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Les ports français : de la réforme à la relance

6 juillet 2011 : Les ports français : de la réforme à la relance ( rapport d'information )

N° 728

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 juillet 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom du groupe de travail sur la réforme portuaire (1), de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (2),

Par M. Charles REVET,

Sénateur.

(1) Ce groupe de travail est composé de : M. Charles Revet, président ; MM. Louis Nègre, René Vestri, Jean-Claude Merceron, Robert Navarro, Gérard Le Cam et Mme Odette Herviaux.

(2) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean-Marie Bockel, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 7

I. LA RÉFORME PORTUAIRE DE 2008 EST DÉSORMAIS EFFECTIVE MAIS NE SUFFIRA PAS À ENRAYER LE DÉCLIN DES PORTS FRANÇAIS 13

A. LA PHILOSOPHIE DE LA LOI PORTANT RÉFORME PORTUAIRE DE 2008 13

1. Une loi ciblée 13

a) Des ports autonomes aux grands ports maritimes 13

b) La loi ne concernait pas les ports d'intérêt national 13

2. Une loi attendue 14

a) La réforme de 1992 n'avait pas complètement traité la question de la manutention portuaire 14

b) La réforme de la manutention était indispensable 15

3. Une loi moderne 17

a) La loi est assortie d'un volet financier 17

b) Elle tend surtout à moderniser les ports français 17

4. Une loi pragmatique 18

a) La loi a donné la priorité au dialogue social 18

b) Les négociations ont été intenses dans les ports 18

B. LA LOI EST DÉSORMAIS EFFECTIVE DANS LES GRANDS PORTS MARITIMES 19

1. La mise en place des nouvelles structures de gouvernance a été rapide pour permettre l'élaboration des projets stratégiques 19

a) Les décrets d'application de la loi ont été pris avec rapidité 19

b) Les nouvelles instances de gouvernance ont été instituées début 2009 20

c) Chaque port a adopté un projet stratégique 21

2. La crise économique a retardé la cession des outillages 21

a) La cession d'outillages est un principe général mais non intangible 21

b) Le rôle essentiel de la Commission nationale d'évaluation des cessions d'outillages 22

c) La cession des outillages est désormais une réalité 23

3. Le transfert des personnels est effectif depuis mai 2011 après de longues et difficiles négociations sur le volet pénibilité 23

a) La loi a privilégié les négociations entre partenaires sociaux 23

b) Une négociation semée d'aléas 25

c) Le transfert des personnels est quasiment terminé 26

C. MAIS L'ÉCART SE CREUSE AVEC LES AUTRES PORTS ÉTRANGERS 27

1. Le commerce maritime mondial consacre les ports asiatiques et du Nord de l'Europe tout en renforçant le poids des armateurs 27

a) Un secteur en pleine croissance grâce notamment au dynamisme du conteneur 27

b) L'Asie compte les plus grands ports du monde, et la concurrence des ports du Nord et du Sud de l'Europe est exacerbée, surtout pour les conteneurs 28

c) Les armateurs et les manutentionnaires renforcent leurs positions 29

2. Les ports français ne parviennent pas à enrayer leur déclin 30

a) Les ports français enregistrent de piètres performances depuis 20 ans 30

b) En dépit d'atouts indéniables en termes de positionnement géographique et d'infrastructure 31

3. Les causes du déclin des ports français sont multiples 33

a) La faiblesse de l'État stratège 33

b) Un manque de fiabilité récurrent 39

c) Une gouvernance des ports insuffisamment ancrée sur les territoires 40

d) Une concurrence faussée sur les places portuaires 40

4. Les enjeux du développement des ports français sont considérables 41

a) Ils créent de nombreux emplois 41

b) Et contribuent à l'aménagement du territoire dans le respect des engagements du Grenelle de l'environnement 44

II. LES CONCURRENTS EUROPÉENS DE NOS GRANDS PORTS MARITIMES SE RENFORCENT GRÂCE À DES STRATÉGIES AMBITIEUSES ET COHÉRENTES 47

A. UNE GOUVERNANCE ENTREPRENEURIALE, QUI DONNE UN RÔLE CLÉ AUX COLLECTIVITÉS LOCALES 48

1. Au Nord comme au Sud, cette gouvernance est placée sous le contrôle du pouvoir local plutôt que national 48

2. La gouvernance entrepreneuriale s'impose, quelle que soit la configuration institutionnelle 49

B. DES INVESTISSEMENTS À GRANDE ÉCHELLE ET UN AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE AU SERVICE D'UNE ÉCONOMIE MARITIME FORTE 51

1. Des investissements à grande échelle 51

a) Des investissements massifs, au service d'objectifs ambitieux 51

b) Des investissements bien au-delà des circonscriptions portuaires 53

2. Un aménagement du territoire au service d'une économie maritime forte 53

a) Les ports sont reconnus pour leur valeur économique et maîtrisent leur politique foncière 54

b) Une conciliation réussie entre le développement de l'activité et la protection de l'environnement 55

C. UNE OFFRE DE SERVICE GLOBALE ET INTÉGRÉE, ASSORTIE DE STRATÉGIES COMMERCIALES CONQUÉRANTES 56

1. Des services complets et intégrés 56

a) Une manutention moderne, cofinancée si besoin par le port 56

b) Un transbordement massifié 58

c) Des plateformes logistiques et multimodales « valorisantes » 59

d) Les liens « en profondeur » avec les transporteurs vers l'hinterland 60

2. Des stratégies commerciales conquérantes 61

III. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL POUR RELANCER LES PORTS FRANÇAIS 63

A. ÉLABORER UNE STRATÉGIE NATIONALE AMBITIEUSE, DONNANT LA PRIORITÉ AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES RÉUNIES DANS DES STRUCTURES COHÉRENTES POUR CHAQUE FAÇADE MARITIME 63

1. Modifier immédiatement et au cas par cas le statut des grands ports maritimes pour donner la priorité aux collectivités territoriales concernées par le développement portuaire 63

a) La philosophie du groupe de travail 63

b) Le conseil de coordination de la Seine doit être élargi 66

c) Les autres conseils de coordination élargis à mettre en place 66

2. Encourager les investissements portuaires 67

3. Élaborer une stratégie nationale de coordination portuaire, cohérente avec le SNIT, présentée au Parlement et actualisée 68

B. DONNER À L'ÉTAT UN RÔLE DE COORDONATEUR ET DE FACILITATEUR 68

1. Simplifier le cadre réglementaire dans le domaine environnemental pour que les ports retrouvent la maîtrise de leur développement foncier 69

2. Poursuivre et mieux faire connaître la modernisation des services douaniers 73

3. La réglementation de la navigation en zone fluviomaritime doit être assouplie 74

4. Encourager le développement des entreprises de manutention et des zones logistiques par la création de zones franches douanières 76

5. Propositions et remarques diverses 77

C. ASSURER LA DESSERTE DE L'HINTERLAND PAR LE FER, LE FLEUVE ET LA ROUTE 78

1. Coordonner l'action de l'État, de Réseau ferré de France (RFF) et Voies navigables de France (VNF) dans les ports 78

a) Les engagements du Grenelle de l'environnement doivent être respectés 78

b) RFF et VNF doivent être présents dans les structures de gouvernance des ports pour éviter des incohérences dans la conception des infrastructures de transport 79

2. RFF doit veiller à privilégier les sillons pour le fret ferroviaire, y compris pendant les travaux de régénération 80

a) La gestion des sillons 80

b) La création d'opérateurs ferroviaires de fret 81

c) Les corridors de fret 82

3. Le transport fluvial doit être encouragé 82

4. Promouvoir le développement des ports secondaires et des ports fluviaux 83

a) Les ports secondaires doivent être développés 83

b) Les ports fluviaux constituent des bases arrière indispensables aux grands ports 84

D. AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DES GRANDS PORTS MARITIMES 85

1. Créer une équipe de promotion commerciale axée sur l'international et mieux anticiper les investissements futurs 85

2. Encourager le recours aux procédures dérogatoires 87

3. Garantir une saine et loyale concurrence dans les ports en créant notamment un « HHLA à la française » 87

E. MODERNISER LE DIALOGUE SOCIAL DANS LE SECTEUR PORTUAIRE 89

1. Moderniser la gouvernance du secteur portuaire au niveau national 89

2. Développer et renforcer le service des ressources humaines dans les ports pour accompagner la réforme portuaire 89

3. Encourager la mise en place d'accords d'intéressements ambitieux dans les entreprises de manutention portuaire et achever la réforme de 1992 90

ANNEXE I PERFORMANCE DES PRINCIPAUX PORTS EUROPÉENS 91

ANNEXE II LES PRINCIPAUX PROJETS DES GRANDS PORTS MARITIMES 97

ANNEXE III PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES PORTS VISITÉS À L'ÉTRANGER 105

ANNEXE IV LE RÉSEAU ORIENTÉ FRET DE RFF 107

ANNEXE V CARTE DU CANAL SEINE-NORD EUROPE 109

ANNEXE VI EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION EN COMMISSION, MERCREDI 6 JUILLET 2011 111

ANNEXE VII CONTRIBUTION DU GROUPE CRC-SPG 125

ANNEXE VIII LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 129

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France est, avec les États-Unis d'Amérique, le pays qui dispose des plus grandes zones économiques maritimes du monde. Elle a, de ce fait, vocation à redevenir ce qu'elle était encore il y a trente ou quarante ans, une grande nation maritime. Dans les années 1980 notre pays se situait en quatrième ou cinquième position au niveau de sa flotte de commerce, nous sommes actuellement en trentième position. Aujourd'hui 85 à 90 % du commerce mondial se fait par la mer et l'Europe est l'une des premières destinations au monde.

La France peut aussi s'enorgueillir d'avoir, au niveau de l'hexagone, quatre façades maritimes exceptionnelles, le plus long linéaire côtier d'Europe, des accès nautiques aisés, une position géographique et donc stratégique des ports de Marseille et du Havre sans équivalent à l'étranger. Pourtant, nos ports sont relégués parmi les moins dynamiques d'Europe. Marseille, premier port français et en Méditerranée, voit sa position s'effriter : il pointe à la cinquième place pour le tonnage total et ne figure pas dans les dix premiers ports d'Europe pour les conteneurs. Quant au Havre, premier port français pour le trafic de conteneurs, il n'occupe que la 8e position sur ce segment en Europe. Le tonnage du seul port de Rotterdam dépasse celui de nos sept grands ports maritimes réunis. Et le port d'Anvers, qui traite plus de conteneurs que l'ensemble des ports français, est devenu aux yeux de nombreux acteurs économiques le « premier port français » par le nombre de conteneurs à destination ou en provenance de l'Hexagone...

Corsetés par des règles de gouvernance surannées, affaiblis par des mouvements sociaux dégradant leur fiabilité auprès des entreprises clientes, entravés par des infrastructures de transport insuffisantes ou inadaptées pour desservir leurs arrière-pays, les ports français ont connu un déclin constant et dramatique depuis ces vingt dernières années.

La loi portant réforme portuaire de 2008, tout en adaptant l'organisation de nos ports aux directives européennes, a créé les conditions d'un possible redémarrage. Elle a été saluée par tous les acteurs économiques portuaires comme le début du renouveau des ports autonomes, rebaptisés grands ports maritimes. Désormais, les ports de Dunkerque, Rouen, Le Havre, Nantes/Saint-Nazaire, Bordeaux, la Rochelle et Marseille, bénéficient d'une nouvelle gouvernance, ils ont élaboré des projets stratégiques et ils ont mis enfin en place une chaîne de commandement unique pour la manutention en procédant à la vente des outillages du port et aux transferts des personnels grutiers et portiqueurs. Ceci étant, force est de constater que les projets stratégiques de développement restent prudents et sans comparaison avec les ambitions affichées par nos concurrents européens.

Compte tenu des enjeux majeurs que représentent les ports pour le développement économique de notre pays, la commission de l'Économie, à l'initiative de son président Jean-Paul Emorine, a constitué le 16 février 2011 un groupe de travail sur la réforme portuaire composé de Charles Revet, président qui fut le rapporteur du projet de loi « Réforme portuaire » adopté en juillet 2008, Odette Herviaux, Louis Nègre, René Vestri, Jean-Claude Merceron, Robert Navarro, Gérard Le Cam.

Le groupe de travail ainsi mis en place a pu compter sur l'écoute réciproque entre ses membres, tous convaincus de l'urgence d'une action vigoureuse pour mettre un terme au déclin des ports français. Il a refusé toute approche partisane, privilégiant une réflexion sur les structures plutôt que sur les personnes. Il s'est fixé trois objectifs :

- dresser un premier bilan de l'application de la loi de 2008, 3 ans après son adoption ;

- établir un diagnostic des ports français ;

- faire des propositions pour permettre leur renouveau, à la lumière des enseignements des ports étrangers.

Certes, il faudra encore attendre quelques années pour que la loi fasse valoir tous ses avantages. Mais il est évident qu'elle ne suffira pas, à elle seule, à relever le formidable défi de la concurrence des autres ports européens, voire africains avec Tanger Med II au Maroc.

Le groupe de travail s'est rendu aux ports de Marseille (12 avril 2011), Sète (13 avril), le Havre (1er juin), Nantes/Saint-Nazaire (9 juin), Dunkerque (14 juin) et Rouen (15 juin). Faute de temps, il n'a malheureusement pas pu visiter les ports de la Rochelle et de Bordeaux. Le groupe s'est également rendu à l'étranger, à Hambourg (4 mai), Rotterdam (11 mai), Tanger (18 mai) et Algesiras (19 mai). Il a également procédé à de nombreuses auditions, rencontrant notamment des responsables du ministère, les armateurs, les représentants des manutentionnaires et les syndicats1(*).

Un port n'est pas une fin en soi, il ne doit pas être fermé sur lui-même ; un port est foncièrement un outil d'aménagement, qui doit être ouvert sur les territoires et les entreprises, en contribuant au développement économique d'un bassin d'activité.

Il n'y a pas de fatalité au déclassement des ports français. L'heure n'est plus à l'analyse des nombreux facteurs du déclin, mais à l'action vigoureuse pour la reconquête des trafics, pour la relance de nos ports, pour le développement d'une économie maritime dynamique. L'heure est à la mobilisation de tous, pour que nos ports regagnent les parts de marché perdues et en conquièrent de nouveaux. Pour ce faire, une double révolution copernicienne est nécessaire.

Première révolution : prendre enfin conscience, à tous les niveaux de l'État, mais aussi au Parlement, dans les collectivités territoriales, les entreprises et les syndicats, que les ports constituent un outil de développement essentiel pour la France. Un million de conteneurs supplémentaires représentent 6 000 emplois nouveaux. Doubler le nombre de conteneurs importés en France par des ports français entrainerait la création de 30 000 emplois environ. La Belgique, les Pays-Bas et l'Allemagne ont compris l'intérêt stratégique, pour ne pas dire vital, que représentent les ports pour l'économie ; quand Rotterdam est enrhumé, les Pays-Bas sont inquiets. Quand Marseille périclite, la France tourne poliment la tête.

Deuxième révolution : renforcer l'ambition des projets stratégiques des ports et ainsi changer de braquet. La croissance des échanges mondiaux et l'immense potentiel de nos places portuaires nous autorisent à voir plus loin, plus haut qu'une simple mise à niveau de nos équipements. L'objectif du groupe du travail, c'est plutôt que Marseille devienne dans dix ans le premier port méditerranéen pour les conteneurs, que Le Havre concurrence sérieusement Anvers et Hambourg, et que nos autres grands ports maritimes renouent avec une croissance supérieure à celle du trafic maritime européen pour combler leur retard.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
SUR LA RÉFORME PORTUAIRE

Après avoir réalisé un bilan de l'application de la réforme portuaire trois ans après l'adoption de la loi du 4 juillet 2008, et effectué des déplacements dans des ports étrangers, votre groupe de travail a formulé les quinze propositions suivantes :

1) Modifier immédiatement et au cas par cas le statut des grands ports maritimes pour donner plus de poids aux collectivités territoriales concernées par le développement portuaire ;

2) Encourager les investissements portuaires grâce à la participation des collectivités territoriales concernées et promouvoir les sociétés de développement local, pour que les collectivités profitent financièrement de leurs investissements ;

3) Élaborer une stratégie nationale de coordination portuaire, cohérente avec le Schéma national des infrastructures de transport (SNIT), présentée au Parlement et actualisée, à l'exemple de l'Allemagne ;

4) Donner aux ports la maitrise de leur politique foncière à travers un schéma d'aménagement stratégique des ports ;

5) Recourir aux procédures dérogatoires pour réaliser les projets des ports, de Réseau ferré de France (RFF) et de Voies navigables de France (VNF) ;

6) Modifier rapidement la réglementation pour permettre la desserte de Port 2000 par des barges fluviales ;

7) Encourager le développement des entreprises de manutention et des zones logistiques par la création de zones franches douanières ;

8) Assurer la présence systématique et active de RFF et VNF dans les conseils de surveillance des ports afin de favoriser le transport ferroviaire et fluvial et mieux coordonner les investissements ;

9) Promouvoir le fret ferroviaire par une réforme radicale de la gestion des sillons, la création d'opérateurs ferroviaires de proximité dans chaque port et la mise en place rapide des corridors de fret ;

10) Encourager le transport fluvial en permettant la navigation en permanence sur le réseau magistral et en imposant un tarif unique pour les manutentionnaires, quel que soit le mode d'acheminement retenu pour les marchandises ;

11) Encourager le développement des ports secondaires et des ports fluviaux par une harmonisation fiscale et une réforme de la gouvernance et de la manutention ;

12) Créer dans chaque port une équipe de promotion commerciale axée sur l'international et mieux anticiper les investissements futurs ;

13) Poursuivre les efforts de modernisation et de communication des services douaniers ;

14) Garantir une saine et loyale concurrence dans les ports, notamment ultra-marins, en créant notamment un « HHLA à la française » ;

15) Moderniser le dialogue social dans le secteur portuaire, tant dans la branche que dans les ports.

I. LA RÉFORME PORTUAIRE DE 2008 EST DÉSORMAIS EFFECTIVE MAIS NE SUFFIRA PAS À ENRAYER LE DÉCLIN DES PORTS FRANÇAIS

A. LA PHILOSOPHIE DE LA LOI PORTANT RÉFORME PORTUAIRE DE 2008

La loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire est une loi ciblée sur les anciens ports autonomes, attendue depuis 1992, qui vise à moderniser la manutention portuaire, en privilégiant le dialogue social.

1. Une loi ciblée
a) Des ports autonomes aux grands ports maritimes

La loi du 4 juillet 2008 ne visait que les ports autonomes maritimes de l'Hexagone - Dunkerque, Rouen, le Havre, Nantes/Saint-Nazaire, La Rochelle, Bordeaux et Marseille -, qu'elle a transformés en grands ports maritimes : ils représentent, à eux sept, près de 80 % du tonnage total des ports français (271 millions de tonnes en 2009 sur un total de 345 millions).

La loi ne s'est donc pas appliquée dans les ports autonomes fluviaux comme Paris, Lyon ou Strasbourg, même si des réformes plus mineures y ont été engagées depuis 2008.

b) La loi ne concernait pas les ports d'intérêt national

Parmi les ports d'intérêt national, il convient de distinguer les ports transférés et ceux conservés par l'État : dans tous les cas, aucun de ces ports ne rentrait dans le champ d'application de la réforme portuaire de 2008. Toutefois, pour les ports d'outre-mer, dont le trafic global atteint 11 millions de tonnes en 2008, une réforme est en cours d'élaboration, visant à transformer en grands ports maritimes les trois ports d'intérêt national actuellement concédés aux chambres de commerce et d'industrie locales (Fort-de-France, Dégrad-des-Cannes et Port-Réunion) ainsi que le port autonome de la Guadeloupe.

LES PORTS D'INTÉRÊT NATIONAL ONT PRESQUE TOUS ÉTÉ TRANSFÉRÉS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

En application de la loi 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les ports d'intérêt national métropolitains ainsi que le port de pêche du Larivot (Guyane) ont été transférés le 1er janvier 2007 aux collectivités locales et organismes suivants et sont devenus des ports décentralisés :

- Port de Boulogne s/Mer et Calais : Région Nord Pas de Calais ;

- Port de Dieppe : Syndicat mixte du port de Dieppe ;

- Port de Caen-Ouistreham et Cherbourg : Syndicat mixte régional des ports de Caen-Ouistreham et Cherbourg ;

- Ports de Saint-Malo, Brest, Lorient : Région Bretagne ;

- Port de Concarneau : Département du Finistère ;

- Port de pêche de La Rochelle : Département de Charente-Maritime ;

- Port de Bayonne : Région Aquitaine (transfert effectué en août 2006) ;

- Ports de Sète et Port-la-Nouvelle : Région Languedoc-Roussillon ;

- Port de Toulon : Département du Var ;

- Port de Nice : Département des Alpes-Maritimes ;

- Port de pêche du Larivot : Commune du Matoury ;

Les seuls ports d'intérêt national relevant de l'État sont :

- le port de commerce de Dégrad-des-Cannes (Guyane) ;

- le port de commerce de Fort-de-France (Martinique) ;

- le port de commerce de Port-Réunion (Réunion) ;

- les ports de St-Pierre et de Miquelon.


* 1 Cf. la liste des personnes auditionnées en annexe.