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N° 478

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 juillet 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la mise en oeuvre de la LOLF dans la justice judiciaire,

Par M. Roland du LUART,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Budget.

SOMMAIRE

Pages

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

INTRODUCTION 7

I. UNE INQUIÉTUDE MAJEURE : LES FRAIS DE JUSTICE 9

A. UN ÉTAT DES LIEUX PRÉOCCUPANT 9

1. Une progression constante : + 22,87 % en 2004 9

2. Contexte et conséquences de l'évolution 10

B. UNE ÉVOLUTION INÉLUCTABLE 18

1. Avec ou sans LOLF, la maîtrise devient urgente 18

2. Donner priorité à la transparence budgétaire 19

3. Une régulation inévitable mais mieux encadrée 20

C. DES MARGES DE PROGRESSION SENSIBLES 21

1. Les efforts de la chancellerie 22

2. Mutualiser les bonnes pratiques 28

D. UNE RÉFLEXION À POURSUIVRE 29

1. Une enquête attendue de la Cour des comptes 29

2. La mission budgétaire sécurité doit-elle supporter une partie de la charge financière des frais de justice ? 30

3. Un « principe de précaution » à relativiser 31

II. UN MESSAGE BROUILLÉ : LA SORTIE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DE LA MISSION « JUSTICE » 33

A. UNE IGNORANCE DU RÔLE MAJEUR DE LA COUR DES COMPTES POUR LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF 33

1. La maquette initiale « collait » à la situation ancienne 33

2. Les critiques et propositions du Sénat ont été ignorées 34

B. UNE « PROMOTION » COMPRÉHENSIBLE POUR LA COUR DES COMPTES 35

1. Les démarches du nouveau Premier président de la Cour des comptes 35

2. Un arbitrage favorable à l'ensemble des juridictions financières et administratives 36

C. DES CONSÉQUENCES MAL ÉVALUÉES POUR LES JURIDICTIONS JUDICIAIRES 38

1. Le rassemblement de l'ensemble des juridictions financières dans un seul programme s'impose 38

2. La totalité des juridictions administratives doit aussi figurer dans un seul programme 39

3. Une évaluation insuffisante des conséquences de la « sortie » des juridictions administratives de la mission « justice » 40

D. VERS UNE « ÉGALITÉ DES DROITS » ENTRE CES DEUX ORDRES DE JURIDICTION ? 47

1. Une réponse différenciée pour les juridictions judiciaires que la Cour de cassation ne gère pas 47

2. Une extension aux juridictions judiciaires des règles particulières de gestion envisagées pour les juridictions administratives et financières 49

III. DÉCONCENTRATION OU RECONCENTRATION ? 51

A. UNE LOGIQUE DE DÉCONCENTRATION ENGAGÉE DEPUIS 10 ANS 51

1. La création de services administratifs régionaux (SAR) 51

2. Une accentuation du mouvement avec la LOLF 52

B. DES CONSÉQUENCES DIVERSEMENT APPRÉCIÉES 57

1. Une réponse aux doutes des magistrats et greffiers : le renforcement du dialogue de gestion. 57

2. La fongibilité des crédits et les BOP 60

IV. LA MESURE DE LA PERFORMANCE : EXEMPLE OU CONTRE-EXEMPLE DE L'ASSOCIATION DES ACTEURS DE TERRAIN À LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF ? 61

A. UNE ASSOCIATION INSUFFISANTE DES ACTEURS DE TERRAIN 61

1. Les plaintes des magistrats 61

2. La chancellerie a privilégié l'information à la concertation 63

B. LA RÉPONSE DE LA CHANCELLERIE 64

1. Des interrogations qui persistent 64

a) Comment mesurer la qualité des décisions juridictionnelles 64

b) Quelles sanctions pour la contre-performance ? 66

2. Quelques orientations de la chancellerie pour 2006 66

EXAMEN EN COMMISSION 69

ANNEXE : RÈGLES D'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN RÉGIME LOLF 81

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mise en oeuvre de la LOLF dans la justice :

Concilier l'indépendance de l'autorité judiciaire avec une culture de gestion

L'importante dérive des frais de justice (+ 23 % en 2004 ; sur l'exercice 2004, pas moins de 90 % de l'augmentation des crédits consommés en 2004 pour le fonctionnement des services judiciaires a été absorbé par la majoration des dépenses de frais de justice) et le caractère limitatif donné à ces crédits à partir de 2006 suscitent d'importantes préoccupations dans les juridictions. Il conviendra, pour remédier à cette situation, qu'il soit mis fin aux habitudes de sous-évaluation des besoins en loi de finances initiale, que le prescripteur ait une meilleure connaissance des coûts grâce à la création d'un outil fiable de suivi informatique de la dépense et que la mise en concurrence devienne la règle, sans que pour autant la « liberté de prescription » du magistrat soit remise en cause.

La commission des finances a condamné le fait que les juridictions administratives aient été « sorties » de la mission budgétaire « justice », dans le but affiché de préserver leurs spécificités, alors même que l'indépendance de l'autorité judiciaire est garantie par la Constitution, qui lui confère aussi la mission de gardienne de la liberté individuelle. Elle a préconisé le regroupement dans une seule mission des juridictions judiciaires et administratives, qui n'empêchera pas, bien au contraire, la nécessaire adaptation de certaines règles budgétaires à leurs spécificités.

La mise en oeuvre de la LOLF, avec la gestion déconcentrée des crédits au niveau des cours d'appel, dont les chefs de cour seront ordonnateurs conjoints, suppose l'engagement de moyens importants en personnel, formation et informatique. L'implication des acteurs de terrain témoigne d'ores et déjà de l'avancée d'une « culture de gestion » au sein de la justice.

Enfin, la mesure de la performance impliquée par la LOLF se heurte à la difficulté de mesurer objectivement la « qualité » des décisions juridictionnelles, même s'il convient de saluer les efforts entrepris en ce domaine.