Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2001

Rapport n° 67 (2000-2001) de M. Charles DESCOURS , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 8 novembre 2000

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• AVANT-PROPOS
  
• PREMIÈRE PARTIE
  -
  ÉQUILIBRES FINANCIERS GÉNÉRAUX
  
  • I. LA SÉCURITÉ SOCIALE EN 1999 ET EN 2000 : UN REDRESSEMENT FRAGILE DES COMPTES
    
    • A. L'EFFET MÉCANIQUE DE LA CROISSANCE ET UN ALOURDISSEMENT DES PRÉLÈVEMENTS AFFECTÉS À LA SÉCURITÉ SOCIALE EXPLIQUENT L'APPARITION D'UNE " CAGNOTTE SOCIALE "
      
      • 1. Une croissance importante de la masse salariale, portée par la création d'emplois
        
      • 2. L'accroissement des prélèvements affectés à la sécurité sociale depuis 1996
        
      • 3. Une " cagnotte sociale " de moindre ampleur que la " cagnotte fiscale ", mais réelle
        
    • B. CETTE " CAGNOTTE " A ÉTÉ UTILISÉE POUR FINANCER LE DÉRAPAGE DES DÉPENSES
      
      • 1. 1999 : l'équilibre sauvé
        
        • a) L'application de la loi de financement laisse entrevoir un léger excédent
          
        • b) Le régime général est à l'équilibre
          
      • 2. 2000 : l'excédent modifié
        
        • a) Les difficultés particulières de l'année 2000
          
        • b) L'application de la loi de financement 2000 montre que la sécurité sociale est désormais largement excédentaire
          
        • c) L'excédent du régime général est " retraité " au détriment de la branche famille
          
    • C. L'ÉVOLUTION PLURIANNUELLE MONTRE QUE LE GOUVERNEMENT N'A PAS MAÎTRISÉ L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES SOCIALES
      
      • 1. 306 milliards de prélèvements supplémentaires depuis 1998...
        
      • 2. ... pour prendre en charge 236 milliards de francs de dépenses supplémentaires
        
  • II. LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE : LE DÉTOURNEMENT D'UNE RÉFORME ESSENTIELLE
    
    • A. LE GOUVERNEMENT DÉNATURE L'OUTIL DES LOIS DE FINANCEMENT
      
      • 1. Le Gouvernement a sollicité en 1999 l'intervention du Parlement à contretemps
        
        • a) Il lui a proposé la ratification devenue inutile d'un décret relevant le plafond des avances de trésorerie au régime général...
          
        • b) ... mais il a " rebasé " de lui-même l'ONDAM
          
      • 2. Le Gouvernement a refusé contre toute attente de déposer un projet de loi de financement rectificatif en 2000
        
        • a) La création du FOREC : la confusion entre politique de l'emploi et financement de la sécurité sociale
          
        • b) Les déboires de financement
          
        • c) L'absence de " collectif social "
          
      • 3. Une application médiocre de la loi de financement pour 2000
        
        • a) Le FOREC n'est pas constitué
          
        • b) La multiplication des mesures de type " DMOS "
          
    • B. LA MULTIPLICATION DES FONDS PARCELLISE LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE
      
      • 1. Les fonds faisant partie du " champ " de la loi de financement de la sécurité sociale
        
        • a) Les fonds dotés de la personnalité morale et d'une fiscalité affectée
          
        • b) Les fonds disposant de la personnalité morale sans fiscalité affectée
          
        • c) Les fonds dépourvus de la personnalité morale et d'une fiscalité affectée
          
      • 2. Les fonds ne faisant pas partie du champ de la loi de financement de la sécurité sociale
        
    • C. LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE PERDENT EN LISIBILITÉ CE QU'ILS GAGNENT EN FIABILITÉ
      
      • 1. Des progrès indéniables sur la fiabilité des comptes
        
        • a) Les délais de remise des comptes peuvent être encore raccourcis
          
        • b) Les travaux de la MIRCOSS : une évolution attendue
          
        • c) Les statistiques de l'assurance maladie sont désormais mieux expliquées
          
      • 2. La Commission des comptes de la sécurité sociale : une fausse commission, des comptes biaisés
        
        • a) Le faux nez de la Direction de la sécurité sociale
          
        • b) L'inadaptation au nouveau contexte des lois de financement
          
        • c) Des hypothèses tendancielles de plus en plus discutables
          
        • d) Une " omission " de taille : le FOREC
          
      • 3. La complexité des affectations de recettes
        
        • a) Le principe d'affectation budgétaire
          
        • b) Le mécanisme de la CSG
          
        • c) Le mécanisme de la C3S
          
        • d) L'exemple de trois prélèvements
          
  • III. LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2001 : LE BRICOLAGE FINANCIER PERMANENT
    
    • A. UNE CONJONCTURE ÉCONOMIQUE TOUJOURS TRÈS FAVORABLE EXPLIQUE L'EXCÉDENT PRÉVU POUR 2001 REPOSE SUR DES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES
      
      • 1. La conjoncture économique : de l'euphorie à l'incertitude
        
        • a) La croissance du PIB
          
        • b) Un pari sur une croissance historique de la masse salariale
          
      • 2. Un excédent " tendanciel " important
        
        • a) Les hypothèses retenues par le Gouvernement dégradent les comptes du régime général de 4,1 milliards de francs
          
        • b) Les régimes de base de sécurité sociale : un excédent supérieur à 30 milliards de francs
          
        • c) Les administrations de sécurité sociale : un excédent tendanciel considérable
          
    • B. LE FINANCEMENT DES TRENTE-CINQ HEURES VENDANGE LES EXCÉDENTS DE LA BRANCHE FAMILLE ET DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE
      
      • 1. Le financement du FOREC
        
        • a) Le projet de loi de financement 2001 et le collectif budgétaire de fin d'année jouent le rôle de collectif social pour 2000
          
        • b) La réforme des cotisations patronales connaît en 2001 de nouveaux avatars : une assiette étendue aux vignettes des véhicules des sociétés et aux conventions d'assurance
          
        • c) Un élargissement de son champ de compétences
          
        • d) Un équilibre incertain pour 2001
          
      • 2. Les " tuyauteries " masquent mal un financement des trente-cinq heures par la sécurité sociale
        
      • 3. L'Etat se désengage du financement des trente-cinq heures
        
      • 4. Où en est le financement de la couverture maladie universelle ?
        
    • C. LE GOUVERNEMENT PORTE ATTEINTE À TROIS GRANDS PRINCIPES
      
      • 1. L'atteinte à l'universalité de la CSG et la CRDS sur les revenus d'activité
        
        • a) Une mesure apparemment généreuse
          
        • b) Des objectifs plus ou moins avouables
          
        • c) Une mesure profondément injuste
          
        • d) L'atteinte au principe d'universalité
          
        • e) Une application complexe
          
        • f) Une compensation incertaine
          
        • g) Une constitutionnalité douteuse
          
      • 2. L'atteinte au financement de la dette sociale
        
        • a) L'exonération de CRDS pour les retraités non imposables : une mesure généreuse
          
        • b) Une fragilisation de la CADES
          
        • c) Des mesures contraires au champ de la loi de financement défini par la loi organique du 22 juillet 1996
          
      • 3. L'atteinte au champ de la loi de financement par l'extension de la solidarité nationale aux régimes complémentaires vieillesse
        
    • D. LES AUTRES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI : UN CATALOGUE HÉTÉROCLITE DE MESURES SANS VISION D'AVENIR DE NOTRE SYSTÈME DE PROTECTION SOCIALE
      
      • 1. Un catalogue hétéroclite de mesures
        
      • 2. Les réformes structurelles sont reportées aux calendes grecques
        
    • E. LES ÉQUILIBRES INCERTAINS DU PROJET DE LOI
      
      • 1. Des prévisions de recettes probablement surestimées
        
      • 2. Des objectifs de dépenses généreux
        
      • 3. L'indicateur " loi de financement " : une évolution doublement inquiétante
        
      • 4. Le compte du régime général : l'excédent fragile
        
      • 5. Le compte des administrations de sécurité sociale : une dégradation importante
        
    • F. L'EXAMEN DU TEXTE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LES PROPOSITIONS DÉSORDONNÉES D'UNE MAJORITÉ DÉSORIENTÉE
      
  • IV. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES : DÉMONTER LES TUYAUTERIES POUR PRÉPARER L'AVENIR ET PRÉSERVER LA POLITIQUE FAMILIALE
    
    • A. RÉAFFIRMER L'UNIVERSALITÉ DU FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
      
    • B. AMÉLIORER LA LISIBILITÉ DU FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
      
      • 1. Respecter la séparation comptable des branches
        
      • 2. Adopter un dispositif de sincérité comptable
        
      • 3. Compenser à la CADES les exonérations de CRDS
        
    • C. DÉFINIR DES OBJECTIFS POUR NOTRE PROTECTION SOCIALE
      
      • 1. Sanctionner le Gouvernement sur sa gestion de l'assurance maladie
        
      • 2. Instituer un système de maîtrise médicalisée des dépenses
        
      • 3. Aider les familles
        
      • 4. Clarifier la question du fonds de réserve
        
• DEUXIÈME PARTIE
  -
  ASSURANCE MALADIE
  
  • I. UN ONDAM BAFOUÉ
    
    • A. UNE DÉRIVE INQUIÉTANTE DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE
      
      • 1. Un ONDAM dépassé de 11,3 milliard de francs en 1999 et de 13,2 milliards de francs en 2000
        
      • 2. L'ONDAM 2001 : + 5,32 %, + 3,25 % ou + 3,5 % ?
        
      • 3. 1997-2000 : un dépassement cumulé de près de 34 milliards de francs
        
    • B. LE RÉGIME GÉNÉRAL : UN DÉFICIT PERSISTANT
      
      • 1. Un déficit de 8,9 milliards de francs en 1999
        
      • 2. Un déficit de 6,1 milliards de francs en 2000
        
      • 3. Un retour hypothétique à l'équilibre en 2001
        
  • II. UN SYSTÈME CONVENTIONNEL MORIBOND
    
    • A. DES RELATIONS DURABLEMENT DÉTÉRIORÉES AVEC LES PROFESSIONNELS DE SANTÉ
      
      • 1. L'échec prévisible du mécanisme pervers des lettres-clés flottantes
        
      • 2. Le blocage des relations conventionnelles
        
    • B. UNE POLITIQUE DU MÉDICAMENT ESSENTIELLEMENT RÉPRESSIVE
      
      • 1. L'accroissement des prélèvements sur l'industrie pharmaceutique
        
      • 2. L'augmentation des taxes sur les grossistes-répartiteurs
        
  • III. LES RÉFORMES ENTERRÉES
    
    • A. L'ABSENCE D'UNE VÉRITABLE POLITIQUE DE SANTÉ PUBLIQUE
      
      • 1. Les orientations de santé publique absentes des projets de loi de financement de la sécurité sociale
        
      • 2. Un ONDAM sans contenu de santé publique
        
    • B. LES RETARDS DANS LA MISE EN PLACE DES OUTILS DE LA MAÎTRISE MÉDICALISÉE
      
      • 1. La tarification à la pathologie
        
      • 2. La nomenclature des actes
        
      • 3. Les réseaux et filières de soins
        
    • C. LA RÉFORME DE L'HÔPITAL AU POINT MORT
      
      • 1. La " nouvelle étape hospitalière "
        
      • 2. La procédure de l'accréditation
        
      • 3. Les trente-cinq heures : le saut dans l'inconnu
        
    • D. DES CLINIQUES PRIVÉES ASPHYXIÉES
      
      • 1. Une situation sociale difficile
        
      • 2. Des moyens en faible progression
        
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  
  • I. AUDITION DE MME ELISABETH GUIGOU, MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ ET DE MME DOMINIQUE GILLOT, SECRÉTAIRE D'ÉTAT À LA SANTÉ ET À L'ACTION SOCIALE
    
  • II. AUDITIONS
    
    • A. AUDITION DE M. PIERRE JOXE, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES ACCOMPAGNÉ DE M. GABRIEL MIGNOT, PRÉSIDENT DE LA 6ÈME CHAMBRE ET DE M. CLAUDE THÉLOT, RAPPORTEUR GÉNÉRAL
      
    • B. AUDITION DE M. JEAN-MARIE SPAETH, PRÉSIDENT DE LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE MALADIE (CNAMTS)
      
    • C. AUDITION DE M. MARC BRODIN, PRÉSIDENT DE LA CONFÉRENCE NATIONALE DE SANTÉ
      
    • D. AUDITION DE M. BERNARD CARON, PRÉSIDENT DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE L'AGENCE CENTRALE DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE (ACOSS)
      
    • E. AUDITION DE M. FRANÇOIS MONIER, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DE LA COMMISSION DES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
      
    • F. AUDITION DE M. PATRICE RACT-MADOUX, PRÉSIDENT DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CAISSE D'AMORTISSEMENT DE LA DETTE SOCIALE (CADES)
      
• ANNEXE
  -
  RÉPONSE DE LA COUR DES COMPTES
  AU QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION