerne la « fonction publique civile et militaire de l'État » et le « statut des autres agents publics de l'État ».

Le Conseil d'État a d'ailleurs rappelé que « l'État exerce une compétence exclusive pour régir ses agents publics, fonctionnaires et contractuels, notamment pour décider, en conséquence, de doter ces derniers, ou non, d'un statut » 34 ( * ) .

2. La remise en cause du versement de certaines primes

Les dispositions législatives et réglementaires relatives aux « statuts des agents publics de l'État » sont directement applicables en Polynésie française, sans nécessité d'une mention expresse 35 ( * ) .

Des incertitudes persistent toutefois concernant certaines primes comme la nouvelle bonification indiciaire (NBI). Liées aux responsabilités de l'agent et à leur technicité, elles n'entrent pas dans les « statuts des agents publics de l'État », ce qui soulève des difficultés d'application en Polynésie française.

La nouvelle bonification indiciaire (NBI)

Instituée au 1 er août 1990, la nouvelle bonification indiciaire (NBI) concerne « certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières » 36 ( * ) . Les bénéficiaires se voient octroyer des points d'indice majorés, ce qui permet d'augmenter leur rémunération mais également leur pension de retraite.

Conformément à la jurisprudence du Conseil d'État, la NBI ne présente pas de caractère statutaire : son versement est lié « non au corps d'appartenance ou aux grades des fonctionnaires, mais aux emplois qu'ils occupent, compte tenu de la nature des fonctions attachées à ces emplois ». En outre, le bénéfice de la NBI « n'a pas de conséquence en termes d'avancement ou de déroulement de carrière, mais a un caractère temporaire qui cesse [...] avec la cessation des fonctions y ouvrant droit » 37 ( * ) .

Un raisonnement similaire peut être suivi concernant le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ( RIFSEEP ), en cours de développement dans la fonction publique 38 ( * ) . Les primes correspondantes dépendent, en effet, de la technicité des fonctions exercées et de l'engagement professionnel de l'agent.

En novembre 2015, le tribunal administratif de la Polynésie française a refusé que le ministère de l'éducation nationale verse une NBI à ses agents exerçant en Polynésie française, faute de mention expresse dans le décret correspondant .

En effet, « aucune disposition du décret n° 91-1229 du 6 décembre 1991, instituant la nouvelle bonification indiciaire dans les services du ministère de l'éducation nationale, ne prévoit explicitement son application en Polynésie française ». En outre, « dès lors que la nouvelle bonification indiciaire est liée à l'exercice effectif de fonctions de personnel enseignant spécialisé, celle-ci ne peut être regardée comme une disposition relative au statut des agents publics de l'État et, par suite, applicable de plein droit sur le territoire de la Polynésie française en l'absence de dispositions explicites en ce sens » 39 ( * ) .

En conséquence, environ 300 agents de l'État exerçant en Polynésie française ont été privés de leur NBI depuis janvier 2016.

3. L'article 2 du projet de loi organique

L'article 2 du projet de loi organique vise à remédier à cette situation préjudiciable pour ces agents en permettant de leur verser l'ensemble des primes prévues en métropole 40 ( * ) , même lorsqu'elles n'ont pas de caractère statutaire.

Sur le plan juridique, deux options pouvaient être envisagées :

- insérer, dans chaque texte législatif ou réglementaire régissant les primes non statutaires, une mention expresse d'application en Polynésie française. Ce travail serait toutefois complexe et « pourrait laisser place à des incertitudes, tant sur son exhaustivité que sur l'appréciation du caractère statutaire ou non des [primes] examinées » 41 ( * ) ;

- élargir le champ des dispositions législatives et réglementaires directement applicables en Polynésie française .

Le Gouvernement a retenu cette dernière option, qui implique de modifier l'article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée. Désormais, les dispositions législatives et réglementaires relatives aux « agents publics de l'État » (et plus uniquement à leurs statuts) s'appliqueraient de plein droit en Polynésie française, sans besoin d'une mention expresse .

D'après l'étude d'impact, « le nombre de fonctionnaires et d'agents non titulaires éventuellement concernés [par ce dispositif] n'est pas connu, rendant impossible la mesure de l'impact budgétaire ».

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-9 de son rapporteur et l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis (nouveau) (art. 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)Dématérialisation de la procédure de consultation de l'assemblée de la Polynésie française

L'article 2 bis du projet de loi organique vise à dématérialiser la procédure de consultation de l'assemblée de la Polynésie française.

Il résulte de l'adoption, avec l'avis favorable de votre rapporteur, de l'amendement COM-1 rect. de notre collègue Lana Tetuanui.

1. La procédure de consultation de l'assemblée de la Polynésie française

Conformément à l'article 74 de la Constitution, l'assemblée de la Polynésie française est consultée sur les projets de texte législatif qui concernent directement la collectivité .

Dans la même logique, certains projets de décret sont soumis à l'avis du gouvernement de la Polynésie française 42 ( * ) .

La consultation de l'assemblée de la Polynésie française

L'assemblée de la Polynésie française est obligatoirement consultée 43 ( * ) sur :

- les projets ou propositions de loi et les projets d'ordonnance qui « introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la Polynésie française » ;

- les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution pour étendre ou adapter des dispositions législatives aux collectivités d'outre-mer 44 ( * ) ;

- les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation d' engagements internationaux « qui interviennent dans les domaines de compétence de la Polynésie française ».

Les études d'impact correspondantes sont également transmises à l'assemblée de la Polynésie française.

Cette consultation ne s'impose pas lorsque les règles rendues applicables à la Polynésie française sont l'exacte transposition du droit commun et qu'il n'en résulte aucune adaptation aux particularités de la collectivité 45 ( * ) .

De même, l'assemblée de la Polynésie française n'est pas consultée sur les amendements adoptés au cours de la navette parlementaire, comme le Conseil constitutionnel l'a rappelé en 2016 46 ( * ) .

L'assemblée de la Polynésie française dispose d' un mois pour rendre son avis. Ce délai est réduit à quinze jours « en cas d'urgence » .

L'avis doit être rendu :

- avant l'adoption du projet de loi ou de la proposition de loi en première lecture par la première assemblée saisie ;

- ou avant l'avis du Conseil d'État pour les projets de loi qui, dès l'origine, comportent des dispositions relatives à « l'organisation particulière » de la Polynésie française.

À titre d'exemple, l'assemblée de la Polynésie française s'est prononcée en novembre 2018 sur le projet de loi d'orientation des mobilités (LOM), pour lequel elle a émis un avis défavorable 47 ( * ) .

Lorsqu'il est saisi en amont de la promulgation d'une loi, le Conseil constitutionnel censure les dispositions adoptées sans consultation préalable de l'assemblée de la Polynésie française 48 ( * ) .

2. La dématérialisation de la procédure de consultation

À l'initiative de notre collègue Lana Tetuanui, les projets de texte soumis à l'avis de l'assemblée de la Polynésie française et les études d'impact correspondantes seraient désormais transmis sous forme imprimée et par voie électronique .

Ils seraient également envoyés au président de la Polynésie française : en tant que chef de l'administration polynésienne, il lui appartiendrait de « saisir les services techniques pour l'étude des projets (applicabilité, adaptation, etc .) » 49 ( * ) .

Il s'agit ainsi d' accélérer les procédures de transmission des projets de texte et des études d'impact pour « permettre aux autorités de la Polynésie française d'émettre un avis en temps utile » 50 ( * ) .

Comme l'a précisé le Conseil d'État, cette disposition relève de la loi organique car elle concerne les relations entre l'État et la Polynésie française 51 ( * ) .

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé .

Article 2 ter (nouveau) (art. 10 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)Dématérialisation de la procédure de consultation du gouvernement de la Polynésie française

L'article 2 ter du projet de loi organique vise à dématérialiser la procédure de consultation du gouvernement de la Polynésie française.

Il résulte de l'adoption, avec l'avis favorable de votre rapporteur, de l'amendement COM-2 rectifié de notre collègue Lana Tetuanui.

La consultation du gouvernement de la Polynésie française

Le gouvernement de la Polynésie française est obligatoirement consulté 52 ( * ) sur :

- les projets de décret à caractère règlementaire « introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions particulières à la Polynésie française » ;

- les traités ou accords internationaux qui « interviennent dans les domaines de compétence de la Polynésie française » 53 ( * ) . L'avis du gouvernement de la Polynésie française est recueilli avant la ratification ou l'approbation de ces engagements internationaux.

Le gouvernement de la Polynésie française dispose d' un mois pour rendre son avis, délai réduit à quinze jours « en cas d'urgence » .

Il s'est par exemple prononcé sur le projet de décret relatif aux enquêtes administratives en matière de sûreté portuaire, pour lequel il a émis un avis favorable 54 ( * ) .

À l'initiative de notre collègue Lana Tetuanui, les projets de texte soumis au gouvernement de la Polynésie française seraient désormais transmis sous forme imprimée et par voie électronique.

Il s'agit ainsi d'accélérer les procédures de transmission de ces projets de texte pour « permettre aux autorités de la Polynésie française d'émettre un avis en temps utile » 55 ( * ) .

Votre commission a adopté l'article 2 ter ainsi rédigé .

Article 3
(art. 7 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Répartition des compétences entre l'État et la Polynésie française

L'article 3 du projet de loi organique tend à préciser la répartition des compétences entre l'État et la Polynésie française s'agissant des règles relatives, d'une part, à la sécurité des navires et, d'autre part, au domaine privé de l'État ainsi qu'au domaine public et privé de ses établissements publics.

1. Les compétences de l'État en Polynésie française : un principe d'attribution

La Polynésie française relève de l'article 74 de la Constitution, qui dispose que la loi organique fixe les compétences de la collectivité d'outre-mer concernée. Certaines matières doivent cependant obligatoirement relever de la compétence de l'État.

Les compétences qui ne peuvent être transférées par l'État aux collectivités d'outre-mer

Tant l'article 73 que l'article 74 de la Constitution indiquent que certaines matières relèvent obligatoirement de l'État. Il s'agit de la nationalité, des droits civiques, des garanties de libertés publiques, de l'état et de la capacité des personnes, de l'organisation de la justice, du droit pénal et de la procédure pénale, de la politique étrangère, de la défense, de la sécurité et de l'ordre public, de la monnaie, du crédit et des changes, et du droit électoral.

Cette énumération peut être précisée et complétée par une loi organique.

Dans ce cadre, l'article 13 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française indique que « les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État par l'article 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française ».

Article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française

Les autorités de l'État sont compétentes dans les seules matières suivantes :

1° Nationalité ; droits civiques ; droit électoral ; droits civils, état et capacité des personnes, notamment actes de l'état civil, absence, mariage, divorce, filiation ; autorité parentale ; régimes matrimoniaux, successions et libéralités ;

2° Garantie des libertés publiques ; justice : organisation judiciaire, aide juridictionnelle, organisation de la profession d'avocat, à l'exclusion de toute autre profession juridique ou judiciaire, droit pénal, procédure pénale, commissions d'office, service public pénitentiaire, services et établissements d'accueil des mineurs délinquants sur décision judiciaire, procédure administrative contentieuse, frais de justice pénale et administrative ;

3° Politique étrangère ;

4° Défense ; importation, commerce et exportation de matériel militaire, d'armes et de munitions de toutes catégories ; matières premières stratégiques telles qu'elles sont définies pour l'ensemble du territoire de la République, à l'exception des hydrocarbures liquides et gazeux ; liaisons et communications gouvernementales de défense ou de sécurité en matière de postes et télécommunications ;

5° Entrée et séjour des étrangers, à l'exception de l'accès au travail des étrangers ;

6° Sécurité et ordre publics, notamment maintien de l'ordre ; prohibitions à l'importation et à l'exportation qui relèvent de l'ordre public et des engagements internationaux ratifiés par la France ; réglementation des fréquences radioélectriques ; préparation des mesures de sauvegarde, élaboration et mise en oeuvre des plans opérationnels et des moyens de secours nécessaires pour faire face aux risques majeurs et aux catastrophes ; coordination et réquisition des moyens concourant à la sécurité civile ;

7° Monnaie ; crédit ; change ; Trésor ; marchés financiers ; obligations relatives à la lutte contre la circulation illicite et le blanchiment des capitaux ;

8° Autorisation d'exploitation des liaisons aériennes entre la Polynésie française et tout autre point situé sur le territoire de la République, à l'exception de la partie de ces liaisons située entre la Polynésie française et tout point d'escale situé en dehors du territoire national, sans préjudice des dispositions du 6° du I de l'article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ; approbation des programmes d'exploitation et des tarifs correspondants ; police et sécurité concernant l'aviation civile ;

9° Police et sécurité de la circulation maritime ; surveillance de la pêche maritime ; sécurité de la navigation et coordination des moyens de secours en mer ; francisation des navires ; sécurité des navires de plus de 160 tonneaux de jauge brute et de tous les navires destinés au transport des passagers ; mise en oeuvre des ouvrages et installations aéroportuaires d'intérêt national ;

10° Règles relatives à l'administration, à l'organisation et aux compétences des communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics ; coopération intercommunale ; contrôle des actes des communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics ; régime comptable et financier et contrôle budgétaire de ces collectivités ; fonction publique communale ; domaine public communal ; dénombrement de la population ;

11° Fonction publique civile et militaire de l'État ; statut des autres agents publics de l'État ; domaine public de l'État ; marchés publics et délégations de service public de l'État et de ses établissements publics ;

12° Communication audiovisuelle ;

13° Enseignement universitaire ; recherche ; collation et délivrance des grades, titres et diplômes nationaux ; règles applicables aux personnels habilités des établissements d'enseignement privés liés par contrat à des collectivités publiques pour l'accomplissement de missions d'enseignement en ce qu'elles procèdent à l'extension à ces personnels des dispositions concernant les enseignants titulaires de l'enseignement public, y compris celles relatives aux conditions de service et de cessation d'activité, aux mesures sociales, aux possibilités de formation et aux mesures de promotion et d'avancement.

Les compétences de l'État définies au présent article s'exercent sous réserve des pouvoirs conférés aux institutions de la Polynésie française par les dispositions de la section 2 du présent chapitre et du titre IV, et de la participation de la Polynésie française aux compétences de l'État en application des dispositions de la section 3 du présent chapitre.

Il résulte de ces dispositions que la Polynésie française dispose de la compétence de principe sur son territoire, tandis que les compétences de l'État lui sont spécifiquement attribuées par l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

2. Les règles relatives au domaine privé de l'État et au domaine public et privé de ses établissements publics

Le 11° de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française indique que l'État est compétent pour fixer les règles relatives à son domaine public. Une lecture stricte de de cet alinéa pourrait laisser à penser que l'État n'est à l'inverse pas compétent en Polynésie française pour fixer les règles relatives à son domaine privé 56 ( * ) ni au domaine, public ou privé, de ses établissements publics 57 ( * ) .

L'étude d'impact a mis en avant une difficulté que l'absence de citation explicite du domaine privé de l'État parmi ses compétences en Polynésie française pourrait soulever. La loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer a habilité, dans son article 80, le Gouvernement à modifier le code général de la propriété des personnes publiques afin, notamment, d'étendre ses règles avec les adaptations nécessaires aux collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie. Or, certaines règles de ce code ont trait à la domanialité privée des personnes publiques.

Afin de lever les potentiels blocages à l'extension en Polynésie française du régime de droit commun du code général de la propriété des personnes publiques en matière de domaine privé de l'État et de domaine public et privé de ses établissements publics, l'article 3 du projet de loi organique propose d'inscrire explicitement au 11° de l'article 14 que les autorités de l'État sont compétentes en matière de « domaine public et privé de l'État et de ses établissements publics ».

Par coordination, votre commission a adopté un amendement COM-10 de son rapporteur visant à inclure le domaine privé de l'État ainsi que le domaine public et privé de ses établissements publics parmi les matières pour lesquelles les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit en Polynésie française. À l'égal du domaine public de l'État, une mention expresse sur l'applicabilité desdites dispositions en Polynésie française ne sera donc pas nécessaire.

3. La réglementation de la sécurité des navires

Le 9° de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française indique que l'État est compétent en matière de sécurité des navires de plus de 160 tonneaux de jauge brute 58 ( * ) , et de sécurité des navires destinés au transport de passagers.

L'unité de mesure employée dans le statut n'est cependant plus utilisée, ni par le droit international ni par le droit national . Ainsi, la convention internationale de Londres du 23 juin 1969 relative au jaugeage des navires s'applique aux navires dont la longueur est égale ou supérieure à 24 mètres. Ces navires se voient délivrer un certificat international de jauge par l'administration nationale (article L. 5112-2 du code des transports), qui sert au calcul du droit annuel de francisation et de navigation recouvré par l'administration des douanes française. La réglementation nationale reprend ce critère de longueur pour les différentes règles techniques. C'est le cas de la sécurité des navires, dont les règles sont définies par l'article L. 5000-1 du code des transports, le décret n° 84-810 du 30 août 1984 relatif à la sauvegarde de la vie humaine en mer, à la prévention de la pollution, à la sûreté et à la certification sociale des navires , et par un règlement annexé à l'arrêté du 23 novembre 1987 59 ( * ) .

Afin de mettre en cohérence le statut de la Polynésie française avec le droit international et national , l'article 3 du projet de loi organique tend à remplacer la référence à la mesure de 160 tonneaux de jauge brute par la référence à la mesure de 24 mètres . L'objectif est d'actualiser le critère de mesure utilisé sans pour autant modifier la répartition des compétences entre les autorités étatiques et celles de la Polynésie française. L'État serait ainsi compétent en matière de sécurité des navires pour tous ceux d'une longueur égale ou supérieure à 24 mètres. Il resterait également compétent, comme actuellement, pour la sécurité des navires transportant des passagers.

Quelques navires ont cependant un tonnage inférieur à 160 tonneaux de jauge brute, mais une longueur supérieure à 24 mètres. Selon le chiffrage réalisé par la collectivité de Polynésie française, il s'agit de dix navires, parmi lesquels six navires de pêche. L'assemblée de la Polynésie française a donc proposé, dans son avis sur le projet de loi organique, de fixer la compétence de l'État en matière de sécurité des navires à tous les navires d'une longueur égale ou supérieure à 25 mètres. Votre rapporteur estime cependant qu'une telle disposition pourrait porter préjudice à l'État, puisque cela conduirait la Polynésie française à être compétente pour la délivrance des certificats de jauge des navires d'une longueur comprise entre 24 et 25 mètres, alors qu'aux termes de l'article 7 de la convention de Londres, quelle que soit la personne délivrant le certificat international de jauge, l'État en est responsable au niveau international. Il semble ainsi difficile d'engager la responsabilité internationale de l'État sur la base d'une réglementation échappant à sa compétence. En outre, le terme de « longueur des navires », en droit international 60 ( * ) , renvoie à une notion différente de la longueur hors-tout (mesurée de l'extrémité avant à l'extrémité arrière).

Votre commission a clarifié, par l'adoption de l' amendement COM-10 précité de son rapporteur, la répartition des compétences entre l'État et la Polynésie française sur le sujet. Ainsi, l'État serait compétent pour fixer les règles relatives à la sécurité des navires d'une « longueur de référence » égale ou supérieure à 24 mètres , sans préjudice des navires relevant de la compétence de la Polynésie française à la date d'entrée en vigueur de la loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 3 bis (nouveau)
(art. 29 et 186-2 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Régime des sociétés d'économie mixte

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-11 , l'article 3 bis du projet de loi organique vise à expliciter la compétence de la Polynésie française pour définir le régime des sociétés d'économie mixte (SEM) sur son territoire, sous réserve des règles de droit national applicables à la participation des communes et groupements de communes au capital de ces sociétés.

L'article 29 de la loi organique statutaire autorise en effet la Polynésie française à créer des SEM qui l'associent, elle-même ou ses établissements publics, à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à d'autres personnes publiques. S'il appartient au législateur organique d'attribuer cette compétence à la Polynésie française, la définition du régime juridique de ces sociétés relève du pays, compétent en matière de droit commercial. Les conditions dans lesquelles les communes et leurs groupements peuvent participer au capital des SEM créées par la Polynésie française doivent, elles, être fixées par le législateur ordinaire 61 ( * ) .

Afin de lever toute ambiguïté, l'article 3 bis du projet de loi organique vise à expliciter le fait que la Polynésie française est seule compétente pour fixer les règles applicables aux SEM qu'elle crée, sans préjudice des dispositions légales relatives à la participation des communes .

Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi rédigé .

Article 4
(art. 30-1 et 111 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Création d'autorités administratives indépendantes par la Polynésie française dans tous ses domaines de compétence - Règles déontologiques, budgétaires et comptables applicables

L'article 4 du projet de loi organique vise à autoriser la Polynésie française à créer des autorités administratives indépendantes (AAI) dans tous ses domaines de compétence.

Il tend, en outre, à inscrire au niveau organique les règles déontologiques, budgétaires et comptables qui leur sont applicables.

1. Élargir la possibilité de créer des AAI locales

1.1. Une possibilité ouverte pour le secteur économique

À l'initiative de notre ancien collègue Christian Cointat 62 ( * ) , la Polynésie française a été autorisée à créer des autorités administratives indépendantes (AAI) locales 63 ( * ) lorsque deux conditions sont réunies :

- ces AAI exercent des compétences relevant de la Polynésie française 64 ( * ) ;

- et assurent des « missions de régulation dans le secteur économique ».

Les AAI locales sont régies par des « lois du pays » adoptées par l'assemblée de la Polynésie française. Le « s tatut général » des AAI nationales 65 ( * ) ne leur est pas applicable.

Elles peuvent détenir un pouvoir réglementaire ainsi que des prérogatives d'investigation, de contrôle, de recommandation, de règlement des différends et de sanction « strictement nécessaires à l'accomplissement de [leurs] missions ».

1.2. L'autorité polynésienne de la concurrence (APC)

Créée en 2015 66 ( * ) , l'autorité polynésienne de la concurrence (APC) constitue, à ce jour, la seule AAI locale de Polynésie française. Elle a rendu sa première décision en juillet 2016.

L'autorité polynésienne de la concurrence 67 ( * )

L'autorité polynésienne de la concurrence (APC) remplit quatre missions 68 ( * ) :

- l'autorisation préalable des opérations de concentration économique (fusion, absorption, prise de contrôle, etc .). À titre d'exemple, l'APC a autorisé la prise de contrôle de deux compagnies maritimes par la société Emar, tout en l'enjoignant de céder deux navires « pour rétablir une concurrence suffisante » sur le marché 69 ( * ) ;

- le contrôle et la sanction des pratiques anticoncurrentielles (ententes, cartels, abus de position dominante, etc .). En 2018, l'APC a contraint une société de téléphonie à modifier ses programmes de fidélité, qui constituaient « des offres fidélisantes et donc un abus de position dominante » 70 ( * ) ;

- l'autorisation préalable des créations ou extensions de surfaces commerciales à compter de 300 mètres carrés, compétence qui relève, en métropole, des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) ;

- un rôle d'avis et de recommandation sur les questions de concurrence envers le président de la Polynésie française, le président de l'assemblée de la Polynésie française et les juridictions.

Depuis sa création, l'APC a rendu douze décisions en matière de concentration (dont la majorité concerne le tourisme et l'hôtellerie), une décision en matière de pratiques anticoncurrentielles et six décisions en matière de surfaces commerciales, ainsi que seize avis 71 ( * ) .

Comme l'a souligné notre collègue Catherine Troendlé, « l'APC est aujourd'hui remise en cause , sur fond de scepticisme à l'égard de l'efficacité économique du droit de la concurrence, s'agissant d'une économie insulaire aussi petite. Car la baisse des prix tant attendue n'a pas eu lieu. En outre, les décisions de l'APC en matière d'autorisation des opérations de concentration économique font l'objet d'une contestation politique [...]. Mais toutes ces questions relèvent de la seule compétence des autorités polynésiennes » 72 ( * ) .

Le collège de l'APC comprend cinq membres nommés par le conseil des ministres de la Polynésie française 73 ( * ) , dont :

- un président désigné, après avis de la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée de la Polynésie française, pour un mandat de six ans non renouvelable. Il exerce ses fonctions à temps plein, à la différence des autres membres du collège ;

- quatre membres désignés pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois. Initialement, le président de l'APC formulait un avis au conseil des ministres en amont de ces nominations. Depuis novembre 2018 74 ( * ) , il est consulté a posteriori , ce qui réduit significativement la portée de son avis.

L'APC dispose également de six rapporteurs (dont un rapporteur général) chargés d'instruire les affaires et de huit agents administratifs.

1.3. Le projet de loi organique : élargir le périmètre des AAI locales

L'article 4 du projet de loi organique tend à autoriser la Polynésie française à créer des AAI pour assurer des missions de régulation dans tous les domaines relevant de sa compétence , pas uniquement dans le secteur économique.

S'inspirant du droit applicable en Nouvelle-Calédonie 75 ( * ) , cet article répond à une demande de la Polynésie française, qui souhaite étendre le périmètre de ses AAI. D'après l'étude d'impact, de nouvelles AAI locales pourraient être créées dans les secteurs de la santé publique, des postes ou des communications électroniques 76 ( * ) .

2. Inscrire, au niveau organique, le régime d'incompatibilité des membres des AAI locales

2.1. Le droit en vigueur : une compétence de l'assemblée de la Polynésie française

Jusqu'à présent, le législateur organique a laissé le soin à l'assemblée de la Polynésie française de définir les « garanties d'indépendance, d'expertise et de continuité » des AAI locales 77 ( * ) .

Ainsi, l'article LP 610-3 du code de la concurrence de la Polynésie française prévoit de fortes exigences en matière d'incompatibilité et déontologie pour les membres de l'APC.

Les incompatibilités applicables au collège de l'APC

Les membres du collège de l'autorité polynésienne de la concurrence ont l'interdiction :

- d'être inscrits au registre du commerce et des sociétés en qualité de commerçant ou d'exercer l'activité d' avocat , d' expert-comptable , de notaire ou d' huissier ;

- de diriger une entreprise ou d'y débuter une nouvelle activité professionnelle lorsque cette société a fait l'objet d'un contrôle de l'APC au cours des deux dernières années ;

- d'être magistrats en Polynésie française ou d'avoir pu connaître des litiges en cause d'appel ;

- d'appartenir au corps actif de la police nationale ou d'être officiers ou sous-officiers de la gendarmerie nationale .

À l'inverse, les membres du collège de l'APC peuvent exercer tout mandat électif . Ils peuvent par exemple être élus à l'assemblée de la Polynésie française.

En outre, les membres du collège de l'APC ont une obligation de déport : ils ne participent pas aux délibérations qui concernent des affaires « où ils ont intérêt ». Ils sont aussi soumis à une charte de déontologie qui rappelle leurs obligations en matière de secret professionnel 78 ( * ) .

Lorsqu'ils ne respectent pas leurs obligations déontologiques, les membres de l'APC sont déclarés démissionnaires d'office par le président de la Polynésie française, sur proposition du collège.

2.2. Le projet du Gouvernement : durcir le régime d'incompatibilité et l'inscrire au niveau organique

Le Gouvernement souhaite inscrire au niveau organique un régime particulièrement strict d'incompatibilité pour les membres des collèges des AAI locales.

Les incompatibilités prévues par le projet de loi organique

Ce nouveau régime d'incompatibilité interdirait aux membres du collège d'une AAI de la Polynésie française :

- d'exercer tout mandat électif ou de faire partie du gouvernement de la Polynésie française ;

- de détenir, directement ou indirectement, des intérêts dans une entreprise du secteur contrôlé par l'AAI , excluant ainsi toute activité professionnelle et toute détention de capital au sein de cette entreprise ;

- d'exercer la plupart des emplois publics . Le président d'une AAI locale aurait l'interdiction d'exercer tout emploi public en Polynésie française (versants territorial, hospitalier et de l'État inclus) ; les membres du collège pourraient travailler dans la fonction publique de l'État ou dans la fonction publique hospitalière.

Un « délai de carence » serait également instauré . Nul ne pourrait siéger au collège d'une AAI locale lorsqu'il a exercé, au cours des trois dernières années , un mandat électif ou qu'il a détenu des intérêts ou exercé un emploi public incompatibles avec cette fonction.

Le Gouvernement revendique des interdictions « générales et absolues [...] en raison de la petite taille du territoire et du faible nombre de personnes concernées (la Polynésie française compte environ 275 000 habitants) par rapport à une autorité administrative indépendante nationale » 79 ( * ) .

S'inspirant de la Nouvelle-Calédonie 80 ( * ) , ce régime d'incompatibilité serait plus exigeant que :

- le code de la concurrence de la Polynésie française , notamment parce qu'il interdirait aux membres des AAI locales d'exercer tout mandat électif ;

- le « statut général » des AAI nationales , en particulier en ce qui concerne la fonction publique.

Comparaison entre les différents régimes d'incompatibilité

« Statut général » des AAI

(loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 précitée)

Code de la concurrence de la Polynésie française

Article 4 du projet de loi organique

Fonctions électives

Pour le président de l'AAI : présidence ou vice-présidence d'un exécutif local

Pour les membres : présidence d'un exécutif local

-

Tout mandat électif (y compris membre
de l'assemblée de la Polynésie française)

Secteur privé

En cas de mandat à temps plein dans l'AAI : toute activité privée

Dans le cas contraire : direction d'une entreprise ou nouvelle activité dans une entreprise contrôlée par l'AAI au cours des deux dernières années

Direction d'une entreprise ou nouvelle activité dans une entreprise contrôlée
par l'AAI au cours des deux dernières années

Toute détention, directe
ou indirecte, d'intérêts dans le secteur contrôlé

Inscription au registre
du commerce et
des sociétés en qualité
de commerçant

Activité d'avocat, d'expert-comptable,
de notaire ou d'huissier

Secteur public

En cas de mandat à temps plein dans l'AAI : toute activité publique

Dans le cas contraire : aucune incompatibilité

Magistrats en exercice en Polynésie française
ou ayant pu avoir
à connaître des litiges
en cause d'appel

Pour le président
de l'AAI : tout emploi public exercé en Polynésie française

Pour les membres
de l'AAI : tout emploi exercé dans la fonction publique territoriale
en Polynésie française

Emploi au sein de l'AAI

Corps actif de la police nationale, officier
ou sous-officier de la gendarmerie nationale

Source : commission des lois du Sénat

Enfin, en cas d'empêchement d'un membre d'une AAI locale ou de manquement à ses obligations, sa démission d'office ne serait plus prononcée par le président de la Polynésie française mais par une décision unanime des autres membres du collège 81 ( * ) .

2.3. La position de votre commission : préserver les compétences de la Polynésie française et le fonctionnement des AAI locales

Ce nouveau régime d'incompatibilité a suscité l'opposition de l'assemblée de la Polynésie française et de l'autorité polynésienne de la concurrence.

En premier lieu, l'assemblée de la Polynésie française considère qu'il empiète sur ses prérogatives 82 ( * ) . Le Conseil d'État a d'ailleurs réaffirmé la compétence des « lois du pays » pour fixer « les règles d'organisation et de fonctionnement [de l'autorité polynésienne de la concurrence], au nombre desquelles figure notamment la détermination des incompatibilités applicables à ses membres » 83 ( * ) .

En second lieu, l'APC redoute des difficultés fonctionnelles ainsi qu'un assèchement de son « vivier de compétences » : l'accès à son collège serait limité « aux seuls retraités ou à des personnes localisées en France hexagonale ou en tout état de cause, hors de Polynésie française » 84 ( * ) . D'après les informations recueillies par votre rapporteur, trois des quatre membres actuels de l'APC 85 ( * ) devraient cesser leurs fonctions en cas d'adoption du projet du Gouvernement, ce qui remettrait en cause le bon fonctionnement de l'autorité.

En dernier lieu, le droit en vigueur paraît concilier à la fois l'exigence de souplesse et la nécessaire indépendance des AAI locales . D'une part, l'article 30-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée fixe un objectif « d'indépendance, d'expertise et de continuité » des AAI. D'autre part, l'assemblée de la Polynésie française a prévu depuis 2015 un régime d'incompatibilité strict mais adapté pour l'autorité polynésienne de la concurrence.

En conséquence, votre commission a supprimé la définition, au niveau organique, d'un régime d'incompatibilité pour les membres des AAI locales , préservant ainsi les compétences de l'assemblée de la Polynésie française (amendement COM-12 du rapporteur) .

Elle a toutefois maintenu l'incompatibilité entre les fonctions de membre d'une AAI locale, d'une part, et de membre de l'assemblée ou du gouvernement de la Polynésie française, d'autre part 86 ( * ) . Cette incompatibilité relève de la loi organique et ne peut pas être établie par une « loi du pays » 87 ( * ) .

De même, un « délai de carence » d'un an serait prévu pour les anciens membres de l'assemblée ou du gouvernement de la Polynésie française afin de garantir l'indépendance des AAI locales 88 ( * ) .

3. Préciser le régime budgétaire et comptable des AAI locales

3.1. Les garanties prévues par le droit en vigueur

Issu d'une « loi du pays », l'article LP 610-8 du code de la concurrence de la Polynésie française prévoit plusieurs garanties budgétaires et financières pour assurer l'indépendance de l'autorité polynésienne de la concurrence.

Chaque année, l'APC propose au gouvernement de la Polynésie française le budget « nécessaire à l'accomplissement de ses missions ». Ces crédits figurent dans une « dotation spécifique » du budget général de la collectivité et constituent une dépense obligatoire pour le gouvernement.

En 2017, l'APC disposait d'un budget de 185,35 millions de francs Pacifique, soit environ 1,55 million d'euros 89 ( * ) .

3.2. Des précisions apportées au niveau organique

L'article 4 propose d'inscrire certaines règles budgétaires et comptables au niveau organique , notamment le principe selon lequel les AAI locales disposent des « crédits nécessaires à l'accomplissement de [leurs] missions » et que ces crédits figurent au budget de la Polynésie française.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a souhaité préserver les compétences de la Polynésie française pour fixer le régime budgétaire et comptable des AAI locales , tout rappelant l'objectif d'indépendance, d'expertise et de continuité de ces autorités (amendement COM-12 précité) .

En outre, les comptes des AAI locales seraient soumis au contrôle a posteriori de la chambre territoriale des comptes , supprimant ainsi toute ambiguïté par rapport au code des juridictions financières 90 ( * ) .

En complément, votre commission a prévu que ces comptes soient communiqués à l'assemblée et au président de la Polynésie française (amendement COM-12 précité) . Il s'agit ainsi de consacrer une pratique, l'autorité polynésienne de la concurrence leur transmettant déjà son compte administratif.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5
(art. 30-2 [nouveau], 91, 111, 157-2, 157-3 et 172-2 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Sociétés publiques locales

L'article 5 du projet de loi organique vise à autoriser la Polynésie française et ses établissements publics à créer des sociétés publiques locales, dont les communes et leurs groupements pourraient également être actionnaires.

1. Les sociétés publiques locales, un nouveau mode de gestion des services publics locaux

1.1. Un régime adapté à l'exception in house

Créées par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 91 ( * ) , les sociétés publiques locales (SPL) sont des sociétés commerciales, revêtant la forme de sociétés anonymes, dont la totalité du capital est détenue par des collectivités territoriales et groupements de collectivités. Comme c'est désormais le cas selon le droit commun des sociétés anonymes, le nombre minimal d'actionnaires des SPL est égal à deux. Elles sont compétentes « pour réaliser des opérations d'aménagement [...], des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général » 92 ( * ) . Sous réserve des dispositions qui leur sont propres, le régime des SPL est aligné sur celui des sociétés d'économie mixte locales (SEML), ce qui signifie notamment :

- que toute collectivité territoriale ou groupement actionnaire a droit à au moins un représentant au conseil d'administration ou au conseil de surveillance de la société, les sièges étant sous cette réserve répartis en proportion du capital détenu par chaque actionnaire 93 ( * ) ;

- que, par dérogation à l'article L. 225-20 du code de commerce, la responsabilité civile qui résulte de l'exercice du mandat des représentants incombe à la collectivité ou au groupement dont ils sont mandataires ;

- que les SPL sont soumises à un contrôle financier exercé par le représentant de l'État dans le département et par les juridictions financières : les délibérations du conseil d'administration ou de surveillance et des assemblées générales sont communiquées au préfet de département dans un délai de quinze jours, de même que les contrats de concession d'aménagement conclus avec une collectivité ou un groupement de collectivités, ainsi que les comptes annuels et les rapports du commissaire au compte ; si le préfet estime qu'une délibération est de nature à augmenter gravement la charge financière d'une ou plusieurs collectivités ou groupements qui ont garanti un emprunt de la société, il saisit la chambre régionale des comptes, qui fait connaître son avis dans un délai d'un mois.

Le régime des SPL a été créé pour contourner l'écueil rencontré par les SEML en raison de l'évolution de la jurisprudence constitutionnelle et communautaire en matière de droit de la concurrence et de la commande publique . En effet :

- par sa décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 , le Conseil constitutionnel avait censuré les dispositions de la loi dite « Sapin I » 94 ( * ) qui dispensaient de l'application des règles d'attribution des délégations de service public leur attribution à des sociétés dont le capital était « directement ou indirectement, majoritairement détenu par la collectivité délégante ». Le juge constitutionnel y avait vu une méconnaissance du principe d'égalité ne pouvant se justifier « ni par les caractéristiques spécifiques du statut des sociétés en cause, ni par la nature de leurs activités, ni par les difficultés éventuelles dans l'application de la loi propres à contrarier les buts d'intérêt général que le législateur a[vait] entendu poursuivre » ;

- alors que la Cour de justice des communautés européennes, dans son arrêt Teckal du 18 novembre 1999, avait admis que les règles communautaires relatives à l'attribution des marchés publics ne s'appliquaient pas dans le cas où le pouvoir adjudicateur exerçait sur son cocontractant « un contrôle analogue à celui qu'[il] exer[çait] sur ses propres services » et où ce cocontractant réalisait l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détenaient, elle avait également jugé quelques années plus tard, dans son arrêt Stadt Halle du 11 janvier 2005 , que cette exception aux règles de mise en concurrence - régime des prestations intégrées ou in house - ne pouvait pas s'étendre aux contrats conclus avec une entreprise d'économie mixte, dans la mesure où cela aurait offert « à une entreprise privée présente dans le capital de cette entreprise un avantage par rapport à ses concurrents ».

L'arrêt Stadt Halle privait ainsi les sociétés d'économie mixte locales de l'un de leurs principaux intérêts, à savoir la possibilité pour une collectivité territoriale de passer avec elles des contrats de délégation de service public ou des marchés publics sans mise en concurrence. Au contraire, le juge européen admet que des collectivités territoriales ou groupements de collectivités qui détiennent l'intégralité du capital d'une société, comme c'est le cas d'une SPL, exercent sur elle un contrôle analogue à celui qu'elles exercent sur leurs propres services, peu important qu'elles exercent ce contrôle seules ou conjointement 95 ( * ) .

Les SPL remplissent également l'autre critère d'éligibilité au régime in house , puisqu'elles sont tenues par la loi d'exercer leurs activités « exclusivement » pour le compte des collectivités et groupements actionnaires et sur leur territoire. Il suffirait pourtant, pour que ces sociétés soient éligibles au régime in house , qu'elles réalisent l'essentiel de leurs activités pour le compte de leurs actionnaires : le droit européen des concessions et marchés publics, transposé en droit interne, exige à cet égard que la personne morale contrôlée réalise plus de 80 % de son activité dans le cadre des tâches qui lui sont confiées par le ou les pouvoirs adjudicateurs qui la contrôlent ou par d'autres personnes morales contrôlées par ces mêmes pouvoirs adjudicateurs 96 ( * ) .

1.2. Les avantages de la gestion privée

Par ailleurs, le recours à une SPL pour exploiter un service public présente certains avantages par rapport à la gestion en régie directe ou à la régie personnalisée (établissement public) . La gestion du personnel (recrutement, rémunération, etc .) y relève du droit privé - comme c'est le cas dans un établissement public à caractère industriel et commercial, à l'exception du directeur des services de l'établissement et du comptable s'il a la qualité de comptable public 97 ( * ) . Une SPL est également soumise aux règles de la comptabilité privée, plus souples à certains égards que celles de la comptabilité publique. La gestion de sa trésorerie est également facilitée, puisqu'une SPL n'est pas tenue de déposer ses fonds au Trésor 98 ( * ) .

1.3. Un régime applicable aux communes de Polynésie française

Les communes de la Polynésie française et leurs groupements disposent également depuis 2016 de la faculté de créer des sociétés publiques locales, dans des conditions similaires à celles qui s'appliquent aux collectivités métropolitaines 99 ( * ) .

En revanche, cette possibilité n'appartient pas à la Polynésie française, puisqu'il faudrait pour cela - comme le Conseil d'État l'a confirmé dans son avis sur le projet de loi organique - qu'elle soit expressément prévue par la loi organique qui définit ses compétences et les règles d'organisation et de fonctionnement de ses institutions.

2. L'extension de la faculté de créer des sociétés publiques locales à la Polynésie française et à ses établissements publics

En conséquence, l'article 5 du projet de loi organique tend à autoriser la Polynésie française et ses établissements publics à créer des sociétés publiques locales dont ils détiendraient la totalité du capital, sauf à ce qu'une ou plusieurs communes ou groupements de communes de la Polynésie française décident d'y participer . L'extension de cette faculté à des établissements publics autres que des groupements de collectivités territoriales est une nouveauté par rapport au droit applicable en métropole.

Ces sociétés pourraient recevoir les mêmes compétences que les SPL métropolitaines.

Comme en métropole, les SPL créées par la Polynésie française et ses établissements publics devraient exercer leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur leur territoire.

Les représentants de la Polynésie française et ceux de ses établissements publics aux organes de direction ou de surveillance de ces sociétés seraient respectivement désignés par le conseil des ministres de la Polynésie française (comme c'est déjà le cas pour les représentants du pays aux organes de direction ou de surveillance des SEM, alors que le droit commun prévoit une désignation par l'assemblée délibérante) et par le conseil d'administration de l'établissement public actionnaire.

Diverses coordinations au sein de la loi organique statutaire visent à aligner le régime des SPL sur celui des SEM. Ainsi :

- tout projet de décision relatif à la participation de la Polynésie française au capital d'une SPL ou à la nomination des représentants de la Polynésie française à son conseil d'administration ou de surveillance devrait être transmis à l'assemblée de la Polynésie française ;

- la participation au capital d'une SPL devrait être autorisée par le conseil des ministres, dans les limites des dotations budgétaires votées par l'assemblée ;

- les règles relatives aux conflits d'intérêts seraient adaptées au cas des membres du gouvernement et de l'assemblée de la Polynésie française qui représenteraient le pays ou l'un de ses établissements publics au conseil d'administration ou de surveillance d'une SPL, comme c'est le cas en métropole ;

- le mandat de représentant à l'assemblée de la Polynésie française serait toutefois rendu incompatible avec la fonction de dirigeant ou de membre de l'organe délibérant d'une SPL, lorsqu'elle est rémunérée.

Comme c'est déjà le cas pour les SEM auxquelles participent la Polynésie française, l'article 5 du projet de loi organique ne fixe ni les règles de droit commercial relatives au fonctionnement interne ou à la composition du capital des SPL polynésiennes, ni le régime de responsabilité civile des élus mandataires, qui relèvent de la compétence du pays. Le régime de contrôle financier des SPL métropolitaines n'est pas non plus transposable, mais il convient d'apporter à cet égard certaines précisions.

3. La position de votre commission : concilier liberté et contrôle

Par l'adoption d'un amendement COM-13 de son rapporteur, votre commission a apporté plusieurs modifications à cet article.

Il a d'abord paru nécessaire de donner une définition minimale de la notion de société publique locale, en tant que « société commerciale par actions » , puisque cette notion apparaît pour la première fois dans la loi organique. Il appartiendra à la Polynésie française d'en préciser les contours dans le cadre de ses compétences en matière de droit commercial.

Ensuite, votre commission s'est efforcée d' assouplir les règles de constitution et de fonctionnement des SPL polynésiennes tout en renforçant le contrôle financier exercé sur celles-ci .

3.1. Ouvrir la voie la création de SPL unipersonnelles

Comme l'assemblée de la Polynésie française en a émis le voeu, votre commission a souhaité expliciter le fait qu' une société publique locale pourrait, en Polynésie française, n'avoir qu'un seul actionnaire - le pays ou l'un de ses établissements publics. La rédaction initiale de l'article 5 était très ambiguë sur ce point.

Le seuil de deux actionnaires fixé par le régime métropolitain des SPL n'a aucune justification évidente, puisqu'il existe en droit français des sociétés commerciales unipersonnelles.

De surcroît, en Polynésie française, ce seuil minimal soulèverait des difficultés, vu le faible nombre et les faibles moyens des communes et de leurs groupements. Obliger la collectivité de la Polynésie française à s'associer avec l'un de ses établissements publics pour créer une SPL n'aurait par ailleurs guère de sens 100 ( * ) .

3.2. Autoriser les SPL à exercer des activités accessoires

Conformément au souhait de l'assemblée de la Polynésie française, votre commission a également choisi d' autoriser les SPL créées par la Polynésie française et ses établissements publics à exercer des activités accessoires - pour le compte d'autres personnes publiques ou au bénéfice de personnes privées - en dehors de celles qu'elles exerceraient pour le compte de leurs actionnaires .

Comme cela a été rappelé, l'obligation faite aux SPL métropolitaines d'agir exclusivement pour le compte de leurs actionnaires ne saurait se justifier par les règles de la commande publique : en la matière, le droit métropolitain et européen de la commande publique exige seulement, pour que le régime des prestations intégrées puisse s'appliquer, que le cocontractant consacre 80 % de ses activités aux tâches qui lui sont confiées par le pouvoir adjudicateur. Les mêmes règles s'appliquent en Polynésie française en matière de marchés publics, en application du droit local 101 ( * ) .

La rigueur du régime métropolitain des SPL ne s'explique pas non plus par le souci que leur intervention sur un marché concurrentiel ne puisse fausser le libre jeu de la concurrence : aucune règle n'empêche une personne publique, même un établissement public administratif, à intervenir sur le marché pourvu qu'elle n'y utilise pas les avantages structurels dont elle pourrait être dotée à raison de ses missions de service public 102 ( * ) .

Comme le notait récemment Gilles Le Chatelier à propos du droit commun des sociétés publiques locales, ouvrir à ces sociétés la possibilité d'exercer des activités accessoires au profit d'entités publiques ou privées tierces permettrait, d'une part, à d'autres personnes publiques de bénéficier de leur expertise technique, d'autre part, d'« accroître la rentabilité de ces sociétés en leur permettant de valoriser leur savoir-faire sur le marché concurrentiel 103 ( * ) » . Les collectivités publiques non actionnaires souhaitant demander à une SPL une prestation qualifiable de marché public ou leur déléguer un service public devraient bien évidemment la mettre en concurrence avec d'autres opérateurs. De même, le recours par des personnes privées aux services d'une SPL serait placé sous le contrôle du juge de la concurrence qui censurerait toute pratique déloyale.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc retenu une rédaction selon laquelle les sociétés publiques locale créées par la Polynésie française ou ses établissements publics devraient exercer « l'essentiel de leurs activités » pour le compte de leurs actionnaires . Elle a estimé superflu de fixer un seuil, qui pourra être défini par la réglementation locale 104 ( * ) .

3.3. Renforcer le contrôle financier sur les SPL, sur le modèle du régime applicable aux SEM

L'assouplissement des modalités d'intervention d'une SPL justifie d'autant plus que l'on se préoccupe de contrôler ses activités afin qu'elle ne crée pas un risque financier pour les collectivités territoriales et établissements publics actionnaires . Dans un référé du 15 juin 2017, la Cour des comptes s'alarmait du niveau d'endettement des entreprises publiques locales (au sens large, en y intégrant les SEM) et soulignait que « cette dette peut être regardée comme une dette des collectivités concédantes, déconsolidée dans les comptes de la société 105 ( * ) ». Elle appelait à renforcer le cadre juridique et comptable applicable à ces entreprises.

Ce cadre ne saurait être le même en Polynésie française qu'en métropole. En revanche, il convient de s'inspirer du régime applicable aux SEM créées par la Polynésie française ou ses établissements publics .

Contrairement au régime métropolitain, le contrôle financier exercé sur les SEM de Polynésie française relève au premier chef de l'assemblée délibérante de la collectivité et non pas du représentant de l'État. Notons à titre liminaire que les délibérations du conseil d'administration ou de surveillance d'une SEM polynésienne (ou demain d'une SPL) ne sont en principe pas transmises au représentant de l'État, comme elles le sont en métropole.

Le contrôle des prises de participation

Comme on l'a vu, l'assemblée vote les dotations budgétaires qui financent les participations du pays au capital des SEM, et les projets de prise de participation lui sont transmis avant d'être délibérés en conseil des ministres. La commission de contrôle budgétaire et financier (CCBF), organe interne de l'assemblée, établit un rapport, et un débat est organisé à l'assemblée ou à la commission permanente à la demande d'un cinquième de leurs membres. Sur le rapport de la CCBF, l'assemblée ou la commission permanente peut saisir la chambre territoriale des comptes si elle estime que le projet est de nature à accroître gravement la charge financière de la Polynésie française ou le risque financier qu'elle encourt 106 ( * ) .

La décision de prendre une participation dans une SEM constitue par ailleurs un acte du président de la Polynésie française soumis à l'obligation de transmission au haut-commissaire 107 ( * ) . Or celui-ci peut à tout moment demander à la chambre territoriale des comptes d'exercer le pouvoir de contrôle qui lui est imparti, et qui consiste notamment à examiner la gestion « des établissements, sociétés, groupements et organismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels la Polynésie française et ses établissements publics apportent un concours financier supérieur à 179 000 F CFP (1 500 euros) ou dans lesquels ils détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion 108 ( * ) ».

Le contrôle des aides financières et garanties

Des garanties très similaires s'appliquent dans le cas où le président de la Polynésie française décide, après approbation du conseil des ministres, d'octroyer une aide financière ou une garantie d'emprunt à une personne morale (dont une SEM).

S'agissant des projets d'aides financières, seules ceux qui excèdent un seuil défini par l'assemblée sur proposition de la CCBF lui sont transmis.

Un contrôle renforcé sur la gestion des sociétés auxquelles a été octroyée une aide financière ou une garantie

En outre, lorsqu'une SEM s'est vu octroyer une aide financière (d'un montant quelconque) ou une garantie d'emprunt par la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics, sa gestion fait l'objet d'un contrôle renforcé.

En premier lieu, l'octroi de l'aide ou de la garantie doit être assorti de la conclusion d'une convention fixant les obligations contractées par la société en contrepartie.

En second lieu, la CCBF et le haut-commissaire doivent recevoir communication dans les quinze jours :

- des concessions d'aménagement, des comptes annuels et des rapports des commissaires aux comptes de la société ;

- des actes des organes compétents de la société pouvant avoir une incidence sur l'exécution de la convention conclue en contrepartie de l'aide ou de la garantie.

Si la CCBF estime qu'un de ces actes est de nature à accroître gravement la charge financière de la Polynésie française ou de l'établissement concerné ou le risque financier qu'il encourt, elle transmet un avis motivé à l'assemblée qui peut saisir la chambre territoriale des comptes. Le haut-commissaire dispose de la même faculté. La saisine impose à l'organe compétent de la société une seconde délibération de l'acte.

Le projet de loi organique prévoit d'étendre l'ensemble de ces garanties aux SPL, à l'exception du contrôle renforcé de la gestion des sociétés ayant bénéficié d'une aide ou d'une garantie d'emprunt. Il a paru indispensable à votre commission de corriger cet oubli .

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 5 bis (nouveau) (art. 30-3[nouveau], 65, 167 et 171 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)Règles applicables à la publication des actes et documents administratifs de la Polynésie française

L'article 5 bis du projet de loi organique tend à préciser les règles de publication des actes et documents administratifs de la Polynésie française.

Il résulte de l'adoption de l' amendement COM-14 de votre rapporteur.

Comme sur le reste du territoire national, le Journal officiel de la République française est consultable en Polynésie française par voie électronique ou, sur demande, sous forme imprimée 109 ( * ) .

En complément, la Polynésie française dispose de son propre Journal officiel , dans lequel sont notamment publiés les « lois du pays », les comptes rendus de l'assemblée de la Polynésie française et les arrêtés du gouvernement de la collectivité.

Outre le Journal officiel de la Polynésie française, la collectivité a créé un site internet dédié à l'accès au droit polynésien, Lexpol 110 ( * ) .

Reprenant une proposition de l'assemblée de la Polynésie française, l'article 5 bis du projet de loi organique tend à préciser les compétences de la Polynésie française concernant les règles de publication de ses actes et documents administratifs.

Il vise à conforter la possibilité pour la Polynésie française de :

- dématérialiser la publication de son Journal officiel , tout en précisant que la publication des actes et documents administratifs par voie électronique produit les mêmes effets de droit que leur publication sous forme imprimée ;

- créer des bulletins officiels sectoriels , par exemple pour la publication des annonces légales.

Enfin, l'article 5 bis tend à procéder à diverses coordinations aux articles 65, 167 et 171 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 111 ( * ) afin de tirer les conséquences de la création de ces bulletins officiels.

Votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé .

Article 5 ter (nouveau)
(art. 30-4 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Aide juridictionnelle en matière foncière

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-37 du Gouvernement, l'article 5 ter du projet de loi organique a pour objet de rendre une base juridique à l'aide juridictionnelle apportée par la Polynésie française aux particuliers en matière foncière.

1. La création et le développement par la Polynésie française d'un dispositif d'aide juridictionnelle en matière foncière

Le dispositif d'aide juridictionnelle en matière foncière de la Polynésie française puise son origine dans l'arrêté du gouverneur n° 1340 AA du 8 juin 1964 portant création d'un service territorial dénommé « service des affaires de terres » . Ce dernier avait pour but d'apporter une réponse à l'inextricable question foncière qui, depuis plus d'un siècle, freine la croissance économique et nuit à la cohésion sociale du territoire 112 ( * ) .

En effet, la progressive application du droit civil en Polynésie française, à partir de la moitié du XIX e siècle, n'a pas suffi à mettre fin au régime précédent de la succession lignagère ; de ce fait, l'indivision de la propriété est encore aujourd'hui extrêmement répandue dans les archipels et empêche souvent l'exploitation des terres. Elle est la source d'une masse considérable de contentieux aux coûts très élevés, car leur dénouement nécessite l'établissement de généalogies par le biais d'un état civil relativement récent et broussailleux 113 ( * ) , par la consultation et l'analyse de plans cadastraux plus récents encore et par l'implication de géomètres et d'avocats.

Le service des affaires des terres avait été créé par le gouvernement local - qui à l'époque était compétent en matière d'aide juridictionnelle et de réglementation de la profession d'avocat - dans le but d'« aider gratuitement les particuliers nantis d'une pièce administrative certifiant l'insuffisance de leurs ressources, dans la recherche et la définition de leurs droits immobiliers ». Le même arrêté prévoyait que le chef du service fût un avocat pouvant représenter les personnes les plus démunies devant les juridictions du territoire.

L'ancien service des affaires de terres est désormais intégré à la direction des affaires foncières du ministère de l'économie verte et du domaine de la Polynésie française, créée par la délibération n° 97-87 de l'assemblée de la Polynésie française du 29 mai 1997, sous le nom de « bureau des avocats ». Recrutés en contrat à durée déterminée, ces avocats continuent « d'apporter un conseil aux personnes démunies de ressources et de concourir à leur défense dans le cadre de l'assistance judiciaire ».

2. Un dispositif désormais privé de base juridique

Le dispositif de l'aide juridictionnelle en matière foncière mis en place par la Polynésie française se heurte à certains principes d'organisation de la profession d'avocat énoncés par la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques . Aux termes de l'article 1 er de cette loi, « la profession d'avocat est une profession libérale et indépendante ». Cela a pour conséquence qu'un avocat ne peut être salarié que d'un avocat, d'une association ou société d'avocats ou d'une société ayant pour objet l'exercice de la profession d'avocat 114 ( * ) .

Cependant, cette même loi ne s'appliquait initialement en Polynésie française que sous réserve des compétences dévolues à son assemblée territoriale. Or le territoire étant alors compétent en matière d'organisation de la profession d'avocat. La réglementation locale, qui prévoyait l'incompatibilité de cette profession avec tous emplois et fonctions publics, instaurait une dérogation expresse en faveur des avocats du service des affaires de terres 115 ( * ) . Cette dérogation avait ensuite été jugée conforme à la loi par le Conseil d'État, qui avait considéré que les fonctions exercées dans ce service n'étaient « pas de nature à porter atteinte à l'indépendance des avocats et au caractère libéral de leur profession » 116 ( * ) .

Deux modifications statutaires successives ont privé de base juridique le dispositif d'aide juridictionnelle en matière foncière mis en place par la Polynésie française. D'une part, la loi n° 90-612 du 12 juillet 1990 modifiant la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française a ajouté parmi les compétences attribuées à l'État l'organisation de la profession d'avocat. D'autre part, la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée y a ajouté la définition et la réglementation de l'aide juridictionnelle.

En conséquence, le dispositif d'aide juridictionnelle en matière foncière mis en place par la Polynésie française se trouve actuellement dans une situation instable, se heurtant à la fois aux dispositions du 2° de l'article 14 de la loi organique statutaire et à celles de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 précitée (applicable en Polynésie française).

3. Préserver un service public indispensable, dans le respect de l'indépendance de la profession d'avocat

Pour pérenniser un service public dont l'utilité est reconnue de tous, l'article 5 ter prévoit :

- de rendre compétente la Polynésie française pour réglementer les conditions particulières d'exercice de la profession d'avocat pour l'assistance et la représentation en justice des bénéficiaires de l'aide juridictionnelle en matière foncière , par dérogation à la compétence de principe de l'État en la matière ;

- d' autoriser la Polynésie française à employer des avocats en qualité de salariés pour ces mêmes missions, dans le respect des règles d'indépendance et de déontologie applicables à leur profession telles que définies par les autorités compétentes de l'État.

Il ne s'agit donc là que d'une dérogation limitée aux règles relatives au salariat des avocats qui ont normalement pour objet de garantir leur indépendance. En l'espèce, cette dérogation n'est pas de nature à porter atteinte à l'indépendance de la profession. Votre rapporteur s'est d'ailleurs assuré qu'elle recueillait l'accord tant du bâtonnier de Papeete que du premier président de la Cour d'appel de Papeete et du procureur général près ladite Cour.

Votre commission a adopté l'article 5 ter ainsi rédigé .

Article 5 quater (nouveau)
(art. 34 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Participation de la Polynésie française à l'exercice de missions de police

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-15 , l'article 5 quater du projet de loi organique a pour objet d'assouplir les conditions dans lesquelles la Polynésie française peut être associée à l'exercice de missions de police administrative et judiciaire incombant à l'État.

L'article 34 de la loi organique statutaire donne compétence à la Polynésie française pour participer à l'exercice de ces missions en matière de surveillance et d'occupation de son domaine public, de police de la circulation routière et de police de la circulation maritime dans les eaux intérieures.

À ces fins, des fonctionnaires de la Polynésie française sont nommés par le président de la collectivité, après agrément par le haut-commissaire et par le procureur de la République. Ils prêtent serment devant le tribunal de première instance.

Outre leurs missions de police administrative, ces fonctionnaires exercent des attributions limitées de police judiciaire, puisqu'ils sont habilités à constater par procès-verbal les contraventions aux règlements relatifs à la surveillance et à l'occupation du domaine public de la Polynésie française, à la circulation routière et à la circulation maritime dans les eaux intérieures 117 ( * ) .

L'article 5 quater prévoit d' étendre à la sûreté des installations portuaires le champ des missions de police de l'État auxquelles la Polynésie peut être associée . Par ailleurs, ces missions ne seraient plus réservées aux fonctionnaires titulaires de la Polynésie française, mais pourraient être exercées par tout agent de la Polynésie française ou de l'un de ses établissements publics , par exemple le port autonome de Papeete, sous réserve qu'il soit agréé par le haut-commissaire et le procureur de la République et assermenté.

Votre commission a adopté l'article 5 quater ainsi rédigé .

Article 6
(art. 42 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Participation de la Polynésie française à des organisations internationales

L'article 6 du projet de loi organique a pour objet de permettre à la Polynésie française, avec l'accord des autorités de la République, d'être membre, membre associé ou observateur au sein d'organisations internationales dépassant la zone Pacifique.

1. Les compétences internationales de la Polynésie française

Le monopole de la personnalité juridique internationale au bénéfice de l'État a pour conséquence d'exclure par principe l'exercice de compétences dans la conduite des relations internationales par toute entité non-étatique, y compris infra-étatique. Des compétences externes importantes sont néanmoins souvent reconnues à des entités infra-étatiques. C'est le cas de la Polynésie française : en dépit du 3° de son article 14 qui dispose que la politique étrangère relève de la compétence exclusive de l'État, la loi organique n° 2004 192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française reconnaît de larges compétences internationales à la Polynésie française.

1.1. Des compétences larges dans la conduite des négociations et la conclusion d'accords internationaux

Le statut de la Polynésie française lui reconnaît le droit de participer à la négociation des accords internationaux . Une distinction est faite entre les négociations portant sur le domaine de compétences de l'État et celles portant sur les compétences reconnues à la Polynésie française.

Dans le premier cas, l'article 38 de la loi organique dispose que le président de la Polynésie française peut se voir confier par les autorités de la République les pouvoirs de négociation et de signature des accords avec les États, territoires ou organismes internationaux du Pacifique ou avec les organismes régionaux dépendant des Nations-Unies 118 ( * ) . S'il ne se voit pas confier ces pouvoirs, le président de la Polynésie ou son représentant peut être associé ou participer à la délégation française en charge des négociations.

Dans le second cas, lorsqu'il s'agit de négociations portant sur le domaine de compétences reconnu à la Polynésie française, le président de la Polynésie ou son représentant est obligatoirement associé à la délégation en cas de négociations à l'initiative de l'État (article 40 de la loi organique). En outre, en cas de négociations relatives aux relations entre l'Union européenne et la Polynésie française, le président de la Polynésie française participe obligatoirement à la délégation française en charge de ces négociations (article 41 de la loi organique).

Le statut de la Polynésie française lui reconnait également le droit de négocier et de conclure des accords internationaux de façon autonome , et ce de manière élargie depuis le nouveau statut de 2004.

Dans les domaines de compétences de la Polynésie française, son président peut en effet, après délibération du conseil des ministres, négocier des accords avec tout État, territoire ou organisme international (article 39 de la loi organique). Ces négociations, qui s'effectuent dans le respect des engagements internationaux de la République, doivent être notifiées aux autorités compétentes en matière de politique étrangère au niveau national qui peuvent s'y opposer dans un délai d'un mois. Le président de la Polynésie française peut également se voir confier le pouvoir de signer ces accords au nom de la République. Ils sont ensuite soumis à l'assemblée de la Polynésie française avant d'être ratifiés ou approuvés dans les conditions prévues par la Constitution.

Enfin, la loi organique de 2004 autorise, dans son article 16, le président de la Polynésie française à négocier et signer des « arrangements administratifs » avec les administrations de tout État ou territoire du Pacifique, « en vue de favoriser le développement économique, social et culturel de la Polynésie française », et ce sans autorisation préalable des autorités de la République. L'entrée en vigueur de ces arrangements est conditionnée à leur approbation par le conseil des ministres de la Polynésie française et leur transmission au haut-commissaire de la République. Le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité de cette faculté, considérant que les accords administratifs sont « de portée limitée ou de nature technique rendus nécessaires par la mise en oeuvre des accords internationaux » 119 ( * ) . Il est précisé dans la loi organique que ces arrangements administratifs s'inscrivent dans le cadre d'engagements plus généraux de la République. Ils ne sont donc pas susceptibles de faire naître des obligations nouvelles pour la France.

1.2. La représentation de la Polynésie internationale au sein de l'ordre international

L'article 15 de la loi organique autorise la Polynésie française à disposer de représentations auprès de tout État . L'ouverture de cette représentation n'est pas conditionnée à l'autorisation des autorités de la République, mais celles-ci en sont tenues informées. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, a jugé cette disposition conforme à la Constitution, en précisant que « cette faculté, qui n'appartenait pas jusqu'à présent à la Polynésie française, ne saurait, sans empiéter sur une matière de la compétence exclusive de l'État, conférer à ces représentations un caractère diplomatique ».

Enfin, l'article 42 de la loi organique autorise la Polynésie à être membre ou membre associé d'organisations internationales du Pacifique ou observateur auprès de celles-ci . La participation à ces organisations internationales, sous quelque forme que ce soit, nécessite l'accord préalable des autorités de la République. La Polynésie française est alors représentée par son président, qui peut lui-même se faire représenter.

Le président de la Polynésie ou son représentant peut en outre être associé, là encore avec l'accord des autorités de la République, aux travaux des organismes régionaux du Pacifique dans les domaines relevant de la compétence de la Polynésie française.

2. L'élargissement du périmètre de participation de la Polynésie française à des organisations internationales

Au titre de l'article 42 de la loi organique précitée, la Polynésie française est associée, en tant que collectivité territoriale autonome ou via une structure socio-professionnelle de son territoire, à 26 organisations internationales et régionales. Elle est ainsi membre de l'Organisation des douanes de l'Océanie, du Forum des îles du Pacifique, de la Communauté du Pacifique, ou encore de l'Association des pays et territoires d'outre-mer. Elle est également membre associé de la Commission économique et sociale de l'Asie-Pacifique (ONU-CESAP) et participe au Comité régional de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) pour le Pacifique occidental.

Du fait de la limitation géographique des organisations internationales dont la Polynésie française peut être membre, elle ne peut par exemple adhérer à des institutions spécialisées des Nations-Unies ou à d'autres organisations internationales comme l'Organisation internationale de la francophonie (OIF). Elle rend cependant compte de la mise en oeuvre des conventions internationales signées par la France 120 ( * ) à l'Organisation des Nations-Unies.

Sur le modèle du dispositif calédonien défini à l'article 31 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle Calédonie , l'article 6 du projet de loi organique propose d'autoriser la Polynésie française, avec l'accord des autorités de la République, à adhérer à des organisations internationales ne se limitant pas au périmètre du Pacifique . Elle y serait représentée, comme actuellement au sein des organisations internationales du Pacifique, par son président qui pourrait se faire représenter.

Votre commission souscrit à l'objectif de cet article, qui est de permettre à la Polynésie française d'adhérer à des organisations internationales au-delà du Pacifique. Elle a souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-16 de son rapporteur, en préciser la rédaction.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 7
(art. 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Compétences des communes exercées concurremment
avec la Polynésie française

L'article 7 du projet de loi organique vise à faciliter l'exercice concomitant de compétences par la Polynésie française et les communes. La liste des compétences concernées est ainsi élargie, tandis que l'obligation de transfert de moyens de la collectivité de la Polynésie française aux communes est supprimée.

1. Les communes de Polynésie française : des compétences fortement encadrées

1.1. Des compétences attribuées par la Constitution, la loi organique et les lois ordinaires

Selon l'article 6 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française , « les communes de la Polynésie française , collectivités territoriales de la République, s'administrent librement dans les conditions prévues par la Constitution, la présente loi organique et les dispositions législatives qui leur sont applicables » 121 ( * ) .

Les compétences dévolues aux communes par la loi organique

La section 4 du titre III de la loi organique du 27 février 2004 relatif aux compétences apporte certaines indications sur les compétences des communes de la Polynésie française :

- le I de l'article 43 indique que, sans préjudice des attributions qui leur sont réservées à la date d'entrée en vigueur de la loi organique (soit 2004) par les lois et règlement en vigueur , les communes de la Polynésie française sont compétentes dans neuf domaines , « dans le cadre des règles édictées par l'État et la Polynésie française » 122 ( * ) ;

- le II de ce même article énumère les quatre matières dans lesquelles les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent intervenir dans les conditions prévues par les « lois du pays » et la réglementation édictée par la Polynésie française, sous réserve du transfert par cette dernière des moyens nécessaires à l'exercice de ces compétences ;

- les articles 44 et 45 de la même loi organique indiquent quant à eux que les communes peuvent, sous certaines conditions, être autorisées par la Polynésie française à intervenir en matière d'assainissement ou d'électricité.

Article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française

I.- Dans le cadre des règles édictées par l'État et par la Polynésie française conformément à leurs compétences respectives, et sans préjudice des attributions qui leur sont réservées à la date d'entrée en vigueur de la présente loi organique, par les lois et règlements en vigueur, les communes de la Polynésie française sont compétentes dans les matières suivantes :

1° Police municipale ;

2° Voirie communale ;

3° Cimetières ;

4° Transports communaux ;

5° Constructions, entretien et fonctionnement des écoles de l'enseignement du premier degré ;

6° Distribution d'eau potable, sans préjudice pour la Polynésie française de satisfaire ses propres besoins ;

7° Collecte et traitement des ordures ménagères ;

8° Collecte et traitement des déchets végétaux ;

9° Collecte et traitement des eaux usées.

II.- Dans les conditions définies par les actes prévus à l'article 140 dénommés « lois du pays » et la réglementation édictée par la Polynésie française, sous réserve du transfert des moyens nécessaires à l'exercice de ces compétences, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale peuvent intervenir dans les matières suivantes :

1° Aides et interventions économiques ;

2° Aide sociale ;

3° Urbanisme ;

4° Culture et patrimoine local.

Les compétences dévolues aux communes par la loi ordinaire

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision 2004-490 DC du 12 février 2004 relative à la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française , a indiqué à plusieurs reprises que les communes de Polynésie française n'étaient pas, au sens de l'article 74, des institutions de la Polynésie française. Elles sont donc régies par la loi ordinaire, sous réserve du principe de spécialité.

L'article 13 de la loi organique dispose ainsi que « les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État par l'article 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française ». Les communes peuvent donc se voir accorder par les lois et règlements applicables en Polynésie française certaines compétences, sous réserve de celles directement attribuées à l'État et à la Polynésie française.

Ainsi, outre les attributions que les lois et règlements réservaient aux communes à la date d'entrée en vigueur de la loi organique 123 ( * ) , l'ordonnance n° 2007-1434 124 ( * ) du 5 octobre 2007 a étendu aux communes de la Polynésie française les première, deuxième, et cinquième partie du code général des collectivités territoriales, relatives aux dispositions générales, aux communes, et à la coopération locale 125 ( * ) .

1.2. Une clause de compétence générale de portée relative et subsidiaire

Parmi les articles du code général des collectivités territoriales étendus aux communes polynésiennes, l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Cette disposition, qui fonde la clause de compétence générale des communes métropolitaines, n'a cependant qu'une portée relative et subsidiaire en Polynésie française .

Comme le relève le Conseil d'État dans son avis n° 390576 du 24 novembre 2015, la clause de compétence générale ne peut trouver à s'appliquer aux communes polynésiennes que pour des actions ne relevant ni de l'État, ni de la Polynésie française, cette dernière disposant de la compétence de principe sur le territoire. L'action des communes sur cette base ne peut donc s'exercer que « dans des matières dans lesquelles ces interventions communales n'auraient été ni expressément autorisées, ni expressément interdites, dès lors qu'un intérêt communal particulier le justifierait ».

En matière de développement économique par exemple, les dispositions du code général des collectivités territoriales en matière d'aides économiques, de garanties d'emprunts, ainsi que de participation au capital des sociétés ont été rendues applicables aux communes polynésiennes, sous réserve de certaines adaptations. Le même code prévoit cependant, dans son article L. 1861-1, que les aides aux entreprises accordées par les communes ne peuvent l'être que dans le cadre prévu par une « loi du pays » ou par la réglementation édictée par la Polynésie française, conformément au II de l'article 43 de la loi organique du 27 février 2004. Et le Conseil d'État de conclure : « Une éventuelle action communale en faveur du développement économique ne pourrait trouver un éventuel fondement que pour des actions hors du champ de l'article 43 de la loi organique, présentant un intérêt communal très particulier et ayant un caractère marginal, ponctuel ou spécifique pour la commune concernée ».

1.3. La possibilité pour les communes d'intervenir dans les champs listés au II de l'article 43 de la loi organique : une disposition peu utilisée par la Polynésie française

Comme expliqué préalablement, l'article 43 de la loi organique dispose que les communes ne peuvent intervenir en matière d'aides et d'interventions économiques, d'aide sociale, d'urbanisme, de culture et de patrimoine local que dans les conditions définies par une loi du pays. Or, à ce jour, seule une loi du pays 126 ( * ) a été adoptée sur ce fondement. Elle ne concerne que les communautés de communes et tend à permettre à celles-ci d'intervenir en matière d'aides et d'interventions économiques et d'urbanisme 127 ( * ) . Plus précisément, cette « loi du pays » :

- indique que le soin d'élaborer des projets de développement économique peut être confié par la Polynésie française aux communes qui en font la demande, si elles souhaitent se constituer en communauté de communes. Le transfert des moyens nécessaires aux communes intéressées est néanmoins conditionné à la constitution de la communauté de communes en question ;

- permet à la Polynésie française de confier aux communautés de communes, à la demande de leurs organes délibérants, la réalisation d'équipements collectifs ou la gestion de services publics dans le domaine de l'aménagement de l'espace. Une convention formalise le cadre de cette collaboration.

Aucune autre loi du pays n'a prévu l'exercice par les communes d'autres compétences prévues au II de l'article 43 de la loi organique . L'obligation de transferts de moyens peut être un élément bloquant, puisque deux cas de figures d'application du II de l'article 43 pourraient être distingués :

- soit la collectivité de Polynésie française demande aux communes de l'assister dans l'exercice de ses compétences. Il semble alors légitime qu'elle leur transfère les moyens qu'elle affectait à l'exercice de ces compétences, ou les moyens nécessaire à l'intervention supplémentaire demandée ;

- soit les communes demandent à intervenir dans certains des domaines concernés, pour l'exercice de compétences qui ne sont actuellement pas exercées par la Polynésie française. Dans ce cas, il n'apparaît pas nécessairement justifié d'obliger la Polynésie française à affecter et transférer de nouveaux moyens pour l'exercice de cette compétence.

2. Faciliter l'exercice de compétences exercées concurremment par les communes et la Polynésie française

2.1. L'article 7 du projet de loi organique

L'article 7 du projet de loi organique a pour objet de faciliter l'exercice de compétences exercées concurremment entre les communes et la Polynésie française . L'obligation de transfert, actuellement prévue à l'article 43 de la loi organique, des moyens nécessaires à l'exercice des compétences listées au II du même article serait supprimée . Une loi du pays pourrait préciser, « le cas échéant », les moyens mis à disposition des communes. La Polynésie française conserverait néanmoins le pouvoir de réglementer les matières dans lesquelles les communes pourraient intervenir ainsi que celui de définir le champ exact des interventions communales .

En outre, l'article 7 tend à élargir la liste des compétences potentiellement concernées par des interventions conjointes de la Polynésie française et des communes . Seraient ajoutés le développement économique et l'aménagement de l'espace, ainsi que la jeunesse et le sport. Cet ajout entend faciliter le développement de l'intercommunalité en Polynésie française, les deux premières matières étant des compétences structurantes, confiées obligatoirement aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre lorsqu'elles sont exercées par les communes.

2.2. La position de votre commission

Votre commission souscrit à l'objectif de cet article, qui est de faciliter l'exercice par les communes de certaines compétences. La suppression de l'obligation de transfert de moyens est de nature à faciliter l'exercice concomitant par les communes et la Polynésie française de certaines compétences.

Votre commission a, par l'adoption d'un amendement COM-3 rectifié de notre collègue Lana Tetuanui, élargi les domaines concernés par ces possibilités d'intervention des communes polynésiennes . Les communes polynésiennes pourront ainsi, dans les conditions prévues par une loi du pays, intervenir dans trois domaines supplémentaires :

- la protection et la mise en valeur de l'environnement et le soutien aux actions de maitrise de l'énergie ;

- la politique du logement et du cadre de vie ;

- la politique de la ville.

L'objectif poursuivi est d'encourager le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre en Polynésie française, ces domaines d'intervention étant des compétences structurantes des communautés d'agglomération.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-17 de son rapporteur et l'article 7 ainsi modifié .

Article 8
(art. 45 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Répartition des compétences en matière de production
et de distribution d'électricité

L'article 8 du projet de loi organique a pour objet d'assouplir la répartition des compétences en matière de production et de distribution d'électricité entre la Polynésie française, d'une part, les communes et leurs groupements, d'autre part.

À cet effet, il prévoit que les communes compétentes en la matière pourront transférer leur compétence à la Polynésie française ou à un établissement public de coopération intercommunale.

1. Le droit en vigueur : une répartition des compétences complexe

La Polynésie française est, en principe, seule compétente sur son territoire pour produire et distribuer de l'électricité 128 ( * ) . En revanche, l'article 45 de la loi organique statutaire dispose que le pays peut, « sur demande sur demande des conseils municipaux, autoriser les communes à produire et distribuer l'électricité dans les limites de leur circonscription » . Cette autorisation n'est pas nécessaire pour les communes qui, à la date de promulgation loi organique statutaire (soit le 27 février 2004), produisaient et distribuaient l'électricité, dans les limites de leur circonscription .

Cet état du droit, assez complexe, est un héritage de l'histoire .

Dans les années 1960, à l'époque où les communes n'avaient pas encore été instituées en Polynésie française, à l'exception de Papeete, Uturoa, Faa'a et Pirae, le territoire d'outre-mer s'était préoccupé de développer le service public de la distribution d'électricité dans la zone urbaine du nord de l'île de Tahiti. En dehors de cette zone, ce sont les communes qui ont pris en charge la création de ce service, à compter de l'introduction progressive du régime communal dans l'ensemble du territoire au cours des années 1970 129 ( * ) , et alors même que les dispositions du code des communes en la matière ne leur avaient pas été rendues applicables.

Il existe donc aujourd'hui un service public territorial de la production et de la distribution d'électricité limité à la zone nord de l'île de Tahiti, et un service public communal sur le reste du territoire.

Or certaines communes qui ont conservé cette compétence, à titre résiduel , à la suite de l'entrée en vigueur de la loi organique statutaire du 27 février 2004 manquent de moyens pour l'exercer et souhaitent que la Polynésie française s'en charge .

Là où le pays est en principe compétent, il ne peut autoriser à intervenir dans ce domaine que des communes et non des groupements de communes , quand bien même cette solution serait plus praticable. Dans le silence des lois organique et ordinaire, il semble que les communes rendues compétentes pour produire et distribuer l'électricité parce qu'elles y ont été autorisées par la Polynésie française ne puissent transférer cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale suivant les règles de droit commun.

2. Un assouplissement bienvenu dans son principe

Pour remédier à ces difficultés, l'article 8 du projet de loi organique prévoit d'abord que les communes qui produisaient et distribuaient l'électricité à la date du 27 février 2004 puissent transférer cette compétence au pays , avec l'accord de l'assemblée de la Polynésie française. On peut douter que cette disposition soit juridiquement indispensable, car le pays est bien compétent en principe en la matière, et ce n'est pas parce que ces communes sont dispensées d'autorisation pour produire et distribuer l'électricité dans les limites de leur circonscription que la Polynésie française est incompétente, à plus forte raison s'il s'agit de pallier la carence d'une commune. Néanmoins, la modification proposée est de nature à clarifier le droit applicable et elle est, en cela, bienvenue.

Une convention entre le pays et la commune fixerait les modalités du transfert des moyens nécessaires à l'exercice de la compétence.

Par ailleurs, l'article 8 prévoit que la Polynésie française puisse désormais autoriser un groupement de communes, et non plus seulement une commune, à produire et distribuer l'électricité (là où cette autorisation est nécessaire).

Si votre rapporteur partage l'objectif de favoriser les mutualisations nécessaires, il demeure attaché au principe selon lequel un établissement public de coopération intercommunale n'exerce que les compétences qui lui ont été transférées par ses communes membres . C'est pourquoi il a soumis à votre commission, qui l'a adopté, un amendement COM-18 rectifié prévoyant que les communes compétentes pour produire et distribuer l'électricité, soit qu'elles y aient été autorisées par la Polynésie française, soit qu'elles soient dispensées de cette autorisation, pourront transférer cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale selon les modalités de droit commun .

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9
(art. 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Exploration et exploitation des terres rares

L'article 9 du projet de loi organique vise à rendre explicite la compétence de la Polynésie française en matière d'exploration et d'exploitation des « terres rares ».

Pour ce faire, il tend à compléter l'article 47 de la loi organique statutaire, qui dispose que « la Polynésie française réglemente et exerce le droit d'exploration et le droit d'exploitation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures [...], du sol, du sous-sol et des eaux sur-jacentes de la mer territoriale et de la zone économique exclusive », en précisant que les ressources naturelles en question comprennent « les éléments des terres rares ».

1. Des compétences conférées à la Polynésie française depuis le statut de 1996 et désormais bien ancrées dans le droit

L'article 7 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a conféré pour la première fois à la Polynésie française un domaine public maritime ainsi qu' un droit d'exploration et d'exploitation des ressources naturelles maritimes .

Ces droits s'exercent dans le périmètre des eaux intérieures, de la mer territoriale et de la zone économique exclusive 130 ( * ) (ZEE), qui s'étend sur 200 milles marins au-delà des lignes de base délimitant la mer territoriale et représente pour l'ensemble de la Polynésie française une superficie de quelque 4,8 millions de km 2 .

En pratique, ces droits peuvent permettre à la Polynésie française soit d'explorer et d'exploiter directement les ressources naturelles, soit d'attribuer des concessions en ce sens, comme cela est actuellement le cas dans les domaines des fermes perlières ou de la pêche. Ils doivent s'exercer « dans le respect des engagements internationaux ».

L'ensemble de ces dispositions a été repris sans modification par l'article 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004.

2. Des intérêts grandissants autour des « terres rares » accompagnés d'une légère incertitude juridique à laquelle le projet de loi organique souhaite apporter une réponse

Quoiqu'il n'existe pas de définition juridique des « terres rares » en droit français, leur définition scientifique fait l'objet d'un consensus mondial : les « terres rares » désignent un groupe de dix-sept métaux aux propriétés voisines (le scandium, l'yttrium et les quinze lanthanides 131 ( * ) ).

Plusieurs campagnes d'exploration 132 ( * ) ainsi que plusieurs expertises scientifiques - dont la plus récente date de juin 2014 et a été réalisée conjointement par le CNRS et l'IFREMER 133 ( * ) - ont démontré la présence, dans les fonds marins de Polynésie française, de concentrations élevées de ces éléments ainsi que de minerais à forte valeur qui leur sont associés, comme le cobalt, le platine ou le manganèse.

Or, depuis quelques décennies, l'intérêt économique et stratégique des « terres rares » s'est considérablement accru du fait qu'elles sont nécessaires à la fabrication de produits de très haute technologie .

En 2011, le rapport d'information de notre ancien collègue Jacques Blanc sur la sécurité des approvisionnements stratégiques de la France 134 ( * ) mettait en exergue leur importance pour les secteurs de l'électronique, des moteurs et des énergies renouvelables (présence dans les aimants permanents pour les éoliennes, dans les moteurs automobiles hybrides-électriques, dans les écrans plats LCD, dans les ampoules fluorescentes...) et rappelait le développement de leurs applications militaires. Il soulignait en conséquence que la « position monopolistique de la Chine dans la production des terres rares est un réel sujet de préoccupation 135 ( * ) . »

Ce rapport a été suivi par celui du Conseil économique, social et environnemental rédigé en 2013 par M. Gérard Grignon 136 ( * ) et par un autre de notre ancien collègue député Jean-Jacques Urvoas, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale en 2015 137 ( * ) ; tous deux soulignant le très fort potentiel que représentent les « terres rares » pour l'économie de la Polynésie française. Le deuxième évoquait, néanmoins, l'existence d'« interrogations [...] sur les compétences [...] reconnues à la Polynésie française » en matière d'exploitation de ces éléments.

En effet, l'article 14 de la loi organique statutaire attribue aux autorités de l'État une compétence pour les « matières premières stratégiques telles qu'elles sont définies pour l'ensemble du territoire de la République, à l'exception des hydrocarbures liquides et gazeux 138 ( * ) . »

Dès lors qu'il n'existe pas de liste de ces « matières premières stratégiques 139 ( * ) », une incertitude peut subsister quant à l'inclusion ou à l'exclusion des « terres rares » parmi celles-ci. La Polynésie française a, en conséquence, souhaité que sa compétence pour les « terres rares » soit explicitée, ce que le Gouvernement a choisi de faire par le biais de l'article 9 du projet de loi organique.

3. Des compétences qui, en tout état de cause, continueront de s'exercer dans le respect des sujétions imposées par la défense nationale

L'article 9 ne modifie pas l'état du droit existant mais se borne à en préciser les contours sans porter préjudice à l'article 27 de de la loi organique selon lequel : « la Polynésie française exerce ses compétences dans le respect des sujétions imposées par la défense nationale . » Ce dernier s'inscrit dans le droit fil de l'article 74 de la Constitution qui dispose que « l e transfert de compétences de l'État ne peut porter sur les matières énumérées au quatrième alinéa de l'article 73, précisées et complétées, le cas échéant, par la loi organique » et que ces matières contiennent, en particulier, « la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre public [...] . »

Ainsi, comme le rappelle le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi organique 140 ( * ) , l'État serait bien compétent pour réglementer et exercer le droit d'exploration et d'exploitation des ressources naturelles, y compris les « terres rares », si jamais celles-ci devaient être considérées comme des « matières premières stratégiques », au sens de l'article 14 de la loi organique, pour des motifs liés à la défense nationale 141 ( * ) .

4. Des compétences que votre commission souhaite voir élargies comme le permet le droit international de la mer

L'assemblée de la Polynésie française a émis le souhait que les droits d'exploration et d'exploitation des ressources naturelles maritimes reconnus au pays soient étendus au plateau continental, au-delà de la zone économique exclusive. Dans la mesure où le plateau continental situé dans le prolongement du territoire terrestre de la Polynésie française n'a pas encore été délimité et où il n'est, par conséquent, pas certain qu'il s'étende au-delà de la limite de la zone économique exclusive, il n'a pas paru possible de faire droit à cette demande dans l'immédiat. Conformément à l'article 76 de la convention des Nations unies sur le droit de la mer, un dossier d'information à ce sujet a été présenté par la France à la commission des limites du plateau continental le 6 avril 2018, et il convient de ne pas préjuger des suites de la procédure.

En revanche, votre commission a adopté un amendement COM-19 de son rapporteur afin de conférer explicitement au pays le droit de conservation et ainsi que le droit de gestion de ses ressources naturelles maritimes ; droits qui s'ajouteraient à ceux d'exploration et d'exploitation suivant la formulation de ladite convention 142 ( * ) .

Le plateau continental

Le « plateau continental » au sens juridique du terme, qui diffère de l'acception courante que lui donnent les géologues, est défini par la convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), conclue à Montego Bay le 10 décembre 1982 et ratifiée par la France le 11 avril 1996. Aux termes de son article 76, « le plateau continental d'un État côtier comprend les fonds marins et leur sous-sol au-delà de sa mer territoriale, sur toute l'étendue du prolongement naturel du territoire terrestre de cet État jusqu'au rebord externe de la marge continentale, ou jusqu'à 200 milles marins des lignes de base à partir desquelles est mesurée la largeur de la mer territoriale, lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve à une distance inférieure. »

Ainsi, le plateau continental commence là où prend fin la mer territoriale (premiers 12 milles depuis les lignes de base) et se superpose avec la zone économique exclusive (ZEE) jusqu'à 200 milles des lignes de base.

Toutefois, il ne comprend que les fonds marins et leur sous-sol et possède un régime juridique différent de celui de la ZEE ; en particulier :

- les droits souverains de l'État côtier d'exploitation et d'exploration des ressources naturelles se limitent aux ressources non biologiques et aux organismes vivants sédentaires (article 77 de la CNUDM) ;

- au-delà de 200 milles, l'État côtier doit verser une redevance égale à un pourcentage de la valeur ou du volume de la production du site d'exploitation à l'Autorité internationale des fonds marins (article 82 de la CNUDM).

Le plateau continental est distinct de la ZEE également en cela que 200 milles au-delà des lignes de base est sa largeur minimale et non sa largeur maximale, qui est fixée, pour sa part, à 350 milles. Après cette ultime limite, le régime de la haute mer s'applique obligatoirement.

Source : Ifremer, 2005

À condition de réunir un certain nombre de critères juridiques, géologiques, morphologiques et géophysiques et de suivre une procédure spéciale auprès de la commission des limites du plateau continental (CLPC), tout État côtier peut obtenir l'extension de son plateau continental. Il doit, notamment, démontrer par des études et des prospections scientifiques que le rebord externe de la marge continentale - c'est-à-dire la fin du prolongement immergé de sa masse terrestre, correspondant au plateau, au talus et au glacis - est bien situé au-delà de 200 milles des côtes.

Dans le cadre de son programme EXTRAPLAC, la France a effectué deux campagnes de prospection des fonds marins de la Polynésie française (campagnes POLYPLAC et POLYPLAC 2) qui ont abouti en avril 2018 au dépôt d'un dossier auprès de la CLPC. Ce dernier est actuellement en cours d'examen.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 9 bis (nouveau)
(art. 52 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Fonds intercommunal de péréquation

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-41 du Gouvernement et de deux amendements identiques COM-20 de son rapporteur et COM-4 rectifié bis de notre collègue Lana Tetuanui, l'article 9 bis du projet de loi organique vise à procéder à divers ajustements relatifs au fonds intercommunal de péréquation : celui-ci serait autorisé à recevoir des subventions de la Polynésie française et un maire serait associé à la présidence du comité des finances locales, qui répartit les ressources du fonds entre les communes.

1. Les ressources du fonds intercommunal de péréquation

Créé en 1971, le fonds intercommunal de péréquation (FIP) est régi par l'article 52 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française . En l'absence de fiscalité communale suffisante, sa vocation est de doter les communes polynésiennes d'une source de financement stable et pérenne. Les fonds versés par le FIP aux communes représentent ainsi autour de 40 % des ressources budgétaires communales.

Les ressources du FIP proviennent de trois sources distinctes :

- une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général de la Polynésie française. Le taux de ce prélèvement est fixé chaque année par décret après consultation de l'assemblée et du conseil des ministres de la Polynésie française. Ne pouvant être inférieur à 15 % selon la loi organique, il est depuis 2006 fixé à 17 % ;

- une contribution de l'État dont le montant est fixé annuellement par la loi de finances ;

- le cas échéant, des subventions versées par l'État destinées à l'ensemble des communes.

Votre commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-41 du Gouvernement, permettre au FIP de recevoir également des subventions de la Polynésie française , qui seraient elles-aussi destinées à l'ensemble des communes.

2. Le comité des finances locales (CFL) de Polynésie française

2.1. Les compétences du CFL

Le comité des finances locales se voit confier cinq missions au titre de l'article 52 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée :

- répartir les ressources du fonds intercommunal de péréquation (FIP) entre les communes. Il est précisé que cette répartition se fait, « pour une part au prorata du nombre de leurs habitants, et pour une autre part compte tenu de leurs charges » 143 ( * ) . Le CFL peut également décider d'attribuer aux groupements de communes une dotation « pour la réalisation d'opérations d'investissement ou la prise en charge de dépenses de fonctionnement présentant un intérêt intercommunal » ;

- sur saisine du gouvernement de la Polynésie française, de l'assemblée de la Polynésie française, ou du haut-commissaire de la République, rendre un avis sur tout projet d'acte ou de délibération présentant des conséquences financières pour les communes ou groupements de communes . Il peut également être consulté sur l'impact financier des normes adoptées par la Polynésie française ;

- fournir au gouvernement de la Polynésie française et à l'assemblée de la Polynésie française « les analyses nécessaires à l'élaboration des dispositions des projets de délibérations et de [« lois du pays »] intéressant les communes » ;

- dans un cadre pluriannuel, réaliser des études sur les facteurs d'évolution de la dépense locale. Les résultats de ces études sont transmis au gouvernement de la Polynésie française par le biais d'un rapport ;

- réaliser le diagnostic et le suivi financier de la situation des communes ne pouvant se conformer aux obligations prévues par le code général des collectivités territoriales pour les communes polynésiennes en matière d'eau et d'assainissement. Il peut également émettre des recommandations à valeur consultative.

2.2. La composition du CFL

Le CFL comprend, selon l'article 52 de la loi organique précitée, des représentants des communes, du gouvernement de la Polynésie française, de l'assemblée de la Polynésie française et de l'État. Il est précisé que les représentants des collectivités territoriales constituent la majorité de ses membres.

L'article R. 2573-34 du code général des collectivités territoriales fixe la composition précise du CFL, qui comprend 19 membres :

- cinq représentants de l'État ;

- le président de la Polynésie française et un ministre du gouvernement de la Polynésie française, ou leurs représentants ;

- deux représentants de l'assemblée de la Polynésie française ;

- dix représentants des communes ;

Deux représentants des syndicats de communes assistent en outre aux débats avec voix consultative.

Le CFL est présidé conjointement par le haut-commissaire de la République et par le président de la Polynésie française. Votre commission a adopté deux amendements identiques COM-20 de son rapporteur et COM-4 rectifié bis de notre collègue Lana Tetuanui, portant article additionnel et répondant à une demande conjointe de l'assemblée de la Polynésie française et des communes polynésiennes, visant à associer un maire élu au sein du CFL à la présidence de cet organe . Les modalités d'élection du maire seraient définies par un décret en Conseil d'État.

Votre commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé .

Article 9 ter (nouveau)
(art. 53 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Présidence du comité des finances locales

Introduit par votre commission à la suite de l'adoption d'un amendement COM-7 rectifié de notre collègue Lana Tetuanui, l'article 9 ter du projet de loi organique vise à autoriser les communes et établissements publics de coopération intercommunale à confier par convention à la Polynésie française le recouvrement des impôts et taxes locaux.

1. Les impôts et taxes locaux : une compétence de la Polynésie française

1.1. L'autonomie fiscale de la Polynésie française

La Polynésie française dispose de compétences en matière fiscale depuis de nombreuses années . Ainsi, la loi du 13 avril 1900 portant fixation du budget général des dépenses et recettes de l'exercice 1900 a autorisé la Polynésie française à percevoir des recettes propres pour financer les dépenses nécessaires à son administration.

En 2004 , la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a consacré l'autonomie fiscale de la Polynésie française . En effet, la matière fiscale n'étant pas incluse parmi les matières dévolues à l'État, celle-ci relève de la compétence de la Polynésie française, puisque l'article 13 de la loi organique dispose que « les autorités de la Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État par l'article 14 et celles qui ne sont pas dévolues aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française ».

Les autorités polynésiennes ont donc compétence pour déterminer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Ainsi, les impôts et taxes sont très différents sur ce territoire de ceux s'appliquant en métropole. La fiscalité indirecte y occupe une place prépondérante (environ 60 % des recettes fiscales totales de la Polynésie française), tandis qu'une contribution de solidarité territoriale (CST), mise en place en 1995, s'applique à toutes les formes de revenus des particuliers.

1.2. La mise en place de taxes et impôts en faveur des communes

L'article 53 de la loi organique dispose que « la Polynésie française institue des impôts ou taxes spécifiques aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale , y compris sur les services rendus ».

Il est précisé que le taux de ces impôts ou taxes ainsi que les modalités de leur perception sont décidés par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

2. L'article 9 ter : faciliter le développement de la fiscalité communale

1.1. Une fiscalité aujourd'hui inexistante

À ce jour, la Polynésie française n'a pas exercé sa compétence et il n'existe pas de taxes ou impôts communaux ou intercommunaux sur le territoire. Deux difficultés principales peuvent expliquer cette situation :

- les différences de bases fiscales entre les communes de Polynésie française ;

- l'absence de services fiscaux dans la plupart des communes, ce qui rendrait difficile le recouvrement de tels impôts et taxes.

1.2. Permettre à la Polynésie d'assurer le recouvrement des impôts et taxes locaux par convention avec les communes

Afin de répondre à cette seconde difficulté, votre commission a, par l'adoption d'un amendement COM-7 rectifié de notre collègue Lana Tetuanui, autorisé les communes et les EPCI à confier à la Polynésie française, par convention, le recouvrement des impôts et taxes locaux. Il est précisé que la convention en question prévoit la participation financière des communes, ce qui implique que ce service ne peut être rendu à titre gratuit par la Polynésie française.

Cette disposition a paru à votre rapporteur de nature à faciliter la mise en oeuvre d'une véritable fiscalité communale sur le territoire de la Polynésie française, même si les grandes différences de bases fiscales entre les communes semblent opposer un obstacle durable à un développement d'ampleur de la fiscalité communale.

Votre commission a adopté l'article 9 ter ainsi rédigé .

Article 10
(art. 55-1 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Participation de la Polynésie française à des syndicats mixtes ouverts

L'article 10 du projet de loi organique autorise la Polynésie française à participer à des syndicats mixtes ouverts, le Conseil constitutionnel ayant jugé en 2014 qu'il s'agissait de dispositions relevant de la loi organique.

1. La participation de la Polynésie française à des syndicats mixtes ouverts : des dispositions de niveau organique

1.1. Une possibilité actuellement définie par la loi ordinaire

Les syndicats mixtes ouverts associent des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public comme les institutions interdépartementales ou des chambres de commerce et d'industrie territoriales, d'agriculture, ou de métiers. Ces entités peuvent se regrouper en vue d'oeuvres ou de services présentant une utilité pour chacune d'entre elles.

Les collectivités territoriales et les établissements publics peuvent également se grouper sous forme de syndicat mixte ouvert pour l'exploitation, par voie de convention, de services publics présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause.

Les dispositions du code des communes relatives aux syndicats mixtes 144 ( * ) avaient été rendues applicables à la Polynésie française 145 ( * ) . L'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 146 ( * ) a confirmé l'applicabilité de ces dispositions à la Polynésie française.

Les articles L. 5843-2 et L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales précisent que la Polynésie française peut être membre d'un tel groupement .

Sur cette base, il existe en Polynésie française deux syndicats mixtes ouverts :

- le syndicat mixte chargé de la gestion du contrat urbain de cohésion sociale (CUCS), qui regroupe depuis 2005 neuf communes des îles du vent et la Polynésie française 147 ( * ) . Il veille à l'application de la politique de la ville par le versement de subventions et le financement d'actions menées au niveau de l'agglomération dans le cadre du CUCS ;

- le syndicat mixte ouvert chargé de la gestion, de la collecte, du traitement et de la valorisation des déchets en Polynésie française (syndicat FENUA MA), qui regroupe depuis 2012 douze communes des îles du vent et la Polynésie française 148 ( * ) . Il assure la gestion du service public d'élimination des déchets en général et exerce toutes les activités de valorisation des déchets. L'arrêté de création prévoit la possibilité d'adhésion de toute autre collectivité ou établissement.

1.2. La décision du Conseil constitutionnel n° 2014-2 LOM du 26 juin 2014 : des dispositions de niveau organique

Le président de la Polynésie française a saisi le Conseil constitutionnel le 7 mai 2014 d'une demande tendant à ce qu'il constate que les dispositions rendant applicables aux syndicats mixtes ouverts comprenant parmi leurs membres la Polynésie française certaines dispositions du code général des collectivités territoriales 149 ( * ) sont intervenues dans une matière ressortissant de la compétence de la Polynésie française.

Le Conseil, précisant qu'il ne lui appartenait pas, au titre de la procédure dite de « déclassement outre-mer » 150 ( * ) , de contrôler le respect par le législateur du domaine que la Constitution a réservé à la loi organique, a indiqué qu'« eu égard à la nature des personnes publiques que les syndicats mixtes en cause regroupent et aux missions qui sont confiées à ces établissements publics », les dispositions dont il était saisi sont des dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement des institutions de la Polynésie française . Partant, de telles dispositions relèvent de la compétence du législateur organique . Elles ne peuvent donc être considérées comme relatives à une matière relevant de la compétence de la Polynésie française.

La décision du Conseil constitutionnel n° 2014-2 LOM du 26 juin 2014, si elle n'a pas eu pour conséquence de supprimer de l'ordonnancement juridique les dispositions autorisant la Polynésie française à participer à un syndicat mixte, a cependant clairement indiqué que ces dispositions étaient du niveau organique. Cela pourrait conduire le juge, s'il en était saisi, à annuler les dispositions régissant actuellement les syndicats mixtes ouverts en Polynésie française, au motif qu'elles sont intervenues dans le domaine de la loi organique 151 ( * ) . Cela fait peser un risque juridique fort sur les syndicats mixtes ouverts existants sur ce territoire.

2. L'introduction de ces dispositions dans la loi organique

L'article 10 du projet de loi organique tend ainsi à consacrer, au sein de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française , la possibilité pour la Polynésie française de participer à des syndicats mixtes ouverts.

Il intègrerait au sein de la section 6 du statut concernant les relations entre les collectivités publiques un nouvel article 55-1 relatif aux syndicats mixtes ouverts comportant parmi leurs membres la collectivité de Polynésie française.

La décision du Conseil constitutionnel précitée ne détaille pas quelle est la ligne de partage entre les dispositions relatives aux syndicats mixtes de niveau organique et celles qui peuvent être définies par la loi ordinaire. Le choix du Gouvernement à l'article 10 du projet de loi organique a donc été d'intégrer à la loi organique les modalités de création, de retrait, de répartition des biens meubles et immeubles ainsi que de dissolution d'un syndicat mixte ouvert auquel participe la Polynésie française.

Votre commission a souhaité préciser, par l' amendement COM-21 de son rapporteur, que les modalités de fonctionnement prévues au nouvel l'article 55-1 de la loi organique statutaire ne s'appliquaient qu'aux syndicats mixtes ouverts comprenant parmi leurs membres la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics. Elle a ainsi permis à la Polynésie française de se retirer d'un tel groupement, étant précisé par ailleurs 152 ( * ) que des syndicats mixtes constitués sur la base du nouvel article 55-1 de la loi organique qui ne comprenait plus ni la Polynésie française ni l'un de ses établissements publics devenait régi par les dispositions de droit commun prévues par le code général des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 10 bis (nouveau) (art. 64 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)Délégation de signature des titulaires du pouvoir d'ordonnateur de la Polynésie française

L'article 10 bis du projet de loi organique vise à assouplir le régime des délégations de signature des titulaires du pouvoir d'ordonnateur de la Polynésie française.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-22 de votre rapporteur.

Le président de la Polynésie française est l'ordonnateur du budget de sa collectivité 153 ( * ) .

Conformément à l'article 64 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 154 ( * ) , il peut déléguer son pouvoir d'ordonnateur à son vice-président, à ses ministres ainsi qu'aux responsables des services de la Polynésie française 155 ( * ) . À titre d'exemple, les ministres peuvent engager les dépenses de fonctionnement de leur ministère 156 ( * ) .

Pour plus de souplesse, l'article 10 bis du projet de loi organique tend à autoriser les titulaires du pouvoir d'ordonnateur à déléguer leur signature (et non leur pouvoir) aux agents placés sous leur autorité . Il reprend une proposition de l'assemblée de la Polynésie française.

Le conseil des ministres de la Polynésie française préciserait les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif, notamment pour interdire à certaines catégories de personnels, comme les stagiaires, d'engager toute dépense.

Délégation de pouvoir et délégation de signature

La délégation de pouvoir confère la capacité d'accomplir certains actes juridiques au nom d'une autre personne.

À l'inverse, le titulaire d'une délégation de signature est seulement autorisé à signer un document, non à prendre la décision. Le délégant n'est pas dessaisi de son pouvoir décisionnel ni de la responsabilité afférente, qu'elle soit civile ou pénale.

Le présent article est complété par l'article 11 quinquies du projet de loi organique, qui tend à autoriser les responsables des services de la Polynésie française à subdéléguer leur signature aux agents placés sous leur autorité pour les « actes relatifs aux affaires des services » (hors du pouvoir d'ordonnateur).

Votre commission a adopté l'article 10 bis ainsi rédigé .

Article 11
(art. 64-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Conditions de remplacement du président de la Polynésie française
en sa qualité d'ordonnateur lorsqu'il est déclaré comptable de fait

L'article 11 du projet de loi organique vise à autoriser un membre du gouvernement de la Polynésie française à remplacer le président en sa qualité d'ordonnateur lorsque ce dernier est déclaré comptable de fait.

1. Le président de la Polynésie française, ordonnateur du budget

1.1. La qualité d'ordonnateur

Le budget de la Polynésie française pour l'année 2019 s'élève à 167, 4 milliards de francs Pacifique, soit 1,4 milliard d'euros.

Conformément à l'article 64-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 157 ( * ) , le président de la Polynésie française en est l'ordonnateur .

Le président est compétent pour prescrire l'exécution des recettes et des dépenses de la collectivité, dont le recouvrement ou le paiement relève du comptable public ( principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable ). Il est soumis aux règles budgétaires et comptables fixées par l'assemblée de la Polynésie française 158 ( * ) .

Ce pouvoir d'ordonnateur peut être délégué au vice-président, aux ministres 159 ( * ) et aux responsables des services de la Polynésie française. À titre d'exemple, les ministres peuvent engager les dépenses de fonctionnement de leur ministère 160 ( * ) .

1.2. Le remplacement d'un comptable de fait

Un ordonnateur est déclaré comptable de fait par le juge des comptes lorsqu'il s'est ingéré dans le recouvrement d'une recette ou qu'il a manié directement ou indirectement des fonds publics au lieu et place du comptable.

En Polynésie française, la procédure juridictionnelle relève de la chambre territoriale des comptes 161 ( * ) et, en appel, de la Cour des comptes.

Comptables de fait : la procédure applicable

Le juge des comptes prononce un « arrêt de déclaration de gestion de fait », qui définit le périmètre des opérations irrégulières.

La personne mise en cause doit ensuite présenter un « compte de la gestion de fait » : il produit l'état des opérations irrégulières et les pièces justificatives correspondantes. L'assemblée délibérante se prononce sur l'utilité publique de ces opérations.

Au regard de ces éléments, le juge des comptes détermine les dépenses dont l'utilité publique n'est pas reconnue ou pour lesquelles les justificatifs produits sont insuffisants.

Le comptable de fait est tenu de rembourser ces sommes sur ses deniers personnels. Il peut également être condamné à une peine d'amende 162 ( * ) . Le juge des comptes lui donne quitus lorsque l'ensemble de ses créances ont été apurées.

Lorsqu'il est déclaré comptable de fait par un jugement définitif du juge des comptes, le président de la Polynésie française est suspendu de sa qualité d'ordonnateur jusqu'à ce qu'il reçoive quitus de sa gestion 163 ( * ) .

Dans l'intervalle, le vice-président de la Polynésie française le remplace dans sa fonction d'ordonnateur , sans qu'il soit nécessaire d'obtenir l'accord de l'assemblée délibérante 164 ( * ) . Les autres prérogatives du président de la Polynésie française ne sont pas remises en cause (promulgation des « lois du pays », direction de l'administration de la collectivité, etc .).

2. Permettre à un ministre de remplacer le président de la Polynésie française en sa qualité d'ordonnateur

L'article 11 du projet de loi organique tend à modifier les conditions de remplacement du président de la Polynésie française en sa qualité d'ordonnateur lorsqu'il est déclaré comptable de fait par un jugement définitif du juge des comptes.

Dans une telle hypothèse, le président de la Polynésie française serait remplacé en sa qualité d'ordonnateur :

- par son vice-président (droit en vigueur) ;

- ou, si le vice-président « est lui-même absent, empêché ou suspendu de sa qualité d'ordonnateur », par un membre du gouvernement de la Polynésie française dans l'ordre de nomination 165 ( * ) (présent article du projet de loi organique) .

Selon l'étude d'impact, cette extension du dispositif aux membres du gouvernement garantirait « la continuité de fonctionnement du gouvernement [de la Polynésie française] dans ses attributions budgétaires et financières [...], évitant ainsi de créer des situations de blocages préjudiciables à la collectivité » 166 ( * ) .

Ces situations de blocages restent toutefois théoriques : jusqu'à présent, le vice-président de la Polynésie française a toujours pu remplacer le président lorsque celui-ci a été suspendu de sa qualité d'ordonnateur.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-23 de son rapporteur et l'article 11 ainsi modifié .

Article 11 bis (nouveau)
(art. 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Conditions de prise en charge des frais de mission et de transport
du président de la Polynésie française
et des autres membres du gouvernement

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-38 du Gouvernement, l'article 11 bis du projet de loi organique vise à indiquer que les conditions de prise en charge - et non plus les conditions de remboursement - des frais de mission et de transport du président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement sont fixées par le conseil des ministres de Polynésie française.

Depuis 2004, l'article 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française dispose que le conseil des ministres fixe les « conditions de remboursement » des frais de transport et de mission du président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement, ainsi que le montant d'une indemnité forfaitaire annuelle pour frais de représentation et le régime de protection sociale.

La rédaction est cependant restrictive, puisqu'elle suppose que les frais de transport et de mission sont d'abord engagés par le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement et ne peuvent qu'ensuite leur être remboursés.

Votre commission a souhaité, par l'adoption de l' amendement COM-38 du Gouvernement, introduire une plus grande souplesse en indiquant que le conseil des ministres de Polynésie française fixe les conditions de prise en charge de ces frais. Cela permettra de retenir d'autres modes de prise en charge que le remboursement.

Votre commission a adopté l'article 11 bis ainsi rédigé .

Article 11 ter (nouveau)
(art. 91 et 171 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Compétences du conseil des ministres

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-24 , l'article 11 ter du projet de loi organique tend à apporter plusieurs modifications aux attributions du conseil des ministres de la Polynésie française.

Il prévoit tout d'abord que les conventions conclues par la Polynésie française avec des personnes morales en application de lois du pays ou de délibérations de l'assemblée ne seront plus soumises à l'approbation préalable du conseil des ministres, mais relèveront de la seule compétence du président de la Polynésie française . Cette disposition répond à une demande du gouvernement polynésien, car l'approbation de ces très nombreuses conventions encombre inutilement l'ordre du jour du conseil des ministres. Le pouvoir exécutif en Polynésie française est certes exercé collégialement, ce qui n'est pas le cas dans les collectivités territoriales métropolitaines (ou les attributions exécutives du maire ou du président de l'assemblée délibérante peuvent seulement être déléguées à ses adjoints ou vice-présidents). Mais selon les termes mêmes de l'article 64 de la loi organique statutaire, il appartient au président de prendre les actes non réglementaires nécessaires à l'application des règlements locaux. Il n'y a aucune raison évidente d'en excepter les conventions conclues avec des personnes morales.

Afin de dissiper une ambiguïté résultant de la rédaction actuelle du 31° de l'article 91 de la loi organique statutaire, il est également prévu d'expliciter le fait que l'attribution d'aides financières ne doit être approuvée par le conseil des ministres que lorsque ces aides sont destinées à des personnes morales .

Enfin, par coordination avec les choix faits par votre commission à l'article 17 du projet de loi organique, il est proposé de confier au conseil des ministres, plutôt qu'à l'assemblée, la compétence pour approuver les conventions avec les établissements publics et organismes métropolitains préalablement à leur signature.

Votre commission a adopté l'article 11 ter ainsi rédigé .

Article 11 quater (nouveau)
(art. 93 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Nominations en conseil des ministres

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-25 , l'article 11 quater du projet de loi organique a pour objet d' étendre le champ des emplois de la Polynésie française auxquels il est pourvu en conseil des ministres .

Le président de la Polynésie française est en principe compétent pour nommer aux emplois publics de la collectivité. Néanmoins, l'article 93 de la loi organique statutaire donne compétence au conseil des ministres pour nommer à certaines fonctions de haute responsabilité : secrétaire général, secrétaire général adjoint, chef de service, directeur d'office ou d'établissement public, commissaire du gouvernement de la Polynésie française auprès desdits offices et établissements publics et auprès des groupements d'intérêt public. Ces emplois supérieurs sont laissés « à la décision du gouvernement de la Polynésie française », c'est-à-dire qu'il n'est pas nécessaire qu'ils soient occupés par des fonctionnaires, que l'accès d'un non-fonctionnaire à l'un de ces emplois n'entraîne pas sa titularisation dans un corps de l'administration et que les nominations à ces emplois sont révocables à tout moment, sous le contrôle restreint du juge de l'excès de pouvoir.

Il existe, de la même façon, des emplois laissés à la décision du Gouvernement de la République, dont le décret n°85-779 du 24 juillet 1985 fixe une liste non exhaustive 167 ( * ) . Le Conseil constitutionnel en a admis le principe 168 ( * ) . Ce régime s'apparente également à celui des emplois fonctionnels de la fonction publique territoriale, énumérés - limitativement cette fois - à l'article n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale .

Les autorités polynésiennes ont émis le souhait que la liste des emplois laissés à la décision du gouvernement de la Polynésie française soit étendue au chef du secrétariat du conseil des ministres, et qu'elle puisse être complétée par loi du pays.

Votre commission n'y a pas vu d'objection. Il appartiendra le cas échéant au Conseil d'État, saisi d'un recours formé contre une loi du pays, de vérifier que le champ des emplois concernés n'est pas étendu au-delà de ce qu'autorise le principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics, dont le recrutement par concours constitue l'une des garanties.

Votre commission a adopté l'article 11 quater ainsi rédigé .

Article 11 quinquies (nouveau) (art. 96 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)Subdélégation de signature des responsables des services de la Polynésie française

L'article 11 quinquies du projet de loi organique tend à permettre aux responsables des services de la Polynésie française de subdéléguer leur signature aux agents placés sous leur autorité.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-26 de votre rapporteur.

Conformément à l'article 96 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 169 ( * ) , le président et les membres du gouvernement de la Polynésie française peuvent déléguer leur signature aux responsables des services.

Ces délégations peuvent concerner l'ensemble des « actes relatifs aux affaires des services », à l'exception des « lois du pays ». Seul un arrêté du président ou d'un ministre peut y mettre fin.

À titre d'exemple, le ministre polynésien de la modernisation de l'administration a délégué sa signature au directeur général des ressources humaines, notamment pour la gestion des personnels du pays 170 ( * ) .

Toutefois, ce régime « empêche les responsables des services de subdéléguer la signature ministérielle aux agents placés sous leur autorité, ce qui emporte des contraintes fortes » 171 ( * ) .

Pour plus de souplesse, l'article 11 quinquies du projet de loi organique vise à autoriser les responsables des services de la Polynésie française à subdéléguer leur signature aux agents placés sous leur autorité .

Dans un souci de sécurité juridique, le conseil des ministres du pays préciserait les modalités d'application de ce dispositif.

Le présent article est complété par l'article 10 bis du projet de loi organique, qui tend à autoriser les titulaires du pouvoir d'ordonnateur à déléguer leur signature aux agents placés sous leur autorité.

Votre commission a adopté l'article 11 quinquies ainsi rédigé .

Article 12
(art. 107 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Remplacement des représentants à l'assemblée de la Polynésie française

L'article 12 du projet de loi organique vise à préciser les règles applicables en cas de vacance de sièges à l'assemblée de la Polynésie française, en levant une ambiguïté issue de la réforme du mode de scrutin pour l'élection des membres de l'assemblée en 2011. Les sièges devenus vacants pour quelque cause que ce soit le resteraient jusqu'au prochain renouvellement de l'assemblée, sauf si leur nombre atteignait le tiers de l'effectif de celle-ci, auquel cas il y aurait lieu de renouveler l'assemblée intégralement par anticipation.

1. Une ambiguïté qui menace la stabilité des institutions polynésiennes

Depuis l'adoption du statut actuel en 2004 et jusqu'en 2011, les représentants à l'assemblée de la Polynésie française ont été élus dans le cadre de six circonscriptions (la prime majoritaire initialement prévue au niveau de chaque circonscription ayant été supprimée par la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 précitée).

Lorsqu'un siège de représentant à l'assemblée de la Polynésie française devenait vacant pour quelque cause que ce soit, il était pourvu par le candidat venant immédiatement après le dernier élu sur la liste dont le membre sortant était issu (dans la même circonscription, par conséquent, les listes étant établies par circonscription).

Lorsque l'application de cette règle ne permettait pas de combler une vacance, il était procédé dans les trois mois à une élection partielle dans la circonscription concernée .

Le mode de scrutin dépendait du nombre de sièges à pourvoir :

- lorsque la vacance portait sur un seul siège, l'élection avait lieu au scrutin uninominal majoritaire à deux tours ;

- lorsqu'elle portait sur deux sièges, l'élection avait lieu au scrutin de liste majoritaire à deux tours ;

- lorsqu'elle portait sur trois sièges ou plus, l'élection avait lieu, selon les termes de la loi organique, « dans les conditions fixées à [son] article 105 », relatif aux modalités d'élection de droit commun. Autrement dit, l'élection avait lieu au scrutin de liste à un tour (jusqu'en 2007) ou deux tours (de 2007 à 2011), les sièges étant répartis à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne 172 ( * ) . Malgré la référence aux modalités d'élection de droit commun, seuls les sièges vacants étaient mis en jeu lors de cette élection partielle 173 ( * ) .

La loi organique n° 2011-918 du 1 er août 2011 précitée a modifié sensiblement le mode de scrutin pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française, dans le but de renforcer la stabilité des institutions polynésiennes . Les représentants à l'assemblée sont désormais élus au scrutin de liste dans le cadre d' une circonscription unique, composée de huit sections électorales, avec attribution d'une prime majoritaire à la liste arrivée en tête au niveau de la circonscription unique . Ce mode de scrutin est identique dans ses grandes lignes à celui qui régit l'élection des conseillers à l'assemblée de Guyane, et il est proche du mode de scrutin régional.

Le mode de scrutin pour l'élection à l'assemblée de la Polynésie française
comparé au mode de scrutin régional

Comme les représentants à l'assemblée de la Polynésie française, les conseillers régionaux sont élus au scrutin de liste au sein d' une circonscription unique correspondant au territoire de la région, divisée en sections départementales . Le mode de scrutin régional prévoit également l'attribution d'une prime majoritaire à la liste ayant obtenu, à l'échelle de la circonscription unique , la majorité absolue des suffrages exprimés dès le premier tour ou à la liste arrivée en tête au second tour. Cette prime majoritaire est égale au quart des sièges à pourvoir, arrondi à l'entier supérieur (contre dix-neuf sièges à l'assemblée de la Polynésie française).

La principale différence entre le mode de scrutin régional (également applicable à l'assemblée de Martinique, moyennant quelques adaptations,) et celui qui régit l'élection à l'assemblée de la Polynésie française (identique dans ses grandes lignes à celui de l'assemblée de Guyane) tient au rôle des sections électorales .

En ce qui concerne les conseils régionaux, la loi fixe le nombre de candidats que chaque liste doit comporter dans chaque section départementale. Elle ne détermine pas, en revanche, le nombre de conseillers régionaux qui seront effectivement élus dans chaque section. Les sièges au conseil régional sont répartis entre les listes en fonction du nombre de suffrages obtenus dans la circonscription unique régionale ; pour chaque liste, les sièges qu'elle s'est vu attribuer sont répartis entre les sections départementales au prorata des voix qu'elle a obtenues dans chaque département. Une liste ayant obtenu un score médiocre dans tel département mais un très fort score au niveau régional peut donc se voir attribuer, dans ce même département, un nombre de sièges plus élevé qu'une liste qui y a obtenu un meilleur score mais a moins bien réussi au niveau régional. Le nombre total de candidats élus dans chaque section peut varier d'une élection à l'autre.

Pour ce qui est de l'assemblée de la Polynésie française, au contraire, la loi détermine le nombre de sièges attribués dans chaque section. Chaque liste est composée de huit sections et, dans chacune d'entre elles, comporte un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté de deux. Par la suite :

- les dix-neuf sièges de la prime majoritaire sont ventilés par la loi entre les sections ; dans chaque section, entre un et quatre candidats de la liste arrivée en tête à l'échelle du pays sont élus par application de cette prime majoritaire ;

- les autres sièges sont répartis au sein de chaque section au prorata des voix obtenues par chaque liste dans la section (à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne), seules étant admises à la répartition les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés dans l'ensemble de la circonscription.

Or il n'a pas été procédé à toutes les coordinations rendues nécessaires, à l'article 107 de la loi organique statutaire, par cette modification du mode de scrutin , en ce qui concerne :

- d'une part, les nouvelles élections rendues nécessaires par l'annulation éventuelle des opérations électorales (il est toujours fait référence à l'existence plusieurs circonscriptions) ;

- d'autre part, les règles applicables en cas de vacance de siège .

Dans ce dernier cas, l'article 107 de la loi organique statutaire, dans sa rédaction issue de loi organique n° 2011-918 du 1 er août 2011 précitée, prévoit désormais que le siège est pourvu par le candidat venant immédiatement après le dernier élu sur la section de la liste dont le membre sortant est issu.

En revanche, les dispositions applicables aux élections partielles qui peuvent être nécessaires lorsqu'il n'est plus possible de faire appel aux suivants de liste n'ont pas été modifiées. Selon le Gouvernement, il s'ensuit :

- que, lorsque la vacance porte sur un ou deux sièges, l'élection partielle a lieu au scrutin uninominal majoritaire ou au scrutin de liste majoritaire à deux tours ; l'étude d'impact du projet de loi organique ne précise pas si, aux yeux du Gouvernement, l'élection doit avoir lieu à l'échelle de la circonscription unique ou de la section ;

- que, lorsque la vacance porte sur trois sièges ou plus, l'assemblée de la Polynésie française doit être renouvelée intégralement, puisque l'article 107 renvoie dans ce cas aux « conditions fixées à l'article 105 ».

Cette interprétation du Gouvernement, validée par le Conseil d'État, n'en est pas moins contestable. En effet :

- il est fréquent en droit électoral que les dispositions légales régissant les élections partielles renvoient au mode d'élection de droit commun, ce qui ne signifie pas que l'ensemble des sièges de la circonscription concernée doivent être renouvelés : il en va ainsi des dispositions applicables aux conseillers territoriaux de Saint-Barthélemy et Saint-Martin (élus dans une circonscription unique non divisée en sections), aux conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon (élus dans une circonscription unique composée de deux sections) mais aussi aux sénateurs (élus dans des circonscriptions départementales) ;

- il n'est pas exceptionnel non plus que des élections partielles soient organisées au niveau de sections électorales : c'est le cas dans les communes de moins de 1 000 habitants divisées en sections 174 ( * ) , mais aussi à Paris, où la loi impose dans certaines circonstances le renouvellement d'un conseil d'arrondissement 175 ( * ) .

L'intention du législateur organique en 2011 était bien que, quel que fût le nombre de sièges vacants, des élections partielles fussent organisées dans les seules sections concernées, pour pourvoir les seuls sièges vacants . Il est vrai, cependant, que la référence au mode de scrutin de droit commun laisse subsister une ambiguïté, puisque la prime majoritaire attribuée en application du droit commun à la liste arrivée en tête au niveau de la circonscription devrait, en cas d'élection organisée au niveau d'une section, être abandonnée ou attribuée à la liste arrivée en tête au niveau de la section. La même ambiguïté existe en ce qui concerne le remplacement des conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon 176 ( * ) .

2. Le risque d'inconstitutionnalité lié au projet de limiter à l'extrême les cas de remplacement des représentants à l'assemblée de Polynésie française

Cette incertitude est préjudiciable à la stabilité des institutions polynésiennes.

En effet, si l'interprétation du Gouvernement est juste et s'il est nécessaire de renouveler intégralement l'assemblée de la Polynésie française en cas de vacance de trois sièges ou plus, cela présente, comme le relève le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi organique, « le risque qu'une minorité de représentants ne puisse, par une démission opportune, disposer de facto d'une forme de droit de dissolution » .

Pour y remédier, le Gouvernement propose d'aligner les règles applicables en cas de vacances de sièges à l'assemblée de la Polynésie française sur celles qui s'appliquent aux conseils régionaux. Dans le cas où il ne serait plus possible de faire appel aux suivants de liste, les sièges resteraient vacants jusqu'au prochain renouvellement de l'assemblée ; toutefois, si le tiers des sièges venait à être vacant par suite du décès de leur titulaire, il serait procédé au renouvellement intégral de l'assemblée dans les trois mois suivant la dernière vacance pour cause de décès (sauf si le renouvellement général de l'assemblée devait avoir lieu dans le même délai).

Votre rapporteur observe que le régime proposé , même s'il est aligné sur celui des conseils régionaux, semble se heurter à la jurisprudence constitutionnelle la plus récente .

Dans sa décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013, en effet, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions adoptées par le Parlement au sujet du remplacement des conseillers départementaux. La loi adoptée prévoyait, en cas de vacance du siège d'un conseiller départemental, qu'il serait remplacé par son suppléant, élu en même temps que lui. Cependant, en cas d'impossibilité de faire appel au suppléant, le siège devait demeurer vacant. Il en aurait été de même en cas d'annulation de l'élection ou de démission d'office d'un seul des deux candidats d'un binôme. Il n'y aurait eu lieu à une élection partielle que si les deux sièges d'un même canton étaient devenus vacants, ou en cas d'annulation de l'élection ou de démission d'office des deux élus du binôme.

Selon le Conseil constitutionnel, il appartient au législateur de « fixer le délai dans lequel il doit être procédé à des élections partielles » à une assemblée locale, mais les modalités retenues « ne doivent pas conduire à ce que soient remises en cause les conditions d'exercice de la libre administration des collectivités territoriales 177 ( * ) » . En l'espèce, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions adoptées pouvaient « aboutir à ce que plusieurs sièges demeurent vacants dans un conseil départemental, sans qu'il soit procédé à une élection partielle », que « cette vacance [pouvait] durer jusqu'à six ans » et que « dans certains cas, le dispositif prévu par la loi [pouvait] conduire à ce que le fonctionnement normal du conseil départemental soit affecté dans des conditions remettant en cause l'exercice de la libre administration des collectivités territoriales et le principe selon lequel elles s'administrent librement par des conseils élus ».

Ce dernier considérant pourrait faire référence au grief, avancé par les requérants, selon lequel les dispositions adoptées par le Parlement auraient pu rendre impossible l'élection du président du conseil départemental, puisque l'article L. 3122-1 du code général des collectivités territoriales exige que les deux tiers des membres du conseil départemental soient présents pour cette élection et que le président soit élu à la majorité absolue des membres du conseil.

Toutefois, il semble que le motif d'inconstitutionnalité soit ici plus large. Selon la doctrine, c'est bien parce que les dispositions censurées permettaient de laisser vacants pour une longue durée un nombre élevé de sièges qu'elles méconnaissaient le principe de libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus 178 ( * ) .

3. La position de votre commission : prévoir le remplacement des représentants à l'assemblée de la Polynésie française par le biais d'élections partielles à l'échelle des sections

Partageant le souci de renforcer la stabilité des institutions polynésiennes, votre commission s'est attachée à définir un régime applicable aux vacances de sièges qui soit juridiquement plus robuste .

Après avoir envisagé l'organisation d'élections partielles au niveau des sections où des vacances auraient été constatées sans qu'il soit possible de faire appel aux suivants de liste, votre rapporteur a finalement estimé préférable de prendre modèle sur le régime applicable aux conseils municipaux, en imposant le renouvellement intégral de l'assemblée de la Polynésie française dès lors qu'un tiers des sièges y seraient devenus vacants pour quelque cause que ce soit . Votre commission a estimé qu'une telle disposition opérait une juste conciliation entre l'intérêt général qui s'attache à la stabilité des institutions polynésiennes et le principe de libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus , qui impose au législateur de définir les mécanismes propres à pourvoir les sièges qui y deviennent vacants. Elle a donc adopté l' amendement COM-27 rectifié présenté par son rapporteur.

Le même amendement a prévu la suppression des dispositions relatives à l'annulation des opérations électorales dans une seule circonscription, qui n'ont plus d'objet depuis la création d'une circonscription unique en 2011.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 13
(art. 122 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Règles de majorité à l'assemblée de la Polynésie française

L'article 13 du projet de loi organique prévoit d' adapter les règles de majorité applicables aux décisions de l'assemblée de la Polynésie française au cas où l'assemblée continuerait de fonctionner avec un nombre de représentants inférieur à l'effectif de 57 membres prévu par la loi organique, faute pour les vacances de sièges survenues en cours de mandat de pouvoir être comblées par appel aux suivants de liste. Dans tous les cas prévus par la loi organique statutaire ou par le règlement intérieur, la majorité serait déterminée à partir du nombre de représentants en fonctions.

Plusieurs des procédures fixées par la loi organique statutaire comportent, en effet, des règles de majorité faisant référence au nombre de représentants à l'assemblée de la Polynésie française, et non pas au nombre de suffrages exprimés. Il en va ainsi :

- pour l'élection du président de la Polynésie française qui, aux deux premiers tours de scrutin, n'est élu qu'à la majorité absolue des membres composant l'assemblée (au troisième tour, seule la majorité des suffrages exprimés est requise) ;

- pour l'adoption des motions de défiance à l'égard du gouvernement et des motions de renvoi budgétaire, qui doivent être déposées par le tiers des membres de l'assemblée et adoptées à la majorité des trois cinquièmes de ses membres ;

- pour l'adoption des lois du pays, à la majorité des membres de l'assemblée ;

- pour la réunion de l'assemblée en session extraordinaire qui, lorsque l'initiative en revient aux membres de l'assemblée, doit être demandée par la majorité absolue d'entre eux ;

- pour l'adoption du règlement intérieur, adopté à la majorité absolue des membres de l'assemblée.

La modification des règles de majorité prévue à cet article est donc indispensable au bon fonctionnement des institutions polynésiennes .

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification .

Article 13 bis (nouveau)
(art. 126 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Conditions de prise en charge des frais de mission et de transport
des représentants à l'assemblée de la Polynésie française

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-39 du Gouvernement, l'article 13 bis du projet de loi organique rétablit une disposition malencontreusement supprimée en 2007 indiquant que l'assemblée de la Polynésie française fixe les conditions de prise en charge des frais de mission et de transport de ses représentants.

L'article 126 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française indiquait initialement que l'assemblée de la Polynésie française était compétente pour déterminer les conditions de remboursement des frais de transport et de mission de ses représentants.

L'article 22 de la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française a souhaité clarifier les règles régissant les conditions matérielles permettant aux membres de l'assemblée de Polynésie française d'exercer leur mandat. En voulant indiquer que l'assemblée polynésienne était compétente pour fixer elle-même les garanties accordées à ses membres pour l'exercice de leur mandat, il a cependant supprimé par erreur la compétence de celle-ci pour fixer les conditions de remboursement des frais de transport et de mission de ses représentants.

Votre commission a donc rétabli cette disposition par l'adoption de l' amendement COM-39 du Gouvernement. Il serait donc clairement affirmé que l'assemblée de la Polynésie française fixe les conditions de prise en charge des frais de transport et de mission de ses représentants , mettant fin à toute ambiguïté sur le sujet.

Votre commission a adopté l'article 13 bis ainsi rédigé .

Article 13 ter (nouveau) (art. 129 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)Pouvoir d'ordonnateur du président de l'assemblée de la Polynésie française

L'article 13 ter du projet de loi organique vise à préciser les conditions d'exercice du pouvoir d'ordonnateur du président de l'assemblée de la Polynésie française.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-28 de votre rapporteur.

Conformément à l'article 129 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 179 ( * ) , l'assemblée de la Polynésie française dispose de l'autonomie financière . Chaque année, elle indique au président de la Polynésie française les crédits dont elle a besoin ; ces crédits sont inscrits au projet de budget de la collectivité 180 ( * ) .

En 2019, le budget de l'assemblée de la Polynésie française s'élève à 2,281 milliards de francs Pacifique 181 ( * ) , soit 19,11 millions d'euros .

Le président de l'assemblée de la Polynésie française est l'ordonnateur de ce budget 182 ( * ) . Il peut déléguer cette prérogative à l'un des trois questeurs de l'assemblée 183 ( * ) .

L'article 13 ter du projet de loi organique vise à modifier les conditions d'exercice de ce pouvoir d'ordonnateur sur deux points.

Pour plus de souplesse, il permettrait tout d'abord au président de l'assemblée de la Polynésie française de déléguer son pouvoir d'ordonnateur aux questeurs mais également au secrétaire général de l'institution .

Il s'agit, ensuite, de transposer à l'assemblée le dispositif prévu pour le gouvernement de la Polynésie française lorsque son président est déclaré comptable de fait par un jugement définitif du juge des comptes 184 ( * ) .

Dans une telle situation, le président de l'assemblée de la Polynésie française serait temporairement remplacé dans ses fonctions d'ordonnateur par son premier vice-président ou, le cas échéant, par un autre vice-président choisi dans l'ordre d'élection du bureau de l'assemblée. Ce remplacement prendrait fin après que le président de l'assemblée ait reçu quitus de sa gestion.

Les autres prérogatives du président de l'assemblée de la Polynésie française ne seraient pas remises en cause, notamment en ce qui concerne l'organisation et la tenue des séances publiques.

À titre subsidiaire, le présent article tend à corriger une erreur matérielle de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique .

Cette dernière interdit au président de l'assemblée de la Polynésie française de compter certains membres de sa famille parmi les membres de son cabinet (conjoint, partenaire de PACS, enfants, etc .).

Dans le cas contraire, le président de l'assemblée de la Polynésie française est passible d'une peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. Il doit, en outre, rembourser les sommes indûment versées au membre de sa famille 185 ( * ) .

Or, la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 comporte une erreur matérielle : elle ferait peser ce remboursement sur le président de la Polynésie française, non sur le président de l'assemblée. Le présent article tend à corriger cette inexactitude.

Votre commission a adopté l'article 13 ter ainsi rédigé .

Article 13 quater (nouveau) (art. 137 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)Statut des agents de l'assemblée de la Polynésie française

L'article 13 quater du projet de loi organique vise à assouplir le mode de gestion des agents de l'assemblée de la Polynésie française.

Il résulte de l'adoption, avec l'avis favorable de votre rapporteur, de l'amendement COM-5 rectifié de notre collègue Lana Tetuanui.

L'assemblée de la Polynésie française dispose de 110 agents , dont quatre contractuels, placés sous l'autorité de son président.

Ses agents sont régis par un statut spécifique , que l'assemblée a défini en 2004 186 ( * ) .

Validé par le juge administratif 187 ( * ) , ce statut définit notamment les règles de recrutement, de rémunération et de discipline applicables aux agents de l'assemblée.

Il doit respecter « les règles applicables aux agents employés par les services de la Polynésie française », conformément à l'article 137 de loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 188 ( * ) .

Il s'agit ainsi d'un principe « d'arrimage » entre les règles applicables aux agents de l'assemblée de la Polynésie française, d'une part, et celles applicables aux agents du pays, d'autre part.

Or, d'après notre collègue Lana Tetuanui, les agents de l'assemblée de la Polynésie française présentent plusieurs spécificités : ils sont « soumis à des obligations plus fortes que la plupart des agents de la fonction de la Polynésie. Ils sont astreints à un devoir strict de discrétion professionnelle, de neutralité politique et à une obligation de disponibilité, le rythme de travail devant en toutes circonstances s'adapter à celui de l'activité parlementaire, tant au niveau du calendrier législatif (sessions ordinaires et extraordinaires) que des horaires des séances (séances de nuit et réunions des commissions) » 189 ( * ) .

Dès lors, l'article 13 quater du projet de loi organique tend à laisser davantage de souplesse à l'assemblée de la Polynésie française pour la gestion de ses agents en supprimant le principe « d'arrimage » au droit du pays .

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, l'assemblée de la Polynésie française souhaiterait notamment assouplir ses règles de recrutement. Elle envisagerait de remplacer certains de ses concours par des entretiens avec un jury de sélection, notamment pour son personnel technique.

En tout état de cause, les recrutements de l'assemblée devraient toujours respecter le principe constitutionnel d'égal accès à la fonction publique .

Votre commission a adopté l'article 13 quater ainsi rédigé .

Article 14
(chapitre III du titre IV, art. 5, 49-1, 111, 147 à 152, 171, 172, 173-1 et 182
de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Extension des compétences du conseil économique, social et culturel
de Polynésie française à l'environnement

L'article 14 du projet de loi organique tend à intégrer la dimension environnementale au conseil économique, social et culturel de la Polynésie française.

1. Le conseil économique, social et culturel de Polynésie française

1.1. Une instance consultative représentant les acteurs économiques, sociaux et culturels de la Polynésie française

Le conseil économique, social et culturel (CESC) est la quatrième institution de Polynésie française . Il s'agit d'une institution ancienne, puisqu'elle a été créée en tant que comité économique et social en 1977 par le statut d'autonomie de gestion de la Polynésie française 190 ( * ) , puis consolidée en 1984 191 ( * ) . Le 12 juillet 1990 192 ( * ) , le CES devient le conseil économique, social et culturel. Le dernier renforcement du CESC, par l'élargissement de ses modes de saisine, date de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française .

Le CESC est saisi , par le président de la Polynésie française ou par le président de l'assemblée de Polynésie française, de tout projet ou proposition de lois du pays à caractère économique ou social. Il peut également être consulté par le gouvernement ou par l'assemblée sur les autres projets ou propositions de loi du pays, sur les projets ou propositions de délibération, ou sur toute question à caractère économique, social ou culturel. Dans ces deux cas, il dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis, ce délai pouvant être ramené à quinze jours en cas d'urgence.

Enfin, le CESC peut également s' autosaisir puisque sur la proposition de tout collège ou commission, le CESC peut décider de réaliser des études sur des questions relevant de sa compétence.

Le CESC représente les différents groupements professionnels, syndicaux, associatifs et culturels qui participent à la vie économique, sociale et culturelle de la Polynésie française. Sa composition « assure une représentation de l'ensemble des archipels » (article 147 de la loi organique). Le nombre de membres est fixé par l'assemblée de la Polynésie française, sans que celui-ci ne puisse excéder 51 membres. Il est aujourd'hui de 48 membres, répartis entre quatre collèges de 12 sièges 193 ( * ) :

- le collège des entrepreneurs ;

- le collège des salariés ;

- le collège du développement ;

- le collège de la vie collective.

Les membres du CESC sont désignés par les instances socio-professionnelles pour un mandat de 4 ans

1.2. L'intégration du volet environnemental aux niveaux national et régional en métropole et en Nouvelle-Calédonie

Au niveau national, le Conseil économique et social est devenu, avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 194 ( * ) , le Conseil économique, social et environnemental.

À la suite de cela, et dans le cadre du « Grenelle de l'environnement », le nom de chaque conseil économique et social régional a été transformé en « conseil économique, social et environnemental » 195 ( * ) . L'article L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales a également été modifié pour intégrer l'environnement aux domaines de compétences de ces conseils.

Au sein des collectivités ultramarines, la loi organique n° 2013-1027 du 15 novembre 2013 po rtant actualisation de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a intégré par son article 6 la dimension environnementale au conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie.

En Polynésie française, la modification de la composition du CESC par l'intégration d'un collège du développement en juin 2018 a eu pour conséquence d'intégrer des membres portant la dimension environnementale : c'est par exemple le cas du représentant désigné par la Fédération des associations de protection de l'environnement (FAPE).

2. L'intégration du volet environnemental au CESC de Polynésie française

2.1. L'article 14 du projet de loi organique

Le projet de loi organique tend, par son article 14, à consacrer la dimension environnementale du CESC de Polynésie française. Est ainsi proposé de modifier le nom de cette institution pour qu'elle devienne le conseil économique, social, culturel et environnemental. Il est également prévu d'indiquer que sa composition intègre des représentants de groupements professionnels, de syndicats, d'organismes ou d'associations qui concourent à la vie environnementale de la Polynésie française.

L'intégration effective de la dimension environnementale dans les règles d'organisation et de fonctionnement de l'institution reviendra à l'Assemblée de la Polynésie française, par la modification de la délibération n° 2005-64 APF du 13 juin 2005 précitée.

L'objectif de cet article est de renforcer le volet environnemental du CESC, notamment au sein de la réflexion sur le développement économique de la collectivité. Lier les deux aspects, comme l'indique l'étude d'impact, doit permettre de penser le développement durable de la Polynésie française.

2.2. La position de votre commission

Votre commission approuve sans réserve l'intégration de l'environnement au sein du CESC de Polynésie française, à l'instar des conseils économiques, sociaux et environnementaux national et régionaux.

Il lui a cependant semblé que la modification du nom de cette instance consultative ne suffisait pas pour y intégrer la dimension environnementale. Elle a ainsi adopté un amendement COM-29 de son rapporteur qui, outre quelques modifications d'ordre rédactionnel, prévoit que le gouvernement ou l'assemblée de Polynésie française peut consulter cette instance sur toute question à caractère environnemental .

Votre commission a également adopté un amendement COM-8 rectifié de notre collègue Lana Tetuanui précisant, d'une part, le régime des autorisations d'absence et des crédits d'heure dont bénéficient les membres du conseil . Il serait fixé par équivalence avec celui dont bénéficient les membres des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux. Cette disposition permettrait de répondre à des difficultés d'application des articles du code des collectivités territoriales auxquels la loi organique statutaire fait actuellement référence. L'amendement permettrait de préciser, d'autre part, que l'assemblée de la Polynésie française fixe, outre le mode de désignation des représentants des groupements et associations au sein du CESC, les règles favorisant l'égal accès des femmes et des hommes au sein de l'institution .

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .

Article 14 bis (nouveau)
(art. 157-4 et 168-1 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et
art. LO. 272-40 du code des juridictions financières)
Dématérialisation des échanges entre les institutions de la Polynésie française, le haut-commissaire et la chambre territoriale des comptes

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-33 de son rapporteur, l'article 14 bis du projet de loi organique tend à inscrire au niveau organique la possibilité de dématérialiser les échanges liés aux procédures administratives et actes administratifs entre les institutions de la Polynésie française, le Haut-commissaire et la chambre territoriale des comptes.

1. L'absence de possibilité de dématérialiser les échanges administratifs entre institutions de la Polynésie française, haut-commissaire et chambre territoriale des comptes

En métropole, les exécutifs des communes, départements et régions peuvent transmettre aux membres de leur assemblée délibérante les documents préparatoires à la réunion du conseil par voie électronique (articles L. 2121-10, L. 3121-19 et L. 4132-18 du code général des collectivités territoriales). De la même manière, les présidents du congrès, du gouvernement et de l'assemblée de province de Nouvelle-Calédonie, peuvent adresser par voie électronique les documents préparatoires aux séances respectivement aux membres du congrès et à ceux de l'assemblée de province (articles 76, 136 et 139 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ).

En Polynésie française toutefois, la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ne prévoit pas que les échanges entre les institutions de la Polynésie française, ou entre la Polynésie française, d'une part, et le haut-commissaire ou la chambre territoriale des comptes, d'autre part, puissent s'effectuer par voie électronique.

La collectivité de Polynésie française a souligné que permettre la transmission par voie électronique des documents prévus par la loi organique aurait plusieurs bénéfices, auxquels on ne peut que souscrire :

- réduction des délais de traitement ;

- fiabilisation du traitement des données et garantie de la traçabilité des informations traitées ;

- augmentation de l'efficience interne ;

- réduction de la consommation de papier.

2. Le caractère organique de telles dispositions

Permettre la dématérialisation des échanges entre les institutions de la Polynésie française, et entre la Polynésie française et l'État d'une part, et la Polynésie française et les communes d'autre part, relève de la loi organique. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2013-678 DC du 14 novembre 2013 196 ( * ) , a en effet estimé qu'« une disposition permettant aux présidents du congrès, du gouvernement et de l'assemblée de province, d'adresser, « le cas échéant par voie électronique », les documents préparatoires aux séances respectivement aux membres du congrès et à ceux de l'assemblée de province » en Nouvelle-Calédonie était « organiques par [elle-même] ou du fait de [son] inséparabilité de dispositions organiques ».

Le Conseil d'État, dans son avis n° 390455 du 27 octobre 2015 sur les conditions dans lesquelles la Polynésie française peut dématérialiser ses procédures administratives et ses actes administratifs , a confirmé le caractère organique de telles dispositions. La loi organique contenant des dispositions relatives à certains échanges institutionnels entre les organes de la collectivité, il a estimé que « la dématérialisation de ces échanges prévus et organisés par la loi statutaire du 27 février 2004 entre institutions de la Polynésie française relève de la compétence de la loi organique, dans la mesure où cette dématérialisation est indissociable des dispositions statutaires qui organisent ces échanges ». De la même manière, le Conseil d'État a considéré que relevaient « également de la loi organique les règles régissant la dématérialisation des échanges organisés par la loi organique entre l'État et la Polynésie française et entre cette dernière et les communes ».

3. L'article 14 bis : autoriser la dématérialisation des échanges administratifs entre les institutions de la Polynésie française, le haut-commissaire et la chambre territoriale des comptes

Par conséquent, votre commission adopté un amendement COM-33 de son rapporteur portant article additionnel, qui permettrait de dématérialiser :

- les échanges entre les institutions de la Polynésie française, selon des modalités définies par une « loi du pays » ;

- les échanges entre les institutions de la Polynésie française et le haut-commissaire, selon des modalités définies par décret ;

- les échanges entre les institutions de la Polynésie française et la chambre territoriale des comptes, selon des modalités définies par décret.

Pour les échanges entre les institutions de la Polynésie française d'une part, et le haut-commissaire ou la chambre territoriale des comptes, d'autre part, une convention entre les deux parties devrait être conclue.

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé .

Article 14 ter (nouveau) (art. 162 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française)Protection fonctionnelle des responsables publics de la Polynésie française

L'article 14 ter du projet de loi organique tend à clarifier le périmètre de la protection fonctionnelle des responsables publics de la Polynésie française.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-30 de votre rapporteur.

1. La protection fonctionnelle des responsables publics

La protection fonctionnelle vise à protéger les responsables publics mis en cause par des tiers ou victimes de menaces ou d'atteintes à leur intégrité.

Conformément à l'article 162 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 197 ( * ) , la Polynésie française est tenu d'accorder sa protection dans trois situations :

- les responsables publics, au cours de leur mandat ou à l'issue de celui-ci, font l'objet de poursuites pénales , sauf lorsqu'ils ont commis une faute personnelle détachable de leurs fonctions ;

- ils bénéficient, durant leurs fonctions, d'une « protection matérielle organisée [...] conformément aux règles fixées par le code pénal, les lois spéciales » et la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée ;

- ils subissent des violences, menaces ou outrages .

2. Le périmètre de la protection fonctionnelle

En l'état du droit, la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée octroie la protection fonctionnelle au président de la Polynésie française, aux ministres et au président de l'assemblée de la Polynésie française.

Dans un avis du 13 décembre 2018, le tribunal administratif de la Polynésie française a toutefois considéré que la protection fonctionnelle, « principe général du droit réaffirmé à de nombreuses reprises », s'appliquait également à l'ensemble des représentants de l'assemblée de la Polynésie française ainsi qu'au vice-président du pays 198 ( * ) .

En conséquence, le présent article tend à clarifier le périmètre de la protection fonctionnelle des responsables publics de la Polynésie française en y ajoutant explicitement les membres de l'assemblée et le vice-président de la collectivité .

Il autoriserait également la Polynésie française à se constituer partie civile devant les juridictions pénales en cas de violences, menaces ou outrages contre les responsables publics précités. Ce dispositif s'inspire directement du droit applicable aux conseillers municipaux, départementaux et régionaux 199 ( * ) .

Enfin, une « loi du pays » définirait les modalités de mise en oeuvre de la protection fonctionnelle de la Polynésie française. Elle préciserait notamment les conditions dans lesquelles le pays peut être subrogé aux droits de la victime et obtenir la restitution des sommes versées par l'auteur de l'infraction 200 ( * ) .

Votre commission a adopté l'article 14 ter ainsi rédigé .

Article 15
(art. 169 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Élargissement du champ du concours technique et financier de l'État

L'article 15 du projet de loi organique a pour objet d'expliciter la faculté appartenant à l'État d'apporter son concours technique et financier à la Polynésie française pour l'exercice de l'ensemble de ses compétences, et non seulement dans le domaine des « investissements économiques et sociaux ».

1. Des dispositions faiblement normatives

Le premier alinéa de l'article 169 de la loi organique statutaire dispose, dans sa rédaction actuelle, qu' « À la demande de la Polynésie française et par conventions, l'État peut apporter, dans le cadre des lois de finances, son concours financier et technique aux investissements économiques et sociaux, notamment aux programmes de formation et de promotion . »

Les deuxième et troisième alinéas précisent, d'une part, que des conventions fixent, en tant que de besoin, les modalités de mise à disposition de la Polynésie française des agents et des services de l'État, d'autre part, que des organismes ou établissements publics métropolitains peuvent également, par convention, apporter leur concours à la Polynésie française pour les besoins de ses services publics.

Ces dispositions, reprises presque à l'identique des statuts antérieurs, n'ont qu' une très faible portée normative :

- les personnes publiques disposent, dans le cadre de leurs compétences, d'une liberté contractuelle qui a valeur constitutionnelle et n'a pas besoin d'être confirmée par la voie organique ;

- en dépit du fait que l'État ne dispose, en Polynésie française, que de compétences d'attribution, il conserve la faculté d'apporter son concours à l'exercice des compétences du pays sans avoir besoin d'y être autorisé expressément par le législateur organique. Le principal concours financier de l'État à la Polynésie française, la dotation globale d'autonomie, n'a d'ailleurs aucun fondement dans la loi organique statutaire. Quant aux établissements publics de l'État dont les missions relèvent en Polynésie française des compétences du pays, ils peuvent néanmoins conclure avec celui-ci toute convention entrant dans leur objet statutaire.

La rédaction du premier alinéa est, en outre, inutilement restrictive, puisque les concours de l'État peuvent résulter d'actes unilatéraux aussi bien que de conventions : il en va ainsi, par exemple, du concours de l'État au financement des investissements prioritaires de la Polynésie française, dit « troisième instrument financier » (3IF), créé par la loi de finances pour 2011 201 ( * ) . De même, si les concours de l'État, qu'ils soient financiers ou techniques, ont nécessairement des répercussions sur les dépenses de l'État (voire sur ses recettes) et trouvent ainsi une traduction indirecte en loi de finances, ils ne sont pas toujours directement régis par celle-ci.

D'ores et déjà, les concours financiers et techniques de l'État à la Polynésie française ne sont pas limités aux « investissements économiques et sociaux » , à supposer que l'on puisse donner un contenu déterminé à cette expression. Ont par exemple été conclues, le 16 octobre 2018, une convention n° 74-18 relative à la participation financière de l'État au fonctionnement du conservatoire artistique de la Polynésie française pour l'année 2018 et une convention n° 76-18 relative au développement de la filière de prise en charge du patient atteint du cancer en Polynésie française 202 ( * ) .

En la matière, les seules dispositions proprement normatives de la loi organique sont les exigences procédurales imposées au même article 169 et à l'article 170-1. D'une part, en effet, les concours apportés à la Polynésie française par les organismes et établissements publics métropolitains sont soumis à l'avis préalable du haut-commissaire, qui doit être informé de leur réalisation. D'autre part, les conventions entre la Polynésie française et l'État ou un organisme ou établissement public métropolitain doivent être approuvées par l'assemblée de la Polynésie française préalablement à leur signature 203 ( * ) .

2. Une simplification opportune

L'article 15 du projet de loi organique prévoit de confirmer que le domaine matériel du concours financier et technique de l'État à la Polynésie française n'a d'autres limites que celles des compétences du pays . Un tel concours pourrait donc lui être apporté « dans l'ensemble de ses domaines de compétence ».

Contrairement à ce qu'indique l'étude d'impact, cette rédaction ne ferait que corroborer l'état du droit. Elle n'aurait donc, par elle-même, aucun impact économique (« Cette mesure pourrait contribuer à soutenir l'économie polynésienne »), social (« Cette nouvelle rédaction permettrait à l'état d'apporter son concours financier et technique à des projets en matière d'action sociale, de formation professionnelle et d'insertion des personnes handicapées » ou « à des projets en direction de la jeunesse »), environnemental (« l'État pourrait [...] apporter son concours aux investissements ayant pour objectif de renforcer la part des énergies renouvelables produites et consommées en Polynésie française »), ni aucun impact sur les particuliers (« l'État pourrait apporter son concours aux investissements visant à améliorer l'offre de logements », « participer aux projets relatifs à la mise en valeur de la culture polynésienne » ou au « développement de l'offre sportive et des compétitions internationales »). La plupart des domaines énumérés dans l'étude d'impact font d'ores et déjà l'objet de conventions entre l'État et le pays.

Il aurait été encore plus simple de supprimer le premier alinéa de l'article 179, ce qui n'aurait emporté aucun effet de droit. Votre commission y a renoncé pour éviter toute interprétation abusive. Les symboles ont, après tout, leur importance...

Votre commission a adopté l'article 15 sans modification .

Article 16
(art. 170 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Sécurisation juridique de la mise à disposition d'agents
du ministère de l'éducation nationale

L'article 16 du projet de loi organique vise à sécuriser la mise à disposition d'agents du ministère de l'éducation nationale au bénéfice de la Polynésie française.

1. L'enseignement : une compétence de la Polynésie française, exercée avec le soutien de l'État

1.1. Une compétence de la Polynésie française

La Polynésie française est compétente concernant l' enseignement primaire (depuis 1957), l' enseignement secondaire (depuis 1984) et les classes préparatoires implantées dans les lycées (depuis 2004). Seuls l'enseignement universitaire et la délivrance des diplômes nationaux relèvent de la compétence de l'État 204 ( * ) .

À titre d'exemple, les programmes d'enseignement sont définis par la Polynésie française. Ils s'inscrivent dans les orientations d'une charte de l'éducation adoptée par l'assemblée de la Polynésie française 205 ( * ) , qui rend l'école obligatoire entre cinq et seize ans et fixe un « socle commun de connaissances, de compétences et de culture ».

1.2. Un modèle partenarial : le soutien de l'État

L'État accompagne la politique éducative de la Polynésie française, tant sur le plan humain que financier.

Depuis 1985, cet accompagnement est régi des conventions conclues entre l'État et la Polynésie française . La convention en vigueur a été signée en 2016 pour une durée de dix ans 206 ( * ) .

Concrètement, 5 794 agents de la fonction publique de l'État (inspecteurs de l'éducation nationale, conseillers principaux d'éducation, enseignants, infirmiers scolaires, etc .) sont mis à la disposition de la Polynésie française 207 ( * ) .

Consentie à titre gratuit, cette mise à disposition n'implique aucun remboursement de la part de la Polynésie française .

Elle est limitée à deux ans pour un même agent, renouvelables une fois pour une même durée (soit une durée maximale de quatre ans). Lorsque le « centre des intérêts matériels et moraux » (CIMM) des fonctionnaires se situe en Polynésie française, leur mise à disposition peut être prolongée pour une durée indéterminée.

L'État gère la carrière les agents mis à disposition et les rémunère 208 ( * ) . Parmi les candidatures reçues, la Polynésie française choisit librement les personnels dont elle souhaite la mise à disposition. De même, elle peut demander la cessation de leurs fonctions « dans l'intérêt du service ou pour des motifs d'ordre disciplinaire » 209 ( * ) .

En 2017, l'État a contribué à hauteur de 531 millions d'euros à la politique éducative de la Polynésie française, dont 499 millions d'euros pour la mise à disposition de personnels 210 ( * ) .

2. L'article 16 du projet de loi organique : préserver la mise à disposition des personnels

2.1. Un dispositif remis en cause

La convention relative à l'éducation entre l'État et la Polynésie française est conclue sur le fondement de l'article 170 de loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 211 ( * ) .

Cet article dispose que, « pour l'enseignement secondaire, l'État et la Polynésie française peuvent conclure des conventions en vue de définir leurs obligations respectives en ce qui concerne, notamment, la rémunération des personnels ».

Sur le plan juridique, cette rédaction soulève deux difficultés :

- elle ne mentionne pas le caractère gratuit de la mise à disposition des personnels du ministère de l'éducation nationale . Or, l'article 42 du titre II du statut général de la fonction publique 212 ( * ) prévoit, depuis 2007 213 ( * ) , que « la mise à disposition [de personnels] donne lieu à remboursement » ;

- elle ne concerne que l'enseignement secondaire et non l'enseignement primaire . Or, dans les faits, la convention conclue entre l'État et la Polynésie française porte sur l'ensemble des établissements scolaires, des écoles maternelles jusqu'aux lycées.

Ce risque juridique a été identifié dès 2014 .

D'une part, la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française a rappelé que « la gratuité de la mise à disposition des personnels de l'éducation nationale doit désormais être autorisée par une disposition législative. La simple mention dans une convention ne suffit plus » 214 ( * ) .

D'autre part, le tribunal administratif de la Polynésie française a remis en cause, dans son avis du 22 avril 2014, la mise à disposition gratuite d'agents de l'État pour l'enseignement primaire, au motif que l'article 170 de loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée ne mentionnait que l'enseignement secondaire.

2.2. L'article 16 du projet de loi organique : sécuriser la mise à disposition

L'article 16 du projet de loi organique vise à sécuriser la gratuité des mises à disposition de personnels au bénéfice de la Polynésie française, « laquelle n'est pas en capacité budgétaire d'assumer le remboursement de la rémunération des personnels de l'enseignement scolaire » 215 ( * ) .

Il tend ainsi à préciser, au sein de l'article 170 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée, que :

- les conventions conclues entre l'État et la Polynésie française concernent l'enseignement scolaire au sens large, et pas uniquement l'enseignement secondaire ;

- la mise à disposition des personnels de l'État ne donne pas lieu à remboursement .

Comme le confirme l'étude d'impact, le présent article n'aurait pas de conséquence sur le budget de l'État, qui prend déjà en charge la rémunération des personnels mis à disposition de la Polynésie française.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-31 de son rapporteur et l'article 16 ainsi modifié .

Article 17
(art. 170-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Approbation préalable par l'assemblée de la Polynésie française
des conventions-cadres conclues avec l'État

L'article 17 du projet de loi organique a pour objet de limiter aux seules conventions-cadres relatives à l'assistance financière ou technique de l'État ou à la rémunération du personnel de l'enseignement secondaire le champ des conventions conclues entre la Polynésie française et l'État qui sont soumises à l'approbation préalable de l'assemblée de la Polynésie française.

1. L'approbation préalable par l'assemblée de la Polynésie française des conventions conclues avec l'État : une exigence très lourde

Le président de la Polynésie française, représentant légal du pays, est habilité par l'article 64 de la loi organique statutaire à signer en son nom tous contrats. C'est donc à lui qu'il appartient notamment de signer les conventions conclues par la Polynésie française avec l'État ou ses établissements publics.

Toutefois, l'article 170-1 de la même loi organique dispose que certaines catégories de conventions doivent être préalablement approuvées par l'assemblée de la Polynésie française . Il en va ainsi :

- des conventions conclues avec l'État ou avec un organisme ou établissement public métropolitain, mentionnées à l'article 169, relatives au concours financier ou technique apportée par ces personnes publiques à la Polynésie française ;

- des conventions, mentionnées à l'article 170, par lesquelles l'État et la Polynésie française définissent leurs obligations respectives dans le domaine de l'enseignement scolaire, notamment en ce qui concerne la rémunération du personnel.

L'examen des projets de convention représente une lourde charge pour l'assemblée de la Polynésie française . Selon l'étude d'impact, pas moins de 71 conventions relevant de ce champ ont été conclues en 2017 et 54 l'avaient été au cours des neuf premiers mois de 2018.

2. Un allègement attendu des procédures, par la création d'une catégorie de conventions-cadres

Pour désengorger l'assemblée et ses commissions thématiques, dont l'ordre du jour est aujourd'hui consacré en grande partie à l'examen des projets de convention, l'article 17 du projet de loi organique prévoit de distinguer, parmi les conventions conclues entre l'État et la Polynésie française, des conventions-cadres, qui seraient seules soumises à l'approbation préalable de l'assemblée, et des conventions d'exécution, qui relèveraient de la seule compétence du président de la Polynésie française .

Ces conventions-cadres sont définies comme celles « par lesquelles l'État et la Polynésie française s'accordent, pour la réalisation d'actions intervenant dans le champ des articles 169 et 170, sur les principes, les objectifs, les dispositions financières et les modalités générales de ces actions réalisées de concert, et renvoyant à d'autres actes le soin de régler les dispositions de leur mise en oeuvre ».

Votre rapporteur souscrit à cette proposition, qui a reçu l'aval de l'assemblée de la Polynésie française.

En revanche, toutes les conventions entre la Polynésie française et les organismes et établissements publics métropolitains, entrant dans le champ de l'article 169 du statut, resteraient soumises à l'approbation préalable de l'assemblée. Celle-ci propose au contraire, dans son avis sur le projet de loi organique, que ces conventions relèvent désormais du droit commun.

Pour faire droit à cette demande, sans priver la procédure de toute dimension collégiale, votre commission a choisi de donner compétence au conseil des ministres pour approuver les conventions conclues avec les organismes et établissements publics métropolitains . Elles devront par ailleurs, comme les conventions d'exécution conclues avec l'État, être transmises pour information à l'assemblée de la Polynésie française ( amendement COM-32 du rapporteur).

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié .

Article 18 (nouveau)
(art. 173-2 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Régime d'entrée en vigueur et contrôle de légalité des actes
des autorités administratives indépendantes polynésiennes

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-6 rectifié bis de notre collègue Lana Tetuanui et plusieurs autres de nos collègues, l'article 18 du projet de loi organique a pour objet de fixer le régime d'entrée en vigueur des actes des autorités administratives indépendantes (AAI) créées par la Polynésie française et de soumettre certains d'entre eux au contrôle de légalité exercé par le haut-commissaire de la République .

La loi organique statutaire est aujourd'hui silencieuse sur les modalités d'entrée en vigueur des actes des AAI locales. En principe, depuis les lois de décentralisation, les actes des autorités locales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication (ou leur affichage) ou, s'agissant des mesures individuelles, à leur notification, ainsi que, pour certaines catégories d'actes, à leur transmission au représentant de l'État. L'article 18 du projet de loi organique reprend ces principes, s'agissant des actes des AAI locales, tout en limitant le champ des actes soumis à l'obligation de transmission au haut-commissaire. Il s'agirait seulement :

- des décisions individuelles relatives au recrutement et au licenciement des agents non titulaires 216 ( * ) ;

- des conventions relatives aux marchés publics et aux accords-cadres d'un montant supérieur au seuil des procédures formalisées.

Les actes réglementaires pris par les AAI, ainsi que les actes accomplis dans l'exercice de leurs pouvoirs d'investigation, de contrôle, de recommandation, de règlement des différends et de sanction resteraient dispensés de cette obligation de transmission.

Le haut-commissaire disposerait, à l'égard des actes des AAI polynésiennes, des mêmes pouvoirs qu'à l'égard des actes des institutions du pays pour exercer son contrôle de légalité. Il pourrait les déférer au tribunal administratif, de sa propre initiative ou sur demande d'une personne lésée, et assortir son recours d'une demande de suspension.

Enfin, l'ensemble des actes des AAI polynésiennes devraient être transmis au président de la Polynésie française pour information.

Votre commission n'a pas vu d'obstacle à ce que certaines catégories d'actes des AAI locales soient soumises au contrôle de légalité exercé par le représentant de l'État. Une AAI locale n'est, en effet, qu'un démembrement de l'exécutif local . Si l'assemblée de la Polynésie française décide de créer des AAI, elle doit certes assurer leur indépendance à l'égard du gouvernement polynésien, mais il n'y a aucune raison que ces autorités soient soustraites au contrôle exercé par l'État sur les actes des institutions locales . Il aurait d'ailleurs été concevable de soumettre au contrôle de légalité les règlements édictés par les AAI polynésiennes et même les sanctions qu'elles prononcent - de la même façon que le contrôle du préfet de département s'exerce sur les sanctions administratives prononcées par un maire ou un président de conseil départemental en vertu de ses pouvoirs de police. Il est paradoxal que l' « indépendance » des AAI locales soient mieux protégée que la libre administration des collectivités territoriales, garantie par la Constitution...

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi rédigé .

Article 19 (nouveau)
(art. 175 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Saisine pour avis du Conseil d'État sur la répartition des compétences entre les institutions polynésiennes et le domaine des « lois du pays »

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-34 , l'article 19 du projet de loi organique tend à ce que le Conseil d'État se prononce pour avis sur les questions de droit soulevées par le président de la Polynésie française ou le président de l'assemblée de la Polynésie française, lorsque celles-ci portent sur la répartition des compétences entre les institutions polynésiennes ou sur le domaine des « lois du pays ».

L'article 175 de la loi organique statutaire permet à ces deux autorités de saisir le tribunal administratif d'une demande d'avis sur toute question. Lorsque la demande porte sur la répartition des compétences entre l'État, la Polynésie française ou les communes, elle est examinée par le Conseil d'État auquel elle est transmise sans délai. Il en va de même lorsque la demande d'avis porte sur l'application des articles de la loi organique statutaire relatifs :

- à l'élection du président de la Polynésie française ;

- à la nomination par ce dernier des membres du gouvernement ;

- au retour à l'assemblée de la Polynésie française du président de la Polynésie française ou des membres du gouvernement qui avaient renoncé à leur mandat pour occuper des fonctions gouvernementales ;

- à la démission du gouvernement ou à l'empêchement du président de la Polynésie française ;

- à la démission d'un ministre et à la modification de la composition du gouvernement ou de la répartition des fonctions en son sein ;

- aux principales règles de fonctionnement de l'assemblée de la Polynésie française ;

- à l'engagement de la responsabilité du gouvernement devant l'assemblée (motions de défiance et de renvoi budgétaire).

L'assemblée de la Polynésie française a émis le souhait que soient également examinées par le Conseil d'État les demandes d'avis portant sur la répartition des compétences entre le président, le gouvernement et l'assemblée, ou sur l'application de l'article 140 de la loi organique statutaire, qui définit le domaine des « lois du pays » et, par dérogation au principe applicable aux actes administratifs, autorise les lois du pays à affecter les contrats en cours lorsque l'intérêt général le justifie.

Votre commission a fait droit à cette demande, motivée par le souci de la sécurité juridique . Certes, le Conseil d'État statuant au contentieux n'est pas lié par les avis rendus par ses sections administratives. Toutefois, un avis rendu par la plus haute juridiction administrative sur des questions souvent épineuses liées à la délimitation des compétences respectives des institutions polynésiennes ou au domaine des « lois du pays » est de nature à éclairer les autorités territoriales et à éviter qu'elles entachent leurs actes d'illégalité .

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi rédigé .

Article 20 (nouveau)
(art. 177 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Régime contentieux des lois du pays

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-35 rectifié , l'article 20 du projet de loi organique a pour objet de modifier le régime contentieux des lois du pays adoptées par l'assemblée de la Polynésie française, autres que celles relatives aux impôts et taxes.

Alors que ces actes font aujourd'hui l'objet d'un contrôle juridictionnel a priori par le Conseil d'État et ne peuvent être promulgués avant que celui-ci n'ait statué, il est prévu qu'ils puissent désormais être promulgués si la décision n'a pas été rendue dans un délai de trois mois. Le Conseil d'État resterait saisi des recours formés contre ces actes et pourrait, le cas échéant, les annuler en tout ou partie.

1. Le contrôle juridictionnel a priori des lois du pays

Comme les autres collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, la Polynésie française s'est vu attribuer par son statut des compétences qui, en métropole et dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution, appartiennent à l'État. Comme le prévoit le même article 74 pour celles des collectivités d'outre-mer qui sont dotées de l'autonomie, la Polynésie française est également habilitée à participer à l'exercice de certaines compétences de l'État.

Par ce double biais, l'assemblée de la Polynésie française est amenée à adopter des actes qui relèvent du domaine de la loi tel qu'il est défini à l'article 34 de la Constitution. Ces actes prennent le nom de « lois du pays », bien qu'ils conservent un caractère réglementaire 217 ( * ) .

Comme l'y autorise l'article 74 de la Constitution, le législateur organique a défini un régime contentieux spécifique pour les lois du pays.

Selon le droit commun , les actes réglementaires et individuels pris par les autorités territoriales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'État. Ils sont donc soumis à un contrôle juridictionnel a posteriori , ce qui n'empêche pas que leur exécution puisse être suspendue par le juge.

D'une part, le représentant de l'État peut déférer ces actes au tribunal administratif dans les deux mois suivant leur transmission, s'il les estime illégaux ; en outre :

- il peut assortir son recours d'une demande de suspension , sur laquelle il doit être statué dans un délai d'un mois ;

- en matière d'urbanisme, de marchés et de délégations de service public, une demande de suspension formulée par le représentant de l'État dans les dix jours entraîne la suspension de l'acte jusqu'à ce qu'il ait été statué sur cette demande ;

- lorsque l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, le juge des référés en prononce l'annulation dans les quarante-huit heures 218 ( * ) .

D'autre part, toute personne intéressée peut intenter à l'encontre d'un acte pris par une autorité territoriale un recours pour excès de pouvoir dans les deux mois suivant sa notification ou sa publication. En cas d'urgence, le juge des référés peut être saisi et prononcer la suspension de l'acte.

Une fois le délai de recours par voie d'action expiré, la légalité des actes réglementaires des autorités territoriales peut encore être contestée par voie d'exception à l'occasion de tout litige porté devant une juridiction administrative ou judiciaire 219 ( * ) .

Les lois du pays de la Polynésie française obéissent à un régime tout à fait différent . En premier lieu, elles ne sont pas exécutoires de plein droit mais doivent être promulguées par le président de la Polynésie française pour entrer en vigueur. En second lieu, elles sont soumises à un contrôle juridictionnel a priori du Conseil d'État , dont les modalités sont inspirées du contrôle a priori de constitutionnalité des lois par le Conseil constitutionnel :

- à l'expiration du délai de huit jours pendant lequel elles peuvent être soumises par le haut-commissaire ou le conseil des ministres à une nouvelle lecture, ou au lendemain du vote intervenu à l'issue de cette nouvelle lecture, une loi du pays peut être déférée au Conseil d'État par le haut-commissaire, le président de la Polynésie française, le président de l'assemblée de la Polynésie française ou six représentants à cette assemblée , qui disposent à cet effet d'un délai de quinze jours ;

- à l'expiration du même délai de huit jours ou au lendemain du vote intervenu à l'issue d'une nouvelle lecture, la loi du pays est également publiée à titre d'information au Journal officiel de la Polynésie française , pour permettre aux personnes physiques ou morales intéressées de la déférer au Conseil d'État dans un délai d'un mois à compter de cette publication.

Dans l'un et l'autre cas, la loi organique accorde au Conseil d'État un délai de trois mois pour statuer . Les normes de référence sont plus étroites que le « bloc de légalité » auquel sont en principe soumis les actes administratifs : ne peut être promulguée une loi du pays dont le Conseil d'État a jugé qu'elle comportait des dispositions contraires à la Constitution, aux lois organiques, aux engagements internationaux ou aux principes généraux du droit, à moins que ces dispositions ne soient séparables de l'ensemble de l'acte.

Ce n'est qu'à l'expiration du délai de recours d'un mois offert aux personnes physiques ou morales intéressées ou, si le Conseil d'État a été saisi, à la suite de la publication au Journal officiel de la Polynésie française de la décision du Conseil d'État constatant la conformité totale ou partielle de la loi du pays aux normes de référence que celle-ci peut être promulguée. Elle doit l'être dans un délai de dix jours.

Une fois promulguées, les lois du pays ne sont plus susceptibles d'aucun recours par voie d'action . Elles peuvent néanmoins être contestées à tout moment par voie d'exception à l'occasion d'un litige devant une juridiction, qui, si un moyen sérieux est invoqué, doit surseoir à statuer et transmettre la question au Conseil d'État, lequel dispose de trois mois pour se prononcer.

Il est fait exception à ce régime en ce qui concerne les lois du pays relatives aux impôts et taxes, qui doivent être publiées et promulguées au plus tard le lendemain de leur adoption et peuvent faire l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'État , à l'initiative des mêmes autorités que précédemment (dans un délai de quinze jours suivant la publication de l'acte de promulgation) ou de toute personne physique ou morale intéressée (dans un délai d'un mois). Aucune possibilité de suspension n'est prévue. Cette exception se justifie par le souci de ne pas retarder l'entrée en vigueur d'actes à caractère fiscal, souvent pris en fin d'année et qui doivent pouvoir s'appliquer dès le 1 er janvier de l'année suivante 220 ( * ) .

Le régime contentieux des actes pris, dans le domaine de la loi, par les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution : comparaisons

Les actes pris, dans le domaine de la loi, par les assemblées délibérantes des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution autres que la Polynésie française (actes qui, dans ces collectivités, ne portent pas le nom de « lois du pays ») sont soumis à des régimes contentieux différents.

À Saint-Barthélemy et Saint-Martin , collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, les actes pris dans le domaine de la loi par le conseil territorial ne peuvent entrer en vigueur qu'à l'expiration d'un délai de quinze jours suivant leur transmission au représentant de l'État. Ils peuvent faire l'objet d'un recours formé par celui-ci (dans un délai de deux mois suivant leur transmission) ou par toute personne intéressée (dans un délai de deux mois suivant leur publication) devant le Conseil d'État, qui dispose d'un délai de trois mois pour statuer.

En outre, si le représentant de l'État assortit un recours d'une demande de suspension, formulée dans le délai de quinze jours suivant la transmission de l'acte, celui-ci ne peut entrer en vigueur jusqu'à ce que le Conseil d'État ait statué sur cette demande ; si le Conseil d'État n'a pas rendu sa décision dans un délai de trois mois, l'acte redevient exécutoire. Ces dispositions ne sont pas applicables en matière fiscale 221 ( * ) .

Il s'agit donc d'un contrôle a posteriori qui a ceci de spécifique qu'une demande de suspension formulée dans le délai de quinze jours empêche l'entrée en vigueur de l'acte.

À Saint-Pierre-et-Miquelon , collectivité non dotée de l'autonomie, les recours contre les actes pris par le conseil territorial dans le domaine de la loi sont portés, en première instance, devant le tribunal administratif.

Le régime d'entrée en vigueur de ces actes est le même que pour tous les actes réglementaires pris par les autorités de la collectivité : ils sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication au Journal officiel de Saint-Pierre-et-Miquelon et à leur transmission au représentant de l'État.

Ils peuvent être contestés selon les conditions de droit commun, par la voie du déféré préfectoral ou du recours pour excès de pouvoir, formé dans un délai de deux mois.

Par dérogation au droit commun, cependant, lorsque le représentant de l'État assortit un recours d'une demande de suspension, l'acte ne peut entrer en vigueur jusqu'à ce que le tribunal administratif ait statué sur cette demande. Si le tribunal administratif n'a pas rendu sa décision dans un délai de trois mois, l'acte redevient exécutoire. Ces dispositions ne sont pas applicables en matière fiscale 222 ( * ) .

Le régime applicable aux actes pris, dans le domaine de la loi, par l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna est très particulier, puisque, dans l'attente d'une future loi organique statutaire, cette collectivité demeure régie par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 223 ( * ) , antérieure aux lois de décentralisation. L'administrateur supérieur du territoire, représentant de l'État, est également l'organe exécutif de la collectivité, et les délibérations de l'assemblée territoriale et de sa commission permanente ne sont (sauf exceptions) définitives qu'après son approbation. Le déféré préfectoral, dans ces conditions, n'aurait guère de sens et il n'est pas prévu par les textes. Les actes de l'assemblée territoriale sont donc soumis au régime contentieux de droit commun des actes administratifs : ils peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir par toute personne intéressée et, en cas d'urgence, d'un recours en référé.

Régime contentieux de droit commun des actes des autorités territoriales

(exemple d'un acte déféré après 3 semaines et dont l'exécution est suspendue à la demande du préfet)

Régime contentieux des actes pris dans le domaine de la loi
par les conseils territoriaux de Saint-Barthélemy et Saint-Martin

(exemple d'un acte déféré après une semaine, sur lequel il n'a pas été statué avant trois mois)

Régime contentieux de droit commun des « lois du pays » de la Polynésie française

(exemple d'un acte déféré après une semaine et jugé conforme après trois mois)

Régime contentieux des « lois du pays » de la Polynésie française en matière fiscale

(exemple d'un acte déféré après 10 jours et annulé après 85 jours)

2. Les avantages et inconvénients de ce régime contentieux et les propositions de l'assemblée de la Polynésie française

Le régime contentieux très dérogatoire auquel sont soumises les lois du pays de la Polynésie française - qui restent, comme on l'a dit, des actes réglementaires - a l'avantage de procurer une plus grande sécurité juridique aux institutions polynésiennes comme à leurs administrés. En effet :

- les délais de recours par voie d'action sont raccourcis par rapport au droit commun ;

- le Conseil d'État est seul compétent pour se prononcer (y compris sur une exception d'illégalité), ce qui évite les longueurs liées aux procédures d'appel et de cassation ;

- le juge est, en principe, soumis à un délai de trois mois pour statuer (y compris sur une exception d'illégalité) ;

- après leur promulgation, les lois du pays ne peuvent plus être contestées par voie d'action.

Par conséquent, une loi du pays est prémunie contre tout risque d'annulation à l'expiration du délai d'un mois et huit jours suivant son adoption, si aucun recours n'est intenté dans ce délai (alors que ce risque n'est en principe écarté, pour les actes réglementaires, qu'à l'issue du délai de recours de deux mois). En cas de recours, l'affaire est en principe définitivement jugée au plus tard quatre mois et huit jours après l'adoption de la loi du pays, alors qu'il peut être nécessaire d'attendre plusieurs années pour obtenir une décision de justice définitive sur la légalité d'un acte administratif ordinaire.

Néanmoins, le délai imparti au Conseil d'État pour statuer n'est assorti d'aucune sanction, et force est de constater qu'il n'a pas toujours été tenu . Selon les informations fournies par le Gouvernement, le délai de jugement a atteint jusqu'à douze mois par le passé. D'importants efforts ont été consentis par la section du contentieux pour accélérer le jugement des recours, et le délai moyen serait aujourd'hui de quatre mois . Comme l'a indiqué à votre rapporteur M. Mattias Guyomar, président de la dixième chambre, il s'agit d'un contentieux volumineux, à la fois par le nombre de lois du pays déférées (huit en 2017 et 2018), par l'ampleur des dispositions contestées et par celle des questions soulevées.

C'est sans doute en partie pour remédier à cet état de fait que l'assemblée de la Polynésie française propose , dans son avis sur le projet de loi organique, d'unifier le régime contentieux des lois du pays en l'alignant sur celui qui est applicable aux lois du pays relatives aux impôts et taxes .

L'assemblée de la Polynésie française demande également qu'il soit dérogé au principe de l'économie de moyens afin que le Conseil d'État se prononce sur l'ensemble des moyens invoqués par le requérant qu'il estime susceptibles de fonder l'annulation, en l'état du dossier. Cette demande répond à un souci de sécurité juridique : la Polynésie française pourrait ainsi éviter d'entacher d'autres actes d'illégalités sur lesquelles le juge ne se serait pas encore prononcé.

3. La position de votre commission : concilier le souci d'accélérer l'entrée en vigueur des lois du pays avec le maintien de garanties suffisantes

L'unification du régime contentieux des lois du pays par extension des règles applicables en matière fiscale, proposée par l'assemblée de la Polynésie française, répond à un souci légitime. Elle ne peut cependant être acceptée en l'état. En effet, elle priverait les justiciables et les autorités titulaires du pouvoir de saisine du Conseil d'État, y compris le haut-commissaire de la République, des moyens de faire obstacle à l'exécution d'une loi du pays qu'ils estimeraient contraires à la Constitution, aux lois organiques, aux engagements internationaux ou aux principes généraux du droit. En dehors même du champ de la fiscalité, les lois du pays adoptées pourraient être promulguées et entrer en vigueur dans les huit jours 224 ( * ) ; elles resteraient en vigueur jusqu'à ce que le Conseil d'État ait statué 225 ( * ) .

Aux yeux de votre rapporteur, il est indispensable de préserver au moins la faculté pour le représentant de l'État d'empêcher l'exécution d'une loi du pays qui serait contraire aux normes supérieures . Cette faculté, les représentants de l'État en disposent à l'égard de tous les actes des collectivités territoriales et de la Nouvelle-Calédonie :

- soit par le biais d'une demande de suspension dans le cadre d'un contrôle juridictionnel a posteriori de droit commun (dans les collectivités régies par les articles 72 et 73 de la Constitution) ou spécifique (à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon) ;

- soit par le biais d'un recours a priori (devant le Conseil d'État en ce qui concerne les lois du pays de la Polynésie française, devant le Conseil constitutionnel en ce qui concerne les lois du pays de la Nouvelle-Calédonie).

C'est la condition pour que le représentant de l'État puisse assumer la charge « des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » qui lui est confiée par l'article 72 de la Constitution 226 ( * ) .

Il convient donc de concilier le respect de ces prérogatives avec le souhait exprimé par les autorités polynésiennes d'accélérer l'entrée en vigueur des lois du pays , qui font l'objet de nombreux contentieux.

Il aurait été envisageable de s'inspirer du régime applicable aux actes des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy et Saint-Martin intervenant dans le domaine de la loi, en réservant au haut-commissaire la faculté d'empêcher l'entrée en vigueur de l'acte contesté, par une demande de suspension formulée dans les quinze jours suivant sa transmission.

Cependant, c'est une autre solution qui a émergé au cours des discussions entre le Gouvernement, les autorités polynésiennes, le Conseil d'État et votre rapporteur, et qui semble pouvoir recueillir un large consensus. Elle consiste à prévoir qu'à l'expiration du délai de trois mois imparti au Conseil d'État pour statuer, le président de la Polynésie française puisse promulguer la loi du pays contestée, le Conseil d'État demeurant saisi des recours formés devant lui . Le contrôle a priori se muerait alors en contrôle a posteriori : le cas échéant, au lieu de constater l'illégalité de l'acte et d'en empêcher la promulgation, le Conseil d'État l'annulerait en tout ou partie 227 ( * ) .

Quant à la demande formulée par l'assemblée de la Polynésie française qu'il soit dérogé au principe de l'économie de moyens lors du contrôle juridictionnel des « lois du pays », elle a paru légitime à votre commission, puisqu'elle répond, comme il a été dit, à un souci de sécurité juridique. Les représentants du Conseil d'État entendus par votre rapporteur n'y ont pas vu d'objection.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi rédigé .

Article 21 (nouveau) (art. 189 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ; art. L.O. 392-1 du code électoral [abrogé])Rôle de l'institut de la statistique de la Polynésie française dans la tenue du répertoire électoral unique

L'article 21 du projet de loi organique vise à préciser le rôle de l'institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF) dans la tenue du répertoire électoral unique.

Il résulte de l'adoption, avec l'avis favorable de votre rapporteur, de l'amendement COM-43 du Gouvernement.

1. L'institut de la statistique de la Polynésie française

Établissement public à caractère administratif, l'institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF) a été créé en 1976 pour coordonner l'élaboration des statistiques publiques dans cette collectivité d'outre-mer.

Placé sous la tutelle du ministre de l'économie de la Polynésie française , il a conclu un protocole de coopération avec l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Conformément à l'article 189 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 228 ( * ) , l'ISPF tient un fichier général des électeurs de la Polynésie française « en vue de contrôler les inscriptions sur les listes électorales ». Il assure cette mission pour le compte de l'État et sous l'autorité du haut-commissaire de la République.

2. Une coordination sur le répertoire électoral unique (REU)

La loi n° 2016-1048 du 1 er août 2016 229 ( * ) a créé un répertoire électoral unique (REU) afin de centraliser les listes électorales de l'ensemble du territoire national 230 ( * ) .

Opérationnel depuis le 1 er janvier 2019 , ce répertoire sera utilisé pour la première fois à l'occasion des prochaines élections européennes.

Les avantages du répertoire électoral unique

Le répertoire électoral unique supprime toute discordance entre les listes électorales des communes et les données des instituts de statistique , qui tenaient jusqu'alors un fichier général des électeurs.

Il facilite également les échanges d'information entre les communes et permet d'éviter qu'un même électeur soit inscrit dans plusieurs communes.

De même, il automatise les inscriptions sur les listes électorales des jeunes majeurs et des personnes acquérant la nationalité française.

Traitement de données à caractère personnel, le répertoire électoral unique est soumis à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

L'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) est responsable de la tenue du répertoire électoral unique en métropole.

En Polynésie française, cette mission relève de l'institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF), comme l'a confirmé la loi n° 2016-1048 du 1 er août 2016 précitée. L'unicité du répertoire électoral unique est toutefois préservée : l'ISPF « alimente » le fichier créé par l'INSEE et n'a pas vocation à créer un second outil.

L'article 21 du projet de loi organique vise à expliciter le rôle de l'ISPF dans la tenue du répertoire électoral unique en Polynésie française . Il acterait également la suppression du fichier général des électeurs de la Polynésie française, dont les données figurent désormais dans le répertoire électoral unique.

À titre subsidiaire, il tend à abroger l'article L.O. 392-1 du code électoral , un article « miroir » qui se bornait à reproduire les dispositions de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi rédigé .

Article 22 (nouveau)
(art. 109, 111, 159, 171 et 173-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d'autonomie de la Polynésie française)
Coordinations

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-36 de son rapporteur, l'article 22 du projet de loi organique procède à diverses coordinations au sein de la loi organique statutaire.

Aux articles 109 et 111, les références à une pluralité de circonscriptions électorales pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française n'ont plus lieu d'être depuis la création d'une circonscription unique en 2011 231 ( * ) .

À l'article 159, il convient de faire référence à la caducité, non seulement d'une délibération, mais aussi d'un arrêté organisant un référendum local, puisque le conseil des ministres dispose, comme l'assemblée de la Polynésie française, du pouvoir d'organiser un tel référendum.

Enfin, la terminologie des articles 171 et 173-1 doit être adaptée aux règles fixées par la Polynésie française en matière de commande publique.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi rédigé .

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI

Article 1er
(art. L. 5842-22, L. 5842-26 et L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales, art. 134 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République)
Compétence des communautés de communes
et des communautés d'agglomération en Polynésie française

L'article 1 er du projet de loi tend à adapter les compétences des communautés de communes et des communautés d'agglomération en Polynésie française aux spécificités de ce territoire, notamment aux compétences dont disposent les communes polynésiennes.

1. Une intercommunalité à fiscalité propre peu développée en Polynésie française

1.1. Le droit de l'intercommunalité à fiscalité propre en Polynésie française

Selon la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française , les « règles relatives à l'administration, à l'organisation et aux compétences des communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics, [ainsi que la] coopération intercommunale » 232 ( * ) relèvent de la compétence de l'État en Polynésie française.

En conséquence, les articles du code général des collectivités territoriales concernant les communautés de communes et les communautés d'agglomération ont été rendus applicables en Polynésie française, moyennant quelques adaptations.

Les communautés de communes en Polynésie française

Les compétences des communautés de communes sont adaptées aux spécificités de la Polynésie française. Les compétences obligatoires sont ainsi au nombre de deux 233 ( * ) , mais ne s'appliquent que « sous réserve des compétences de la Polynésie française et dans le respect des dispositions du II de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ». Les communautés de communes polynésiennes doivent également exercer les compétences optionnelles relevant d'au moins trois des groupes de compétences proposés.

Les compétences optionnelles des communautés de communes en Polynésie française

L'article L. 5842-22 du code général des collectivités territoriales prévoit que les groupes de compétences optionnelles parmi lesquels les communes de Polynésie française peuvent choisir sont les suivants :

1° Protection et mise en valeur de l'environnement, et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

2° Politique du logement et du cadre de vie ;

2° bis En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville ;

3° Création, aménagement et entretien de la voirie ;

4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire d'intérêt communautaire ;

5° Action sociale d'intérêt communautaire. Lorsque la communauté de communes exerce cette compétence, elle peut en confier la responsabilité, pour tout ou partie, à un centre intercommunal d'action sociale ;

6° Assainissement des eaux usées, dans les conditions prévues à l'article L. 2224-8 ;

7° Eau ;

8° Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.

Pour les communautés de communes dont les communes membres sont dispersées sur plusieurs îles :

9° Le transport entre les îles ;

10° L'assistance à maîtrise d'ouvrage.

Les communautés d'agglomération en Polynésie française

Les compétences des communautés d'agglomération sont aussi adaptées pour leur application en Polynésie française. Les blocs de compétences obligatoires des communautés d'agglomération de Polynésie française sont au nombre de quatre : le développement économique, l'aménagement de l'espace communautaire, l'équilibre social de l'habitat, et la politique de la ville. Ils s'exercent, ici encore, « sous réserve des compétences de la Polynésie française et dans le respect des dispositions du II de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ». Les communautés d'agglomération polynésiennes doivent également exercer trois des sept compétences optionnelles.

Les compétences des communautés d'agglomération en Polynésie française

Selon l'article L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales, l'article L. 5216-5 du même code doit être ainsi lu pour son application en Polynésie française :

I. - Sous réserve des compétences de la Polynésie française et dans le respect des dispositions du II de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, la communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes :

1° En matière de développement économique : actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ;

2° Aménagement de l'espace communautaire dans le cadre de la réglementation applicable en Polynésie française ;

3° En matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ;

4° En matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville.

Dans les départements et collectivités d'outre-mer : dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale d'intérêt communautaire ; dispositifs locaux, d'intérêt communautaire, de prévention de la délinquance ;

II. - La communauté d'agglomération doit en outre exercer au lieu et place des communes au moins trois compétences parmi les sept suivantes :

1° Création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire ;

2° Assainissement des eaux usées, dans les conditions prévues à l'article
L. 2224-8 ;

3° Eau ;

4° En matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie : lutte contre la pollution de l'air, lutte contre les nuisances sonores, soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

5° Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ;

6° Action sociale d'intérêt communautaire.

Lorsque la communauté d'agglomération exerce la compétence action sociale d'intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d'action sociale ;

8° Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;

Le choix de ces compétences est arrêté par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création.

III. - Lorsque l'exercice des compétences mentionnées aux I et II du présent article est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé par le conseil de la communauté d'agglomération à la majorité des deux tiers. Il est défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de l'arrêté prononçant le transfert de compétence. À défaut, la communauté d'agglomération exerce l'intégralité de la compétence transférée.

VI. - Afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre la communauté d'agglomération et les communes membres après accords concordants exprimés à la majorité simple du conseil communautaire et des conseils municipaux concernés.

Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours.

VII. - Par convention passée avec le département, une communauté d'agglomération dont le plan de déplacements urbains comprend un service de transport collectif en site propre empruntant des voiries départementales ou prévoit sa réalisation peut, dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité, exercer au lieu et place du département tout ou partie des compétences qui, dans le domaine de la voirie, sont attribuées au département en vertu des articles L. 131-1 à L. 131-8 du code de la voirie routière. Le refus du conseil départemental de déléguer tout ou partie de ces compétences doit être motivé par délibération. La convention précise l'étendue et les conditions financières de la délégation de compétence ainsi que les conditions dans lesquelles les services départementaux correspondants sont mis à la disposition de la communauté d'agglomération.

1.2. Deux communautés de communes en Polynésie française

Seules deux communautés de communes ont été mises en place en Polynésie française. La communauté de communes Hava'i regroupe deux communes, tandis que la communauté de communes des marquises (CODIM) regroupe six communes.

La création de ces communautés de communes a nécessité une « loi du pays », la loi du pays n° 2010-12 du 25 août 2010 relative à la mise en oeuvre par les communautés de communes des dispositions des sections 4 et 6 du chapitre 1 er du titre III de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifié portant statut d'autonomie de la Polynésie française , qui les a autorisé à intervenir en matière de développement économique et d'aménagement de l'espace.

Plusieurs autres communautés de communes ont été ou sont envisagées :

- la communauté de communes de Tahiti Sud, qui aurait regroupé quatre communes. Un arrêté du haut-commissaire fixant le périmètre de cette intercommunalité a été pris le 26 février 2016, mais deux des quatre communes se sont retirées du projet ;

- la communauté de communes des îles des Tuamotu-Gambier : cinq communes de l'archipel ont souhaité se constituer en communauté de communes. Les délibérations des conseils municipaux ne sont cependant pas concordantes quant au périmètre de l'EPCI ;

- la communauté de communes des îles des Australes : la dissolution en 2014 du Syndicat intercommunal à vocation multiple des Australes (SIVMA) en raison de problèmes de fonctionnement a encouragé les communes à se diriger vers la création d'une communauté de communes. Le calendrier envisagé est cependant postérieur aux prochaines élections municipales (2020).

1.3. Les sources de difficultés de l'intercommunalité

Au moins trois facteurs peuvent expliquer le faible développement de l'intercommunalité en Polynésie française.

En matière juridique , le partage de compétence fixé par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française entre la Polynésie française et les communes ne confère pas à ces dernières une latitude d'action aussi large que celle des communes métropolitaines qui disposent d'une clause de compétence générale. Les compétences obligatoires des communautés de communes en Polynésie française sont ainsi des compétences qui relèvent de la collectivité et non des communes, mais dans lesquels les communes peuvent être autorisées à intervenir en vertu du II de l'article 43 de la même loi organique. Pour ce faire, la Polynésie française doit les y autoriser par le biais d'une « loi du pays ». De même, les compétences optionnelles relèvent également souvent de la Polynésie française. Cette difficulté a été accrue par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation de la République , dite « NOTRe », qui a accru le nombre de compétences optionnelles que doivent exercer les communautés de communes 234 ( * ) .

En matière géographique , l'insularité est un frein au développement de la coopération intercommunale en matière de gestion opérationnelle des services.

Enfin, d'un point de vue politique , les élus communaux se montrent généralement peu enclins à se dessaisir d'une partie de leurs compétences en faveur d'un groupement intercommunal, dont la logique peut parfois être mal comprise.

2. Adapter les compétences de l'intercommunalité aux réalités de Polynésie française

2.1. L'article 1 er du projet de loi

L'article 1 er du projet de loi vise à faciliter le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre en Polynésie française . Il redéfinit les compétences obligatoires et les compétences optionnelles des communautés de communes sur ce territoire.

Les compétences obligatoires 235 ( * ) ne le seraient que sous réserve que les communes aient été autorisées à intervenir dans les domaines concernés en application du II de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française . Dans ce cas, et dans ce cas seulement, la communauté de communes exercerait de plein droit la ou les compétences concernées, au lieu et place des communes membres.

Les autres modifications prévues par l'article se limitent à conserver les compétences « eau » et « assainissement » parmi les compétences optionnelles des communautés de communes en Polynésie française, alors qu'elles seront rattachées aux compétences obligatoires à partir de 2020 en métropole.

2.2. La position de votre commission

Votre commission a été sensible à l'argumentation développée par l'assemblée de la Polynésie française dans son avis sur le projet de loi. Celle-ci propose de redéfinir les compétences optionnelles des communautés de communes sur le territoire polynésien, considérant que sont aujourd'hui intégrées des compétences qui ne relèvent pas des communes en Polynésie française .

Votre commission a donc opté, en adoptant un amendement COM-11 de son rapporteur, pour une rédaction intermédiaire entre la position du Gouvernement et celle de l'assemblée de la Polynésie française 236 ( * ) permettant le maintien de compétences obligatoires dans les cas où les communes sont autorisées à intervenir dans les domaines du développement économique, des aides et interventions économiques, de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace. Elle a cependant intégralement redéfini les compétences optionnelles des communautés de communes en Polynésie française, en indiquant que les communautés de communes devront exercer deux des compétences suivantes pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire :

- Voirie communale ;

- Transports communaux ;

- Construction, entretien et fonctionnement des écoles de l'enseignement du premier degré ;

- Distribution d'eau potable ;

- Collecte et traitement des ordures ménagères ;

- Collecte et traitement des déchets végétaux ;

- Collecte et traitement des eaux usées ;

Dans les communautés de communes dont les communes membres sont dispersées sur plusieurs îles :

- Le transport entre les îles ;

- L'assistance à maitrise d'ouvrage.

Il s'agit de compétences qui sont attribuées aux communes polynésiennes en vertu du I de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française .

Considérant que le report de l'entrée en vigueur de cet article, qui se justifiait par l'entrée en vigueur en 2020 de la nouvelle rédaction de l'article L. 5214-16, n'était plus nécessaire, votre commission a décidé de son entrée en vigueur immédiate.

Votre commission a également redéfini les compétences des communautés d'agglomération en Polynésie française en suivant la même logique. Les communautés d'agglomération polynésiennes devront ainsi exercer à titre obligatoire les compétences pour lesquelles les communes se sont vues autorisées à intervenir dans les domaines du développement économique, des aides et interventions économiques, de l'urbanisme et de l'aménagement de l'espace, ainsi que, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de soutien aux actions de maitrise de l'énergie, de politique du logement et du cadre de vie, et de politique de la ville. Au titre des compétences optionnelles, les communautés d'agglomération devront exercer deux des compétences listées ci-dessus pour les communautés de communes, toujours pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire.

Ces deux formes d'EPCI à fiscalité propre pourront, comme dans le droit commun des EPCI à fiscalité propre, se voir transférer par leurs communes membres toutes autres compétences au titre des compétences facultatives.

En outre, votre commission a précisé que ces EPCI à fiscalité propre pourront transférer leurs compétences à des syndicats de communes ou des syndicats mixtes comprenant l'intégralité de leur territoire.

Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .

Article 2
(art. L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales)
Syndicats mixtes ouverts comprenant la Polynésie française
ou l'un de ses établissements publics

L'article 2 du projet de loi vise à compléter les dispositions du nouvel article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française , dans sa rédaction issue de l'article 10 du projet de loi organique, permettant à la Polynésie française d'être membre d'un syndicat mixte ouvert.

1. La possibilité pour la Polynésie française de participer à un syndicat mixte ouvert : une disposition introduite par l'article 10 du projet de loi organique

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2014-2 LOM du 26 juin 2014, a indiqué que la participation de la Polynésie française à des syndicats mixtes ouverts avait trait à l'organisation et au fonctionnement des institutions de la Polynésie française et qu'elle relevait donc de la compétence du législateur organique.

En conséquence, l'article 10 du projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française ajoute un article 55-1 à la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française pour permettre à la collectivité de Polynésie française de participer à des syndicats mixtes ouverts. Sont intégrées à la loi organique des dispositions relatives aux modalités de création, de retrait d'un des membres, de répartition des biens meubles et immeubles et de dissolution du syndicat mixte ouvert.

2. Les coordinations dans le projet de loi ordinaire

L'article 2 du projet de loi tire les conséquences dans la loi ordinaire du nouvel article 55-1 introduit dans la loi organique. L'article L. 5843-2 du code général des collectivités territoriales est entièrement réécrit pour prévoir quelques adaptations rédactionnelles aux articles rendus applicables à la Polynésie française par la loi organique.

Votre commission a, par l'adoption de l'amendement COM-12 de son rapporteur, déplacé cet article à l'article L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales, en y intégrant les dispositions initialement prévues à l'article 3 du projet de loi. Elle a ainsi fait de l'article L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales l'article relatif aux dispositions applicables aux syndicats mixtes comprenant la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics , en application de l'article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

De ce fait, et conformément à l'initial article 3 du projet de loi, les syndicats mixtes ouverts comprenant la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics ne seraient plus, comme les syndicats mixtes ouverts ne comprenant pas un tel membre, « soumis au contrôle de légalité, au contrôle budgétaire et au jugement des comptes dans les conditions fixées par la législation applicable aux communes de la Polynésie française ». Cette disposition est en effet introduite au niveau organique, le nouvel article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française disposant que « les syndicats mixtes institués en application du présent article sont soumis au contrôle de légalité, au contrôle budgétaire et au jugement des comptes dans les conditions fixées par la [loi organique statutaire] pour les établissements publics de la Polynésie française ».

Ainsi, le contrôle de légalité des syndicats mixtes ouverts auxquels participe la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics serait désormais effectué selon les modalités de celui assuré pour les établissements publics de la Polynésie française, correspondant à celles fixées par l'article 173 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française . Seraient donc transmis au haut-commissaire par le président du syndicat mixte ouvert les actes à caractère réglementaire, les délibérations de l'organe délibérant, les décisions individuelles relatives aux agents du syndicat mixte ouvert, les ordres de réquisition du comptable ainsi que les conventions relatives aux marchés d'une certaine importance. Dans les deux mois, le haut-commissaire défèrerait au tribunal administratif les actes qu'il estime contraires à la légalité. Ce recours pourrait être assorti d'une demande de suspension. Une personne morale ou physique lésée par un des actes pourrait demander au haut-commissaire de déférer l'acte dans les conditions décrites ci-dessus. Enfin, et comme pour les syndicats mixtes ouverts ne comprenant pas la Polynésie française, le président du syndicat mixte certifierait, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire des différents actes des organes du syndicat mixte.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3
(art. L. 5843-2 du code général des collectivités territoriales et art. 64 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense)
Syndicats mixtes ouverts ne comprenant ni la Polynésie française
ni l'un de ses établissements publics

L'article 3 du projet de loi, dans sa rédaction résultant de l' amendement COM-13 de votre rapporteur, préserve la possibilité pour les communes de Polynésie de créer un syndicat mixte ouvert ne comprenant ni la collectivité de Polynésie française, ni l'un de ses établissements publics.

1. Les syndicats mixtes ouverts : la nécessité de deux régimes en Polynésie française

L'article 10 du projet de loi organique introduit, au sein d'un nouvel article 55-1 du code général des collectivités territoriales, la possibilité de constituer un syndicat mixte ouvert comprenant parmi ses membres la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics. Une telle possibilité, comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-2 LOM du 26 juin 2014, relève de la loi organique. Un régime spécifique est donc prévu par la loi organique qui, bien qu'il reprenne dans sa majorité les règles de droit commun des syndicats mixtes ouverts prévues par le code général des collectivités territoriales, introduit quelques spécificités.

Pour autant, les communes, comme l'a indiqué à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel, ne sont pas des institutions de la Polynésie française au sens de l'article 74 de la Constitution 237 ( * ) . De ce fait, les dispositions les régissant ne sont pas de niveau organique. Il a donc paru nécessaire à votre commission de prévoir, dans la loi ordinaire, le cas de syndicats mixtes ouverts en Polynésie française ne comprenant ni la collectivité de la Polynésie française, ni l'un de ses établissements publics. Il pourrait par exemple s'agir d'un syndicat mixte rassemblant des communes polynésiennes, leur groupement, et un établissement public de l'État.

2. Les syndicats mixtes ouverts ne comprenant ni la Polynésie française ni l'un de ses établissements

Votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-13 de son rapporteur, a entièrement réécrit l'article 3 du projet de loi ordinaire afin de modifier l'actuel article L. 5843-2 du code général des collectivités territoriales qui contient les dispositions applicables aux syndicats mixtes ouverts en Polynésie française.

Elle a tout d'abord supprimé la possibilité pour la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics d'être membre des syndicats mixtes ouverts constitués sur la base de cet article 238 ( * ) .

Elle a intégré au sein de cet article les dispositions initialement prévues à l'article L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales, qui, tel que modifié par l'article 2, concernerait désormais les syndicats mixtes ouverts comprenant la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics parmi leurs membres. Il serait ainsi indiqué que les syndicats mixtes ne comprenant aucune institution de la Polynésie française sont soumis au contrôle de légalité, au contrôle budgétaire et au jugement des comptes dans les conditions fixées par la législation applicable aux communes de la Polynésie française et que le président du syndicat mixte certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire des différents organes du syndicat mixte .

Enfin, l'amendement a précisé que les syndicats mixtes ouverts régis par l'article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française , s'ils ne comprenaient plus ni la Polynésie française ni l'un de ses établissements publics à la suite d'un retrait de certains de ses membres, deviendraient des syndicats mixtes régis par l'article L. 5843-2 du code général des collectivités territoriales, soit les dispositions actuelles du droit des syndicats mixtes ouverts en Polynésie française.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (nouveau)
(art. L. 1862-1 et L. 1862-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, art. 23 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004
complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française)
Participation des communes et de leurs groupements
aux sociétés d'économie mixte créées par la Polynésie française

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-14 , l'article 4 du projet de loi a pour principal objet de fixer les règles applicables à la participation de communes ou groupements de communes polynésiens aux sociétés d'économie mixte (SEM) créées par la Polynésie française.

L'article 29 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée, dite loi organique statutaire, autorise la Polynésie française à créer des SEM qui l'associent, elle-même ou ses établissements publics, à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, d'autres personnes publiques, par exemple des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Par ailleurs, les articles L. 1862-1 et L. 1862-2 du code général des collectivités territoriales étendent et adaptent aux communes de la Polynésie française les règles de droit commun applicables aux SEM créées par les collectivités territoriales et leurs groupements.

En revanche, la loi est silencieuse sur les modalités de participation des communes et EPCI polynésiens aux SEM créées par la Polynésie française en application de l'article 29 de la loi organique statutaire.

C'est ce vide juridique que votre commission a entendu combler, en insérant dans le code général des collectivités territoriales des dispositions applicables aux SEM créées par la Polynésie française, en tant que des communes ou groupements de communes participeraient à leur capital. Ces dispositions n'ont donc pas vocation à régir la participation de la Polynésie française ou de ses établissements publics à ces mêmes SEM. L'article 3 bis du projet de loi organique précise d'ailleurs que les règles applicables à ces SEM sont fixées par la Polynésie française, sans préjudice des dispositions législatives relatives à la participation des communes et de leurs groupements.

L'article 4 du projet de loi tend également à abroger, par coordination, l'article 23 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française , et à corriger plusieurs erreurs de référence dans les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux SEM créées par des communes ou groupements de communes polynésiens.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi rédigé .

Article 5 (nouveau)
(art. L. 2573-25 du code général des collectivités territoriales)
Extension des dispositions relatives aux crématoriums
aux communes de Polynésie française

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-19 de son rapporteur, l'article 5 du projet de loi tend à étendre aux communes polynésiennes les dispositions législatives relatives à l'ouverture de crématoriums et sites cinéraires.

1. L'ouverture de crématoriums et sites cinéraires : une compétence communale

La crémation est autorisée en France depuis 1889. L'unique crématorium français est alors celui du Père Lachaise, qui assura cette année-là 49 crémations.

Ce n'est qu'à partir du début des années 1990 que la pratique devint plus répandue, à la suite notamment de la levée de l'interdit de l'Église catholique en 1963. Ainsi, selon les associations crématistes, cette possibilité était choisie par 10,5 % des familles en 1994.

La loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 modifiant le titre VI du livre III du code des communes et relative à la législation dans le domaine funéraire a donné l'exclusivité de la création et de la gestion des crématoriums aux communes et à leurs groupements. Cette disposition avait pour objectif de rationnaliser la création de ces structures face au développement rapide de cette pratique.

L'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales indique désormais que « les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sont seuls compétents pour créer et gérer les crématoriums et les sites cinéraires. Les crématoriums et les sites cinéraires qui leur sont contigus peuvent être gérés directement ou par voie de gestion déléguée. Les sites cinéraires inclus dans le périmètre d'un cimetière ou qui ne sont pas contigus à un crématorium doivent être gérés directement. » 239 ( * ) . Ainsi, la création d'un crématorium relève de la seule initiative communale, même si sa gestion peut en être déléguée.

2. Donner une base légale à l'intervention des communes de Polynésie française en la matière

Les dispositions relatives aux crématoriums et aux sites cinéraires n'ont jusqu'à aujourd'hui pas été rendues applicables en Polynésie française. La crémation des corps ne peut donc être effectuée sur ce territoire, faute de base légale.

Afin de donner aux communes de Polynésie française la compétence pour créer et gérer des crématoriums et sites cinéraires, votre commission a adopté un amendement COM-19 du Gouvernement indiquant que l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales était applicable en Polynésie française. Cet amendement reprend une demande présentée par l'assemblée de la Polynésie française dans son avis sur le projet de loi.

Afin d'adapter les dispositions de cet article aux caractéristiques de la Polynésie française, il est précisé qu'une création ou extension de crématorium ne peut avoir lieu qu'après autorisation du haut-commissaire de la République accordée conformément aux dispositions du code de l'environnement applicable localement, et après avis des services de la Polynésie française compétents en matière d'environnement et de risques sanitaires.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .

Article 6 (nouveau)
(art. L. 407 et L. 410 et L. 414 du code électoral)
Coordinations en matière électorale

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-18 du Gouvernement, modifié par un sous-amendement COM-21 de votre rapporteur, l'article 6 du projet de loi vise à tirer les conséquences, dans le code électoral, de la réforme du mode de scrutin pour l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française, adoptée en 2011, et de la modification des règles de remplacement des membres dont le siège est devenu vacant, prévue par le projet de loi organique.

Les références à une pluralité de circonscriptions n'ont plus lieu d'être depuis la création d'une circonscription unique en 2011.

Il convient également d'abroger les dispositions adaptant les règles de la campagne audiovisuelle aux élections partielles, puisque l'article 12 du projet de loi organique prévoit de supprimer toute élection partielle au bénéfice d'un renouvellement intégral de l'assemblée de la Polynésie française dès lors qu'un tiers des sièges y seraient devenus vacants (ou en cas d'annulation des opérations électorales).

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé .

Article 7 (nouveau) Statut des agents non fonctionnaires de l'administration

L'article 7 du projet de loi vise à clarifier le statut juridique des agents non fonctionnaires de l'administration (ANFA).

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-15 de votre rapporteur.

Environ 3 000 contractuels de l'État exercent en Polynésie française 240 ( * ) , dont 673 sous le statut d'ANFA . Seul l'État est compétent pour fixer leur régime juridique, comme l'a confirmé le Conseil d'État en 2012 241 ( * ) .

Les agents non fonctionnaires de l'administration sont soumis à un statut de droit privé et plus particulièrement à :

- la loi n° 86-845 du 17 juillet 1986 relative aux principes généraux du droit du travail et à l'organisation et au fonctionnement de l'inspection du travail et des tribunaux du travail en Polynésie française ;

- une convention collective inter-services de 1968, qui précise notamment les règles de déroulement de leur carrière 242 ( * ) .

Le tribunal du travail de Papeete a confirmé sa compétence concernant ces agents de droit privé, tout en estimant qu'il était « quelque peu incohérent » que ce contentieux ne relève pas du juge administratif 243 ( * ) .

Cette situation soulève au moins trois difficultés .

En premier lieu, elle contredit le principe fixé par le Tribunal des conflits , selon lequel les contractuels exerçant pour le compte d'un service public à caractère administratif sont des contractuels de droit public 244 ( * ) .

En deuxième lieu, elle complexifie la gestion des ressources humaines de l'État : les ANFA sont régis par des règles spécifiques, dont la plupart ont été définies à la fin des années 60.

En dernier lieu, elle crée une insécurité juridique au détriment des agents et de l'évolution de leur carrière .

Pour répondre à ces difficultés, l'article 7 du projet de loi aurait pour effet de reconnaître un statut de droit public aux ANFA . Il s'inspire ainsi d'une proposition de l'assemblée de la Polynésie française.

Cette disposition entrerait en vigueur au 1 er janvier 2021 afin de laisser à l'État le temps nécessaire pour revoir l'ensemble des règles applicables aux ANFA.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi rédigé .

Article 8 (nouveau)
(art. 69-8-1 [nouveau] de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991
relative à l'aide juridique)
Financement de l'aide juridictionnelle en matière foncière

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-17 du Gouvernement, l'article 8 du projet de loi vise à régulariser la situation du bureau des avocats de la direction des affaires foncières de la Polynésie française vis-à-vis des règles légales de financement de l'aide juridictionnelle .

Il s'agit d'une coordination avec l'article 5 ter du projet de loi organique qui prévoit de rendre la Polynésie compétente pour fixer des règles relatives à l'aide juridictionnelle en matière foncière et pour employer des avocats salariés destinés à assister et à représenter en justice les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle en matière foncière. Cette compétence contreviendrait au principe, énoncé à l'article 67 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique , selon lequel « le financement de l'aide juridictionnelle [...] est assuré par l'État ». C'est pourquoi il convient d'introduire dans cette même loi une dérogation à ce principe, en accordant à la Polynésie française la faculté de « participer au financement de l'aide juridictionnelle en matière foncière par la prise en charge de la rémunération des avocats qu'elle emploie ».

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi rédigé .

Article 9 (nouveau)
Conditions de l'attribution préférentielle d'un bien
au conjoint survivant ou au copropriétaire qui y réside

Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de deux amendements identiques COM-1 et COM-6 , l'article 9 du projet de loi vise à adapter aux spécificités polynésiennes le dispositif d'attribution préférentielle prévu au 1° de l'article 831-2 du code civil.

Le 1° de l'article 831-2 prévoit qu'au moment du partage de la succession, le conjoint survivant ou tout héritier copropriétaire peut demander l'attribution préférentielle de la propriété ou du droit au bail du local qui lui sert d'habitation dès lors qu'il y a sa résidence « à l'époque du décès ».

Cette attribution s'effectue dans le respect du montant de ses droits et peut donner lieu, le cas échéant, au paiement d'une soulte si le bien attribué a une valeur supérieure aux droits qu'il a acquis de la succession.

Le rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer de 2016, « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires », dont votre rapporteur était l'un des auteurs, avait pointé le caractère inadapté de la condition d'occupation « à l'époque du décès » en Polynésie française .

Selon ce rapport, « cette condition [était] impossible à remplir pour des successions très anciennes, parfois ouvertes il y a plus de 100 ans ». Il préconisait « de prévoir, pour l'application en Polynésie française de l'article 831-2 précité, qu'un héritier copropriétaire ayant sa résidence principale dans les lieux depuis un temps suffisamment long, sans trouble, puisse bénéficier de l'attribution préférentielle de ce logement » 245 ( * ) .

Le nouvel article 9 du présent projet de loi, reprenant la proposition n° 27 de ce rapport, tend donc à permettre au conjoint survivant ou à un héritier copropriétaire de demander l'attribution préférentielle du bien , s'il démontre qu'il y a sa résidence « par une possession continue, paisible et publique depuis un délai de dix ans antérieurement à l'introduction de la demande » . Cette attribution préférentielle s'exercerait sous le contrôle du juge, puisqu'elle ne pourrait être demandée que dans l'hypothèse d'un partage judiciaire.

Le mécanisme ainsi mis en place n'est pas sans rappeler celui de la prescription acquisitive abrégée, qui permet d'acquérir la propriété par « une possession continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque, et à titre de propriétaire » 246 ( * ) , au bout de dix ans pour « celui qui acquiert de bonne foi et par juste titre un immeuble » 247 ( * ) .

Pour autant, il s'agit d'un mécanisme bien distinct car le demandeur à l'attribution préférentielle est héritier copropriétaire. Il ne cherche donc pas à acquérir la propriété par une possession puisqu'il est déjà propriétaire d'une fraction de ce bien. Il demande seulement à se voir attribuer l'intégralité de ce bien.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, un tel dispositif est applicable dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon .

Ce dispositif concernait d'ailleurs initialement la Polynésie française, il avait été introduit dans la proposition de loi, en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Maina Sage et plusieurs de ses collègues députés.

Cependant, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, puis au Sénat, il avait finalement été décidé, sur proposition du Gouvernement, d'exclure la Polynésie française du champ de la proposition de loi pour permettre de regrouper les dispositions concernant ce territoire au sein du présent projet de loi.

L'article 9 du projet de loi est donc la reprise, à l'identique, pour la Polynésie française, de l'article 4 de la loi du 27 décembre 2018 dont la rédaction avait été sensiblement améliorée à l'initiative de votre commission et de son rapporteur sur ce texte, M. Thani Mohamed Soilihi.

Par cohérence avec ses travaux antérieurs, votre commission a donc adopté l'article 9 ainsi rédigé .

Article 10 (nouveau)
Retour à la famille du défunt des biens de famille, en l'absence de descendants de celui-ci

Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de deux amendements identiques COM-2 et COM-7 , l'article 10 du projet de loi vise à prévoir un dispositif dérogatoire du droit commun permettant le retour à la famille du défunt , lorsqu'il n'a pas de descendants, des biens qu'il détenait en indivision avec celle-ci.

Actuellement, l'article 757-2 du code civil dispose qu'en l'absence des père et mère, d'enfants ou de descendants du défunt, le conjoint survivant recueille toute la succession. Il recueille donc l'universalité de la succession lorsqu'il se trouve en concurrence avec des collatéraux ou avec des ascendants autres que les père et mère du défunt.

Par dérogation à cet article, l' article 757-3 du code civil prévoit déjà un « droit de retour » , c'est-à-dire la dévolution des biens « de famille » du défunt à ses frères et soeurs ou à leurs descendants, mais pour moitié seulement et à condition :

- que les biens reçus par le défunt de ses ascendants par succession ou donation « se retrouvent en nature dans la succession » ;

- que les frères et soeurs ou leurs descendants, qui bénéficient de la dévolution, soient « eux-mêmes descendants du ou des parents prédécédés à l'origine de la transmission ».

Le présent article va plus loin en instituant , en Polynésie française, un droit de retour au bénéfice des frères et soeurs du défunt, ou à leurs descendants, de la totalité des biens « de famille », dès lors que le défunt les détenait en indivision avec ses collatéraux ou ascendants, et à condition que ses frères et soeurs ou leurs descendants soient eux-mêmes descendants du ou des parents prédécédés à l'origine de la transmission.

Cet article reprend la proposition n° 26 du rapport de la délégation aux outre-mer de 2016, « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires ».

Selon ce rapport, « le droit de retour à hauteur de moitié au profit des collatéraux privilégiés prévu à l'article 757-3 du code civil, paraît inadapté. En l'absence de postérité et d'ascendants privilégiés, le conjoint survivant reçoit toute la succession sauf la moitié des biens de famille qui revient à la fratrie. Cette disposition ouvre une indivision sur le patrimoine ancestral avec des tiers à la famille, pas uniquement le conjoint survivant mais surtout, cas fréquent, ses enfants issus d'un second lit. Que des étrangers bénéficient de droits indivis sur la terre des ancêtres paraît inimaginable aux yeux de bon nombre de Polynésiens. [...] Ce type de solution ne fait qu'attiser l'incompréhension et le ressentiment dans la population vis-à-vis d'un droit français qui, aveugle à leurs préoccupations, leur paraît lointain et étranger. C'est pourquoi vos rapporteurs souhaitent que soit envisagée la possibilité d'une dévolution complète aux collatéraux privilégiés, en l'absence de postérité et d'ascendants privilégiés » 248 ( * ) .

Le dispositif proposé par le présent article répond donc parfaitement aux préoccupations polynésiennes évoquées tout en préservant la situation du conjoint survivant , puisque celui-ci bénéficierait, jusqu'à son décès, d' un droit d'usufruit sur la quote-part indivise du bien incluse dans la succession , lorsqu'il occupait effectivement ce bien à titre d'habitation principale à l'époque du décès.

Votre commission a donc adopté l'article 10 ainsi rédigé .

Article 11 (nouveau)
Attribution en nature ou en valeur de sa part à l'héritier omis, sans remise en cause du partage intervenu

Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de deux amendements identiques COM-3 et COM-10 , l'article 11 du projet de loi vise à empêcher la remise en cause d'un partage judiciaire par un héritier omis .

Le dispositif proposé, inspiré de la proposition n° 24 du rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer de 2016, « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires », revient à écarter l'application du premier alinéa de l'article 887-1 du code civil qui dispose que « le partage peut être [...] annulé si un des cohéritiers y a été omis », dans l'hypothèse où l'omission résulterait d'une erreur ou d'une ignorance.

En application de ce nouvel article, désormais, l'héritier omis ne pourrait que « demander de recevoir sa part, soit en nature, soit en valeur, sans annulation du partage », alors qu'aujourd'hui, cette demande est une simple faculté laissée au demandeur par le deuxième alinéa de l'article 887-1.

L'objectif de cette disposition est d' éviter de créer une insécurité juridique réelle pour les indivisaires entrés de bonne foi en possession de leurs biens , l'annulation pouvant intervenir de nombreuses années après le partage définitif.

Comme l'indiquait le rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer précité, « cette mesure ne serait pas incompatible avec le principe d'égalité devant la loi, même s'il s'agit de fermer une voie d'action devant le juge. En effet, d'une part, demeure le principe de la compensation en valeur, éventuellement en nature si les coindivisaires l'acceptent, si bien que l'héritier omis ne sera pas lésé. D'autre part, l'impératif de garantir le maximum de sécurité juridique des partages exécutés est véritablement d'intérêt général en Polynésie française au regard de l'enlisement de la situation foncière et des tensions sociales qu'il cause » 249 ( * ) .

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, un dispositif parfaitement identique est applicable dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon .

Ce dispositif concernait d'ailleurs initialement la Polynésie française, il avait été introduit dans la proposition de loi, en première lecture, à l'initiative de Mme Maina Sage et plusieurs de ses collègues députés, et avait ensuite été adopté par le Sénat qui avait décidé de l'étendre aux autres collectivités territoriales concernées par le texte.

Cependant, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, puis au Sénat, il avait finalement été décidé, sur proposition du Gouvernement, d'exclure la Polynésie française du champ de la proposition de loi, pour permettre de regrouper les dispositions la concernant au sein du présent projet de loi.

Votre commission a donc adopté l'article 11 ainsi rédigé .

Article 12 (nouveau)
Dispositif dérogatoire temporaire de partage des bien indivis

Introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de l' amendement COM-9 , l'article 12 du projet de loi vise à prévoir un dispositif dérogatoire et temporaire favorisant les sorties d'indivision , en permettant le partage des biens immobiliers indivis à l'initiative du ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers en pleine propriété des droits indivis alors que l'article 815-3 du code civil exige le consentement de tous les indivisaires pour effectuer un tel acte.

Ce dispositif est quasiment identique à celui prévu par la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer pour les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

À l'initiative de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, rapporteur de ce texte, votre commission avait d'ailleurs contribué de manière importante à en améliorer et sécuriser la rédaction.

À la différence de la loi du 27 décembre 2018 , le présent article ne concernerait que les opérations de partage et non pas celles de vente de biens et la majorité retenue pour engager la procédure serait une majorité des deux tiers des droits indivis alors que le texte cité permet d'engager la procédure de vente ou de partage avec une majorité plus faible : plus de la moitié des droits indivis.

Le dispositif prévoit donc que les biens relevant de successions ouvertes depuis plus de dix ans pourraient faire l'objet d'un partage à l'initiative de cette majorité d'indivisaires.

Il ne s'appliquerait pas au local d'habitation dans lequel réside le conjoint survivant, ou si l'un des indivisaires se trouve dans une situation de faiblesse protégée par la loi (mineur ou majeur protégé ou indivisaire présumé absent), à moins d'obtenir une autorisation du juge des tutelles ou du conseil de famille selon les cas.

Le notaire pourrait accomplir le partage à défaut d'opposition des indivisaires minoritaires , dans les trois mois suivant la notification du projet par acte extrajudiciaire à tous les indivisaires, sa publication dans un journal d'annonces légales ainsi que sa publicité par voie d'affichage et sur un site internet. Le délai serait porté à quatre mois si l'indivision concerne plus de dix personnes ou si l'un des indivisaires a son domicile à l'étranger.

En cas d'opposition , les indivisaires majoritaires qui souhaitent procéder au partage devraient saisir le tribunal foncier de la Polynésie française afin d'y être autorisés, le juge appréciant alors si l'acte ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires.

Ce dispositif aurait vocation à s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2028.

Votre commission tient ici à rappeler que le droit de propriété, garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne peut souffrir de limites à son exercice, à moins que ces limites ne soient justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi.

Elle a néanmoins considéré que la situation tout à fait particulière du foncier polynésien constituait effectivement un motif d'intérêt général justifiant , dans son principe, la mise en place du régime dérogatoire de sortie d'indivision .

Quant au caractère proportionné à l'objectif poursuivi, en imposant une notification du projet de vente ou de partage par acte extrajudiciaire à tous les indivisaires, en prévoyant une large publicité du projet de partage ainsi qu'un contrôle du juge en cas d'opposition des indivisaires minoritaires et en limitant dans le temps l'application de ce dispositif dérogatoire, votre commission a estimé que le présent article était assorti de solides garanties .

C'est pourquoi, dans le prolongement de ses précédents travaux concernant d'autres territoires ultramarins, votre commission a adopté l'article 12 ainsi rédigé .

Article 13 (nouveau)
Expérimentation d'un dispositif dérogatoire de partage par souches

Introduit par votre commission à l'initiative de nos collègues Lana Tetuanui et Thani Mohamed Soilihi, par l'adoption de deux amendements identiques COM-5 et COM-8 , l'article 13 du projet de loi vise à mettre en place, jusqu'au 31 décembre 2028 , un régime dérogatoire de partage par souche .

Cet article fait écho à la proposition n° 25 du rapport de la délégation aux outre-mer de 2016, « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires » 250 ( * ) .

Ce rapport soulignait qu'en Polynésie française le partage par tête tel qu'il est prévu à l'article 827 du code civil est bien souvent soit impossible, soit dénué de sens au regard de l'étroitesse des parcelles, du nombre des héritiers et de la difficulté à tous les mobiliser.

En effet, en application de l'article 827 du code civil, « le partage de la masse s'opère par tête. Toutefois, il se fait par souche quand il y a lieu à représentation. Une fois opéré le partage par souche, une répartition distincte est opérée, le cas échéant, entre les héritiers de chaque souche ».

Au sens de l'article 827, la représentation s'entend seulement du mécanisme en vertu duquel un héritier plus éloigné est admis à recueillir, en concours avec des héritiers plus proches, la part qu'aurait obtenu son père, sa mère ou un ascendant si ceux-ci étaient venus eux-mêmes à la succession 251 ( * ) . Elle ne permet donc pas à l'un des membres d'une branche de la famille de représenter toute la branche . C'est pourtant ce qu'admet la cour d'appel de Papeete .

Or, la Cour de cassation invalide systématiquement les arrêts de la cour d'appel retenant cette solution juridique qui élargit libéralement la notion de représentation. Elle estime en effet « que la seule communauté d'intérêts ne saurait suffire à caractériser la représentation et qu'un jugement ne peut créer de droits ni d'obligations en faveur ou à l'encontre de ceux qui n'ont été ni parties ni représentés dans la cause » 252 ( * ) .

Cette solution de la Cour de cassation, aussi juste et rigoureuse juridiquement soit-elle, entraîne de lourds préjudices et retarde le traitement de la question foncière en Polynésie française. Il faut admettre qu'il n'y a bien souvent pas d'autre choix que le partage par souche, comme l'ont reconnu unanimement tous les magistrats rencontrés par la délégation sénatoriale lors de ses déplacements à Papeete et dans les archipels.

D'ailleurs, malgré cette jurisprudence constante, le tribunal de première instance et la cour d'appel de Papeete maintiennent leur solution prétorienne. Peu de pourvois en cassation sont constatés, bien que l'invalidation soit assurée. C'est le signe que le partage par souche est plutôt bien accepté par la population.

C'est pourquoi, lors de l'examen de la loi n° 2018-1244 du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l'indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, bien que consciente des imperfections du dispositif proposé, votre commission, à l'initiative de notre collègue Lana Tetuanui, puis le Sénat, avait consacré le principe du partage par souche tel qu'appliqué par la cour d'appel de Papeete.

En deuxième lecture à l'Assemblée nationale, avec l'accord ensuite du Sénat, cet article avait été retiré de la proposition de loi sur la promesse du Gouvernement de retravailler ce mécanisme avec les représentants de la Polynésie française, dans la perspective d'apporter enfin à une réponse satisfaisante à cette problématique.

Votre rapporteur estime que c'est chose faite avec cet article, qui apporte des garanties pertinentes au dispositif :

- une limitation des hypothèses dans lesquelles le partage par souche pourrait intervenir 253 ( * ) ;

- un partage sous le contrôle du juge, à qui il reviendrait de garantir, en toute impartialité, le respect des droits de tous les indivisaires ;

- des mesures de publicité et des délais permettant à toute personne intéressée au partage de se manifester ;

- le caractère temporaire de ce dispositif dérogatoire du droit commun, puisque l'expérimentation ne serait mise en place que pour moins de 10 ans.

C'est pourquoi, après avoir adopté un sous-amendement COM-22 de son rapporteur, apportant une précision concernant les interventions au partage postérieures au délai fixé pour se manifester , et des corrections d'erreurs matérielles, votre commission a approuvé le dispositif proposé.

Elle a adopté l'article 13 ainsi rédigé .

Article 14 (nouveau) Intelligibilité et accessibilité du droit national applicable en Polynésie française

L'article 14 du projet de loi prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l'intelligibilité et l'accessibilité du droit en Polynésie française.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-16 de votre rapporteur.

1. Un droit complexe

En raison du principe de « spécialité législative » 254 ( * ) , connaître le droit applicable en Polynésie française peut s'avérer particulièrement complexe : sauf dérogation 255 ( * ) , des mentions expresses doivent prévoir, au cas par cas, l'application des lois et règlements à cette collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution.

Comme le constate l'assemblée de la Polynésie française, l'extension à cette collectivité « des textes législatifs et réglementaires de l'État méconnaît trop souvent l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité du droit . En effet, les dispositifs d'extension sont rédigés de telle façon qu'il est impossible de comprendre quels sont les articles des lois et règlements qui sont applicables. [ ... ] Le citoyen est obligé de procéder à de longues et périlleuses recherches sur le site de Légifrance pour tenter de lire et de comprendre le droit en vigueur » 256 ( * ) .

La Polynésie française ne cesse d'ailleurs de souligner cette difficulté : entre 2004 et 2018, ses instances ont rendu 360 avis sur des projets de loi ou de décret ; elles ont regretté un manque de lisibilité de la norme dans près de 30 % des cas 257 ( * ) .

Dans la même logique, le Conseil d'État a annulé des dispositions d'un décret d'application en Polynésie française, considérant qu'elles méconnaissaient « l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme » 258 ( * ) .

À l'issue de son déplacement en Polynésie française (2017), votre rapporteur a également déclaré : « les communes sont régies par le code général des collectivités territoriales (CGCT), qui est difficilement intelligible car il procède par renvois au droit commun sous réserve d'adaptations. Le CGCT a ainsi été rebaptisé localement : le code général casse-tête » 259 ( * ) .

2. L'article 14 du projet de loi : une demande de rapport

Pour plus de clarté, le Gouvernement devrait remettre au Parlement, au plus tard douze mois après la promulgation de la présente loi, un rapport présentant les moyens juridiques et matériels à mettre en oeuvre pour garantir l'intelligibilité et l'accessibilité du droit national applicable en Polynésie française .

Ce rapport serait transmis au président du pays et au président de l'assemblée de la Polynésie française.

À titre d'exemple, le Gouvernement pourrait développer des outils informatiques pour consolider le droit applicable et rendre plus lisibles les mentions expresses d'application adoptées par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi rédigé .

*

* *

Votre commission des lois a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi modifiés .

EXAMEN EN COMMISSION

___________

( MERCREDI 6 FÉVRIER 2019 )

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Après une décennie de turbulences politiques et d'atonie économique, la Polynésie française a retrouvé le chemin de la stabilité et de la croissance. M. Édouard Fritch, élu à la présidence de la Polynésie française en 2014, a été reconduit dans ses fonctions à la suite des élections territoriales de 2018 et, après plusieurs années de récession, l'économie polynésienne a retrouvé des couleurs : le PIB a progressé de plus de 2 % en 2017, et il semble que cette performance ait été rééditée l'an dernier.

Hormis quelques modifications ponctuelles, le statut de 2004 a été révisé à deux reprises, en 2007 et 2011. L'objet principal de ces deux réformes a été de mettre fin à la très forte instabilité politique en Polynésie française, où pas moins de onze gouvernements se sont succédé au cours des sept premières années d'application du statut. Les institutions polynésiennes ont retrouvé de la stabilité grâce à la réforme électorale de 2011. Il a également été mis fin aux dérives financières observées dans le passé.

La réforme qui nous est aujourd'hui proposée répond à un tout autre objectif que les précédentes. Elle se résume, pour l'essentiel, à quelques ajustements destinés à faciliter l'exercice de ses compétences par la Polynésie française, et à quelques dispositions d'ordre symbolique.

C'est bien au registre du symbole qu'appartient l'article 1 er du projet de loi organique. Il vise à inscrire, en tête du statut de la Polynésie française, une déclaration de principes selon laquelle la République reconnaît la contribution de la Polynésie française à la construction de la force française de dissuasion nucléaire et s'engage à en assumer les conséquences, qu'il s'agisse de l'indemnisation des victimes des essais nucléaires, de l'entretien et de la surveillance des anciens sites d'expérimentation, ou encore de la reconversion de l'économie polynésienne à la suite de la cessation des essais.

Je ne vous rappellerai pas les progrès qui ont été accomplis depuis une décennie pour améliorer l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français. Après la loi dite « Morin » du 5 janvier 2010, qui a créé un régime spécial d'indemnisation et défini les conditions ouvrant droit à réparation, la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer du 28 février 2017, dite loi EROM, a supprimé la disposition selon laquelle la présomption de causalité dont bénéficiaient les demandeurs pouvait être écartée dans le cas où le risque attribuable aux essais nucléaires pouvait être considéré comme « négligeable ».

De haute lutte, le Sénat a obtenu gain de cause sur ce point, ce qui a permis d'augmenter très significativement le nombre de personnes indemnisées. Une commission, présidée par notre collègue Lana Tetuanui, a été mise en place pour réfléchir aux mesures propres à réserver l'indemnisation aux personnes dont la maladie a été effectivement causée par les essais nucléaires. Celle-ci a remis son rapport en novembre 2018, et nous serons très attentifs aux suites qui seront données à ses préconisations.

Bien que les dispositions de l'article 1 er aient une portée normative relative, je vous proposerai de les conserver, car il n'est pas illégitime que le statut d'une collectivité d'outre-mer, qui définit les fondements et les modalités de son intégration à la République, comprenne en guise d'entrée en matière une telle déclaration de principes.

Viennent ensuite une série de dispositions visant à faciliter l'exercice de ses compétences par la Polynésie française, et à améliorer la coordination entre l'action du pays et celle des autres personnes publiques, à commencer par l'État et les communes.

Il s'agit de diversifier les modes d'organisation de l'action administrative, de consolider les compétences du pays, d'étendre à l'environnement les compétences du conseil économique, social et culturel, de faciliter la coopération entre le pays, les communes et les autres personnes publiques polynésiennes et, enfin, de clarifier la répartition des compétences entre la Polynésie française et l'État.

Je vous proposerai plusieurs compléments répondant à ces différents objectifs.

Enfin, l'article 12 du projet de loi organique vise à garantir la stabilité des institutions polynésiennes en clarifiant les règles de remplacement des membres de l'assemblée dont le siège est devenu vacant. Les dispositions actuelles sont particulièrement ambiguës, car il n'a pas été procédé aux coordinations nécessaires sur ce point lors de la dernière modification du mode de scrutin en 2011. Selon l'interprétation du Gouvernement, admise par le Conseil d'État, il en résulterait que l'assemblée de la Polynésie française doit être renouvelée intégralement dès lors que trois sièges y sont devenus vacants, ce qui offre une sorte de « droit de dissolution » à trois représentants qui décideraient de démissionner simultanément. Sur ce point, je vous proposerai une solution légèrement différente de celle du Gouvernement, afin de mieux prendre en compte la jurisprudence constitutionnelle.

Le projet de loi ordinaire, pour sa part, vise à adapter les compétences des communautés de communes polynésiennes aux spécificités du territoire, et à tirer les conséquences de la création de syndicats mixtes ouverts associant le pays et des communes. Je vous proposerai, là encore, des mesures complémentaires.

Plusieurs de nos collègues proposent, par ailleurs, de rattacher à ce projet de loi des dispositions visant à faciliter la sortie de l'indivision en Polynésie française, mesures que nous avions retranchées de la loi du 27 décembre 2018 dite « Letchimy », adoptée il y a quelques semaines.

Ces deux textes ne constituent pas une révolution en tant que telle, mais ont le mérite de moderniser le statut de la Polynésie française et les règles applicables aux autres collectivités du territoire pour faire en sorte que le droit soit un outil et non un obstacle.

Je vous proposerai donc de les adopter moyennant quelques modifications et ajouts.

Mme Esther Benbassa . - L'article 9 soulève un certain nombre d'interrogations. Il explicite la compétence de la Polynésie française en matière de réglementation et d'exercice du droit d'exploration et d'exploitation des « terres rares ».

Les terres rares sont un groupe de métaux utilisés dans la fabrication de produits de haute technologie. L'extraction et l'exploitation de ces métaux polluent et produisent des déchets toxiques. Ces activités devraient donc être strictement encadrées dans l'intérêt de la préservation de la biodiversité. De surcroît, la multiplication de ce genre de projets d'extraction appauvrit les fonds marins du Pacifique.

Il faudrait mieux concilier l'exploitation de ces métaux et le respect de l'environnement en proposant notamment des mesures de recyclage des déchets électroniques.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Nous abondons dans le sens du rapporteur. Celui-ci a travaillé sur ces deux textes, très attendus en Polynésie française, en parfaite intelligence avec les représentants du territoire polynésien.

J'ai moi-même déposé plusieurs amendements, qui résultent de préconisations faites dans un rapport d'information sur le foncier dans les outre-mer. Ils ont trait à la sortie de l'indivision en Polynésie française.

Mme Lana Tetuanui . - Je tiens à remercier Mathieu Darnaud pour son remarquable rapport. Nous parvenons enfin au terme d'un travail mis en oeuvre par Paris et Papeete il y a quatre ans. Il me faut clarifier un point : il ne s'agit pas pour nous, Polynésiens, de quémander. Notre objectif est simplement de rendre notre statut plus efficient.

Le sujet le plus important pour nous est celui du nucléaire. Je réfute toute comparaison possible entre la Polynésie française et les autres collectivités ultramarines : c'est la Polynésie qui a payé le prix le plus fort des essais nucléaires entre 1966 et 2006.

À travers le toilettage de ce texte, le président Édouard Fritch a voulu faire inscrire dans le marbre ce que le Président de la République est venu déclarer devant l'ensemble des Polynésiens le 22 février 2016, à savoir que la France reconnaît les effets néfastes des essais nucléaires en Polynésie française. Je n'émettrai pas de réserves sur les autres articles, car tout a été mis sur la table lors de nos échanges. En revanche, je vous garantis que je reviendrai à la charge en séance publique sur l'article 1 er !

M. Jean-Pierre Sueur . - Ces textes comportent beaucoup de dispositions, qui vont pour l'essentiel dans le bon sens et correspondent à un dialogue approfondi avec les élus polynésiens. Nous n'avons aucune réserve, si ce n'est quelques remarques, sur ce texte.

Je rejoins les propos de Lana Tetuanui à propos des essais nucléaires. J'ai suivi les premières lois sur le sujet et connais bien les associations spécialisées sur cette question. Malheureusement, il reste difficile de faire reconnaître le préjudice subi. Parvenir à se faire indemniser demeure un véritable parcours du combattant. Il faudrait certainement encore améliorer le dispositif existant.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Je rappelle que l'article 9 ne fait qu'expliciter le droit en vigueur, qui rend la Polynésie française seule compétente en matière de terres rares.

Je rejoins Thani Mohamed Soilihi : le travail du Sénat a fait oeuvre utile en permettant des avancées sur l'épineuse problématique du foncier dans les outre-mer. On ne dira jamais assez l'étendue des conséquences de ces problèmes fonciers sur les caractéristiques économiques, sociales et institutionnelles des outre-mer.

Je précise enfin que la loi dite « égalité réelle outre-mer » a permis de revoir considérablement les procédures d'indemnisation des victimes des essais nucléaires et a favorisé la réouverture de dossiers d'indemnisation. Ainsi, 146 personnes ont été indemnisées au cours des dix derniers mois, contre 96 entre 2010 et 2017. C'est la preuve à la fois de la qualité du travail de la commission présidée par Lana Tetuanui et des efforts consentis par l'État pour reconnaître les conséquences des essais nucléaires. Les gouvernements successifs ont porté une parole cohérente de l'État sur le sujet ; désormais, l'objectif est de continuer à aller de l'avant, comme le souhaitent les Polynésiens.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1 er

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-44 vise à mieux mettre en valeur la reconnaissance du fait nucléaire en Polynésie française dans le projet de loi organique.

L'amendement COM-44 est adopté.

Article 2

L'amendement rédactionnel COM-9 est adopté.

Articles additionnels après l'article 2

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-1 rectifié porte sur la dématérialisation des consultations de l'assemblée de la Polynésie française sur les projets de loi et d'ordonnance et les propositions de loi qui la concernent.

L'amendement COM-1 rectifié est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-2 rectifié suit la même logique et vise à dématérialiser la procédure de consultation du gouvernement de la Polynésie française sur les projets de décret et les traités ou accords internationaux qui concernent la collectivité.

L'amendement COM-2 rectifié est adopté.

Article 3

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-10 précise l'article 3 sur deux points. Il clarifie la compétence de la Polynésie française en matière de réglementation de la sécurité des navires. Il ajoute ensuite les règles relatives au domaine public et privé de l'État et de ses établissements publics parmi les matières applicables de plein droit en Polynésie française.

L'amendement COM-10 est adopté.

Article additionnel après l'article 3

L'amendement rédactionnel COM-11 est adopté.

Article 4

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-12 tend à préserver les compétences de la Polynésie française concernant le régime déontologique et comptable des autorités administratives indépendantes qu'elle a créées.

L'amendement COM-12 est adopté.

Article 5

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-13 vise à autoriser explicitement la constitution de sociétés publiques locales (SPL) unipersonnelles. Le minimum de deux actionnaires imposé aux SEM métropolitaines n'a, en effet, guère de sens s'agissant de la Polynésie française.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je ne comprends pas le sens de cet amendement. À quoi servent ces SPL unipersonnelles ? L'intérêt de telles sociétés est de pouvoir déroger aux règles de la concurrence. Quel apport cela peut-il avoir pour la Polynésie française ?

M. Jean-Pierre Sueur . - On crée des SPL, dont le seul actionnaire est la Polynésie française. En d'autres termes, on tente de donner à cette collectivité davantage de souplesse. À qui pourrait servir ce dispositif en dehors de la collectivité de la Polynésie française ? Ne pourrait-on pas s'en remettre au droit commun ?

M. Jacques Mézard . - J'étais le rapporteur du Sénat sur la loi pour le développement des sociétés publiques locales. À l'époque, nous avions exigé qu'il y ait au moins deux actionnaires au sein de ces sociétés.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Sur ce sujet comme sur d'autres, il s'agit d'adapter le droit aux spécificités propres à la Polynésie française.

L'amendement COM-13 est adopté.

Articles additionnels après l'article 5

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-14 vise à dématérialiser le Journal officiel de la Polynésie française et à permettre à la collectivité de créer des bulletins officiels sectoriels.

L'amendement COM-14 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-37 porte sur l'aide juridictionnelle en matière foncière.

L'amendement COM-37 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-15 tend à assouplir les modalités de participation de la Polynésie aux missions de police incombant à l'État.

L'amendement COM-15 est adopté.

Article 6

L'amendement rédactionnel COM-16 est adopté.

Article 7

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-3 rectifié a pour objet d'élargir la liste des matières dans lesquelles les communes peuvent intervenir dans les conditions prévues par la Polynésie française.

L'amendement COM-3 rectifié est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-17 est adopté.

Article 8

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-18 rectifié tend à préserver le principe selon lequel les établissements publics de coopération intercommunale n'exercent que les compétences qui leur ont été transférées par leurs communes membres.

L'amendement COM-18 rectifié est adopté.

Article 9

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-19 vise à conférer explicitement au pays les droits de conservation et de gestion de ses ressources naturelles maritimes, tels que définis par la convention de Montego Bay du 10 décembre 1982.

L'amendement COM-19 est adopté.

Articles additionnels après l'article 9

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-41 a pour objet de permettre au fonds intercommunal de péréquation, instrument de la péréquation entre les communes de Polynésie française, de recevoir des subventions de la Polynésie.

L'amendement COM-41 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Les amendements identiques COM-20 et COM-4 rectifié bis tendent à associer un maire à la présidence du comité des finances locales de Polynésie française.

Les amendements identiques COM-20 et COM-4 rectifié bis sont adoptés.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-7 rectifié autorise les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à confier à la Polynésie française, par convention, le recouvrement des impôts et taxes locaux.

L'amendement COM-7 rectifié est adopté.

Article 10

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-21 vise à procéder à divers ajustements rédactionnels et à permettre à la Polynésie française de se retirer d'un syndicat mixte ouvert dans le cas où sa participation est devenue sans objet.

M. Jean-Pierre Sueur . - Pourquoi introduire une telle disposition dans la loi, alors qu'il n'existe aucun syndicat mixte ouvert en Polynésie française ?

Mme Lana Tetuanui . - Il en existait, notamment en matière de traitement des déchets, avant que le Conseil constitutionnel indique que des dispositions permettant à la Polynésie française de participer à des syndicats mixtes étaient de niveau organique.

L'amendement COM-21 est adopté.

Article additionnel après l'article 10

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-22 autorise les titulaires du pouvoir d'ordonnateur de la Polynésie française à déléguer leur signature aux agents placés sous leur autorité.

L'amendement COM-22 est adopté.

Article 11

L'amendement rédactionnel COM-23 est adopté.

Articles additionnels après l'article 11

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-38 du Gouvernement adapte les modalités de prise en charge des frais de mission et transport du président de la Polynésie et des autres membres du Gouvernement. Avis favorable.

L'amendement COM-38 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-24 tend à apporter plusieurs modifications aux attributions du conseil des ministres de la Polynésie française.

L'amendement COM-24 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-25 étend la liste des emplois pourvus en conseil des ministres.

L'amendement COM-25 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-26 permet aux responsables des services de la Polynésie française de « subdéléguer » leur signature aux agents placés sous leur responsabilité.

L'amendement COM-26 est adopté.

Article 12

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-27 rectifié concerne le remplacement des sièges vacants à l'assemblée de la Polynésie française.

Pour remédier au problème déjà évoqué, le Gouvernement propose que les sièges devenus vacants le demeurent jusqu'au prochain renouvellement de l'assemblée. Toutefois, dans le cas où un tiers des sièges seraient devenus vacants par suite du décès de leur titulaire, il y aurait lieu de renouveler intégralement l'assemblée par anticipation. Ces dispositions sont directement inspirées du régime applicable aux conseils régionaux, qui semble présenter des fragilités juridiques.

C'est pourquoi nous souhaiterions plutôt nous inspirer du régime applicable aux conseils municipaux, en imposant le renouvellement intégral anticipé de l'assemblée de la Polynésie française dès lors qu'un tiers des sièges y seraient devenus vacants pour quelque cause que ce soit, et pas seulement pour cause de décès.

L'amendement COM-27 rectifié est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-42 du Gouvernement sera satisfait par l'amendement COM-36 que je présenterai tout à l'heure.

L'amendement COM-42 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 13

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Jusqu'en 2007, le statut organique de la Polynésie française indiquait que son assemblée était compétente pour fixer les conditions de remboursement des frais de transport et de mission de ses représentants. L'amendement COM-39 du Gouvernement pour objet de rétablir ces dispositions malencontreusement supprimées en 2007.

L'amendement COM-39 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-28 permet au président de l'assemblée de la Polynésie française de déléguer son pouvoir d'ordonnateur à son secrétaire général.

L'amendement COM-28 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-5 rectifié vise à laisser plus de souplesse à l'assemblée de la Polynésie française pour la gestion de ses agents. Avis favorable.

L'amendement COM-5 rectifié est adopté.

Article 14

L'amendement COM-29 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-8 rectifié bis vise à introduire la parité au sein du conseil économique, social, environnemental et culturel (CESEC) de la Polynésie française, et à aménager le régime des autorisations d'absence et des crédits d'heures de ses membres. Avis favorable.

L'amendement COM-8 rectifié bis est adopté.

Articles additionnels après l'article 14

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-33 vise à favoriser la dématérialisation des échanges prévus par la loi organique entre les institutions de la Polynésie française et la chambre territoriale des comptes ou le haut-commissaire.

L'amendement COM-33 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-30 a pour objet de préciser le périmètre de la protection fonctionnelle des élus et des ministres de la Polynésie française.

L'amendement COM-30 est adopté.

Article 16

L'amendement rédactionnel COM-31 est adopté.

Article 17

L'amendement COM-32 est adopté.

Articles additionnels après l'article 17

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-6 rectifié bis tend à fixer le régime d'entrée en vigueur des actes des autorités administratives indépendantes de la Polynésie française et à prévoir un contrôle de légalité pour certains d'entre eux. Avis favorable.

L'amendement COM-6 rectifié bis est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-34 vise à étendre la saisine pour avis du Conseil d'État sur la répartition des compétences entre institutions polynésiennes.

L'amendement COM-34 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-35 rectifié a pour objet de modifier le régime contentieux des « lois du pays » de la Polynésie française. Ces actes resteraient soumis au contrôle juridictionnel a priori du Conseil d'État. Toutefois, faute pour le Conseil d'État d'avoir statué dans le délai de trois mois, l'acte contesté pourrait être promulgué. Le Conseil d'État resterait saisi et pourrait, le cas échéant, prononcer l'annulation totale ou partielle de l'acte.

L'amendement COM-35 rectifié est adopté ; l'amendement COM-40 devient sans objet.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-43 du Gouvernement procède à une coordination pour garantir le bon fonctionnement en Polynésie française du répertoire électoral unique. Avis favorable.

L'amendement COM-43 est adopté.

L'amendement de coordination COM-36 est adopté.

Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article 1 er

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-11 vise à redéfinir les compétences des communautés de communes et des communautés d'agglomération en Polynésie française, afin d'en faciliter le développement eu égard aux particularités géographiques des communes et à leur éloignement.

L'amendement COM-11 est adopté.

Article 2

L'amendement de coordination COM-12 est adopté.

Article 3

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-13 vise à maintenir la possibilité pour les communes de participer à un syndicat mixte ouvert qui ne comprendrait pas la Polynésie française.

L'amendement COM-13 est adopté.

Article additionnel après l'article 3

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-14 a pour objet de rendre applicables les règles fixées par le code général des collectivités territoriales à la participation de communes ou groupements de communes polynésiens à des sociétés d'économie mixte créées par la Polynésie française.

L'amendement COM-14 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-19 du Gouvernement permet aux communes polynésiennes d'ouvrir des crématoriums et des sites cinéraires. J'y suis favorable.

L'amendement COM-19 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-18 du Gouvernement est un amendement de coordination. J'y suis favorable, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-21 .

Le sous-amendement COM-21 est adopté. L'amendement COM-18 , ainsi modifié, est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-15 vise à mettre fin aux incertitudes juridiques rencontrées par les agents non fonctionnaires de l'administration (ANFA). Agents de l'État, ils sont régis par un régime de droit privé, même lorsqu'ils exercent une mission de service public administratif, ce qui constitue une particularité locale. Je propose de leur reconnaître un régime de droit public pour aligner leur statut sur celui des autres agents de l'État.

L'amendement COM-15 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Nous abordons désormais la problématique du foncier en Polynésie française.

L'amendement COM-17 vise à autoriser la Polynésie française à participer au financement de l'aide juridictionnelle. J'y suis favorable.

L'amendement COM-17 est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Les amendements COM-1 rectifié et COM-6 rectifié, identiques, tendent à adapter aux spécificités polynésiennes le dispositif de l'attribution préférentielle d'un bien au moment du partage d'une succession. La condition d'occupation « à l'époque du décès » est en effet impossible à satisfaire en Polynésie française pour des successions très anciennes, parfois ouvertes depuis plusieurs décennies. J'y suis favorable.

Les amendements COM-1 rectifié et COM-6 rectifié sont adoptés.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Les amendements COM-2 rectifié et COM-7 rectifié, identiques, visent à prévoir un dispositif dérogatoire du droit commun de retour des biens en indivision à la famille du défunt et non pas au conjoint survivant, en l'absence de descendants du défunt. J'y suis favorable.

Les amendements COM-2 rectifié et COM-7 rectifié sont adoptés.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Les amendements COM-3 rectifié et COM-10 rectifié, identiques, tendent à empêcher la remise en cause par un héritier omis d'un partage judiciaire transcrit ou exécuté. L'objectif est d'éviter de créer une insécurité juridique pour les indivisaires entrés de bonne foi en possession de leurs biens. Avis favorable.

Les amendements COM-3 rectifié et COM-10 rectifié sont adoptés.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - L'amendement COM-9 rectifié bis vise à prévoir un dispositif temporaire dérogatoire de partage des biens en indivision, à l'initiative du ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers en pleine propriété des droits indivis. J'y suis favorable.

L'amendement COM-9 rectifié bis est adopté.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Les amendements COM-8 rectifié et COM-5 rectifié, identiques, visent à expérimenter en Polynésie française un dispositif dérogatoire de partage par souche. Je suis favorable à ces amendements, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-22 de clarification et de correction d'erreurs matérielles.

Le sous-amendement COM-22 est adopté. Les amendements COM-8 rectifié et COM-5 rectifié, ainsi modifiés, sont adoptés.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - Mon amendement COM-16 prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur l'intelligibilité et l'accessibilité du droit national en Polynésie française.

M. Philippe Bas , président . - Si nous mettons le doigt dans cet engrenage, nous aurons du mal en séance à refuser d'autres demandes de rapports. Je rappelle que de telles demandes ne créent aucune obligation pour le Gouvernement.

M. Mathieu Darnaud , rapporteur . - C'est notre position habituelle, en effet, mais en l'espèce c'est la seule voie qui a été trouvée. Ce rapport fera suite à une mission créée par le ministère des outre-mer pour améliorer l'intelligibilité du droit.

M. Philippe Bas , président . - Pour ma part, je m'abstiendrai.

L'amendement COM-16 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article 1 er
Reconnaissance de la contribution de la Polynésie française à la construction
de la capacité de dissuasion nucléaire et à la défense de la Nation

Le Gouvernement

44

Rédaction globale de l'article

Adopté

Article 2
Application de plein droit en Polynésie française des dispositions législatives et règlementaires
relatives aux agents publics de l'État

M. DARNAUD, rapporteur

9

Rédactionnel

Adopté

Articles additionnels après l'article 2

Mme TETUANUI

1 rect.

Dématérialisation des consultations de l'assemblée de la Polynésie française

Adopté

Mme TETUANUI

2 rect.

Dématérialisation des consultations du gouvernement de la Polynésie française

Adopté

Article 3
Répartition des compétences entre l'État et la Polynésie française

M. DARNAUD, rapporteur

10

Coordination

Adopté

Article additionnel après l'article 3

M. DARNAUD, rapporteur

11

Rédactionnel

Adopté

Article 4
Création d'autorités administratives indépendantes par la Polynésie française dans tous ses domaines
de compétence - Règles déontologiques, budgétaires et comptables applicables

M. DARNAUD, rapporteur

12

Régime déontologique et comptable des autorités administratives indépendantes

Adopté

Article 5
Sociétés publiques locales

M. DARNAUD, rapporteur

13

Assouplissement du régime des sociétés publiques locales

Adopté

Articles additionnels après l'article 5

M. DARNAUD, rapporteur

14

Régime de publication des actes et des documents administratifs de la Polynésie française

Adopté

Le Gouvernement

37

Aide juridictionnelle en matière foncière

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

15

Assouplissement des modalités de participation de la Polynésie française aux missions de police incombant à l'État

Adopté

Article 6
Participation de la Polynésie française à des organisations internationales

M. DARNAUD, rapporteur

16

Rédactionnel

Adopté

Article 7
Compétences des communes exercées concurremment avec la Polynésie française

Mme TETUANUI

3 rect.

Élargissement de la liste des matières dans lesquelles les communes peuvent intervenir dans les conditions prévues par la Polynésie française

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

17

Rédactionnel

Adopté

Article 8
Répartition des compétences en matière de production et de distribution d'électricité

M. DARNAUD, rapporteur

18 rect.

Compétences intercommunales en matière de production et de distribution de l'électricité

Adopté

Article 9
Exploration et exploitation des terres rares

M. DARNAUD, rapporteur

19

Droits de conservation et de gestion des ressources maritimes naturelles

Adopté

Articles additionnels après l'article 9

Le Gouvernement

41

Subventions de la Polynésie française au fonds intercommunal de péréquation (FIP)

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

20

Association d'un maire à la présidence du comité des finances locales

Adopté

Mme TETUANUI

4 rect. bis

Association d'un maire à la présidence du comité des finances locales

Adopté

Mme TETUANUI

7 rect.

Modalités de recouvrement de la fiscalité locale

Adopté

Article 10
Participation de la Polynésie française à des syndicats mixtes ouverts

M. DARNAUD, rapporteur

21

Possibilité pour la Polynésie française de se retirer d'un syndicat mixte ouvert créé sur la base de la loi organique

Adopté

Article additionnel après l'article 10

M. DARNAUD, rapporteur

22

Délégation de signature des ordonnateurs de la Polynésie française

Adopté

Article 11
Conditions de remplacement du président de la Polynésie française en sa qualité d'ordonnateur
lorsqu'il est déclaré comptable de fait

M. DARNAUD, rapporteur

23

Rédactionnel

Adopté

Articles additionnels après l'article 11

Le Gouvernement

38

Conditions de prise en charge des frais de mission et de transport du président de la Polynésie française et des autres membres du gouvernement

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

24

Compétences du conseil des ministres

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

25

Emplois pourvus en conseil des ministres

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

26

Subdélégation de signature du président et des membres du gouvernement de la Polynésie française

Adopté

Article 12
Remplacement des représentants à l'assemblée de la Polynésie française

M. DARNAUD, rapporteur

27 rect.

Remplacement des sièges vacants à l'assemblée de la Polynésie française

Adopté

Le Gouvernement

42

Coordination

Rejeté

Articles additionnels après l'article 13

Le Gouvernement

39

Conditions de prise en charge des frais de transport et de mission des représentants à l'assemblée de la Polynésie française

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

28

Délégation du pouvoir d'ordonnateur du président de l'assemblée de la Polynésie française

Adopté

Mme TETUANUI

5 rect.

Statut des agents de l'assemblée de la Polynésie française

Adopté

Article 14
Extension des compétences du conseil économique, social et culturel de Polynésie française à l'environnement

M. DARNAUD, rapporteur

29

Dénomination et compétences du conseil économique, social, environnemental et culturel

Adopté

Mme TETUANUI

8 rect. bis

Parité et régime des autorisations d'absence et des crédits d'heures des membres du conseil économique, social, environnemental et culturel

Adopté

Articles additionnels après l'article 14

M. DARNAUD, rapporteur

33

Dématérialisation des échanges entre les institutions de la Polynésie française, le haut-commissaire et la chambre territoriale des comptes

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

30

Protection fonctionnelle des élus et des ministres de la Polynésie française

Adopté

Article 16
Sécurisation juridique de la mise à disposition d'agents du ministère de l'éducation nationale

M. DARNAUD, rapporteur

31

Rédactionnel

Adopté

Article 17
Approbation préalable par l'assemblée de la Polynésie française des conventions-cadres conclues avec l'État

M. DARNAUD, rapporteur

32

Approbation préalable des conventions conclues par la Polynésie française avec l'État

Adopté

Articles additionnels après l'article 17

Mme TETUANUI

6 rect. bis

Contrôle de légalité des actes des autorités administratives indépendantes de la Polynésie

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

34

Saisine pour avis du Conseil d'État sur la répartition des compétences entre les institutions polynésiennes

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

35 rect.

Régime contentieux des « lois du pays »

Adopté

Le Gouvernement

40

Régime contentieux des « lois du pays »

Satisfait ou sans objet

Le Gouvernement

43

Coordinations

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

36

Coordinations

Adopté

PROJET DE LOI

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Article 1 er
Compétence des communautés de communes et des communautés d'agglomération en Polynésie française

M. DARNAUD, rapporteur

11

Compétences des communautés de communes et des communautés d'agglomération en Polynésie française

Adopté

Article 2
Syndicats mixtes ouverts comprenant la Polynésie française ou l'un de ses établissements publics

M. DARNAUD, rapporteur

12

Coordination

Adopté

Article 3
Syndicats mixtes ouverts ne comprenant ni la Polynésie française ni l'un de ses établissements publics

M. DARNAUD, rapporteur

13

Possibilité pour les communes polynésiennes de créer des syndicats mixtes ouverts sans la Polynésie française

Adopté

Articles additionnels après l'article 3

M. DARNAUD, rapporteur

14

Règles applicables à la participation de communes et groupements de communes au capital de sociétés d'économie mixte créées par la Polynésie française

Adopté

Le Gouvernement

19

Extension aux communes polynésiennes de la législation relative à l'ouverture et à la gestion de crématoriums et de sites cinéraires

Adopté

Le Gouvernement

18

Coordination

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

21

Sous-amendement de coordination

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

15

Régime applicable aux agents non fonctionnaires de l'administration (ANFA)

Adopté

Le Gouvernement

17

Financement de l'aide juridictionnelle en matière foncière

Adopté

Mme TETUANUI

1 rect.

Attribution préférentielle d'un bien au moment du partage en justice

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

6 rect.

Attribution préférentielle d'un bien au moment du partage en justice

Adopté

Mme TETUANUI

2 rect.

Retour à la famille des biens familiaux détenus en indivision par le défunt en l'absence de descendants de celui-ci

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

7 rect.

Retour à la famille des biens familiaux détenus en indivision par le défunt en l'absence de descendants de celui-ci

Adopté

Mme TETUANUI

3 rect.

Attribution en nature ou en valeur de sa part à l'héritier omis, sans remise en cause du partage intervenu

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

10 rect.

Attribution en nature ou en valeur de sa part à l'héritier omis, sans remise en cause du partage intervenu

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

9 rect. bis

Dispositif temporaire dérogatoire de partage des biens en indivision

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

8 rect.

Expérimentation d'un dispositif dérogatoire de partage par souches

Adopté

Mme TETUANUI

5 rect.

Expérimentation d'un dispositif dérogatoire de partage par souches

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

22

Sous-amendement de coordination

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

16

Rapport sur l'intelligibilité et l'accessibilité du droit national en Polynésie française

Adopté

LISTES DES PERSONNES ENTENDUES
ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Mme Lana Tetuanui , sénatrice de la Polynésie française

M. Nuihau Laurey , sénateur de la Polynésie française

Mme Maina Sage , députée de la Polynésie française

Ministère des outre-mer

Cabinet de la ministre

M. Thomas Degos , directeur de cabinet

M. Rémi Bastille , conseiller chargé des affaires régaliennes

Mme Sandra Reviriego , conseillère parlementaire

Direction générale des outre-mer (DGOM)

M. Emmanuel Berthier , directeur général

M. Jean-Pierre Balcou , sous-directeur des affaires juridiques et institutionnelles

M. Jean-Michel Brunet , adjoint à la cheffe du bureau du droit public et des affaires institutionnelles

M. Florent Loir , chef du bureau des collectivités locales

Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales - Direction générale des collectivités locales

M. Éric Ferri , chef du bureau des structures territoriales

Mme Johanna Rakotolahy , rédactrice au bureau des structures territoriales

Ministère de l'intérieur - Direction de la modernisation et de l'action territoriale

Mme Pascale Pin , chef du bureau des élections et des études politiques

M. Cyriaque Bayle , adjoint au chef du bureau des élections et des études politiques

Ministère de l'action et des comptes publics - Direction générale de l'administration et de la fonction publique

M. Stéphane Lagier , sous-directeur de l'encadrement des statuts et des rémunérations

M. Marc Ciavaldini , chargé de mission auprès du Directeur général

Secrétariat général du Gouvernement

M. Thierry-Xavier Girardot , directeur, adjoint au Secrétaire général du Gouvernement

M. David Sarthou , chef du service de la législation et de la qualité du droit

Conseil d'État

M. Mattias Guyomar , conseiller d'État, président de la 10ème chambre du contentieux

Présidence et gouvernement de la Polynésie française

M. Édouard Fritch , président de la Polynésie française

M. Étienne Howan , conseiller juridique auprès du président de la Polynésie française

Mme Vaitiare Fagu , secrétaire générale adjointe du gouvernement de la Polynésie françasie

Assemblée de la Polynésie française

M. Gaston Tong Sang , président de l'Assemblée de la Polynésie française

Groupe Tapura Huiraatira

Mme Tepuaraurii Teriitahi , présidente

Mme Dylma Aro , représentante à l'Assemblée de Polynésie, présidente de la commission de contrôle budgétaire et financière, trésorière du groupe

M. Antonio Perez , représentant à l'Assemblée de Polynésie, président de la commission de l'économie, des finances et de la fonction publique, vice-président du groupe

M. John Toromona , représentant à l'Assemblée de Polynésie, président de la commission permanente, secrétaire du groupe

Groupe Tapura Huiraatira

Mme Tepuaraurii Teriitahi , présidente

Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française

M. Kelly Asin-Moux , président

Mme Alexa Bonnette , secrétaire générale

Mme Mareva Tourneux , rapporteur de l'avis rendu par le CESC sur ces modifications

Mme Mélinda Bodin , co-rapporteur de l'avis rendu par le CESC sur ces modifications

Mme Madiana Dexter , conseillère technique en charge de l'étude de ce dossier

Autorité polynésienne de la concurrence

M. Jacques Mérot , président

Mme Valérie Sigaud responsable du service

M. Hervé Raimana Lallemant-Moet , conseiller du président et du collège de l'APC

Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française

M. Cyril Tetuanui , président

M. Christophe Valadier , juriste

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

M. Antony Géros , président du groupe Tavini Huiraatira à l'Assemblée de la Polynésie française

M. François Quinquis , bâtonnier de l'ordre des avocats au barreau de Papeete

Direction des affaires foncières de la Polynésie française

* 1 Le peuplement initial de la Polynésie française serait originaire d'Asie du Sud-Est et remonterait à 6 000 ans.

* 2 Des traités de protectorat comparables furent signés avec les rois des îles Marquises et des îles Gambier.

* 3 Loi n° 46-2152 du 7 octobre 1946 relative aux assemblées locales dans les territoires d'outre-mer .

* 4 Décret n° 57-812 du 22 juillet 1957 portant institution d'un conseil de gouvernement et extension des attributions de l'assemblée territoriale dans les établissements français de l'Océanie , pris en application de la loi n° 56-619 du 23 juin 1956 autorisant le gouvernement à mettre en oeuvre les réformes et à prendre les mesures propres à assurer l'évolution des territoires relevant du ministère de la France d'outre-mer .

* 5 Ordonnance n° 58-1337 du 23 décembre 1958 relative au conseil de gouvernement et à l'assemblée de la Polynésie française .

* 6 Loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française .

* 7 Loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française . Depuis la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, le statut des territoires d'outre-mer devait être défini par une loi organique.

* 8 Voir ci-dessous.

* 9 Articles 156 et 156-1 de la loi organique statutaire.

* 10 Loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française . Voir le rapport n° 69 (2007-2008) fait, au nom de votre commission des lois, par notre ancien collègue Christian Cointat, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l07-069/l07-069.html .

* 11 Fixé à un maximum de quinze auparavant, le nombre de ministre doit depuis 2011 être compris entre sept et dix.

* 12 Cela grâce à l'application d'un double plafond : l'assemblée fixe le nombre maximal des collaborateurs de cabinets du président et des autres membres du gouvernement, sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier, et la loi organique limite à 3 % des dépenses de personnel de la Polynésie française les dépenses liées à la rémunération de ces collaborateurs.

* 13 À ces trois partis correspondent les trois groupes politiques à l'assemblée, auxquels il faut ajouter un non-inscrit.

* 14 Voir le rapport d'information n° 165 (2017-2018), La Polynésie française : allier autonomie dans la République et subsidiarité dans la collectivité , fait par notre collègue Catherine Troendlé et votre rapporteur au nom de la commission des lois. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r17-165/r17-165.html .

* 15 Loi du pays n° 2015-2 du 23 février 2015 relative à la concurrence, aujourd'hui codifiée au sein du code la concurrence de la Polynésie française .

* 16 À titre d'exemple, trois des quatre membres actuels de l'autorité polynésienne de la concurrence se trouveraient en situation d'incompatibilité et devraient quitter leurs fonctions en cas d'adoption du projet du Gouvernement.

* 17 Cette incompatibilité relève d'une loi organique et non d'une loi du pays, sur le fondement de l'article 74 de la Constitution. Voir le commentaire de l'article 4 du projet de loi organique pour plus de précisions.

* 18 Les essais de sécurité ont pour objet de vérifier que l'engin ne s'amorce pas de lui-même pendant le transport ou le stockage et que, dans tous les cas où un accident provoquerait l'amorçage de l'explosif, cela n'entraîne pas de dégagement d'énergie nucléaire.

* 19 Pour plus de précisions, voir le rapport d'information n° 207 (2001-2002) sur les incidences environnementales et sanitaires des essais nucléaires effectués par la France entre 1960 et 1996 , établi par notre ancien collègue Henri Revol et notre ancien collègue député Christian Bataille au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/r01-207/r01-2071.pdf .

* 20 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale .

* 21 Ces critères ont conduit à l'indemnisation de 146 personnes au cours des dix premiers mois de 2018, au lieu de 96 entre 2010 et 2017.

* 22 Ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante :

https://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/184000736.pdf .

* 23 Les rapports annuels du DSCEN sont consultables à l'adresse suivante :

https://www.defense.gouv.fr/portail/vous-et-la-defense/securite-nucleaire/suivi-des-essais/suivi-environnemental .

* 24 Source : documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2019.

* 25 Décision du Conseil constitutionnel n° 85-198 DC du 13 décembre 1985.

* 26 Les montants des concours de l'État aux collectivités territoriales, en particulier, qu'ils prennent la forme de prélèvements sur recettes ou de dépenses budgétaires, relèvent du domaine exclusif des lois de finances en application de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances , auquel renvoie l'article 34 de la Constitution.

* 27 Étude d'impact du projet de loi organique et du projet de loi, p. 16.

* 28 Voir le commentaire de l'article 16 du projet de loi organique pour plus de précisions sur cette mise à disposition du personnel du ministère de l'éducation nationale au bénéfice de la collectivité de Polynésie française.

* 29 Décret n° 96-1028 du 27 novembre 1996 relatif à l'attribution de l'indemnité d'éloignement aux magistrats et aux fonctionnaires titulaires et stagiaires de l'État en service à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna .

* 30 Article 2 du décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 relatif à la situation des fonctionnaires de l'État et de certains magistrats dans les territoires d'outre-mer de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna.

* 31 Loi relative à la création de corps de fonctionnaires de l'État pour l'administration de la Polynésie française.

* 32 Conseil d'État, avis n° 357533 du 12 novembre 2012, rendu à la demande du tribunal administratif de la Polynésie française.

* 33 Cette convention collective est consultable à l'adresse suivante :

www.service-public.pf/trav/wp-content/uploads/sites/23/2017/02/cct_anfa_etat.pdf .

* 34 Avis n° 357533 précité du Conseil d'État.

* 35 Article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 36 Article 27 de la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales.

* 37 Conseil d'État, 9 septembre 1994, affaire n° 133640.

* 38 Décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État.

* 39 Tribunal administratif de la Polynésie française, 10 novembre 2015, affaire n° 36-13-03.

* 40 En complément des primes prévues pour les agents qui exercent leurs fonctions en outre-mer, comme l'indemnité d'éloignement par exemple (voir supra ).

* 41 Étude d'impact du projet de loi organique et du projet de loi, p. 16-17.

* 42 Voir le commentaire de l'article 2 ter pour plus de précisions concernant la consultation du gouvernement de la Polynésie française sur les projets de décret.

* 43 Article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 44 Prises en conseil des ministres, ces ordonnances doivent être ratifiées dans un délai de dix-huit mois à compter de leur publication, sous peine de caducité.

* 45 Conseil constitutionnel, 16 mai 2013, Loi organique relative à l'élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux , décision n° 2013-668 DC du 16 mai 2013.

* 46 Conseil constitutionnel, 28 juillet 2016, Loi organique rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France , décision n° 2016-734 DC.

* 47 Avis n° 2018-16 A/APF du 29 novembre 2018 de l'assemblée de la Polynésie française sur le projet de loi d'orientation des mobilités.

* 48 Conseil constitutionnel, 20 janvier 1984, Loi relative à l'enseignement supérieur , décision n° 83-165 DC.

* 49 Rapport relatif à l'avis de l'assemblée de la Polynésie française sur le projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française, fait par M. Philippe Schyle et notre collègue Lana Tetuanui, novembre 2018, p. 3.

* 50 Source : objet de l'amendement adopté par votre commission.

* 51 Conseil d'État, avis n° 390455 du 27 octobre 2015, rendu à la demande du tribunal administratif de la Polynésie française.

* 52 Article 10 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 53 À l'exception des traités ou accords mentionnés au premier alinéa de l'article 53 de la Constitution (traités de paix, traités de commerce, etc .) dont la ratification ou l'approbation relève de l'Assemblée nationale et du Sénat.

* 54 Avis n° 181 CM du 22 février 2017 sur le projet de décret relatif aux enquêtes administratives en matière de sûreté portuaire et portant modification du code de la sécurité intérieure.

* 55 Source : objet de l'amendement adopté par votre commission.

* 56 Le cadastre chiffre le domaine privé de l'État en Polynésie française à 12, 45755 km 2 .

* 57 Il s'agit par exemple de l'Institut français de recherches pour l'exploitation de la mer (IFREMER), de l'Institut de recherche pour le développement (IRD), ou encore du Laboratoire d'étude et de suivi de l'environnement (LESE).

* 58 Le tonnage correspond au volume intérieur total du navire.

* 59 Arrêté du 23 novembre 1987 relatif à la sécurité des navires .

* 60 Ce terme désigne, selon la convention internationale de Londres du 23 juin 1969 relative au jaugeage des navires , « une longueur égale à 96 pour cent de la longueur totale à la flottaison située à une distance du dessus de quille égale à 85 pour cent du creux minimum sur quille, ou à la distance entre la face avant de l'étrave et l'axe de la mèche du gouvernail à cette flottaison, si cette valeur est supérieure. Dans les navires conçus pour naviguer avec une quille inclinée, la flottaison à laquelle la longueur est mesurée doit être parallèle à la flottaison en charge prévue ». Il renvoie donc à une notion différente de la longueur hors-tout du navire.

* 61 À l'initiative de votre rapporteur, un article 4 a été introduit dans le projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française afin de fixer les règles applicables à la participation des communes et groupements de communes de Polynésie française à des SEM créées par le pays, car le code général des collectivités territoriales est silencieux à ce sujet.

* 62 Alors rapporteur du projet de loi organique relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française (2011).

* 63 Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française .

* 64 La Polynésie française disposant d'une compétence de principe pour toutes les matières, sauf pour celles attribuées à l'État (nationalité, défense, communication audiovisuelle, etc .) ou aux communes (police municipale, aides sociales, urbanisme, etc .).

* 65 Loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

* 66 Loi du pays n° 2015-2 du 23 février 2015 relative à la concurrence, aujourd'hui codifiée au sein du code la concurrence de la Polynésie française.

* 67 Pour plus de précisions sur les missions de l'APC, voir le rapport n° 394 (2017-2018) fait par notre collègue Catherine Troendlé sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2017-157 du 9 février 2017 étendant et adaptant à la Polynésie française certaines dispositions du livre IV du code de commerce relatives aux contrôles et aux sanctions en matière de concurrence . Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

www.senat.fr/rap/l17-394/l17-3941.pdf .

* 68 Article LP 610-1 du code de la concurrence de la Polynésie française.

* 69 Décision n° 2017-CC-01 du 9 mars 2017 relative à la prise de contrôle exclusif des sociétés Compagnie française maritime de Tahiti (CFMT) et Vaipihaa par la SCP Emar.

* 70 Décision n° 2018-PAC-01 du 7 juin 2018 relative à des pratiques mises en oeuvre dans le secteur de la téléphonie mobile à destination de la clientèle résidentielle.

* 71 Source : Autorité polynésienne de la concurrence.

* 72 Compte rendu de la commission des lois du Sénat du 4 avril 2018.

* 73 Article LP 610-2 du code de la concurrence de la Polynésie française.

* 74 Arrêté n° 2337 CM du 16 novembre 2018 portant modification de la partie « Arrêtés » du code de la concurrence de la Polynésie française.

* 75 Article 27-1 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie .

* 76 Source : étude d'impact du projet de loi organique et du projet de loi, p. 28.

* 77 Article 30-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée.

* 78 Décision du collègue de l'APC du 13 janvier 2016 portant adoption de la charte de déontologie de l'autorité polynésienne de la concurrence.

* 79 Source : étude d'impact du projet de loi organique et du projet de loi, p. 28.

* 80 Article 27-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 précitée.

* 81 Pour les AAI de métropole, la démission d'office est prononcée par l'autorité de nomination, sur proposition de trois quarts des autres membres du collège. Article 6 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 précitée.

* 82 Rapport relatif à l'avis de l'assemblée de la Polynésie française sur le projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française, fait par M. Philippe Schyle et notre collègue Lana Tetuanui, novembre 2018.

* 83 Conseil d'État, Loi du pays n° 2018-15 LP/APF , 26 juillet 2018, affaire n° 420112.

* 84 Avis sur le projet de loi organique de l'autorité polynésienne de la concurrence, 5 décembre 2018, p. 2.

* 85 En prenant en compte l'actuelle vacance d'un des sièges du collège de l'APC.

* 86 Articles 111 (membres de l'assemblée de la Polynésie française) et 75 (membres du gouvernement) de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée.

* 87 Sur le fondement de l'article 74 de la Constitution, qui renvoie à une loi organique le soin de définir « les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ».

* 88 Dans l'exemple de la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel a admis un « délai de carence » de trois ans pour assurer l'indépendance et l'impartialité des AAI locales (Conseil constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie , décision n° 2016-731 DC).

* 89 Rapport d'activité 2017 de l'autorité polynésienne de la concurrence, consultable à l'adresse suivante : www.autorite-concurrence.pf/apc/rapports-activite .

* 90 L'article L. 272-6 du code des juridictions financières soumet au contrôle de la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française « les organismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels les collectivités territoriales [...] apportent un concours financier supérieur à 1 500 euros ». Or, cette formulation peut prêter à confusion car les comptes de l'APC sont directement intégrés au compte administratif de la Polynésie française.

* 91 Loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales . Elle avait été précédée par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement , qui avait autorisé les collectivités territoriales et leurs groupements à créer des sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA), à titre expérimental et pour une durée de cinq ans. Le régime spécifique des SPLA a été pérennisé par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 précitée.

* 92 Article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales.

* 93 Le nombre de membres de chacun de ces conseils étant limité à dix-huit par le code de commerce, la loi prévoit que, si le nombre de collectivités ou groupements actionnaires est tel que chacun d'entre eux ne peut y être représenté, ils sont réunis en une assemblée spéciale qui désigne parmi ses membres les représentants au conseil d'administration ou de surveillance (article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales).

* 94 Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques .

* 95 Sur ce dernier point, voir l'arrêt CJCE, 19 avril 2007, Asemfo .

* 96 Voir les directives « Marchés publics » (directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE ) et « Concessions » (directive 2004/18/CE et 2014/23/UE du parlement européen et du conseil du 26 février 2014 sur l'attribution de contrats de concession ), transposées en droit français par les ordonnances n os 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession .

* 97 CE, 8 mars 1957, n° 15219, Jalenques de Labeau .

* 98 Les SPL étant des organismes de coopération entre collectivités territoriales (puisque le nombre de leurs actionnaires est au moins égal à deux), leur régime doit être plus particulièrement comparé à celui des groupements de collectivités (établissements publics de coopération intercommunale et syndicats mixtes) régis par la cinquième partie du code général des collectivités territoriales. Les conditions de création et de dissolution d'une SPL sont beaucoup plus souples que celles d'un groupement de collectivités et ne laissent aucun pouvoir d'appréciation au représentant de l'État.

* 99 Article L. 1864-1 du code général des collectivités territoriales.

* 100 Il pourrait être considéré que la règle fixant le nombre minimal d'actionnaires d'une SPL relève du droit commercial et, par conséquent, de la compétence du pays. Néanmoins, cette règle se rattache également à la détermination des compétences de la Polynésie française et de ses établissements publics, qu'il appartient au législateur organique de définir. C'est pourquoi il a paru plus prudent à votre rapporteur de lever toute ambiguïté sur la faculté pour la Polynésie française et ses établissements publics de créer une SPL à actionnaire unique.

* 101 Article L.P. 123-1 du code polynésien des marchés publics. Cette condition ne figure pas, en revanche, parmi les exceptions aux règles encadrant les délégations de service public prévues par la loi n° 2009-21 du 7 décembre 2009 relative au cadre réglementaire des délégations de service public de la Polynésie française et de ses établissements publics .

* 102 CE, avis n° 222208 du 8 novembre 2000, Société Jean-Louis Bernard Consultants .

* 103 G. Le Chatelier, « L'essor des sociétés publiques locales passe par une modification de la loi », AJCT 2018, p. 263.

* 104 En tout état de cause, pour que la Polynésie française et ses établissements publics puissent passer un marché avec une SPL ou lui déléguer un service public sans mise en concurrence, cette société devra exercer une part prépondérante de ses activités pour le compte de ses actionnaires. Les règles en la matière relèvent de la compétence du pays mais ne sauraient méconnaître les principes de liberté d'accès à la commande publique, de transparence des procédures, d'efficacité de la commande publique et de bon emploi des deniers publics, qui ont valeur constitutionnelle.

* 105 Cour des comptes, « Les insuffisances du cadre juridique et comptable des EPL », 15 juin 2017, p. 4. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-insuffisances-du-cadre-juridique-et-comptable-des-epl .

* 106 Article 157-2 de la loi organique statutaire.

* 107 2° du A du II de l'article 171 de la même loi organique.

* 108 Article L.O. 272-12 du code des juridictions financières.

* 109 L'administration n'étant pas tenue de donner suite aux demandes abusives de transmission sous forme imprimée du Journal officiel de la République française. Article 8 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 110 Ce site est consultable à l'adresse suivante : http://lexpol.cloud.pf

* 111 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 112 Voir le rapport d'information n° 721 (2015-2016) fait, au nom de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, par nos collègues Thani Mohamed Soilihi, Robert Laufoaulu et votre rapporteur, Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires . Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r15-721/r15-721.html .

* 113 Les incohérences rencontrées dans l'état civil polynésien sont notamment dues aux changements de noms de famille d'une génération à l'autre et entre frères et soeurs de mêmes parents.

* 114 Article 7 de la même loi.

* 115 Article 43 de la délibération de l'assemblée territoriale de la Polynésie française n° 76-152 du 14 octobre 1976 sur l'exercice et l'organisation de la profession d'avocat en Polynésie française .

* 116 CE, Ass., 27 janvier 1984, n os 14815 et 14873.

* 117 Ils peuvent aussi être associés à des « missions de sécurité publique et civile » à la demande du haut-commissaire. Par ailleurs, l'article 35 de la même loi organique prévoit que les fonctionnaires et agents des administrations et services publics de la Polynésie française, commissionnés par son président, agréés par le procureur de la République et assermentés, peuvent être habilités par une loi du pays à rechercher et constater les infractions à la réglementation locale. Ils disposent, dans ce seul domaine, de prérogatives de police judiciaire élargies (prélèvements d'échantillons, saisies, retraits de la consommation, etc .)

* 118 C'est dans le cadre de cette procédure que Gaston Flosse, alors président de la Polynésie française, a signé le 25 mars 1996 au nom de la France le traité de Rarotonga, ou traité pour une zone exempte d'armes nucléaires dans le Pacifique sud.

* 119 Conseil constitutionnel, décisions n° 93-373 DC, 9 avril 1996 et n° 2004-490 DC, 12 février 2004 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 120 Dans le domaine du droit du travail, qui relève de sa compétence, elle transmet ainsi plusieurs rapports par an au Bureau international du travail.

* 121 Le Conseil constitutionnel, dans sa décision 2004-490 DC du 12 février 2004 relative à la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, a considéré que cet article a valeur de loi ordinaire car il « est relatif à la libre administration des communes de Polynésie française, lesquelles ne sont pas, au sens de l'article 74 de la Constitution, des institutions de la collectivité d'outre-mer que constitue la Polynésie française » (considérant n° 17).

* 122 Le Conseil constitutionnel a estimé que le I de l'article 43 avait également valeur de loi ordinaire, pour les mêmes raisons que citées précédemment.

* 123 Voir le I de l'article 43 précité. Cela correspond majoritairement aux dispositions du code des communes étendues aux communes polynésiennes par la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française .

* 124 Ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics .

* 125 Voir, sur ces trois parties, les articles L. 1811-1 et suivants,; les articles L. 2573-1 à L. 2573-58 et les articles L. 5841-1 à L. 5843-4.

* 126 Loi du pays n° 2010-12 du 25 août 2010 relative à la mise en oeuvre par les communautés de communes des dispositions des sections 4 et 6 du chapitre 1 er du titre III de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française .

* 127 Le développement économique et l'aménagement du territoire constituant les deux compétences obligatoires des communautés de communes en Polynésie française.

* 128 Cela résulte à la fois de la compétence générale de la Polynésie française, de l'absence de compétence d'attribution des communes dans ce domaine et du fait que l'article 45 de la loi organique prévoit au contraire que les communes doivent être autorisées par la Polynésie française à y intervenir. Notons également que les articles L. 2224-31 et suivants du code général des collectivités territoriales, qui fixent les compétences des communes en la matière, ne sont pas applicables en Polynésie française.

* 129 Loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française , suivie par la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française .

* 130 Pour le régime juridique de la zone économique exclusive, voir la partie V de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) conclue à Montego Bay le 10 décembre 1982 et ratifiée par la France le 11 avril 1996.

* 131 Pour une liste exhaustive des dix-sept « terres rares », voir le rapport n° 349 (2010-2011) de notre ancien collègue Jacques Blanc, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur la sécurité des approvisionnements stratégiques de la France , p. 56.

* 132 Il est possible de citer à cet égard les campagnes ZEPOLYF1 et ZEPOLYF2 respectivement en 1996 et 1999.

* 133 J. Dyment, F. Lallier, N. Le Bris, O. Rouxel, P.-M. Sarradin, S. Lamare, C. Coumert, M. Morineaux, J. Tourolle (coord.), Les impacts environnementaux de l'exploitation des ressources minérales marines profondes . Expertise scientifique collective, CNRS - Ifremer, 2014.

* 134 Rapport n° 349 (2010-2011) précité.

* 135 La Chine est actuellement le producteur de plus de 90 % des « terres rares » consommées à l'échelle mondiale et possède 50% de leurs réserves mondiales.

* 136 L'extension du plateau continental au-delà des 200 milles marins : un atout pour la France , avis du Conseil économique, social et environnemental sur le rapport présenté par M. Gérard Grignon, au nom de la délégation à l'Outre-mer, 2013.

* 137 Rapport d'information n ° 2950 (2015-2016) sur la Polynésie , fait au nom de la de la commission des lois de l'Assemblée nationale, par notre ancien collègue député Jean-Jacques Urvoas.

* 138 Les « matières premières stratégiques » sont régies par le code minier en vertu de son article L. 671-1.

* 139 Voir Les enjeux stratégiques des terres rares et des matières premières stratégiques et critiques , rapport réalisé, au nom de l'Observatoire parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, par notre ancienne collègue Delphine Bataille et notre collègue député Patrick Hetzel, 2016, p. 54.

* 140 Avis du Conseil d'État n° 396068 du 29 novembre 2018.

* 141 Le Conseil constitutionnel avait déjà eu l'occasion de traiter ce point, en particulier dans sa décision DC n° 96-373 du 9 avril 1996.

* 142 Article 56, relatif aux droits et obligations de l'État côtier dans la zone économique exclusive.

* 143 L'article R. 2573-45 du code général des collectivités territoriales indique qu'une première part du fonds, libre d'emploi, est versée aux communes en investissement et en fonctionnement. Cette part représente 70 % des ressources annuelles du FIP. Le critère de population représente au moins 30 % du montant de cette part, tandis que les charges des communes sont appréciées selon la superficie de la commune, le nombre d'élèves scolarisés, l'éloignement géographique de l'île de Tahiti, et la dispersion d'une commune sur plusieurs îles ou atolls. Une deuxième part peut être attribuée aux communes pour le financement d'investissements ou la prise en charge de dépenses de fonctionnement en vue de la réalisation de projets d'intérêt communal (article R. 2573-46 du même code). Enfin, une troisième part peut être attribuée aux groupements de communes pour le financement d'investissements ou la prise en charge de dépenses de fonctionnement en vue de la réalisation de projets d'intérêt intercommunal (article R. 2573-47 dudit code).

* 144 Articles 166-1 à 166-5 du code des communes, repris par les articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales par la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales .

* 145 Article 6 de la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française .

* 146 Ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics .

* 147 Arrêté n °234 IDV du 27 avril 2005 instituant un syndicat mixte entre les communes de Arue, Faa'a, Papeete, Paea, Pirae, Punaauia, Mahina et la Polynésie française pour la gestion du contrat de ville de l'agglomération de Papeete.

* 148 Arrêté n° HC 2079 DIPAC du 1 er novembre 2012 portant création du Syndicat mixte ouvert pour la gestion, la collecte, le traitement et la valorisation des déchets en Polynésie française.

* 149 Il s'agit de dispositions relatives à la création, au contrôle de légalité, au contrôle budgétaire et au jugement des comptes des syndicats mixtes ouverts de droit commun.

* 150 Prévue au neuvième alinéa de l'article 74 de la Constitution.

* 151 Le Conseil d'État a ainsi annulé, au sein d'une ordonnance encore non ratifiée, des dispositions qui étaient intervenues dans le domaine de la loi organique (CE, Ass., n° 280003, 4 novembre 2005, Président de la Polynésie française ).

* 152 Voir l'article 3 du projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française, tel que modifié par l'amendement COM-13 de votre rapporteur.

* 153 Voir le commentaire de l'article 11 du projet de loi organique pour plus de précisions sur cette fonction d'ordonnateur et sur le dispositif mis en oeuvre lorsque l'ordonnateur est déclaré comptable de fait.

* 154 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 155 À l'inverse, seul le président de la Polynésie française peut adresser un ordre de réquisition au comptable public lorsque ce dernier suspend le paiement d'une dépense. Il ne peut pas déléguer cette prérogative.

* 156 Arrêté n° 1229 PR du 30 octobre 2018 du président de la Polynésie française portant délégation de pouvoir de l'ordonnateur au profit des ministres.

* 157 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 158 Délibération n° 95-205 AT du 23 novembre 1995 portant adoption de la réglementation budgétaire, comptable et financière de la Polynésie française et de ses établissements publics.

* 159 Le gouvernement de la Polynésie française pouvant compter, outre le président et le vice-président, entre sept et dix ministres. Article 73 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée.

* 160 Arrêté n° 1229 PR du 30 octobre 2018 du président de la Polynésie française portant délégation de pouvoir de l'ordonnateur au profit des ministres.

* 161 Articles L. 272-3 et L. 272-35 du code des juridictions financières.

* 162 Le montant de cette amende dépend de l'importance et de la durée de la détention ou du maniement des deniers publics. Il ne dépasse pas le total des sommes indûment détenues ou maniées par le compte de fait (article L.272-38 du code des juridictions financières).

* 163 Article 64-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée.

* 164 À la différence du droit applicable en métropole, où l'accord de l'assemblée délibérante est nécessaire pour remplacer le président de l'exécutif en sa qualité d'ordonnateur. Voir l'article L. 2342-3 du code général des collectivités territoriales pour l'exemple des conseils municipaux.

* 165 L'ordre de nomination des ministres est fixé par un arrêté du président de la Polynésie française, qui est porté à la connaissance des représentants de l'assemblée de la Polynésie française.

* 166 Étude d'impact du projet de loi organique et du projet de loi, p. 57.

* 167 Décret n°85-779 du 24 juillet 1985 portant application de l'article 25 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 fixant les emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du Gouvernement .

* 168 Décision du Conseil constitutionnel n° 2010-94 QPC du 28 janvier 2011.

* 169 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 170 Arrêté n° 5531 MAE du 14 juin 2018 portant délégation de signature au directeur général des ressources humaines de la Polynésie française.

* 171 Source : Rapport relatif à l'avis de l'assemblée de la Polynésie française sur le projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française, fait par M. Philippe Schyle et notre collègue Lana Tetuanui, novembre 2018, p. 30.

* 172 Plus précisément, entre 2007 et 2011, un seul tour de scrutin était organisé si une liste obtenait la majorité absolue des suffrages exprimés dès le premier tour ; les sièges étaient alors répartis entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. À défaut, un second tour était organisé, seules pouvant se présenter les listes ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % des suffrages exprimés. Le seuil de fusion des listes était fixé à 5 % des suffrages exprimés. Seules étaient admises à la répartition des sièges les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

* 173 La référence à l'article 105 du statut ne signifiait donc pas qu'il y eût lieu de renouveler l'intégralité des sièges rattachés à une circonscription. Lors d'une élection partielle portant sur trois sièges ou plus, les listes devaient comporter un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté du même nombre dans la limite de dix (article 106 de la loi organique statutaire, dans sa rédaction alors en vigueur).

* 174 Article L. 259 du code électoral.

* 175 Voir l'article L. 272-6 du même code.

* 176 Voir l'article L.O. 553 du même code.

* 177 Ce considérant de principe avait déjà été énoncé dans la décision du Conseil constitutionnel n° 87-233 DC du 5 janvier 1988.

* 178 Voir en particulier JCP Adm . 2013, n° 2186, note M. Verpeaux, ainsi que J.-Cl. Douence, « Statut constitutionnel des collectivités territoriales », Encyclopédie des collectivités locales Dalloz , février 2018, § 269.

* 179 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 180 Le budget de l'assemblée de la Polynésie française ne peut pas augmenter plus rapidement que « l'évolution prévisible des recettes ordinaires » de la collectivité.

* 181 Source : Rapport relatif au projet de délibération approuvant le budget général de la Polynésie française pour l'exercice 2019, fait par M. Antonio Perez et notre collègue Nuihau Laurey au nom de l'assemblée de la Polynésie française.

* 182 Alors, qu'à l'Assemblée nationale et au Sénat, la fonction d'ordonnateur est exercée par les questeurs.

* 183 À l'inverse, seul le président de l'assemblée de la Polynésie française peut adresser un ordre de réquisition au comptable public lorsque ce dernier suspend le paiement d'une dépense. Il ne peut pas déléguer ce pouvoir de réquisition.

* 184 Voir le commentaire de l'article 11 du projet de loi organique pour plus de précisions sur le dispositif mis en oeuvre lorsque le président de la Polynésie française est déclaré comptable de fait.

* 185 Décret n° 2017-1692 du 14 décembre 2017 relatif au remboursement par l'autorité territoriale des sommes versées en violation de l'interdiction d'emploi de membres de sa famille comme collaborateur de cabinet.

* 186 Délibération n° 2004-111 APF du 29 décembre 2004 portant statut du personnel de l'assemblée de la Polynésie française.

* 187 Cour administrative d'appel de Paris, 6 novembre 2007, affaire n° 07PA00220 .

* 188 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 189 Source : objet de l'amendement adopté par votre commission.

* 190 Loi n° 77-772 du 12 juillet 1977 relative à l'organisation de la Polynésie française .

* 191 Loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française .

* 192 Loi n° 90-612 du 12 juillet 1990 modifiant la loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française.

* 193 Depuis la délibération n° 2018-35 APF du 21 juin 2018 portant modification de la délibération n° 2005-64 APF du 13 juin 2005 modifiée portant composition, organisation et fonctionnement du Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française . Auparavant, le CESC comptait trois collèges de 16 sièges : le collège des salariés, le collège des entrepreneurs et travailleurs indépendants, le collège de la vie collective.

* 194 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V e République.

* 195 Article 250 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* 196 Conseil constitutionnel, décision n° 2013-678 DC du 14 novembre 2013, loi organique portant actualisation de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie .

* 197 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 198 Avis n° 02-2018 du tribunal administratif de la Polynésie française, rendu à la demande du président de l'assemblée de la Polynésie française.

* 199 Voir, pour l'exemple des conseillers municipaux, l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales.

* 200 Ce mécanisme de subrogation relevant du droit de la procédure civile et donc de la compétence de la Polynésie française, conformément à l'article 13 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 précitée.

* 201 Article 168 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 . Cet article dispose pourtant que le 3IF est créé « en application de l'article 169 » de la loi organique statutaire.

* 202 Ces documents sont consultables à l'adresse suivante : http://lexpol.cloud.pf .

* 203 Voir ci-dessous, le commentaire de l'article 17.

* 204 Article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 205 Loi du pays n° 2017-15 du 13 juillet 2017 relative à la charte de l'éducation de la Polynésie française.

* 206 Convention relative à l'éducation entre la Polynésie française et l'État, consultable à l'adresse suivante : monvr.pf/convention-relative-a-leducation-entre-la-polynesie-francaise-et-letat/ .

* 207 Source : direction générale des outre-mer (DGOM).

* 208 La gestion de leur carrière relève, en pratique, du vice-rectorat de la Polynésie française, qui dépend du ministère de l'éducation nationale.

* 209 Articles 25 et 26 de la convention relative à l'éducation entre la Polynésie française et l'État.

* 210 Source : étude d'impact du projet de loi organique et du projet de loi, p. 77.

* 211 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 212 Loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 213 Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique .

* 214 Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française, « Examen de la gestion de la collectivité de la Polynésie française (politique de l'éducation) pour les exercices 2004 et suivants », novembre 2014. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/PFR201412.pdf .

* 215 Étude d'impact du projet de loi organique et du projet de loi, p. 78.

* 216 Quant aux fonctionnaires, ils peuvent être détachés auprès d'une AAI ou mis à sa disposition, mais le président de l'AAI ne dispose pas du pouvoir de les nommer ou de les révoquer. Une AAI ne dispose pas non plus de la faculté de créer un corps de fonctionnaires de sa propre initiative.

* 217 Il en va différemment en Nouvelle-Calédonie où les lois du pays adoptées par le congrès ont valeur législative et sont soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.

* 218 Un régime spécial a été défini par le législateur dans le cas où un acte d'une autorité territoriale est de nature à compromettre gravement le fonctionnement ou l'intégrité d'une installation ou d'un ouvrage intéressant la défense : le représentant de l'État peut en demander l'annulation pour ce seul motif ; le recours est porté devant le Conseil d'État et il doit être statué sur une éventuelle demande de suspension dans les quarante-huit heures (article L. 1117-1 du code général des collectivités territoriales).

* 219 La possibilité d'exciper de l'illégalité d'actes non réglementaires est soumise à des conditions plus strictes, qu'il est inutile de rappeler ici.

* 220 La loi organique n° 2011-918 du 1 er août 2011 précitée n'a fait sur ce point que clarifier le droit applicable, en regroupant dans une section de la loi organique statutaire les dispositions particulières applicables aux lois du pays relatives aux impôts et taxes.

* 221 Art. L.O. 6243-1 à L.O. 6243-4 et L.O. 6343-1 à L.O. 6343-4 du code général des collectivités territoriales.

* 222 Il n'est pas tenu compte ici du régime contentieux propre aux actes pris par les conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon pour adapter les dispositions législatives en vigueur aux caractéristiques et aux contraintes spécifiques de leur collectivité. Le représentant de l'État a également la faculté de former à leur encontre un recours suspensif (art. L.O. 6251-7, L.O. 6351-7 et L.O. 6461-7 du code général des collectivités territoriales).

* 223 Loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer .

* 224 L'avis de l'assemblée de la Polynésie française mentionne, sans explication, un délai de quinze jours.

* 225 On peut s'interroger sur la question de savoir si les personnes physiques ou morales intéressées disposeraient néanmoins des voies de recours en référé de droit commun prévues par le code de justice administrative (applicable en Polynésie française). Il faut sans doute répondre par la négative, dans le cas où ces procédures d'urgence ne seraient pas expressément prévues par le régime contentieux spécifique défini par la loi organique, dans les conditions prévues à l'article 74 de la Constitution.

* 226 On notera d'ailleurs que l'entrée en vigueur d'une loi de la République qui serait inconstitutionnelle peut elle-même être empêchée par la saisine du Conseil constitutionnel.

* 227 Une telle sanction du non-respect du délai de jugement n'est pas sans analogie avec les règles applicables au contentieux des délibérations du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon intervenues dans le domaine de la loi (voir ci-dessus).

* 228 Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 229 Loi rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales.

* 230 À l'exception de la Nouvelle-Calédonie, qui n'entre pas dans le périmètre du répertoire électoral unique.

* 231 Loi organique n° 2011-918 du 1 er août 2011 précitée.

* 232 10° de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française .

* 233 « 1° Aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale » et « 2°Actions de développement économique », selon la grille de lecture de l'article L. 5214-16 prévue à l'article L. 5842-22 du code général des collectivités territoriales.

* 234 Elles sont ainsi passées de une à trois.

* 235 Pour rappel, elles sont au nombre de deux en Polynésie française : développement économique, aides et interventions économiques ; urbanisme et aménagement de l'espace.

* 236 L'assemblée de la Polynésie française avait exprimé le souhait, dans son avis sur le projet de loi, qu'une communauté de communes ne doive exercer qu'une compétence parmi celles qui sont attribuées aux communes polynésiennes par le I de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française .

* 237 Voir par exemple le considérant n° 17 de la décision 2004-490 DC du 12 février 2004 du Conseil constitutionnel relative à la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française « des communes de Polynésie française, lesquelles ne sont pas, au sens de l'article 74 de la Constitution, des institutions de la collectivité d'outre-mer que constitue la Polynésie française ».

* 238 Les dispositions applicables étant dans ce cas le nouvel article 55-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et l'article L. 5843-3 du code général des collectivités territoriales tel que rédigé par l'article 2 du projet de loi.

* 239 Premier alinéa de l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales, reprenant dans à quelques ajustements près l'article L. 361-20 du code des communes.

* 240 Voir le commentaire de l'article 2 du projet de loi organique pour plus de précisions sur les agents de l'État exerçant en Polynésie française.

* 241 Conseil d'État, avis n° 357533 du 12 novembre 2012, rendu à la demande du tribunal administratif de la Polynésie française.

* 242 Cette convention collective est consultable à l'adresse suivante :

www.service-public.pf/trav/wp-content/uploads/sites/23/2017/02/cct_anfa_etat.pdf .

* 243 Tribunal du travail de Papeete, 14 décembre 2017, Tribondeau , affaire n° 17/00190.

* 244 Tribunal des conflits, 25 mars 1996, Berkani , affaire n° 03000.

* 245 Rapport n° 721 (2015-2016) p. 62. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r15-721/r15-7211.pdf .

* 246 Article 2261 du code civil.

* 247 Article 2272 du code civil.

* 248 Rapport précité p. 61 et 62.

* 249 Rapport précité p. 13 et 59.

* 250 Rapport précité p. 60.

* 251 Ainsi, par exemple, si le défunt a deux enfants, dont l'un est prédécédé en laissant lui-même deux enfants, ces derniers vont exercer dans la succession de leur grand-parent les droits qu'aurait eu leur parent s'il était vivant. Ils vont concourir avec leur oncle ou tante et prendront la moitié de la succession qui leur reviendra ensuite pour un quart à chacun.

* 252 Cass. 2 e civ, 13 septembre 2007, 06-15.646.

* 253 Lorsque les biens :

- « ne peuvent être facilement partagés ou attribués en nature compte tenu du nombre important d'indivisaires » ;

- « ne peuvent être facilement partagés ou attribués par tête compte tenu de la complexité manifeste à identifier, localiser ou mettre en cause l'ensemble des indivisaires dans un délai et un coût raisonnables ».

* 254 Article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 255 Par dérogation au principe de « spécialité législative », certaines règles sont directement applicables en Polynésie française, notamment en ce qui concerne la défense nationale ou les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations de l'État.

* 256 Rapport relatif à l'avis de l'assemblée de la Polynésie française sur le projet de loi organique portant modification du statut d'autonomie de la Polynésie française, fait par M. Philippe Schyle et notre collègue Lana Tetuanui, novembre 2018, p. 2.

* 257 Source : gouvernement de la Polynésie française.

* 258 Conseil d'État, 11 décembre 2015, affaire n° 378622.

* 259 Compte rendu de la commission des lois du Sénat du 13 décembre 2017.

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