N° 186
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 décembre 2025
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) relatif à la compétence scolaire des collectivités territoriales face aux évolutions démographiques et aux défis d'aménagement du territoire,
Par MM. Bernard DELCROS, Laurent SOMON, Mme Corinne
FÉRET
et M. Bernard BUIS,
Sénateurs et Sénatrice
(1) Cette délégation est composée de : M. Bernard Delcros, président ; M. Rémy Pointereau, premier vice-président ; Mme Pascale Gruny, MM. Cédric Vial, Fabien Genet, Mme Corinne Féret, MM. Éric Kerrouche, Didier Rambaud, Pierre Jean Rochette, Gérard Lahellec, Grégory Blanc, Mme Guylène Pantel, vice-présidents ; MM. Jean Pierre Vogel, Laurent Burgoa, Mme Sonia de La Provôté, M. Hervé Gillé, secrétaires ; M. Jean-Claude Anglars, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, MM. François Bonhomme, Max Brisson, Mme Céline Brulin, MM. Bernard Buis, Cédric Chevalier, Thierry Cozic, Mme Catherine Di Folco, MM. Daniel Gueret, Joshua Hochart, Patrice Joly, Mmes Muriel Jourda, Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Jacques Lozach, Pascal Martin, Jean-Marie Mizzon, Franck Montaugé, Mme Sylviane Noël, M. Olivier Paccaud, Mme Anne-Sophie Patru, MM. Hervé Reynaud, Pierre-Alain Roiron, Jean-Yves Roux, Mmes Patricia Schillinger, Ghislaine Senée, Nadia Sollogoub, MM. Laurent Somon, Lucien Stanzione.
FACE AUX ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES ET AUX DÉFIS D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE. 7
1. L'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE : UNE MÉTHODE « COUPERET » OFFRANT PEU DE VISIBILITÉ AUX ACTEURS LOCAUX 7
A. UNE ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE DE LA DÉMOGRAPHIE SCOLAIRE, QUI DOIT CEPENDANT ÊTRE MISE AU SERVICE DE LA PROXIMITÉ ÉDUCATIVE 7
B. UNE LOGIQUE ARITHMÉTIQUE NE TENANT PAS SUFFISAMMENT COMPTE DES SPÉCIFICITÉS LOCALES 8
2. DES INITIATIVES SUR LE CHEMIN D'UNE PLANIFICATION PLURIANNUELLE DE LA CARTE SCOLAIRE, INABOUTIES OU TROP VITE INTERROMPUES 10
A. LES CONVENTIONS DE RURALITÉ 10
B. LE « PLAN POUR NOTRE ÉCOLE DANS LES TERRITOIRES RURAUX » 10
C. LE RÉCENT PROTOCOLE D'ACCORD ENTRE LE MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE ET L'AMF 11
3. SORTIR DE LA « MÉTHODE EXCEL » : POUR UNE CARTE SCOLAIRE CONCERTÉE, ÉQUITABLE ET PLURIANNUELLE 11
A. REFONDER LA MÉTHODE D'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE EN PROMOUVANT UNE APPROCHE ASCENDANTE 11
B. ADAPTER LA CARTE SCOLAIRE AUX RÉALITÉS DES TERRITOIRES, EN TENANT COMPTE DE CRITÈRES COMPLÉMENTAIRES AU « P/E » 12
TABLEAU DE MISE EN OEUVRE ET DE SUIVI 18
PREMIÈRE PARTIE : L'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE : UNE MÉTHODE OFFRANT PEU DE VISIBILITÉ ET DES CRITÈRES TENANT INSUFFISAMMENT COMPTE DES DISPARITÉS TERRITORIALES 25
A. LA MÉTHODE D'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE REPOSE ENCORE TROP LARGEMENT SUR UNE LOGIQUE COMPTABLE NATIONALE 25
1. La baisse préoccupante des effectifs à l'échelle nationale ne doit pas occulter la nécessaire prise en compte des disparités territoriales en matière d'éducation 25
a) La baisse des effectifs au sein des écoles primaires : une réalité indéniable 25
b) La baisse des effectifs au sein des écoles primaires : un ajustement des personnels qui doit tenir compte des réalités territoriales 28
2. Les fermetures de classes sont trop souvent vécues comme un « couperet » brutal et injuste 29
a) Une méthode descendante laissant peu de place aux parties prenantes 29
b) L'engagement présidentiel de ne pas fermer d'école primaire sans l'accord de la commune est mis à mal par la fermeture continue de classes 31
3. La concertation avec les élus locaux est aujourd'hui insatisfaisante, puisque les décisions de suppressions de postes s'imposent aux DASEN 33
B. DES CRITÈRES NE TENANT PAS SUFFISAMMENT COMPTE DES SPÉCIFICITÉS LOCALES 34
1. L'élaboration de la carte scolaire dépend trop largement du taux d'encadrement 35
2. Le projet d'une « rationalisation de la répartition des moyens éducatifs » se heurterait à la lettre et l'esprit de la loi 36
DEUXIÈME PARTIE - DES INITIATIVES RÉCENTES SUR LE CHEMIN D'UNE PLANIFICATION PLURIANNUELLE DE LA CARTE SCOLAIRE, DEMEURÉES INABOUTIES OU TROP VITE INTERROMPUES 39
A. L'ABANDON DES « CONVENTIONS DE RURALITÉ » MARQUE UN RECUL DE L'ENGAGEMENT DE L'ÉTAT EN FAVEUR D'UNE MEILLEURE VISIBILITÉ DE L'ÉVOLUTION DE LA CARTE SCOLAIRE 39
1. Les « conventions de ruralité » : une initiative visant à promouvoir davantage de concertation entre les collectivités rurales et les services de l'État 39
2. Un bilan laissant un goût d'inachevé en raison d'un abandon de la démarche par l'État 40
B. LES ENGAGEMENTS DU « PLAN POUR NOTRE ÉCOLE DANS LES TERRITOIRES RURAUX » N'ONT PAS ÉTÉ TENUS 41
1. Le volet rural du plan France ruralités comportait des promesses encourageantes 41
2. Ces engagements ont néanmoins été déçus 43
C. L'OBJECTIF DE PLANIFICATION PLURIANNUELLE A TROUVÉ UN NOUVEAU DÉBOUCHÉ AU TRAVERS DU PROTOCOLE D'ACCORD CONCLU ENTRE LE MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE ET L'AMF 44
1. Le protocole signé par le ministère de l'Éducation nationale consacre le principe d'une visibilité à trois ans de la carte scolaire 44
2. Un suivi attentif du protocole, qui relève du droit souple, reste nécessaire 45
a) Par sa nature même, le protocole d'accord ne revêt pas de caractère contraignant, tandis que son ambition pourrait être renforcée 45
b) Un suivi étroit sera en outre nécessaire pour en assurer le respect 46
TROISIÈME PARTIE - SORTIR DE LA « MÉTHODE EXCEL » : POUR UNE CARTE SCOLAIRE CONCERTÉE, ÉQUITABLE ET PLURIANNUELLE 47
A. REFONDER LA MÉTHODE D'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE EN PROMOUVANT UNE APPROCHE ASCENDANTE 47
1. Consulter et associer véritablement les élus locaux 47
2. Établir un diagnostic partagé et offrir davantage de visibilité grâce à un conventionnement à trois ans 48
a) Consacrer une carte scolaire pluriannuelle, offrant davantage de sérénité et de visibilité 48
b) Prévoir une mise en oeuvre du conventionnement ciblant prioritairement, dans un premier temps, les territoires les plus fragiles 53
c) Consacrer le principe d'une loi d'orientation pluriannuelle 53
B. ADAPTER LA CARTE SCOLAIRE AUX RÉALITÉS DES TERRITOIRES, EN TENANT COMPTE DE CRITÈRES COMPLÉMENTAIRES AU TAUX D'ENCADREMENT 54
1. Le taux d'encadrement ne saurait guider à lui seul les arbitrages en matière de carte scolaire 54
2. Promouvoir des critères complémentaires au taux d'encadrement, pour une carte scolaire plus équitable 56
a) Les temps de transport et d'attente subis par les élèves 56
b) Les classes multiniveaux et le nombre de niveaux par classe 57
c) La prise en compte des projets pédagogiques 59
d) La stabilité des équipes pédagogiques 60
e) Le rôle de l'école dans la vitalité locale 60
f) Prendre en compte les projets de la commune susceptibles d'influer sur les effectifs scolaires (création de logements, accueil de familles) 61
g) La part d'élèves à besoins éducatifs particuliers 62
h) La part d'élèves allophones 64
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 95
L'ESSENTIEL
...du rapport d'information
LA COMPÉTENCE SCOLAIRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
FACE AUX ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES ET AUX DÉFIS D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE.
Au coeur des enjeux d'aménagement du territoire, l'élaboration de la carte scolaire reste trop souvent vécue comme un « couperet » s'imposant, sans véritable concertation, aux enseignants, aux parents d'élèves et aux élus locaux. Dans les territoires déjà fragilisés, cette situation est particulièrement critique, la disparition d'une classe ou d'une école pouvant menacer la vitalité même de la commune.
Les rapporteurs proposent ici des pistes pour une carte scolaire mieux concertée et plus équitable reposant, d'une part, sur une méthode offrant davantage de prévisibilité, et s'appuyant, d'autre part, sur des critères qualitatifs tenant mieux compte des spécificités territoriales.
1. L'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE : UNE MÉTHODE « COUPERET » OFFRANT PEU DE VISIBILITÉ AUX ACTEURS LOCAUX
A. UNE ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE DE LA DÉMOGRAPHIE SCOLAIRE, QUI DOIT CEPENDANT ÊTRE MISE AU SERVICE DE LA PROXIMITÉ ÉDUCATIVE
Entre 2017 et 2024, le nombre d'élèves du premier degré a diminué de près d'un demi-million (- 483 400). À l'horizon 2029, ce sont près d'un million d'élèves de moins qui devraient être recensés par rapport à 2017. Cette baisse des effectifs, sujet de préoccupation majeure, offre aussi l'occasion de repenser l'organisation scolaire au service d'une plus grande proximité éducative et d'une qualité renforcée de l'offre éducative, comme le soulignait la Cour des comptes1(*) dans un rapport publié en 2025.
Au cours des dernières années, le rythme de fermeture des écoles a été relativement plus soutenu en milieu rural par rapport à la moyenne nationale. Les dimensions généralement plus modestes des écoles rurales les rendent en effet plus vulnérables : la disparition d'une classe est susceptible de précipiter la disparition de l'établissement dans son ensemble.
Alors que le système scolaire affronte un choc démographique important, le principe d'une loi de programmation fixant un cap ambitieux et une trajectoire d'emplois pour fonder la stratégie de l'Éducation nationale serait justifié.
Recommandation : Adopter tous les six ans une loi de programmation fixant la stratégie nationale en emplois, ouvertures et fermetures de classes ou d'écoles.
* 1 Cour des comptes, « L'enseignement primaire », rapport thématique, 20 mai 2025.