Mardi 28 septembre 2021

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Projet de loi et projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire - Examen des amendements aux textes de la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons ce matin les amendements de séance sur le projet de loi et le projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire.

PROJET DE LOI

EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURS

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  144 vise à rétablir une habilitation à légiférer par ordonnances. Il est donc contraire au premier alinéa de l'article 38 de la Constitution. En conséquence, par la motion n°  230, nous proposons au Sénat de le déclarer irrecevable en application de l'article 44 bis, alinéa 10, de son Règlement.

La motion n°  230 est adoptée.

Article 1er

L'amendement de correction n°  231 est adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  232 vise à aligner le régime d'autorisation des enregistrements et de diffusion des audiences devant les juridictions judiciaires et administratives sur celui de la Cour de Cassation et du Conseil d'État. Par ailleurs, il procède à diverses améliorations rédactionnelles.

L'amendement n° 232 est adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  233 précise que lorsqu'un majeur protégé ou un mineur est partie à l'audience, leur consentement est toujours sollicité, que l'audience soit publique ou non.

L'amendement n° 233 est adopté.

Article 10

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  234 prévoit que les compositions pénales puissent être validées par des magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles.

L'amendement n° 234 est adopté.

L'amendement de coordination n°  235 est adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  236 permet, entre autres, l'intervention des magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles dans les tribunaux de police, en étendant les compétences de ces magistrats.

L'amendement n° 236 est adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  237 permet la désignation de magistrats exerçant à titre temporaire ou de magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles dans la composition des cours d'assises spéciales.

L'amendement n° 237 est adopté.

Article 12

L'amendement rédactionnel n°  238 est adopté.

Article 29 bis

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  239 supprime une mention inutile et ambiguë, puisqu'elle semble priver les parties de choix entre homologation par le juge ou apposition de la force exécutoire des actes d'avocats par le greffier.

L'amendement n° 239 est adopté.

Article 32 A

L'amendement de correction n°  240 est adopté.

Article 32 B

L'amendement de correction n°  241 est adopté, de même que les amendements rédactionnels n°  242 et n°  243.

Article 36

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  244 supprime une précision superflue.

L'amendement n° 244 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  43 et les amendements identiques nos  69 et  103, qui portent sur l'expérimentation de l'enregistrement et de la diffusion des audiences, sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 43, 69 et 103.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  65 de Mme Cukierman vise à réserver la diffusion des enregistrements d'audience à une chaîne du service public ; l'amendement n°  117 de M. Bourgi, quant à lui, à un organisme du secteur public de la communication audiovisuelle. Nous souhaitons obtenir la plus large audience, tout en évitant le sensationnel. Les verrous sont déjà suffisants dans le texte, notamment pour prévenir que l'objet soit autre qu'informatif, culturel, scientifique ou pédagogique. Avis défavorable à ces deux amendements.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 65 et 117.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  159 rectifié vise à mieux faire respecter le droit à l'oubli et le règlement européen relatif au traitement des données à caractère personnel. L'application du règlement européen étant directe, cette précision est inutile. Quant au droit à l'oubli, il est déjà largement consacré dans l'article 1er. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 159 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  142 constitue une précision inutile. Un avis simple n'est jamais contraignant.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 142.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous proposons le retrait de l'amendement de clarification n° 217 au profit de l'amendement des rapporteurs, ou de le rendre identique à ce dernier.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je le rectifierai.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  217, sous réserve de rectification.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  66 vise à rendre nécessaire le recueil de l'accord preìalable aÌ l'enregistrement de toutes les personnes présentes aÌ l'audience et non uniquement des parties au litige. Actuellement, le texte prévoit de recueillir l'accord des seules parties. Ne compliquons pas le dispositif, qui semble équilibré, puisque les autres personnes présentes peuvent s'opposer à la diffusion de leur image. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 66.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  64 autorise le ministère public à s'opposer à l'enregistrement puis à la diffusion des audiences non publiques. Pourquoi le ministère public aurait-il plus de pouvoir que les autres magistrats ? Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 64.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements identiques nos  100, 105 et 118 proposent une précision opportune sur le respect de la confidentialité des échanges entre l'avocat et son client. Nous y sommes favorables, car ce principe est fondamental. Cependant, nous proposons de les rectifier dans un souci de bonne imputation.

La commission émet un avis favorable aux amendements nos 100, 105 et 118, sous réserve de rectification.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  67 rallonge d'un an la période à l'issue de laquelle la diffusion est autorisée et prévoit que la diffusion des enregistrements se fasse sur le site du ministère de la justice. La diffusion sur le site du ministère n'est pas le choix qui a été retenu. Par ailleurs, les délais sont déjà suffisants. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 67.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous proposons un avis défavorable à l'amendement n°  101, qui porte sur le respect de l'anonymat. Cette précision n'est pas opportune, les personnes enregistrées pouvant choisir de ne pas être anonymisées.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 101.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous proposons un avis défavorable à l'amendement n°  102, qui prévoit une information avant la diffusion des modalités et de la date de celle-ci. D'un point de vue pratique, elle serait très compliquée à mettre en oeuvre.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 102.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  223 rétablit une obligation de description de l'audience et d'explications pédagogiques lors de la diffusion qui nous semble superflue puisque la commission a précisé que l'objet de l'enregistrement et de la diffusion devait être à visée pédagogique, informative, culturelle ou scientifique. De plus, cette mention est mal perçue par les journalistes, qui y voient de l'interventionnisme.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 223.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  176 rectifié précise que le délai de rétractation court à compter de la fin de l'audience. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 176 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  210 vise à pénaliser le fait de proposer une rémunération pour obtenir l'accord des personnes enregistrées. Nous avons adopté le principe de gratuité ; aller jusqu'à la pénalisation me semble prématuré, car nous ne connaissons pas l'étendue du risque. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 210.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  68 de Mme Cukierman vise à supprimer la possibilité de filmer les audiences en cours d'enquête ou d'instruction. Une véritable transparence exige de prendre en compte l'ensemble de la procédure. Nous y sommes défavorables.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 68.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  202 a pour objet de transférer au cessionnaire les obligations et interdictions prévues en cas d'autorisation d'enregistrement et de diffusion. Quoique cette précision puisse sembler redondante, nous y sommes favorables à des fins de clarification.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 202.

Article additionnel après l'article 1er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  119 instaure l'obligation d'enregistrer l'audition de toutes les victimes lors des gardes à vue. Voilà qui alourdirait la procédure. Demande de retrait, sinon défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 119 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 2

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Les amendements nos  160 rectifié, 106, 226, 161 rectifié et 6 rectifié concernent le délai d'enquête préliminaire. Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires souhaite ne pas fixer de délai. Quant à M. Blanc, il souhaite un délai encore plus court, en limitant à un an la durée de l'enquête préliminaire. Quant au Gouvernement, il tente de limiter la dérogation que nous avions introduite en commission, quand nous avions accepté la limitation des enquêtes à deux ans, prorogeables à trois ans, sauf pour des sujets particulièrement complexes, comme la fraude fiscale, le blanchiment et la corruption. Avis défavorable aux cinq amendements.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 160 rectifié, 106, 226, 161 rectifié et 6 rectifié.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  162 rectifié porte sur le déroulement de la garde à vue. La disposition proposée nuirait à l'efficacité des investigations. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 162 rectifié.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Concernant l'amendement n°  212 rectifié, cette précision pédagogique ne me paraît pas essentielle. Avis de sagesse.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 212 rectifié.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  70.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 70.

Article 3

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Au sujet des amendements identiques nos  107, 149, 189 rectifié et de l'amendement n°  211, qui portent sur le secret professionnel, la discussion aura lieu en séance. L'ampleur du sujet justifie d'y consacrer un certain temps. Nous maintenons la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 107, 149, 189 rectifié et 211.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'article 3 inclut déjà des garanties suffisantes en matière de communications téléphoniques. Avis défavorable à l'amendement n°  1 rectifié.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  145 vise à aligner le régime des journalistes sur celui des avocats. Nous n'avons pas pu expertiser les dispositions ni mener des auditions. Les dispositions législatives et les décisions du Conseil constitutionnel en la matière sont nombreuses. Je ne suis pas certain que les situations des deux professions soient exactement comparables, et nous ne sommes pas en mesure d'apprécier les conséquences de cet amendement sur l'ensemble de la législation. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 145.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Les amendements identiques nos  121, 163 rectifié et 214 concernent un sujet sur lequel nous nous sommes largement expliqués lors de la précédente réunion, à savoir la présence de l'avocat lors des perquisitions. Nous ne sommes pas certains que cela constitue une avancée, car la disposition proposée risque de créer une indiscutable complexité pour le bon déroulement des enquêtes pénales. Les enquêteurs judiciaires sont de moins en moins nombreux ! Avis défavorable aux trois amendements identiques.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Le débat aura lieu en séance, certes. Cependant, les arguments du rapporteur ressemblent à ceux qui étaient invoqués avant que la Cour européenne des droits de l'homme n'impose la présence de l'avocat en garde à vue. De plus, cette présence pendant les perquisitions sécuriserait la procédure.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Des garanties existent déjà. Il ne faut pas confondre la garde à vue, qui se déroule dans les locaux de gendarmerie et de police, et la perquisition, pour laquelle les conditions d'intervention des forces de police ou de gendarmerie ne sont pas toujours très simples. La comparaison me semble difficile. Dans le cas des perquisitions, il ne s'agit pas d'assurer un débat contradictoire, mais simplement de rechercher des éléments de preuve matériels.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 121, 163 rectifié et 214.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Les amendements nos  71 et 122 concernent aussi une forme de parallélisme entre les professions de journaliste et d'avocat. L'extension du régime prévu pour les avocats pourrait engendrer des difficultés liées à une mauvaise articulation avec les dispositions en vigueur. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 71 et 122, de même qu'à l'amendement n°  123.

Article 4

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  72 vise à supprimer l'aggravation des peines en cas de violation du secret de l'enquête et de l'instruction. Nous pouvons certes émettre quelques doutes sur la réalité de ce secret, mais le fait d'aggraver les peines ne nous choque pas. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 72.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  73 porte sur un sujet sur lequel nous ne nous étions pas attardés lors de notre précédente réunion. Nous proposons de nous en remettre à la sagesse du Sénat. Il s'agit de savoir qui a qualité pour communiquer lorsqu'une procédure est en cours. Un crime vient de se dérouler, l'émotion est générale : qui s'exprime ? Le procureur de la République, le colonel commandant le groupement de gendarmerie, le directeur départemental de la police ? Nous n'étions pas opposés au fait d'élargir cette prérogative aux officiers de police judiciaire ; nous comprenons la préoccupation du groupe communiste. Au démarrage de l'enquête, la parole publique doit être particulièrement calibrée.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 73.

Article 5 (Supprimé)

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Nous proposons un avis défavorable aux amendements nos  197 et 74 et aux amendements identiques nos  164 rectifié et  215. Le débat a déjà eu lieu en commission.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 197, 74, 164 rectifié et 215.

Articles additionnels après l'article 5 (Supprimé)

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Nous comprenons l'objectif de l'amendement n°  76, mais les garanties sont largement suffisantes dans le code de procédure pénale, d'où notre avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 76.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Il en va de même pour l'amendement n°  75. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 75.

Article 6

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  198, dit « Mis et Thiennot », vise à autoriser la saisine de la cour de révision d'une demande en révision d'une décision pénale définitive rendue sous l'empire de l'ancien code d'instruction criminelle, au bénéfice d'une personne dont la culpabilité résulte d'aveux obtenus par l'usage de la torture. Avis de sagesse.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 198.

Article 7

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements identiques nos  77, 124 et  187 visent à supprimer cet article relatif à la généralisation des cours criminelles. Nous avons préféré prolonger l'expérimentation jusqu'en 2023. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 77, 124 et 187.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  199 rétablit la généralisation des cours criminelles départementales.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 199.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  48 vise à supprimer la compétence de la cour criminelle départementale pour connaître du crime de viol. Dans la mesure où les affaires de viol représentent 93 % du contentieux qu'elle traite, la cour départementale serait vidée de sa substance. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 48.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements identiques nos  92 et 175 rectifié visent à prolonger l'expérimentation d'une année supplémentaire. Un an de prolongation suffira. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 92 et 175 rectifié.

Article 8 (Supprimé)

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  200 rétablit la présence des avocats honoraires comme assesseurs dans les cours d'assises et les cours criminelles. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 200.

Article additionnel après l'article 8 (Supprimé)

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  125 de notre collègue Jean-Pierre Sueur porte sur la compétence extraterritoriale des juridictions françaises. Nous avons déjà eu ce débat à de nombreuses reprises. Le Sénat avait adopté cette disposition en 2013, dans une proposition de loi. Nous connaissons les réserves du Gouvernement, qui redoute l'instrumentalisation politique de ces dispositions. Nous en avons débattu en 2018 puis en 2020, lors de l'examen du projet de loi sur le Parquet européen. Il ne nous paraît pas opportun de rouvrir ce débat une nouvelle fois. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 125.

Article 9

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  78, les amendements identiques nos  20 et  56, l'amendement n°  94, les amendements identiques nos  93, 177 rectifié et  209 et les amendements nos  178 rectifié, 44 et  57 portent sur la libération sous contrainte (LSC) en fin de peine. Nous avons souhaité mieux encadrer ce dispositif en permettant au juge de l'application des peines (JAP) de refuser une libération sous contrainte s'il estimait qu'il existait un risque de récidive ; nous n'avons pas supprimé complètement la LSC, dans la mesure où elle présente un intérêt pour éviter les sorties sèches, qui ne sont pas favorables à la réinsertion des anciens détenus. Notre position médiane explique donc notre avis défavorable à l'ensemble de ces amendements.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 78, 20, 56, 94, 93, 177 rectifié, 209, 178 rectifié, 44 et 57.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Nous proposons un avis défavorable à l'amendement n°  126, car la commission de l'application des peines est une instance consultative. Le JAP prend en compte les éléments qu'elle fournit, mais reste libre de sa décision, dans le cadre d'un débat contradictoire tenu devant lui.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 126.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  127, aux amendements identiques nos  79 et 179 rectifié et aux amendements nos  58, 180 rectifié, 59, 60, 45, 153, 165, 152, 21, 61 et 62, qui portent sur le régime des remise de peines. Nous avons soutenu le retour à des remises de peines décidées par le JAP, car un tel système est plus lisible pour nos concitoyens. Par ailleurs, nous ne sommes pas favorables à des mécanismes qui viendraient réduire très fortement les possibilités de réduction de peine : les conditions de fonctionnement de l'administration pénitentiaire deviendraient problématiques, et les possibilités d'appréciation du JAP seraient limitées à l'excès.

M. François-Noël Buffet, président. - Ces amendements reviennent sur la position de la commission exprimée la semaine dernière.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 127, 79, 179 rectifié, 58, 180 rectifié, 59, 60, 45, 153, 165, 152, 21, 61 et 62.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  46 supprime la possibilité d'accorder une réduction de peine exceptionnelle en cas d'action permettant d'éviter qu'il ne soit porté atteinte à l'intégrité psychique des personnels ou des détenus. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 46.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos  47et 128.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Les amendements identiques nos  22 et  55 rectifié portent sur la question de savoir jusqu'où il faut aller dans la spécificité du traitement des infractions à caractère terroriste. Même si nous comprenons l'esprit de cette proposition, exclure toute disposition permettant d'individualiser la peine va trop loin. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 22 et 55 rectifié.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  23 obéit à la même logique, qui est proche de celle des peines planchers.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 23.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  208 est purement technique. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 208.

Articles additionnels après l'article 9

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Notre collègue Bruno Retailleau souhaite, avec cet amendement n°  51, interdire de prononcer une peine de travail d'intérêt général (TIG) en cas de condamnation pour violence volontaire. Notre collègue considère que ces infractions sont à ce point attentatoires à la vie de la société qu'il ne devrait pas être possible d'envisager un TIG. La même exclusion est d'ailleurs prévue en ce qui concerne l'avertissement pénal probatoire (APP), que le Gouvernement propose de créer dans un autre amendement. Avis favorable, mais nous rappelons la nécessité de faire preuve de modération s'il s'agit d'exclure les peines de TIG, sans quoi le champ des possibles deviendrait trop restreint pour les magistrats.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 51.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  50 porte sur un sujet délicat. Actuellement, le tribunal doit en principe aménager ab initio les peines d'emprisonnement de moins de six mois. En substance, ces peines doivent être exécutées sous la forme de bracelets électroniques. L'amendement souhaite supprimer cette obligation d'aménagement, considérant que l'incarcération serait susceptible d'entraîner une prise de conscience chez le délinquant et de le dissuader de récidiver.

Comment évaluer les effets de la peine sur la prévention de la récidive ? Voilà une question qui a été évoquée hier lors de l'Agora de la justice organisée à l'initiative du Président du Sénat. En effectuant la courte peine d'emprisonnement à laquelle elle a été condamnée, pensez-vous, chers collègues, que la personne connaîtra un « électrochoc » ? Ou bien que cette peine seront un stage de formation accélérée à la criminalité ? Notre perplexité est grande. Avis de sagesse, sachant qu'un retrait serait tout à fait compréhensible. Dans tous les cas, un débat doit avoir lieu, en évitant les avis trop tranchés.

M. André Reichardt. - Voilà une bonne position. Le débat doit avoir lieu, car il sert la restauration de la confiance en la justice.

M. François-Noël Buffet, président. - Il aura lieu, sans conteste. Les débats d'hier après-midi avec les représentants de la justice, au cours de l'Agora que nous avons organisée, ont été assez éclairants, en particulier sur l'exécution des peines et les conditions de cette exécution.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 50.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Nous émettons un avis défavorable sur l'amendement n°  166 rectifié, qui est en réalité satisfait. Il est très fréquent que les procureurs de la République proposent une solution alternative aux poursuites, comme un stage de sensibilisation à l'environnement, notamment pour toutes les infractions en matière de chasse, de pêche, d'agriculture, etc.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 166 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  95 tombe sous le coup de l'irrecevabilité de l'article 45 de la Constitution. Il s'agit d'une question de répartition des compétences entre le service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) et le secteur associatif habilité. Il s'agit d'un débat interne au monde de la justice. Nous ne sommes pas vraiment favorables à une modification de la répartition des compétences. Cependant, aucune disposition ne concerne le SPIP dans ce texte.

M. François-Noël Buffet, président. - Effectivement ! L'amendement n'a aucun lien avec le texte.

L'amendement n° 95 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Articles additionnels après l'article 9 ter

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  220 rectifié propose une disposition qui est de nature réglementaire.

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité de l'amendement n° 220 rectifié en application de l'article 41 de la Constitution.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Nous avons passé une partie de la soirée d'hier, lors de l'Agora de la justice, à rappeler qu'il ne fallait pas légiférer sous le coup de l'émotion. Or les amendements nos  5 rectifié et  24 visent à tirer une conséquence du meurtre dramatique du Père Olivier Maire.

Se pose la question de l'articulation entre les mesures de sûreté ou l'exécution de la peine et l'obligation de quitter le territoire. Alors que le problème touche au code de procédure pénale et à son articulation avec les dispositions de procédure administrative, un travail technique approfondi est nécessaire. Nous souhaitons demander l'avis du Gouvernement, qui pourrait diligenter une mission d'inspection sur ce sujet, sans sous-estimer l'importance du sujet que soulèvent Nathalie Goulet et Alexandra Borchio Fontimp.

Mme Nathalie Goulet. - Cet amendement rejoint celui de Bruno Retailleau, qui a reçu un avis favorable. Donner un TIG à une personne qui se trouve sous le coup d'une mesure d'expulsion du territoire, voilà qui est un peu bizarre ! Si nous voulons rétablir la confiance dans la justice, que ceux qui doivent quitter le territoire le quittent. En donnant un TIG, le magistrat fait demeurer la personne sur le territoire, en contradiction avec les mesures prises ultérieurement : comment rétablir la confiance ainsi ?

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Ces questions touchent à l'articulation entre le droit pénal et le droit des étrangers.

M. François-Noël Buffet, président. - Voilà qui mérite des précisions sur le plan technique, et sans doute une harmonisation.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Nous partageons l'esprit de la démarche de nos collègues, mais la rédaction mérite d'être retravaillée. Nous demanderons l'avis du Gouvernement.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous partageons la problématique de fond.

M. Philippe Bas. - Et que ferons-nous lorsque le Gouvernement aura donné son avis ?

M. François-Noël Buffet, président. - Premièrement, je ne suis pas certain que l'avis du Gouvernement soit favorable. Deuxièmement, soit nous pourrons adopter l'amendement, soit nous nous donnerons du temps pour peaufiner la rédaction afin qu'elle soit valide juridiquement.

Mme Nathalie Goulet. - La rédaction de mon amendement a été avalisée par un vice-président chargé de la détention et des libertés du TJ de Paris...

M. François-Noël Buffet, président. - Il est sans aucun doute très compétent.

Mme Nathalie Goulet. - Plus que moi ! (Sourires.)

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinerons néanmoins cet amendement.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 5 rectifié et 24.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  25 est déjà satisfait. Demande de retrait.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 25.

Article 10

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements nos  96 et 181 rectifié prévoient la systématisation du recours aux enquêtes sociales rapides dans les cas de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC). Cela alourdirait la procédure : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 96 et 181 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements identiques nos  130 et 167 rectifié, ainsi que les amendements nos  99 et  227 visent à rétablir le rappel à la loi, qui a été supprimé de manière soudaine par l'Assemblée nationale. Les propositions alternatives sur lesquelles le Gouvernement s'était engagé ne nous sont parvenues que tardivement. Il s'agirait de remplacer le rappel à la loi par un avertissement pénal probatoire. Celui-ci impliquera que la personne a reconnu sa culpabilité ; il ne pourra être mis en oeuvre par un officier de police judiciaire, et exigera l'intervention du procureur de la République ou de son délégué ; il informera de façon solennelle la personne que la décision de recourir à cette mesure alternative aux poursuites sera revue dans un délai d'un an en cas de nouvelle infraction. Nous proposons, par un sous-amendement no  245, d'étendre cette durée à trois ans. Toutefois, tant que les faits ne sont pas prescrits, le procureur pourra revoir sa décision.

Cet avertissement ne pourra intervenir à l'égard d'une personne qui a déjà été condamnée, dans le cas de délits de violences ou de délits commis contre une personne dépositaire de l'autorité publique ou investie d'un mandat électif public, notamment contre un agent des forces de sécurité intérieure, un maire ou un autre élu municipal. Enfin, il ne pourra intervenir, lorsque l'infraction aura causé un préjudice à une personne physique ou morale, que si le préjudice a été réparé. Nous sommes plutôt favorables à l'amendement du Gouvernement, qui répond au besoin de nombreux magistrats en ciblant de petits délits commis par des primo-délinquants.

M. François-Noël Buffet, président. - En première lecture, les députés ont supprimé le rappel à la loi. Au Sénat, les rapporteurs avaient indiqué que nous attendions les initiatives du Gouvernement, le Président de la République ayant lui-même rappelé qu'il fallait supprimer ce rappel à la loi. Le Gouvernement propose l'avertissement probatoire, dont le rapporteur vient de préciser le contenu, tandis que des amendements visent à rétablir le rappel à la loi. Nous pourrions être plutôt défavorables à ces amendements et favorables à l'avertissement pénal probatoire, sous réserve de l'adoption de son sous-amendement visant à fixer à trois ans au lieu d'un an le délai de probation. Cette mesure répond à un souci d'équité et de pédagogie pour celui qui n'aura commis qu'une seule infraction.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 130, 167 rectifié et 99.

Le sous-amendement n° 245 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 227, ainsi sous-amendé.

M. André Reichardt. - Je partage totalement cette position, qui témoigne de la volonté de rétablir la confiance de nos concitoyens à l'égard de la justice. Cela supposera aussi une communication approfondie sur le nouveau dispositif.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  97 donne la possibilité de recourir à des enquêtes sociales d'orientation pénale (ESOP). Nous y sommes défavorables, car cela impliquerait l'allocation de nouveaux moyens.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 97.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis également défavorable à l'amendement no  98, pour les mêmes raisons.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 98.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  54 rectifié bis prévoit la comparution immédiate de plein droit pour les infractions touchant les dépositaires de l'autorité publique. Cette possibilité existe déjà ; la rendre systématique serait tcontre-productif : retrait ou, à défaut, avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 54 rectifié bis et, à défaut, y sera défavorable.

Articles additionnels après l'article 10

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  39 rectifié, qui ouvre la possibilité pour une victime d'être assistée par une association non agréée, a déjà été rejeté par la commission lors de sa précédente réunion : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 39 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - De même, l'amendement no  40 rectifié, qui prévoit la remise systématique du rapport d'autopsie à la famille de la victime, a déjà été rejeté par la commission : avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, président. - Vouloir transmettre systématiquement un rapport d'autopsie à la famille de la victime, c'est ajouter de la souffrance aux proches. J'y suis extrêmement défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 40 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  41 rectifié vise à permettre aux conseils des parties civiles de prendre la parole lors de l'audience devant la cour d'appel. Il est déjà satisfait par le droit existant : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 41 rectifié.

L'amendement n°  42 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article additionnel après l'article 10 ter

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  151 a pour objet d'ouvrir l'appel sur les peines prononcées aux parties civiles. Or celles-ci n'interviennent que sur la possibilité d'obtenir une indemnisation et non sur le montant de la peine : retrait, sinon avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 151 et, à défaut, y sera défavorable.

Article additionnel avant l'article 11 A

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  205 autorise l'incarcération des appelants dans les établissements pour peine. Cette mesure est de nature à favoriser une meilleure gestion de la population carcérale : avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 205.

Article 11 A

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements nos  80 et 132 ouvrent un droit de visite au bâtonnier dans les hôpitaux psychiatriques. Nous sommes plutôt défavorables à cette extension qui ne nous paraît pas cohérente avec les attributions du bâtonnier.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 80, de même qu'à l'amendement no 132.

Article additionnel après l'article 11 A

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  88 reconnaît le droit à la représentation et à l'expression collective des détenus : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 88.

Article 11

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  157 tend à obliger le chef d'établissement à prendre les mesures nécessaires pour lutter contre les discriminations et le harcèlement. Cette mesure est déjà satisfaite et nous semble trop générale : retrait, sinon défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 157 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 12

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements nos  169 rectifié et 81, qui prévoient la remise d'un livret explicatif sur la procédure d'accès au travail en détention, sont irrecevables au titre de l'article 41 de la Constitution.

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité des amendements nos 169 rectifié et 81 en application de l'article 41 de la Constitution.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  219 rectifié apporte une précision rédactionnelle. Lors de nos échanges préparatoires, la direction de l'administration pénitentiaire nous avait indiqué que, dans le cadre du contrat d'emploi pénitentiaire qui crée un nouveau lien juridique direct entre le détenu et l'employeur, les acteurs de l'économie sociale et solidaire intervenaient en tant que concessionnaires. Notre collègue suggère qu'ils puissent intervenir également sous d'autres statuts. Nous pourrions demander l'avis du Gouvernement sur ce détail technique.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 219 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  83 apporte des précisions concernant les modalités de la demande de classement au travail. Cette rédaction ne nous paraît pas convaincante, car elle supprime une garantie importante relative au droit pour le détenu d'être placé sur liste d'attente : avis défavorable.

L'amendement no  170 rectifié, qui tend à prévoir l'information du détenu sur sa place dans la liste d'attente, est irrecevable au titre de l'article 41 de la Constitution.

L'amendement no  129 prévoit que le recours contre un refus de classement au travail est obligatoirement traité en urgence. On voit mal ce qui pourrait justifier un tel traitement : avis défavorable.

L'amendement no  168 rectifié, qui tend à accorder le droit à un entretien en cas de refus de classement au travail, est également irrecevable au titre de l'article 41 de la Constitution.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 83, de même qu'à l'amendement no 129.

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité des amendements nos 170 rectifié et 168 rectifié, en application de l'article 41 de la Constitution.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  131 prévoit que le refus d'affectation du détenu apte à travailler soit motivé et susceptible de recours. Il n'est pas cohérent avec l'esprit de la réforme proposée, à savoir créer un lien direct entre l'employeur et le détenu. Une entreprise qui décide de ne pas retenir une candidature n'est pas tenue de motiver sa décision. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 131.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  148, qui tend à désigner l'administration pénitentiaire comme unique employeur des détenus qui travaillent en détention, est contraire à l'esprit du texte adopté en commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 148.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  133 renvoie à un décret le soin d'encadrer les conditions dans lesquelles un contrat d'emploi pénitentiaire à durée déterminée pourrait être conclu. Cet ajout serait superfétatoire, car l'alinéa 62 de l'article 12 du projet de loi renvoie déjà à un décret en Conseil d'État. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 133.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  206 rectifié renvoie à un décret pour préciser le contenu du contrat d'emploi pénitentiaire : avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 206 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  134 renvoie à un décret pour préciser dans quelles conditions s'opère la rupture du contrat d'emploi pénitentiaire : avis défavorable, pour les mêmes raisons.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 134.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  85 tend à ajouter dans la loi de nouveaux motifs de suspension du contrat d'emploi pénitentiaire. Il serait regrettable de revenir sur l'équilibre qui vient d'être trouvé concernant les motifs de rupture de ce contrat, à la demande de l'employeur, de l'administration pénitentiaire, voire du détenu : donc avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 85.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Même avis défavorable à l'amendement no  84, pour les mêmes raisons.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 84.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements nos  27 et 26 tendent à instaurer un prélèvement sur les revenus des détenus majeurs  pour couvrir leurs frais d'entretien: avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement no  27, de même qu'à l'amendement no 26.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  171 rectifié vise à rappeler l'interdiction de la rémunération à la pièce : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 171 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  82 supprime le renvoi à un décret pour fixer les règles relatives au temps de travail en détention : avis défavorable.

Les amendements nos  213 rectifié, 143 et  191 tendent à fixer par décret une durée minimale du travail à temps partiel. Une telle durée est prévue en droit du travail, et il serait intéressant d'en fixer le principe dans la loi. Nous sollicitons le retrait de ces amendements au profit de l'amendement no 191, qui est mieux rédigé.

Avis défavorable à l'amendement no  86, qui tend à donner un droit de visite à l'inspection du travail.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 82 et 86. Elle demande le retrait des amendements nos 213 rectifié et 143 et, à défaut, y sera défavorable. Elle émet un avis favorable à l'amendement no 191.

Article additionnel après l'article 12

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité de l'amendement n°  218 rectifié en application de l'article 41 de la Constitution.

Article 14

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement de suppression no  87.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 87.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements nos  144, 207 et 158 portent sur l'habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures tendant à définir les droits sociaux des détenus qui travaillent en détention. La commission a supprimé une partie de la demande d'habilitation du fait des interrogations qui subsistent sur le coût du travail en détention. Si ces droits sociaux aggravent ce coût, l'adoption de ces dispositions aura un effet repoussoir auprès des entreprises, donc contraire à celui qui est recherché. Nous attendons plus de précisions pour définir dans la loi les modalités de ces droits sociaux.

L'amendement no  144, qui vise au rétablissement d'une partie de la demande d'habilitation, est irrecevable au titre de l'article 38 de la Constitution. Je rappelle que nous avons adopté, au début de notre réunion une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité sur cet amendement.

Nous sommes défavorables à l'amendement no  207, qui tend au rétablissement de l'ensemble du champ d'application de l'habilitation. L'amendement no  158 supprime la demande d'habilitation relative à la lutte contre les discriminations et le harcèlement au travail : avis défavorable. Les amendements no  173 rectifié et 185 rétablissent une précision superfétatoire relative à l'identité de genre : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 207, de même qu'aux amendements nos 158, 173 rectifié, et 185.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  156 a trait à l'encadrement de l'indemnisation des victimes d'accidents du travail et maladies professionnelles. Cette mesure est superflue, car la réglementation en vigueur prévoit déjà des garanties : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 156.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  203 rectifié tend à étendre aux détenus qui suivent une formation professionnelle le bénéfice de certains droits sociaux. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 203 rectifié.

Article 14 bis

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  221 tend à proposer une amélioration rédactionnelle : avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 221.

Article 15

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement no  204, qui précise le champ de l'habilitation à élaborer un code pénitentiaire.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 204.

Article 16 bis

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  155.

Article 17

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  192 tend à la pérennisation de la médiation préalable obligatoire dans certains types de contentieux administratifs. Cette mesure a déjà fait l'objet de réflexions approfondies ; elle est cohérente avec le rapport du Conseil d'État. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 192.

Article additionnel après l'article 17

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  193 prévoit l'inscription de la médiation préalable obligatoire parmi les missions des centres de gestion de la fonction publique territoriale. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 193.

Article additionnel après l'article 18

L'amendement n°  137 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 18 bis

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement no  116, qui est contraire à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 116.

Articles additionnels après l'article 18 bis

Les amendements nos  11, 9, 10, 12, 13, 14 et 8 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

M. François-Noël Buffet, président. - Tous les amendements qui ont trait à la juridiction administrative n'ont pas de lien avec le présent texte.

Article 19 A

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous sommes défavorables à l'amendement no  147 qui prévoit des dispositions transitoires applicables aux commissaires de justice, car il est satisfait par le droit positif : retrait ou, à défaut, avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 147 et, à défaut, y sera défavorable.

Article additionnel après l'article 20

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  29 vise au remboursement de l'aide juridictionnelle par les personnes condamnées pour des faits de terrorisme. Nous aurons un débat de fond sur ce sujet : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 29.

Article 24

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement no  115 a trait à la composition des juridictions disciplinaires : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 115.

Article 26

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement no  224, qui vise à étendre la mesure de suspension provisoire pendant la durée d'une action pénale. Nous ne comprenons pas bien l'objectif du Gouvernement, dans la mesure où l'adoption de cette mesure conduirait à une suspension sans limite.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 224.

Article 27

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos  89 et 135.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement no  194, qui tend à proposer un ajustement du délai d'habilitation à légiférer par ordonnance.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 194.

Article 28

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  52 prévoit une prescription de cinq ans pour toute réclamation d'un tiers devant le conseil de discipline des avocats.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'action disciplinaire à l'encontre d'un avocat ne fait actuellement l'objet d'aucune prescription. Si le Conseil constitutionnel a jugé que cela n'était pas contraire à la Constitution, la fixation d'une limite peut se justifier, à condition qu'elle soit cohérente avec la prescription de trente ans qui existe pour les officiers ministériels. C'est pourquoi nous sollicitons l'avis du Gouvernement.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 52.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements nos  53 et 136 suppriment la possibilité, pour les tiers, de saisir le conseil de discipline des avocats. Ils répondent à une forte revendication des avocats, mais on ne voit pas pourquoi cette profession serait la seule à en être exclue. Avis défavorable à ces deux amendements, qui sont contraires à la position de la commission.

M. François-Noël Buffet, président. - Cette compétence revient actuellement au bâtonnier ou au procureur général.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement no 53, de même qu'à l'amendement no 136.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  138 renvoie au pouvoir réglementaire les conditions de saisine directe de la juridiction disciplinaire par l'auteur de la réclamation : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 138.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  110 vise, comme l'ont réclamé les avocats, à ce que la présidence du conseil de discipline des avocats reste confiée à un avocat et non à un magistrat. Cette mesure est contraire à la position de la commission : avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, président. - Il s'agit de traiter toutes les professions réglementées sur un pied d'égalité.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - D'autant que les avocats seront déjà majoritaires dans cette instance.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 110.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  139 a pour objet d'imposer au bâtonnier de consulter le procureur général lorsqu'il pense demander au conseil de l'ordre la suspension d'un avocat. Nous sommes défavorables à cette mesure, qui alourdirait la procédure.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 139.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  225 vise à étendre la suspension provisoire pendant toute la durée d'une action pénale. Or ces dispositions n'ont parfois très longues. Nous émettons un avis défavorable pour des raisons de proportionnalité.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 225.

Article additionnel après l'article 28

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  195.

Articles additionnels avant l'article 29

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Les amendements identiques nos  104 et 113 prévoient la possibilité pour un avocat d'introduire une action de groupe en justice. Or ces dispositions n'ont aucun lien, même indirect, avec le présent texte. Ces amendements sont irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.

Les amendements nos 104 et 113 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité des amendements identiques nos  108, 111 et 174 rectifié en application de l'article 41 de la Constitution.

L'amendement n°  112 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement no  109, qui donne une définition de la consultation juridique, est convenablement rédigé. Néanmoins, il pourrait entraîner des effets imprévisibles risquant d'interférer avec les limites établies entre les professions d'avocat et d'expert-comptable. Ces derniers peuvent établir des consultations juridiques à partir du moment où elles sont accessoires. Je ne suis pas certain que ce sujet relève du domaine de la loi. En toute hypothèse, au regard de la finesse de la jurisprudence de la Cour de cassation, nous vous proposons de demander un avis au Gouvernement sur ce point.

M. François-Noël Buffet, président. - Cet amendement risquerait d'attiser la compétition entre les deux professions.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Il pourrait être interprété comme tel.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 109.

Article 29

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements identiques nos  63, 90 et 182 rectifié tendent à supprimer la possibilité de conférer la force exécutoire aux actes d'avocats. Or nous y sommes favorables, car cela renforce les modes alternatifs de règlement des litiges : avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, président. - C'est une autre forme de compétition qui s'annonce... La déjudiciarisation des procédures peut être une bonne chose dans certains cas.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Le divorce par consentement mutuel par exemple.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 63, 90 et 182 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements nos  114 et 91 ont pour objet l'ajout d'une mention informant les parties de leur renonciation au juge. Cette mention ne nous paraît pas opportune. En effet, les parties ne renoncent pas à la possibilité de saisir un juge en cas de difficultés ultérieures.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Cela ne vaut pas jugement.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 114 et 91.

Article 29 bis

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  15 rectifié vise à étendre l'injonction de rencontrer un médiateur aux conciliateurs de justice. Cette mesure est satisfaite par le droit en vigueur, mais dans un autre texte que la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 15 rectifié, de même qu'aux amendements nos  18 rectifié et 16 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  17 rectifié vise à sanctionner l'attitude non conciliante des parties. Pourquoi forcer quelqu'un à résoudre un litige à l'amiable s'il ne le souhaite pas ? Donc avis défavorable.

M. François-Noël Buffet, président. - C'est le principe de liberté du consentement.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 17 rectifié.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement de coordination no  216 rectifié, car les parties doivent garder le choix entre l'homologation en cas d'acte d'avocat ou le recours à une procédure de règlement amiable d'un différend.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 216 rectifié.

Articles additionnels après l'article 29 bis

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  30 donne une définition de la médiation, qui reprend peu ou prou la définition actuelle : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 30.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement no  31 reprend d'autres dispositions de la proposition de loi visant à développer le recours à la médiation déposée par Nathalie Delattre. Or celles-ci sont déjà satisfaites par le droit en vigueur ou relèvent du pouvoir réglementaire : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 31, de même qu'aux amendements nos  32, 33, 34 et 35.

Article 29 ter

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  19 rectifié qui vise à étendre les effets suspensifs de la médiation judiciaire à la forclusion.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 19 rectifié.

Article additionnel après l'article 29 ter

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité de l'amendement n° 184 en application de l'article 41 de la Constitution.

Articles additionnels après l'article 31

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis de sagesse sur les amendements identiques nos  186 rectifié et 190 concernant l'officialisation des courriers entre conseils en propriété intellectuelle.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur les amendements nos 186 rectifié et 190.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n°  222 relatif à la création d'un conseil de l'accès au droit en Nouvelle-Calédonie.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 222.

Article 32 B

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Par l'amendement n°  201, le Gouvernement répond à des observations formulées par la Commission européenne concernant la mise en oeuvre dans notre droit interne du règlement relatif au Parquet européen et il est de nature à mettre fin aux critiques émises. Nous sommes favorables à ces dispositions techniques.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 201.

Article 32

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°  140.

Articles additionnels après l'article 32

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  154 relatif à la suppression du droit syndical des magistrats.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 154.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Nous sommes favorables à l'amendement n°  196 relatif à la visioconférence des audiences en matière civile.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 196.

Article 34

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements identiques nos  49 et 146 ainsi que les amendements nos  7 rectifié bis et 3 rectifié concernent les actions relatives au devoir de vigilance des entreprises. La commission avait estimé qu'un seul tribunal judiciaire devait être spécialisé en la matière. Nous sommes défavorables aux amendements nos 49 et 146 qui visent à élargir cette compétence à plusieurs tribunaux judiciaires. En revanche, l'amendement n° 7 rectifié bis prévoit que celle-ci serait confiée au tribunal de commerce de Paris. Il importe que les magistrats soient spécialisés dans cette matière économique. Aussi, après de plus amples consultations, j'émets un avis favorable sur cet amendement. En conséquence, avis défavorable à l'amendement n°  3 rectifié, qui serait satisfait par l'amendement n° 7 rectifié bis.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Trois à quatre dossiers par an sont visés. Qu'il s'agisse du tribunal judiciaire de Paris ou du tribunal de commerce, c'est in fine la chambre commerciale de la cour d'appel de Paris qui jugera en fait et en droit. Toutefois, évitons les discordances de jurisprudence qui résulteraient de la désignation de plusieurs tribunaux. Je soutiens donc la position de ma collègue rapporteur.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 49, 146 et 3 rectifié. Elle émet un avis favorable à l'amendement n° 7 rectifié.

Articles additionnels après l'article 35

La commission demande au Président du Sénat de se prononcer sur l'irrecevabilité de l'amendement n° 36 en application de l'article 41 de la Constitution.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  38 vise à autoriser la consultation du fichier national des comptes bancaires et assimilés (Ficoba) en cas de décision de saisie conservatoire sur comptes bancaires. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 38.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  37 est contraire à la position de la commission : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 37.

L'amendement n°  183 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 36

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  228 prévoit l'entrée en vigueur de l'avertissement pénal probatoire au 1er janvier 2023 et restreint le champ du rappel à la loi au cours de l'année 2022. Avis favorable.

M. François-Noël Buffet, président. - Cet amendement est justifié par la masse des infractions à traiter.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Le Gouvernement indique dans l'objet de son amendement que « cette mise en place progressive est en effet nécessaire afin de permettre la mise à jour des logiciels judiciaires et de préparer le transfert de charge entre services enquêteurs et autorités judiciaires ». Cela pourrait s'appliquer à bien d'autres réformes...

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 228.

Article additionnel après l'article 37

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  141 qui vise à demander un rapport.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 141.

Intitulé du projet de loi

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  4 rectifié bis visant à modifier l'intitulé du projet de loi. On ne saurait limiter le projet de loi à la justice pénale et au code de procédure pénale.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4 rectifié bis.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous allons maintenant examiner un amendement déposé tardivement par le Gouvernement.

Article 10

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  229 complète sur plusieurs points le code de la justice pénale des mineurs, notamment les dispositions relatives à l'intervention du juge des libertés et de la détention, à laquelle, je le rappelle, nous étions opposés, pour statuer sur la détention provisoire du mineur avant qu'il ne soit statué sur la culpabilité. Il prévoit notamment la possibilité pour le mineur ou son avocat de solliciter un débat différé devant le JLD. Avis favorable.

M. François-Noël Buffet, président. - Les dispositions prévues par le code entrent en application le 1er octobre... grâce au Sénat.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Mais le logiciel Cassiopée n'est pas encore totalement opérationnel.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 229.

PROJET DE LOI ORGANIQUE

EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURS

Article 1er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  8 permet au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) de dispenser de formation préalable les magistrats exerçant à titre temporaire dont l'expérience professionnelle antérieure garantit déjà une excellente connaissance des fonctions judiciaires. Il s'agit de simplifier l'accès à cette fonction, notamment pour les avocats honoraires.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 5

L'amendement rédactionnel n°  7 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  5, qui prévoit le rétablissement des dispositions relatives à la cour criminelle départementale.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  3 rectifié vise à harmoniser les compétences des magistrats honoraires avec celles des magistrats à titre temporaire. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 3 rectifié.

Article 2

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Relatif à la généralisation des cours criminelles départementales, l'amendement n°  4 du Gouvernement procède à une coordination. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Article 3 (Supprimé)

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  6 vise à rétablir le statut des avocats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles que la commission a supprimé. Avis défavorable, par cohérence.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6.

Articles additionnels après l'article 3 (Supprimé)

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements nos  1 et 2 ont pour objet de rendre incompatible l'exercice du droit syndical avec le statut de magistrat. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 1 et 2.

Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROJET DE LOI

Auteur

Sort de l'amendement

Article 1er

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

231

Adopté

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

232

Adopté

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

233

Adopté

Article 10

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

234

Adopté

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

235

Adopté

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

236

Adopté

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

237

Adopté

Article 12

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

238

Adopté

Article 29 bis

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

239

Adopté

Article 32 A

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

240

Adopté

Article 32 B

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

241

Adopté

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

242

Adopté

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

243

Adopté

Article 36

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

244

Adopté

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

245

Adopté

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Auteur

Sort de l'amendement

Article 1er

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

8

Adopté

Article 5

Mme CANAYER et M. BONNECARRÈRE

7

Adopté

Auteur

Avis de la commission

La commission a donné les avis suivants aux autres amendements de séance :

PROJET DE LOI

Auteur

Avis de la commission

Article 1er

Mme BONFANTI-DOSSAT

43

Défavorable

Mme CUKIERMAN

69

Défavorable

Mme Maryse CARRÈRE

103

Défavorable

Mme CUKIERMAN

65

Défavorable

M. BOURGI

117

Défavorable

M. BENARROCHE

159 rect.

Défavorable

M. TEMAL

142

Défavorable

M. MOHAMED SOILIHI

217

Favorable si rectifié

Mme CUKIERMAN

66

Défavorable

Mme LHERBIER

64

Défavorable

Mme Maryse CARRÈRE

100

Favorable si rectifié

M. Jean-Baptiste BLANC

105

Favorable si rectifié

M. BOURGI

118

Favorable si rectifié

Mme CUKIERMAN

67

Défavorable

Mme Maryse CARRÈRE

101

Défavorable

Mme Maryse CARRÈRE

102

Défavorable

Le Gouvernement

223

Défavorable

M. BENARROCHE

176 rect.

Favorable

M. MOHAMED SOILIHI

210 rect.

Défavorable

Mme CUKIERMAN

68

Défavorable

Le Gouvernement

202

Favorable

Article additionnel après l'article 1er

M. BOURGI

119

Demande de retrait

Article 2

M. BENARROCHE

160 rect.

Défavorable

M. Jean-Baptiste BLANC

106

Défavorable

Le Gouvernement

226

Défavorable

M. BENARROCHE

161 rect.

Défavorable

Mme Nathalie GOULET

6 rect.

Défavorable

M. BENARROCHE

162 rect.

Défavorable

M. MOHAMED SOILIHI

212 rect.

Sagesse

Mme CUKIERMAN

70

Défavorable

Article 3

M. Jean-Baptiste BLANC

107

Défavorable

M. PARIGI

149

Défavorable

M. BONHOMME

189 rect.

Défavorable

M. MOHAMED SOILIHI

211

Défavorable

Mme BONFANTI-DOSSAT

1 rect.

Défavorable

M. BOURGI

145

Défavorable

M. BOURGI

121

Défavorable

M. BENARROCHE

163 rect.

Défavorable

M. MOHAMED SOILIHI

214

Défavorable

Mme CUKIERMAN

71

Défavorable

M. BOURGI

122

Défavorable

M. BOURGI

123

Défavorable

Article 4

Mme CUKIERMAN

72

Défavorable

Mme CUKIERMAN

73

Sagesse

Article 5 (Supprimé)

Le Gouvernement

197

Défavorable

Mme CUKIERMAN

74

Défavorable

M. BENARROCHE

164 rect.

Défavorable

M. MOHAMED SOILIHI

215 rect.

Défavorable

Article additionnel après l'article 5 (Supprimé)

Mme CUKIERMAN

76

Défavorable

Mme CUKIERMAN

75

Défavorable

Article 6

Le Gouvernement

198

Sagesse

Article 7

Mme CUKIERMAN

77

Défavorable

M. BOURGI

124

Défavorable

M. Henri LEROY

187

Défavorable

Le Gouvernement

199

Défavorable

Mme BONFANTI-DOSSAT

48

Défavorable

Mme CUKIERMAN

92

Défavorable

M. BENARROCHE

175 rect.

Défavorable

Article 8 (Supprimé)

Le Gouvernement

200

Défavorable

Article additionnel après l'article 8 (Supprimé)

M. SUEUR

125

Défavorable

Article 9

Mme CUKIERMAN

78

Défavorable

Mme BORCHIO FONTIMP

20

Défavorable

Mme Valérie BOYER

56

Défavorable

M. CANÉVET

94

Défavorable

Mme CUKIERMAN

93

Défavorable

M. BENARROCHE

177 rect.

Défavorable

Le Gouvernement

209

Défavorable

M. BENARROCHE

178 rect.

Défavorable

Mme BONFANTI-DOSSAT

44

Défavorable

Mme Valérie BOYER

57

Défavorable

M. SUEUR

126

Défavorable

M. BOURGI

127

Défavorable

Mme CUKIERMAN

79

Défavorable

M. BENARROCHE

179 rect.

Défavorable

Mme Valérie BOYER

58

Défavorable

M. BENARROCHE

180 rect.

Défavorable

Mme Valérie BOYER

59

Défavorable

Mme Valérie BOYER

60

Défavorable

Mme BONFANTI-DOSSAT

45

Défavorable

M. Henri LEROY

153

Défavorable

M. BENARROCHE

165

Défavorable

M. Henri LEROY

152

Défavorable

Mme BORCHIO FONTIMP

21

Défavorable

Mme Valérie BOYER

61

Défavorable

Mme Valérie BOYER

62

Défavorable

Mme BONFANTI-DOSSAT

46

Défavorable

Mme BONFANTI-DOSSAT

47

Défavorable

M. BOURGI

128

Défavorable

Mme BORCHIO FONTIMP

22

Défavorable

M. MENONVILLE

55 rect.

Défavorable

Mme BORCHIO FONTIMP

23

Défavorable

Le Gouvernement

208

Favorable

Article additionnel après l'article 9

M. RETAILLEAU

51

Favorable

M. RETAILLEAU

50

Sagesse

M. BENARROCHE

166 rect.

Demande de retrait

M. CANÉVET

95

Irrecevabilité article 45

Article additionnel après l'article 9 ter

M. MOHAMED SOILIHI

220 rect.

Irrecevabilité article 41

Mme Nathalie GOULET

5 rect.

Avis du Gouvernement

Mme BORCHIO FONTIMP

24

Avis du Gouvernement

Mme BORCHIO FONTIMP

25

Demande de retrait

Article 10

M. CANÉVET

96

Défavorable

M. BENARROCHE

181 rect.

Défavorable

M. BOURGI

130

Défavorable

M. BENARROCHE

167 rect.

Défavorable

M. CANÉVET

99

Défavorable

Le Gouvernement

227

Favorable si rectifié

M. CANÉVET

97

Défavorable

M. CANÉVET

98

Défavorable

M. MENONVILLE

54 rect. bis

Demande de retrait

Le Gouvernement

229

Favorable

Article additionnel après l'article 10

Mme THOMAS

39 rect.

Défavorable

Mme THOMAS

40 rect.

Défavorable

Mme THOMAS

41 rect.

Défavorable

Mme VERMEILLET

42 rect. bis

Irrecevabilité article 45

Article additionnel après l'article 10 ter

M. Henri LEROY

151

Défavorable

Article additionnel avant l'article 11 A

Le Gouvernement

205

Favorable

Article 11 A

Mme CUKIERMAN

80

Défavorable

M. BOURGI

132

Défavorable

Article additionnel après l'article 11 A

Mme CUKIERMAN

88

Défavorable

Article 11

Mme MICOULEAU

157

Demande de retrait

Article 12

M. BENARROCHE

169 rect.

Irrecevabilité article 41

Mme CUKIERMAN

81

Irrecevabilité article 41

M. MOHAMED SOILIHI

219 rect.

Avis du Gouvernement

Mme CUKIERMAN

83

Défavorable

M. BENARROCHE

170 rect.

Irrecevabilité article 41

M. SUEUR

129

Défavorable

M. BENARROCHE

168 rect.

Irrecevabilité article 41

M. SUEUR

131

Défavorable

Mme MICOULEAU

148

Défavorable

M. SUEUR

133

Défavorable

Le Gouvernement

206 rect.

Défavorable

M. SUEUR

134

Défavorable

Mme CUKIERMAN

85

Défavorable

Mme CUKIERMAN

84

Défavorable

Mme BORCHIO FONTIMP

27

Défavorable

Mme BORCHIO FONTIMP

26

Défavorable

M. BENARROCHE

171 rect.

Défavorable

Mme CUKIERMAN

82

Défavorable

M. MOHAMED SOILIHI

213 rect.

Demande de retrait

M. SUEUR

143

Demande de retrait

M. WATTEBLED

191

Favorable

Mme CUKIERMAN

86

Défavorable

Article additionnel après l'article 12

M. MOHAMED SOILIHI

218 rect.

Irrecevabilité article 41

Article 14

Mme CUKIERMAN

87

Défavorable

M. BOURGI

144

Irrecevabilité article 38

Le Gouvernement

207

Défavorable

Mme MICOULEAU

158

Défavorable

M. BENARROCHE

173 rect.

Défavorable

M. BOURGI

185

Défavorable

Mme MICOULEAU

156

Défavorable

Le Gouvernement

203 rect.

Favorable

Article 14 bis

Le Gouvernement

221

Favorable

Article 15

Le Gouvernement

204

Favorable

Article 16 bis

M. Henri LEROY

155

Favorable

Article 17

Le Gouvernement

192

Favorable

Article additionnel après l'article 17

Le Gouvernement

193

Favorable

Article additionnel après l'article 18

M. SUEUR

137

Irrecevabilité article 45

Article 18 bis

M. BOURGI

116

Défavorable

Article additionnel après l'article 18 bis

M. Jean-Baptiste BLANC

11

Irrecevabilité article 45

M. Jean-Baptiste BLANC

9

Irrecevabilité article 45

M. Jean-Baptiste BLANC

10

Irrecevabilité article 45

M. Jean-Baptiste BLANC

12

Irrecevabilité article 45

M. Jean-Baptiste BLANC

13

Irrecevabilité article 45

M. Jean-Baptiste BLANC

14

Irrecevabilité article 45

M. Jean-Baptiste BLANC

8

Irrecevabilité article 45

Article 19 A

M. Jean-Baptiste BLANC

147

Défavorable

Article additionnel après l'article 20

Mme BORCHIO FONTIMP

29

Défavorable

Article 24

M. BOURGI

115

Défavorable

Article 26

Le Gouvernement

224

Défavorable

Article 27

Mme CUKIERMAN

89

Défavorable

M. BOURGI

135

Défavorable

Le Gouvernement

194

Favorable

Article 28

Mme VÉRIEN

52

Avis du Gouvernement

Mme BONFANTI-DOSSAT

53

Défavorable

M. BOURGI

136

Défavorable

M. BOURGI

138

Défavorable

M. BOURGI

110

Défavorable

M. BOURGI

139

Défavorable

Le Gouvernement

225

Défavorable

Article additionnel après l'article 28

Le Gouvernement

195

Favorable

Article additionnel avant l'article 29

Mme Maryse CARRÈRE

104

Irrecevabilité article 45

M. BOURGI

113

Irrecevabilité article 45

M. Jean-Baptiste BLANC

108

Irrecevabilité article 41

M. BOURGI

111

Irrecevabilité article 41

M. BENARROCHE

174 rect.

Irrecevabilité article 41

M. BOURGI

112

Irrecevabilité article 45

M. Jean-Baptiste BLANC

109

Avis du Gouvernement

Article 29

Mme Valérie BOYER

63

Défavorable

Mme CUKIERMAN

90

Défavorable

M. BENARROCHE

182 rect.

Défavorable

M. BOURGI

114

Défavorable

Mme CUKIERMAN

91

Défavorable

Article 29 bis

Mme DUMAS

15 rect.

Défavorable

Mme DUMAS

18 rect.

Défavorable

Mme DUMAS

16 rect.

Défavorable

Mme DUMAS

17 rect.

Défavorable

M. MOHAMED SOILIHI

216 rect.

Défavorable

Article additionnel après l'article 29 bis

Mme Nathalie DELATTRE

30

Défavorable

Mme Nathalie DELATTRE

31

Défavorable

Mme Nathalie DELATTRE

32

Défavorable

Mme Nathalie DELATTRE

33

Défavorable

Mme Nathalie DELATTRE

34

Défavorable

Mme Nathalie DELATTRE

35

Défavorable

Article 29 ter

Mme DUMAS

19 rect.

Défavorable

Article additionnel après l'article 29 ter

Mme SCHILLINGER

184

Irrecevabilité article 41

Article additionnel après l'article 31

Mme Nathalie DELATTRE

186 rect.

Sagesse

M. WATTEBLED

190

Sagesse

Le Gouvernement

222

Favorable

Article 32 B

Le Gouvernement

201

Favorable

Article 32

M. BOURGI

140

Défavorable

Article additionnel après l'article 32

M. Henri LEROY

154

Défavorable

Le Gouvernement

196

Favorable

Article 34

M. GONTARD

49

Défavorable

M. BOURGI

146

Défavorable

M. BABARY

7 rect. bis

Favorable

Mme DUMAS

3 rect.

Défavorable

Article additionnel après l'article 35

Mme Maryse CARRÈRE

36

Irrecevabilité article 41

Mme Maryse CARRÈRE

38

Défavorable

Mme Maryse CARRÈRE

37

Défavorable

Mme SCHILLINGER

183

Irrecevabilité article 45

Article 36

Le Gouvernement

228

Favorable

Article additionnel après l'article 37

M. BOURGI

141

Défavorable

Intitulé du projet de loi

Mme Nathalie GOULET

4 rect. bis

Défavorable

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er

Le Gouvernement

5

Défavorable

M. MOHAMED SOILIHI

3 rect.

Favorable

Article 2

Le Gouvernement

4

Défavorable

Article 3 (Supprimé)

Le Gouvernement

6

Défavorable

Article additionnel après l'article 3 (Supprimé)

M. Henri LEROY

1

Défavorable

M. Henri LEROY

2

Défavorable

La réunion est close à 10 h 35.

Mercredi 29 septembre 2021

- Présidence de Mme Catherine Deroche, présidente de la commission des affaires sociales et de M. François-Noël Buffet, président de la commission des lois -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Mineurs non accompagnés - Examen du rapport d'information

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous entendons les analyses et propositions de nos quatre rapporteurs Hussein Bourgi, Laurent Burgoa, Xavier Iacovelli et Henri Leroy sur les mineurs non accompagnés.

La commission des affaires sociales a publié un rapport de nos collègues Jean-Pierre Godefroy et Élisabeth Doineau en 2017 sur ce sujet difficile, qui reste d'une actualité forte, en particulier pour les départements qui voient leurs capacités d'accueil mises à mal par des flux très importants, au fil des arrivées qui sont un peu le thermomètre de la géopolitique du moment.

C'est donc avec un grand intérêt que nous attendons les conclusions de nos collègues.

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Ce sujet sensible suscite effectivement de vives inquiétudes et certaines crispations politiques : c'est pour cela que nous devons nous en saisir.

Plusieurs travaux importants ont déjà été réalisés sur le sujet, en particulier le rapport d'information très complet réalisé par Élisabeth Doineau et notre ancien collègue Jean-Pierre Godefroy en 2017, intitulé « Mineurs non accompagnés : répondre à l'urgence qui s'installe ». Au printemps dernier, les députés se sont plus particulièrement penchés sur les problématiques de sécurité associées à la présence de MNA.

Pourquoi un nouveau rapport sur le sujet ? Alors que le phénomène s'est durablement installé dans nos territoires, les questions qu'il pose sont restées largement irrésolues, en dépit de certaines avancées. Plusieurs textes en préparation ou en cours de navette tentent d'y apporter des réponses. C'est pourquoi le moment apparaît opportun de clarifier les termes actuels du débat et de proposer des orientations pour l'avenir.

Nous avons choisi d'aborder la question sous trois angles : celui de l'entrée dans le dispositif d'accueil de MNA, qui pose le problème épineux de la répartition des compétences entre les départements et l'État ; celui des problèmes de sécurité posés par certains jeunes isolés, en évaluant le rôle éventuel de filières criminelles ; enfin, celui de la préparation de la sortie de la minorité et de l'accompagnement de ces jeunes vers l'autonomie.

Je vous parlerai en premier lieu des aspects relatifs à la régulation des entrées dans le dispositif MNA.

Les personnes se présentant comme MNA font l'objet d'une procédure spécifique en amont de leur prise en charge de droit commun par l'aide sociale à l'enfance (ASE). Il incombe au département de procéder à une évaluation sociale des demandeurs, le point crucial étant de déterminer s'il s'agit de mineurs. En outre, le département est tenu de mettre en place un accueil provisoire d'urgence, ou « mise à l'abri », d'une durée théorique de cinq jours.

Le nombre de MNA intégrant les dispositifs de protection de l'enfance avait plus que triplé entre 2014 et 2017, passant de 5 033 à 17 022 selon les chiffres du ministère de la justice. L'année 2020 a été marquée par une forte diminution des déplacements du fait de la pandémie : 9 524 placements ont été enregistrés. Toutefois, le nombre d'entrées de MNA à l'ASE avait déjà connu une légère baisse de 1,5 % en 2019.

Le nombre d'évaluations conduites par les départements est cependant resté élevé sans que l'on puisse en connaître le nombre exact. Selon les chiffres provisoires communiqués par le ministère, il s'est élevé à 37 212 en 2019 après 51 337 en 2020. Il se confirme qu'une part prépondérante des personnes évaluées ne sont pas considérées comme mineures à l'issue de ce processus : l'Association des départements de France (AdF) estime à 70 % le nombre de personnes évaluées majeures, le ministère, lui, à 55 % en moyenne entre 2016 et 2019.

Or, cette phase « amont » représente une charge financière importante pour les départements : passé le délai de cinq jours de recueil administratif, la mise à l'abri du jeune demandeur se prolonge tant qu'une décision de l'autorité judiciaire n'est pas intervenue.

En « aval », l'effectif de MNA pris en charge par l'ASE se maintient à un niveau élevé, représentant des dépenses parfois très lourdes. Selon le ministère de la justice, 23 461 mineurs non accompagnés étaient ainsi pris en charge par les conseils départementaux au 31 décembre 2020, après 31 009 fin 2019 et 28 411 fin 2018.

Pour quantifier cette charge, nous estimons à 1,1 milliard d'euros dans le rapport le coût annuel de la prise en charge des MNA par l'ASE. Il s'avère toutefois difficile de retracer avec précision les dépenses d'aide sociale à l'enfance directement imputables aux MNA.

Devant ces chiffres, un soutien plus fort de l'État reste attendu. L'aide de l'État est en baisse cette année dans ses deux composantes. En particulier, le mode de calcul actuel de la contribution de l'État aux dépenses d'ASE, assise sur l'augmentation des flux entrants avec une année de décalage, rend sa contraction quasiment inexorable.

L'entrée dans le dispositif cristallise une grande partie des difficultés et des incohérences de cette politique. Depuis 2013, un référentiel partagé a été progressivement mis en place. L'évaluation doit ainsi s'appuyer sur un faisceau d'indices et avoir un caractère pluridisciplinaire. Le département peut bénéficier du concours des services préfectoraux avec la création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel, dénommé « appui à l'évaluation de la minorité » (AEM). Enfin, le recours à des examens osseux complémentaires a été encadré par la loi.

En dépit de cet encadrement et de ces efforts d'harmonisation, la Cour des comptes relève dans un référé d'octobre 2020 que « l'évaluation de minorité et d'isolement familial reste très hétérogène d'un département à un autre quant à sa durée et à ses modalités ». Ces constats ont été corroborés par nos auditions. Le degré de professionnalisme de l'organisme en charge de l'évaluation, la durée de l'évaluation et les conditions de mise à l'abri dans le cadre du recueil provisoire d'urgence diffèrent d'un territoire à l'autre et engendrent des taux de prise en charge inégaux à l'issue de l'évaluation. La question de l'impartialité de l'évaluation lorsque l'organisme qui en est chargé assure également la mise à l'abri, a également été posée.

Ces multiples différences de traitement engendrent des différences d'attractivité entre les territoires, qui tendent elles-mêmes à renforcer les inégalités.

En conséquence, le dispositif national d'orientation des MNA est fragilisé par la défiance de plusieurs départements, ce qui donne lieu à des pratiques de réévaluation des jeunes provenant d'autres territoires.

Sur l'ensemble du territoire, on constate un manque de cohérence de la politique conduite par les différents acteurs. La multiplicité des instances susceptibles d'être saisies - procureur de la République, juge pour enfants, juge administratif - engendre une multitude de procédures parallèles, qui amènent à la prise de décisions contradictoires.

Face à ces constats, le rapport formule plusieurs propositions tendant à créer les conditions d'une véritable politique nationale. Il y a en la matière un défaut de pilotage et de coordination qui explique une grande partie des difficultés ; n'oublions pas d'associer à la réflexion sur la réforme de cette gouvernance le ministère des affaires étrangères pour prendre en compte la dimension internationale du phénomène.

La question de la répartition des compétences entre l'État et les départements en ce qui concerne la gestion de l'évaluation et de la mise à l'abri des personnes se présentant comme MNA doit être tranchée dans le sens d'une centralisation de cette phase initiale, qui relève d'une politique migratoire sur laquelle les départements n'ont aucune prise et qui donne lieu à des dépenses indues pour les collectivités. Ce scénario favoriserait la mise en cohérence de la politique conduite entre les différents acteurs.

D'ores et déjà, la compensation par l'État doit couvrir l'intégralité des dépenses des départements afférentes à la prise en charge des personnes se présentant comme MNA pendant la durée de l'évaluation. Par ailleurs, l'ensemble des départements devraient recourir au dispositif AEM afin de fiabiliser les évaluations : bien que la participation financière de l'État soit désormais modulée en fonction de l'utilisation de cet outil, plusieurs départements refusent toujours d'y recourir.

Quelle que soit la collectivité publique responsable de la phase d'évaluation et de mise à l'abri, une homogénéisation des conditions dans lesquelles celle-ci est mise en oeuvre est indispensable.

À cette fin, nous considérons que l'évaluation doit, de préférence, être exercée directement par les services compétents. Dans les cas où elle est déléguée, la personne publique responsable doit imposer à l'association délégataire la présentation de rapports d'activité les plus complets possible et en assurer un suivi rigoureux.

Pour améliorer la qualité de l'évaluation, il est par ailleurs souhaitable qu'un temps de répit, uniquement dédié à la protection et préalable à l'évaluation, soit garanti à toutes les personnes se présentant comme MNA. Il semble également nécessaire, notamment pour des raisons de santé publique, de réaliser effectivement un premier rendez-vous de santé dès le stade de l'évaluation, qui ne doit pas avoir pour objet de déterminer l'âge de la personne.

Concernant les examens osseux, le cadre posé par le Conseil constitutionnel, qui tire les conséquences des avis scientifiques réservés sur la fiabilité de ces tests, doit être respecté sur l'ensemble du territoire national. Le dernier avis du Haut Conseil de la santé publique sur le sujet datant de 2013, il serait toutefois intéressant de réaliser une nouvelle étude afin de vérifier si de nouvelles méthodes scientifiques permettent aujourd'hui de déterminer avec davantage de précision et de fiabilité l'âge d'un individu.

En conséquence de l'application plus uniforme de la procédure d'évaluation sur le territoire, il apparait souhaitable d'interdire les réexamens de la minorité lorsque celle-ci a été actée par un département ou confirmée par décision de l'autorité judiciaire. Nous recommandons d'unifier, par une circulaire du Garde des Sceaux, la politique en matière de traitement par le parquet des demandes de placement à l'ASE.

Pour sécuriser les moyens financiers de la protection de l'enfance, nous plaidons enfin pour pérenniser la contribution « exceptionnelle » de l'État aux dépenses des départements et pour revoir son mode de calcul en se basant non pas sur la variation des flux de MNA entrants, mais sur l'effectif de MNA pris en charge par l'ASE. À cette fin, il est indispensable que les départements soient en mesure de mieux comptabiliser les dépenses liées à la prise en charge des MNA par l'ASE.

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Les inégalités de traitement en matière d'hébergement méritent une attention particulière. D'abord, l'accueil provisoire d'urgence n'est pas toujours effectif. Or, lorsqu'une personne se présentant comme MNA n'est pas mise à l'abri le temps de l'évaluation, elle se retrouve à la rue en attendant l'évaluation de sa situation, ce qui compromet gravement ses chances et la place en position de vulnérabilité, en particulier vis-à-vis des réseaux mafieux.

Il apparaît ensuite que la mise à l'abri des MNA lors de la phase d'évaluation s'opère en très grande partie à l'hôtel. Plusieurs conseils départementaux que nous avons auditionnés ont confirmé recourir habituellement à l'hébergement hôtelier pour tout ou partie des personnes en cours d'évaluation.

Les problèmes posés par l'hébergement hôtelier dépendent de ses conditions de mise en oeuvre, qui varient fortement selon les départements. L'hébergement hôtelier est souvent marqué par un faible contrôle de la qualité des lieux d'accueil, un accompagnement très limité par les travailleurs sociaux ainsi qu'une perception relativement négative de leurs conditions de vie par les jeunes concernés. Ils sont accueillis le soir pour dormir, et le matin ils sont mis à la porte, livrés à eux-mêmes.

Certains hôtels paupérisés se sont spécialisés dans ce type de prestation, ne vivant que du public apporté par les collectivités, avec des redevances garanties, et laissant ainsi leur établissement se dégrader. Dans plusieurs villes, des hôtels n'accueillent que des MNA, ne font plus de travaux de sécurité ni de ravalement, ce qui ne facilite pas l'insertion de ces jeunes dans leur environnement. En tout état de cause, ces lieux ne sont pas appropriés pour l'accueil de mineurs.

Comme nous l'avons constaté en Gironde, il existe des alternatives à l'hôtel, tels les « hébergements diffus » en semi autonomie parfois confiés à des prestataires, qui peuvent offrir des conditions de contrôle et d'accompagnement meilleures.

L'hébergement hôtelier semble fréquemment se poursuivre pour les jeunes ayant été reconnus comme mineurs. Selon l'IGAS, le nombre moyen de mineurs accueillis à l'hôtel s'élève au minimum à 5 % des jeunes de l'ASE. 95 % des mineurs hébergés à l'hôtel seraient des MNA et 28 % des MNA admis à l'ASE seraient pris en charge à l'hôtel.

Cette pratique est très inégalement répandue selon les départements, nos auditions ont montré qu'elle évolue favorablement dans certains cas. Paris a ainsi transformé plus de 600 chambres d'hôtel accueillant des mineurs en foyers ou appartements partagés et veille désormais à faire en sorte que plus aucun enfant confié à l'ASE ne soit hébergé à l'hôtel. C'est une initiative à encourager car elle permet la présence constante de travailleurs sociaux.

Nos recommandations vont dans le sens d'une homogénéisation « par le haut » de la mise à l'abri, qui devrait relever de la compétence de l'État. Il va de soi que la mise à l'abri prévue par la loi doit avant tout être effective, quel que soit le mode d'hébergement retenu. La pratique de l'hébergement hôtelier devrait en principe être exclue s'agissant des MNA reconnus mineurs. Nous estimons également souhaitable de tendre vers la fin de l'hébergement à l'hôtel pour la mise à l'abri des personnes en cours d'évaluation.

Les conditions de prise en charge des MNA peuvent accentuer leur vulnérabilité et le risque pour eux d'entrer dans la délinquance ou dans un réseau mafieux. L'hébergement en structure hôtelière peut notamment en faire la proie de réseaux criminels.

Si, dans le cadre de ce rapport, nous avons souhaité nous intéresser à la délinquance des mineurs non accompagnés, malgré l'existence de travaux déjà nombreux sur le sujet, notamment du rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, c'est que le problème est réel sur nos territoires et qu'il ne sert à rien de le nier. Il suffit de lire la presse régionale pour constater que le phénomène, longtemps concentré dans le centre des métropoles, s'étend maintenant dans le périurbain et dans les transports en commun.

Henri Leroy présentera les questions relatives à la sécurité mais je souhaite souligner un point qui nous a particulièrement intéressés lors de notre déplacement en Gironde, et qui a été confirmé ensuite par les représentants d'autres départements. C'est le fait qu'il ne faut pas confondre les mineurs non accompagnés pris en charge par l'aide sociale à l'enfance et les jeunes délinquants en errance. Même s'il existe des MNA qui ont commis des faits de délinquance et sur lesquels nous avons des données de la part des départements (de 5 % à 10 % selon les cas), ce sont deux populations distinctes qui ne se recoupent que très marginalement.

En effet, les jeunes délinquants en errance présentent un profil sociologique distinct des MNA pris en charge par l'ASE.

Les jeunes délinquants sont plus âgés en moyenne que les MNA pris en charge par l'ASE, avec une proportion importante de jeunes en réalité majeurs, qui détruisent leurs papiers d'identité et proviennent principalement des pays d'Afrique du Nord, alors que la majorité des jeunes pris en charge par l'ASE est issue de l'Afrique sub-saharienne, ils ne posent guère de problème et veulent s'intégrer par la scolarité ou le travail. Surtout, les jeunes délinquants errants ne sont, le plus souvent, pas pris en charge par l'ASE et ils ne s'inscrivent pas dans un parcours d'insertion.

Cette différence a été soulignée avec force par le président du conseil départemental de la Gironde et par la mission MNA relevant de la direction départementale de la sécurité publique de la Gironde. Ils nous ont invités à distinguer les deux populations et à ne pas nier la qualité du travail des travailleurs sociaux et la volonté d'intégration des MNA. Alors même que la situation en Gironde, et particulièrement à Bordeaux, a fait l'objet d'une attention médiatique et politique soutenue, les forces de police ont indiqué aux rapporteurs qu'il ne se produit aucun cas où une personne se présentant comme mineure est arrêtée puis remise au département car, inconnus de l'ASE, les délinquants refusent en réalité toute prise en charge par les pouvoirs publics et les associations.

Dominique Versini, conseillère de Paris et adjointe à la Maire en charge des droits de l'enfant et de la protection de l'enfance, a fait le même constat de refus de prise en charge par les jeunes en errance du quartier de la Goutte d'Or, souvent arrivés très jeunes, à l'âge de 12 ou 13 ans, mais intégrés à des filières de délinquance locale et victimes d'addictions et d'exploitation.

La population des jeunes en errance se caractérise par sa vulnérabilité. En particulier, ces jeunes présentent fréquemment une addiction à des substances psychotropes illicites ou à des médicaments détournés de leur usage initial. Ces jeunes sont aussi victimes de violence et d'exploitation sexuelle, voire de traite des êtres humains.

Nous nous sommes interrogés sur l'éventuelle emprise de filières criminelles internationales organisées sur les jeunes en errance. À l'issue de l'audition des administrations concernées et des acteurs de terrain, il nous apparaît que la question des filières criminelles et de traite des êtres humains, dont il est documenté qu'elles ont recours à des mineurs pour commettre des actes de délinquance, constitue un enjeu grave mais distinct de celui de l'arrivée des MNA en France et de la délinquance de jeunes en errance. Les jeunes délinquants dans les filières, notamment les jeunes Roms, sont en effet étroitement contrôlés par le réseau international auquel ils appartiennent et rarement privés de tous liens familiaux qui peuvent contribuer à leur exploitation.

On constate néanmoins la mainmise de délinquants plus aguerris et expérimentés sur les plus jeunes dès leur arrivée. Ce phénomène est attesté depuis 2016 dans le quartier de la Goutte d'Or à Paris, où un réseau de délinquance locale et à la notoriété fantasmée continue, semble-t-il, à attirer les jeunes en errance. Il a aussi été présenté comme une réalité à Bordeaux, où les jeunes en errance sont repérés et recrutés dès leur arrivée en gare par des délinquants locaux.

Afin d'éviter l'emprise de réseaux de délinquance sur les mineurs non accompagnés, nous préconisons de généraliser les maraudes mixtes entre l'État et les départements pour identifier les MNA et faciliter leur orientation vers les services de protection de l'enfance le plus en amont possible.

Nous proposons également d'éloigner géographiquement les mineurs pris en charge afin, le cas échéant, de les libérer de l'emprise de réseaux criminels organisés à l'instar de la politique conduite en Gironde où le placement en zones rurales des MNA en difficulté a permis de résoudre durablement des problèmes d'emprise criminelle.

Je conclurai en soulignant qu'il nous paraît important de distinguer des populations dont la volonté d'intégration diffère. Ainsi, lorsque l'on traite de la délinquance, il nous paraît plus adéquat de parler de jeunes en errance et non de mineurs non accompagnés.

M. Henri Leroy, rapporteur. - Notre rapport conduit à un constat sans appel : les infractions commises par les jeunes en errance sont de plus en plus nombreuses, graves et violentes.

La délinquance liée à ce public représente, sur la période récente, une part croissante de la délinquance en général. Même s'il n'existe pas de statistiques nationales sur le sujet, les données transmises par la préfecture de police de Paris et par la préfecture des Bouches-du-Rhône sont singulièrement inquiétantes. Sur le ressort de la préfecture de police de Paris, la part des jeunes en errance sur le total des mis en cause a plus que doublé entre 2016 et 2020. Par catégorie d'infraction, le constat est tout aussi alarmant : en 2020, les jeunes en errance représentaient 40 % des mis en cause pour des faits de vol à la tire et 29 % pour faits de cambriolage (contre 3 % en 2016). Sur le ressort de la préfecture des Bouches-du-Rhône, sur la seule année 2020, le nombre de mineurs étrangers mis en cause a progressé de 23,3 % et les services préfectoraux estiment « qu'ils sont à l'origine de près de la moitié des faits relatifs [à la délinquance de voie publique] ». Selon la direction départementale de la sécurité publique de Gironde, les faits de délinquance imputables aux mineurs étrangers représentaient ainsi en 2019 près de 73 % des infractions de voie publique.

Ensuite, les infractions commises par les jeunes en errance tendent à être plus graves et plus violentes. Alors que les principales catégories d'infraction identifiées étaient, par le passé, les vols à la tire, on constate le développement sur la période récente des vols par effraction et, surtout, des vols avec violence. Cette tendance est accentuée par l'usage de plus en plus régulier d'armes blanches.

La montée en puissance de la délinquance liée aux jeunes en errance est également perceptible dans les chiffres transmis par les services du ministère de la Justice. Ainsi, la section compétente du parquet de Paris a traité, pour les trois premiers mois de l'année 2021, un total de 1 870 mesures de garde à vue à l'encontre de ces jeunes, soit une moyenne de 15,6 gardes à vue par jour.

Enfin, les observations convergent dans le sens d'une propagation de la délinquance liée aux jeunes en errance des centres villes vers les communes périphériques, voire dans certaines zones rurales.

Alertés par notre collègue Thani Mohamed Soilihi sur les difficultés de sécurité liée à la présence de MNA à Mayotte, nous avons profité des informations recueillies sur place lors du déplacement d'une délégation de la commission des lois conduite par le Président François-Noël Buffet. Vous trouverez dans le rapport un point sur la situation spécifique de ce département.

Face à la délinquance des jeunes en errance, nous avons constaté un certain sentiment de découragement chez les forces de l'ordre et les magistrats. Des cas où un même jeune est interpellé plusieurs fois dans la même semaine, voire le même week-end, sans qu'il soit possible de fixer son identité, ont été reportés. L'insuffisance et l'inadaptation de la réponse pénale constituent également un motif de préoccupation majeur.

La première des difficultés auxquelles sont confrontées les forces de l'ordre a trait à l'identification des jeunes en errance interpellés. En effet, ces derniers refusent le plus souvent de décliner leur identité et ne possèdent pas de documents d'état civil. De plus, ces jeunes se présentent systématiquement comme mineurs lors de leur interpellation, ce qui implique l'application de la loi pénale pour les mineurs, plus protectrice. Or, les forces de l'ordre ne disposent pas de moyens adaptés pour établir l'âge de la personne et, le cas échéant, établir sa majorité au cours de la période de garde à vue sauf à recourir, avec l'autorisation d'un magistrat, à un test osseux, procédure lourde et peu probante. En particulier, elles ne disposent pas d'un accès aux données contenues dans le fichier d'appui à l'évaluation de la minorité (AEM), ce qui pourrait pourtant permettre d'identifier immédiatement les jeunes ayant été reconnus majeurs par les services départementaux de l'ASE. Cette difficulté est encore amplifiée par l'utilisation de multiples alias de la part des jeunes interpellés.

Cet état de fait n'est pas sans conséquences sur la poursuite de la procédure judiciaire. En effet, cette difficulté à « fixer » l'identité des jeunes en errance interpellés conduit à les considérer systématiquement comme des primo-délinquants. Elle s'oppose tant à la gradation de la réponse pénale qu'à la mise en place d'un accompagnement adapté et au long cours.

Dans ce contexte, nous avons accueilli favorablement le projet de rendre obligatoire le recours au traitement AEM. Nous souhaitons également ouvrir l'accès aux données qui y sont enregistrées aux forces de l'ordre. Un tel accès ne permettrait certes pas de résoudre l'ensemble des difficultés liées à l'identification des jeunes interpellés, mais il accélérerait a minima le processus pour les jeunes s'étant préalablement présentés aux services de l'ASE.

Nous souhaitons ensuite la création d'un fichier national relatif aux MNA délinquants. Il pourrait répertorier l'ensemble des infractions commises par des jeunes en errance et faciliterait le rattachement, a posteriori, d'une infraction à son auteur. Un tel fichier rendrait ainsi plus aisée l'identification des jeunes multirécidivistes utilisant un alias différent à chaque interpellation.

Une autre difficulté tient au refus systématique des jeunes en errance interpellés de se soumettre à la prise d'empreinte. Or, en application de l'article 78-3 du code de procédure pénale, le relevé des empreintes digitales ne peut être imposé que dans des conditions particulièrement ardues à réunir conduisant fréquemment les forces de l'ordre à y renoncer.

En conséquence, nous serons particulièrement attentifs aux modifications de l'article 55-1 du code de procédure pénale qui pourraient être introduites lors de l'examen du projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure. Par ailleurs, nous estimons nécessaire de renforcer les sanctions liées au délit de fourniture d'une déclaration de minorité mensongère.

Face à l'essor de la délinquance liée aux jeunes en errance, il existe des bonnes pratiques qui sont à généraliser. C'est notamment le cas de la coopération mise en place de juin 2018 à mars 2019 entre la préfecture de police de Paris et les autorités marocaines. Dans ce cadre, une équipe spécialisée d'agents consulaires marocains a, avec l'accord du parquet de Paris, participé à l'identification des jeunes en errance interpellés et se réclamant de la nationalité marocaine. Placée dans le commissariat du XVIIIe arrondissement, cette équipe a concrètement mené des entretiens personnalisés auprès des intéressés et exploité les données d'identification saisies. Il s'agissait de fiabiliser les informations d'état civil fournies par ces jeunes et d'objectiver leurs liens familiaux au Maroc.

Ce dispositif a présenté des résultats extrêmement probants et constitue un modèle qui gagnerait à être reproduit.

L'autre voie possible est celle des canaux de coopération policière traditionnels. La préfecture de police de Paris indique ainsi que, depuis septembre 2019, un dispositif d'interrogation des autorités algériennes, marocaines et tunisiennes a été mis en place par la sûreté régionale des transports. Il permet d'obtenir les informations utiles à l'identification des intéressés dans un délai moyen de quatre à cinq semaines ; 1 387 demandes de coopération ont été effectuées et ont permis l'identification de 301 individus, dont une proportion de 93 % de majeurs. Si l'échange d'informations est moins efficace que la présence d'équipes consulaires sur place, il gagnerait néanmoins à être encouragé.

Nous estimons indispensable d'adapter l'organisation et les moyens des forces de l'ordre aux caractéristiques du phénomène des jeunes en errance, en particulier leur forte mobilité. Celle-ci représente un défi d'ampleur pour les services de la police et de la gendarmerie nationales, car elle nécessite une présence accrue dans les transports et plus de coopération entre les deux entités. Notre rapport présente l'exemple de la région de gendarmerie de Nouvelle-Aquitaine qui est particulièrement intéressant puisqu'il a permis de réaliser des patrouilles dans les trains. S'agissant de la coopération, nous souhaitons que puissent se multiplier les échanges entre les deux entités et nous recommandons d'explorer la piste d'une unité mixte police/gendarmerie référente qui pourrait appuyer les équipes des zones police et gendarmerie face à l'extension géographique du phénomène de délinquance.

Enfin, nous recommandons de mettre en place au sein des services de la police et de la gendarmerie nationale des structures d'enquête spécifiquement dédiées aux jeunes en errance. Pour ce faire, l'exemple de la « cellule MNA » mise en place au sein de la direction départementale de la sécurité publique (DDSP) de la Gironde pourrait être utilement répliqué.

Les difficultés rencontrées par la justice ont ensuite été soulignées à la commission des lois en janvier 2020, dans le cadre de l'examen de la révision de l'ordonnance de 1945 relative à la justice des mineurs, par M. Rémy Heitz, alors procureur de la République de Paris, aujourd'hui procureur général, lequel a réitéré ce constat lors de son audition conjointe avec Mme Wipf, vice-procureure de Paris, par la mission d'information.

Ces difficultés sont pour partie les mêmes que celles que rencontrent les forces de l'ordre. Des difficultés procédurales demeurent également. Le projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure soumis à l'examen du Parlement entend proposer des solutions et nous serons, là encore, attentifs aux suites qui pourraient lui être données.

Au-delà de cette mesure utile, nous estimons que l'entrée en vigueur du code la justice pénale des mineurs en octobre prochain doit être l'occasion d'une remise à plat de la politique de lutte contre la délinquance des mineurs en errance. Le code de la justice pénale des mineurs offre, en effet, des possibilités pour accélérer considérablement la réponse pénale concernant les mineurs qui sont les plus susceptibles d'ignorer les convocations de l'autorité judiciaire. En effet, si le principe procédural posé par le nouveau code est celui de la césure du procès, la juridiction pour mineurs peut cependant statuer au cours d'une même audience sur la culpabilité et sur la sanction.

D'après la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), environ 20 % des affaires devraient être jugées en audience unique. Il ne fait pas de doute que parmi elles figureront celles concernant les mineurs en errance.

Cette faculté d'audience unique, combinée aux dispositions proposées par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi « responsabilité pénale et sécurité intérieure », devrait grandement faciliter la réponse pénale. Il importe cependant d'éviter les abus et de veiller à l'usage proportionné des procédures de contrainte. Nous souhaitons donc qu'une nouvelle circulaire du Garde des Sceaux sur la question du traitement de la délinquance des mineurs en errance soit diffusée d'ici la fin de l'année.

L'ensemble de ces mesures nous paraît nécessaire pour lutter contre le phénomène de la délinquance des jeunes en errance et ainsi éviter les rapprochements trop hâtifs entre ces derniers et les mineurs non accompagnés pris en charge par l'aide sociale à l'enfance.

M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - S'agissant des mineurs non accompagnés, reconnus comme tels et pris en charge par les départements, nous avons souhaité aborder la sortie du dispositif de l'ASE sous l'angle de l'accès à l'autonomie. Le constat général que nous dressons est que, trop souvent, le basculement dans la majorité des MNA entraine une insécurité juridique et matérielle qui vient ruiner parfois des années d'investissement humain et financier déployé lors de leur accueil en protection de l'enfance.

Nous sommes convaincus que la préparation à l'autonomie des MNA se joue dès leur arrivée par une scolarisation rapide. Les auditions que nous avons menées ont révélé que la scolarisation des MNA n'est pas à la hauteur des enjeux. Tant que la phase d'évaluation se prolonge, la plupart des jeunes ne font l'objet d'aucune démarche auprès de l'Éducation nationale. En particulier, les associations que nous avons entendues ont témoigné de délais trop longs de vérification documentaire par la police aux frontières (PAF), qui entravent les démarches de scolarisation.

Lorsque les procédures sont enfin entamées, les jeunes pâtissent de la complexité des démarches administratives. Les délais pour réaliser les tests des centres académiques pour la scolarisation des élèves allophones nouvellement arrivés et des enfants issus de familles itinérantes et de voyageurs (CASNAV) ou les délais pour obtenir des rendez-vous en centre d'information et d'orientation (CIO), qui sont nécessaires à leur affectation, varient de quelques semaines à plusieurs mois selon les académies. L'inscription finale en unités pédagogiques pour élèves allophones arrivants (UPE2A), qui sont les unités les plus adaptées pour accueillir les MNA dont la maitrise de la langue française est souvent faible ou inexistante, peut être retardée de plusieurs mois si le territoire est en manque de places. Des jeunes reconnus comme MNA doivent attendre parfois près d'un an et la rentrée scolaire suivante avant d'être inscrits dans un établissement.

C'est pourquoi, nous recommandons aux départements de contractualiser avec des associations afin de généraliser le modèle de préscolarisation dès la phase de mise à l'abri pour les jeunes qui ne sont pas manifestement majeurs. Il convient également d'engager les démarches d'inscription en établissement scolaire au plus vite, en parallèle si nécessaire des examens des documents d'état civil par les préfectures et la PAF.

Il nous semble également essentiel que la coordination entre les services de l'Éducation nationale et les départements soit accrue. Nous proposons donc qu'une rencontre semestrielle ait lieu entre l'inspecteur d'académie-directeur académique des services de l'Éducation nationale (IA-DASEN) et le président du conseil départemental afin de mieux anticiper les besoins à venir de places dans les unités pédagogiques spécialisées.

Le passage à la majorité des MNA pris en charge cristallise les incertitudes quant à l'avenir de ces jeunes. Une fois devenus majeurs, la détention d'un titre de séjour devient obligatoire pour qu'ils puissent séjourner en France. Les décisions d'expulsion du territoire français prises à l'encontre d'anciens MNA investis dans leur intégration professionnelle, qui émaillent parfois l'actualité, sont ressenties comme des injustices et touchent l'opinion publique.

Des voies spécifiques d'obtention d'un titre de séjour sont prévues pour les MNA. Elles sont toutefois plus favorables aux MNA recueillis avant l'âge de 16 ans, qui bénéficient de droit d'une carte de séjour sous réserve que certaines conditions relatives à leur insertion soient satisfaites. Les données de la direction générale des étrangers en France font état d'un taux d'approbation des demandes de titre de séjour d'environ 93 %. Les préfectures nous ont transmis des données qui vont dans le même sens, à l'exception de Paris où 68 % des dossiers déposés en 2020 ont fait l'objet de réponses positives tandis que 17 % sont toujours en cours d'instruction. Cela nous conduit à affirmer que le problème réside moins dans les procédures en elles-mêmes que dans leur mise en oeuvre, à la fois lente et complexe.

Une des difficultés rencontrées par les MNA tient au fait que, lors de leur demande de carte de séjour, ressurgit encore la question de leur état civil. En effet, le juge des enfants, en reconnaissant leur minorité, parfois au bénéfice du doute, ne statue pas sur l'authenticité de leurs documents d'état civil. De même, la Cour des comptes constate que, lors de la prise en charge des MNA à l'ASE, leur état civil n'est que trop rarement consolidé. Les jeunes se présentent donc plus tard en préfecture avec des papiers d'identité incomplets ou dont la fiabilité est douteuse, et ce alors que le contrôle opéré est bien plus poussé. Les vérifications documentaires, avec l'intervention de la PAF, rallongent alors considérablement les procédures. La préfecture de la Gironde a ainsi indiqué que 15 % des MNA présentant une demande de titre de séjour en 2020 ont vu leurs documents retenus par la PAF pour vérifications.

Le passage à la majorité peut donc se traduire par une insécurité juridique si les demandes de carte de séjour n'aboutissent pas à temps. Or, après 18 ans, la détention d'un titre de séjour devient obligatoire et, si l'intéressé souhaite signer un contrat d'apprentissage ou d'alternance, l'autorisation de travail nécessaire ne lui est délivrée que s'il satisfait aux critères de la régularisation. C'est donc toute l'intégration sociale et professionnelle de l'ancien MNA qui se retrouve en péril.

Par conséquent, notre rapport recommande de faciliter la mise en oeuvre des procédures d'accès au séjour pour les jeunes engagés dans un parcours d'insertion professionnelle.

De même, nous recommandons d'orienter plus systématiquement vers l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) les mineurs susceptibles de prétendre au statut de réfugié. En effet, nos travaux ont montré que le nombre de demandes d'asile déposées est en réalité très en deçà du public potentiellement éligible. Sur l'année 2019, 755 demandes d'asile avaient été déposées par des MNA auprès des services de l'Ofpra, soit un nombre singulièrement bas au regard des 31 009 mineurs pris en charge par les services de l'ASE au 31 décembre de cette même année. Ce « non-recours » s'explique tant par la complexité des démarches administratives, qui nécessitent la désignation d'un administrateur ad hoc pour représenter le mineur, que par la sensibilisation insuffisante des services de l'ASE au sujet de l'importance des demandes d'asile.

Enfin, notre rapport a dressé un constat très mitigé de l'accompagnement des MNA lors de l'entrée dans l'autonomie par les départements mais aussi par l'État.

Concernant l'anticipation de la sortie du jeune MNA, la préparation du projet pour l'autonomie est, tout d'abord, tributaire de l'application très imparfaite de la loi du 14 mars 2016. Une étude révèle que 20 % des départements ne mettent pas systématiquement en place l'entretien devant avoir lieu à 17 ans pour tous les jeunes de l'ASE. Appliquer la loi est donc une priorité absolue.

S'agissant des contrats jeune majeur, pouvant être octroyés aux MNA pour prolonger jusqu'à 21 ans leur accompagnement par l'ASE, ils sont utilisés de façon très hétérogène par les départements, ce qui n'est d'ailleurs pas spécifique aux MNA mais peut aussi concerner les autres enfants de l'ASE. Certains choisissent de contractualiser pour une période très brève (de l'ordre de trois mois) et de renouveler si nécessaire la démarche, au détriment du jeune qui demeure dans l'incertitude quant à son avenir. D'autres décident de conditionner l'octroi d'un tel contrat à une prise en charge par l'ASE de deux ans minimum, ce qui conduit mécaniquement à exclure les MNA, arrivés, dans leur grande majorité, après 16 ans.

Pour que les MNA ne se retrouvent pas dans une situation de précarité et que les années de prise en charge à l'ASE ne soient pas vaines, nous proposons de garantir dans la loi la poursuite de l'accompagnement en contrat jeune majeur jusqu'à l'obtention du diplôme ou de la qualification professionnelle du MNA, ce qui devrait être valable aussi pour les autres jeunes.

En outre, les mécanismes mis en place par les missions locales et financés par l'État ne remplissent que partiellement leur rôle de filet de sécurité. En 2019, seuls 168 MNA bénéficiaient d'une Garantie jeunes. C'est pourquoi, notre rapport recommande de mieux mettre en oeuvre les dispositifs de droit commun pour les MNA. À cet égard, nous serons vigilants à ce que la création d'un revenu d'engagement pour les jeunes (REJ), annoncée par le Gouvernement, soit l'opportunité d'accompagner les MNA désireux de s'insérer socialement.

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - La politique concernant les mineurs non accompagnés, tant lors de leur entrée dans le dispositif que de leur sortie, souffre d'un manque de moyens juridiques et financiers ainsi que de cohérence à l'échelle du territoire national. Le même constat peut être dressé pour les mineurs étrangers, prétendus ou avérés, qui commettent des actes de délinquance et jettent injustement l'opprobre sur tous les MNA. Nous sommes donc convaincus qu'une impulsion politique forte est nécessaire pour répondre à ces enjeux. Si le projet de loi relatif à la protection des enfants, en cours de navette, présente certaines mesures qui vont dans le bon sens, le compte n'y est pas encore.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Merci pour ce rapport de grande qualité, qui fait des propositions précises ; place au débat.

M. Dominique Théophile. - Les rapports administratifs et parlementaires montrent tous les difficultés et les carences en matière de mise à l'abri des mineurs suivis par l'ASE, ainsi que la diversité des situations - des jeunes accèdent à des établissements spécialisés, avec un suivi, quand d'autres sont placés dans des hôtels, avec des difficultés de suivi évidentes. Pourquoi ces différences ? Quels sont les départements les plus déficients en la matière ? Constatez-vous des améliorations en général ?

M. Alain Marc. - Je veux souligner l'importance et l'urgence d'une compensation par l'État des dépenses croissantes que les départements engagent pour la protection des mineurs non accompagnés. L'Aveyron a dépensé 6,4 millions d'euros en 2020, la compensation par l'État s'est élevée à 1,2 million d'euros, la différence est énorme pour un département de 280 000 habitants. Or, le nombre de MNA augmente : il faut que la prochaine loi de finances compense réellement les dépenses des départements. Il y a quelques années, Manuel Valls voulait supprimer les départements : s'ils n'étaient plus là, ces dépenses incomberaient bien à l'État, il faut une compensation intégrale.

Mme Florence Lassarade. - Comme sénatrice de la Gironde, un département que vous citez dans votre rapport, je veux signaler le travail que nous avons fait il y a quelques années avec la préfète et les services de l'État sur les bandes de jeunes drogués qui dévastaient littéralement le centre de Bordeaux, des jeunes sous influence de truands qui se présentent souvent comme marocains alors qu'ils sont algériens, qui vivent en squat, refusent toute prise d'empreinte digitale et refusent même tout soin, alors qu'ils peuvent être malades, en particulier de la gale. Or, dans la petite commune où j'habite, nous accueillons des MNA dans un centre et je dois dire qu'après une inquiétude initiale des riverains, les choses se sont bien passées parce que ces MNA, bien accompagnés, se sont insérés. En réalité, les choses se passent bien le temps de la scolarisation, mais ensuite, quand les jeunes devenus majeurs partent pour Bordeaux ou d'autres territoires, on ne sait plus ce qu'ils deviennent.

M. Jean-Yves Leconte. - Dans le débat sur le bon niveau de compétence, entre l'échelon départemental et l'échelon national, il faut tenir compte du besoin que nous avons d'un fichier national avec des éléments biométriques, ou bien les parcours vont consister à passer d'un département à l'autre - il y a une analogie avec les systèmes d'asile à l'échelon européen. Ensuite, je suis réservé sur la recommandation n° 11 relative au test osseux pour déterminer l'âge, car les scientifiques nous disent que la marge d'erreur y est supérieure à celle qui fonde le doute sur la minorité de la personne - en d'autre terme, le recours à cette technique ne sert à rien, sauf quand on n'a pas de doute...

Je salue la recommandation n° 37 sur l'orientation vers l'Ofpra et la recommandation n° 39 pour que l'ASE poursuive une prise en charge jusqu'à la fin de la formation professionnelle ou du cycle universitaire. Il faut parvenir à ce que les MNA suivis par l'ASE ne se trouvent pas démunis face aux services d'état civil pour prouver leur identité lorsqu'ils atteignent 18 ans ; la solution la plus simple et la plus juste serait de considérer que la façon dont la personne a été identifiée dans son suivi par l'ASE, vaille pour le premier titre de séjour, ce serait une façon de reconnaître l'effort d'intégration. Du reste, quand une personne arrive sur notre territoire avec un visa, il n'y a pas de raison de contester l'âge qu'elle a déclaré en entrant sur le territoire.

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Les différences constatées dans les pratiques de mise à l'abri tiennent beaucoup au fait que les départements manquent de moyens, c'est pourquoi nous demandons l'élaboration d'une politique nationale. Nous sommes, ensuite, très demandeurs d'une compensation intégrale des dépenses liées à la phase d'évaluation par l'État, ce qui suppose leur évaluation précise, ainsi que d'une révision du mode de calcul de la contribution de l'État aux dépenses de l'ASE liées aux MNA.

M. Xavier Iacovelli, rapporteur. - Le constat d'une disparité des politiques départementales envers les MNA vaut pour la protection de l'enfance en général, nous constatons qu'il y a autant de pratiques, que de départements. C'est pourquoi je suis favorable à une recentralisation de la politique de protection de l'enfance, y compris celle conduite en direction des MNA, de l'identification à la protection.

Mme Frédérique Puissat. - On parle de recentralisation, va-t-on débattre de nouveau de la suppression des départements ? Autant le dire... Je m'interroge à ce titre sur la recommandation n° 4, visant à transférer à l'État les compétences d'évaluation de la minorité et de mise à l'abri des personnes se présentant comme MNA. Or, sur le terrain, nous avons mis en place des cellules d'évaluation : ne va-t-on pas les déstabiliser en recommandant ce transfert ? N'est-ce pas une ingérence dans la vie des collectivités territoriales - et est-on bien sûr que l'État dispose des moyens d'assumer ces missions ? Ne risque-t-on pas, finalement, de les transférer à des associations, dont certaines entretiennent aujourd'hui des relations difficiles avec les collectivités territoriales ?

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je remercie les rapporteurs d'avoir inclus l'analyse de la situation outremer, y compris à Mayotte, c'est suffisamment rare pour le signaler. L'an passé, la Cour des comptes avait jugé la situation à Mayotte trop « atypique » pour l'inclure dans son analyse des MNA : cela n'aide pas à résoudre les problèmes... Nous avons enregistré à Mayotte 4 446 MNA en 2016, les difficultés se cumulent, les collectivités territoriales n'ont pas de solution, les élus demandent que la solidarité nationale joue, pour que les MNA présents à Mayotte soient pris en charge par d'autres départements français : je ne sais pas si c'est une bonne solution mais elle me semble à examiner. Une mission interministérielle y réfléchit, c'est important que la représentation nationale contribue également à cette réflexion. Je vous remercie, Monsieur le président, pour votre déplacement à Mayotte et pour avoir su, à cette occasion, aborder des sujets aussi difficiles que le suivi des MNA. J'attends avec impatience les solutions concrètes pour nous aider à Mayotte.

M. Henri Leroy, rapporteur. - Une précision sur la place du département de la Gironde dans notre rapport : nous en parlons parce que nous nous y sommes rendus, nous y avons passé une journée avec les services du département et les forces de l'ordre, en particulier parce que la Gironde est le seul département à avoir mis en place une équipe de 12 policiers qui se consacre au phénomène des violences perpétrées par les jeunes errants et les MNA. Nous avons été également attentifs à la situation dans les Alpes-Maritimes, où un groupe de travail a été dépêché à la frontière pour déceler les personnes manifestement majeures qui se présentent comme mineures, avec un résultat positif puisque quatre sur cinq sont apparemment décelées.

Ensuite, lorsque nous faisons référence, dans la recommandation n° 11, aux tests osseux, c'est pour harmoniser les pratiques et en limiter l'usage ; nous appelons, dans la recommandation n° 12, à réévaluer l'ensemble des techniques. En tout état de cause, le doute bénéficie à la personne qui se prétend mineure.

Mme Laurence Cohen. - Je salue ce rapport, intéressant et équilibré. Il faut continuer à réfléchir sur la preuve de minorité qu'on administre, le plus souvent après un entretien qui est déstabilisant, une source d'angoisse pour le mineur qui voit sa parole mise en doute. Le test osseux est remis en cause par les scientifiques, il date de 1930 et je ne vois pas ce que sa recommandation viendrait faire dans un rapport parlementaire.

Ensuite, alors que nous convenons que l'accompagnement est utile le plus longtemps possible, il semble qu'à partir du 1er octobre prochain, les départements ne seront plus obligés d'accompagner les mineurs devenus majeurs : qu'en est-il ?

Enfin, les moyens des collectivités étant très disparates, on comprend mieux qu'elles n'aient pas toutes les mêmes moyens pour l'accompagnement des MNA.

M. François-Noël Buffet, président. - Qu'en est-il des contrats jeune majeur ?

Mme Michelle Meunier. - J'ai suivi vos travaux et je vous félicite pour l'équilibre que vous avez su préserver entre ce qui relève de la protection de l'enfance et ce qui relève de la jeunesse délinquante en errance. Je me situe côté enfance en danger et protection de l'enfance. Un projet de loi arrive prochainement, avec pour rapporteur Bernard Bonne, je crois savoir qu'il contient des mesures contre cette mauvaise pratique consistant à mettre des mineurs non accompagnés dans des hôtels, où ils se trouvent à la merci des réseaux de criminalité. Ce projet de loi vise aussi les contrats jeune majeur, nous aurons à en débattre, il y a là des solutions aux problèmes que vous avez identifiés.

L'accompagnement est nécessaire, décisif, nous le répétons de loi en loi sur la protection de l'enfance aussi bien que sur celles qui visent à prévenir la délinquance. Je déplore qu'on regarde trop souvent, et de plus en plus, l'enfant en danger comme un futur délinquant. En réalité, il faut accompagner les enfants en danger jusqu'à 21 ans, y compris ceux qui viennent de loin. Vous parlez de moyens supplémentaires, mais les forces de l'ordre elles-mêmes paraissent mal outillées sur le sujet : qu'en pensez-vous ?

M. Daniel Chasseing. - Je félicite les rapporteurs pour leurs propositions concrètes. Comment accélérer les procédures d'état civil et l'obtention de cartes de séjour à la majorité, pour que les jeunes ne se trouvent pas d'emblée lâchés dans la nature, mais accompagnés vers un apprentissage et le travail ? Le manque de suivi peut ruiner tout le travail réalisé par l'ASE : une sorte d'obligation de suivi vous paraît-elle possible ?

Mme Jocelyne Guidez. - Ce rapport est important, merci pour vos travaux. J'ai récemment remis une médaille d'or de l'apprentissage à un apprenti-paysagiste qui était un mineur non accompagné : il y a de beaux parcours, ils sont le plus souvent invisibles, comment les rendre visibles et valoriser l'apprentissage et la formation ? Que deviennent ces MNA formés, une fois majeurs ? Demandent-ils la nationalité française ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Je veux souligner la qualité de ce travail important. La recommandation n° 6, cependant, ne va pas de soi : « Inscrire dans la loi des sanctions à l'encontre des actes militants de soutien à la circulation des personnes présentes illégalement sur le territoire, lorsqu'il ne s'agit pas d'actes humanitaires. », qu'est-ce à dire ? Quand un gamin est là, qu'est-ce qu'on fait ? Où commence l'illicite ? Visez-vous un délit de solidarité ?

Ensuite, vous demandez une compensation intégrale du coût par l'État : l'avez-vous chiffrée ? J'ai visité de ces hôtels intégralement habités par des jeunes livrés à eux-mêmes, vous dites que d'autres structures d'accueil sont possibles : à quel coût, et comment faire ?

La recommandation n° 40 donne elle aussi à réfléchir : elle demande de mieux mobiliser les dispositifs de droit commun pour les MNA « insérés socialement et ayant vocation à rester sur le territoire national ». Dès lors, comment faire avec ceux qui ne seront pas « insérés socialement » ? En 1987, le député Gérard Fuchs publiait un livre sur l'immigration avec pour titre « Ils resteront », l'histoire lui a donné raison. Certains peuvent déplorer qu'il n'y ait pas plus de retour vers les pays d'origine, mais la réalité, c'est que ces êtres humains restent.

Enfin, peut-il y avoir une réflexion avec les pays d'origine ?

M. Bernard Bonne. - Le Gouvernement prépare un projet de loi qui traite de l'accompagnement des MNA, il aurait dû être déposé ces jours-ci sur le bureau du Sénat mais il a été retardé. En tout état de cause, le rapport que nous examinons aujourd'hui a toute son actualité. Vous différenciez les jeunes errants et les MNA, ce n'est pas si facile dans les faits. Vous soulignez l'importance de l'ASE, mais vous parlez peu de la PJJ, qui devrait s'occuper des jeunes en errance. Le nombre de MNA diminue cette année du fait du covid-19, mais on peut s'attendre à ce que les arrivées augmentent - ce qui impose qu'on règle la question du financement, car les départements ne pourront pas suivre.

M. Jérôme Durain. - Je salue votre effort de précision pour distinguer les MNA et les jeunes délinquants en errance. Des questions administratives compliquent excessivement la vie de jeunes qui sont intégrés et stabilisés, au point de gâcher parfois le travail accompli pendant des années. J'ai déposé une proposition de loi tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'ASE, nous l'examinerons en séance plénière le 13 octobre : je suis convaincu qu'il ne suffit pas de grand-chose pour résoudre ce problème.

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Je précise que la recommandation n° 4 appelant le transfert à l'État des compétences d'évaluation de la minorité et de mise à l'abri, a été faite par une mission bipartite entre l'Assemblée des départements de France et les inspections générales, elle peut très bien passer par une délégation au département, donc à ses équipes. Notre question, en réalité, porte sur le financement et la responsabilité de cette compétence.

Le régime transitoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire prenant fin au 1er octobre, les modalités de l'accompagnement des jeunes sortant de l'ASE vont effectivement changer. Par ailleurs, un amendement à la loi de gestion de la crise sanitaire ayant prévu une compensation à l'euro près pour les départements, il faudra être vigilant à ce que cette règle soit respectée lors de l'examen du PLF.

Enfin, les dépenses à transférer à l'État ont été évaluées à environ 125 millions d'euros par la mission bipartite en 2018.

M. Henri Leroy, rapporteur. - La Cour de cassation a jugé que la loi ne sanctionnait pas le soutien aux personnes entrées illégalement sur notre territoire, dès lors qu'il s'agit d'actes de solidarité humanitaire. Or, ce que nous avons constaté en particulier lors de notre déplacement à Bordeaux, c'est que certains actes militants désorganisent les services délibérément, c'est la raison de la recommandation n° 6.

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - La mise à l'abri coûte cher quand on veut qu'elle soit de qualité, parce qu'elle suppose des locaux et un accompagnement effectif par des travailleurs sociaux. Les départements butent sur ces coûts, ils sont disposés à améliorer l'accueil mais il faut que l'État compense leurs dépenses.

Peut-on mieux répartir les MNA entre départements ? C'est déjà le cas, des départements sont plus touchés que d'autres, l'État incite à une répartition - mais ce mécanisme ne fonctionne pas à Mayotte, ce qui n'est pas normal, effectivement, puisque l'insularité ne doit pas empêcher la solidarité.

Oui, il y a des modèles d'intégration et de réussite scolaire à mettre à l'honneur, c'est ce que font plusieurs ordres de la République, par exemple la Légion d'honneur, en organisant des galas d'apprentissage, des parrainages pour suivre des MNA qui font le choix de s'intégrer - la presse s'en est fait récemment l'écho avec un apprenti boulanger à Besançon, nous nous sommes aussi mobilisés dans l'Hérault pour un apprenti boulanger pâtissier, le secteur est en tension et des MNA veulent s'y engager, ce qui est vrai aussi pour le BTP ; il faut valoriser ces initiatives. Les jeunes errants posent des problèmes de délinquance, ils alimentent la chronique des faits divers, mais cela ne doit pas cacher les réussites d'intégration des MNA.

La question de la PJJ reste entière. Ses moyens baissent constamment, elle reste le parent pauvre de la justice, alors que son action est déterminante dans la lutte contre la récidive.

Enfin, l'accompagnement à la sortie de la minorité est un sujet très important ; des préfectures et des départements ont passé des conventions pour traiter plus efficacement les demandes de titres de séjour quand il y a une promesse d'embauche, le patronat joue le jeu en particulier dans les secteurs où le recrutement est en tension, c'est un enjeu qu'il faut considérer.

M. François-Noël Buffet, président. - Je vais demander à la commission d'autoriser la publication de ce rapport d'information.

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - J'en précise le titre : « Mineurs non accompagnés, jeunes en errance : 40 propositions pour une politique nationale ».

M. Alain Richard. - Nous sommes consultés sur la seule publication, pas sur les contenus : c'est un usage du Sénat, une habitude persistante qui est peu conforme à la transparence démocratique.

M. François-Noël Buffet, président. - Une réflexion a été ouverte sur le sujet par le président du Sénat, il devrait nous faire des propositions.

Mme Michelle Meunier. - L'intitulé juxtapose les mineurs non accompagnés et les jeunes en errance, comme s'il y avait une continuité linéaire, alors que les mineurs dont nous parlons ne sont pas nécessairement de futurs délinquants.

M. François-Noël Buffet, président. - Il y a une virgule dans le titre, donc une distinction.

La commission des lois et la commission des affaires sociales autorisent la publication du rapport.

La réunion est close à 10 h 10.

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 10 h 10.

Proposition de loi visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de M. François-Noël Buffet, Mme Françoise Dumont, Mme Catherine Di Folco, M. Loïc Hervé, M. Jérôme Durain, M. Patrick Kanner et M. Ludovic Haye, comme membres titulaires, et de M. Stéphane Le Rudulier, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, Mme Marie Mercier, M. Hervé Marseille, Mme Laurence Harribey, M. Jean-Yves Roux et Mme Éliane Assassi, comme membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions restant en discussion sur la proposition de loi visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels.

Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Christophe-André Frassa rapporteur sur le projet de loi en faveur de l'activité professionnelle indépendante (2020-2021, A.N. XVe leg.), sous réserve de sa transmission.

Proposition de loi tendant à permettre l'examen par le Parlement de la ratification de l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État - Examen du rapport et du texte proposé par la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons le rapport de Catherine Di Folco sur la proposition de loi tendant à permettre l'examen par le Parlement de la ratification de l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, présentée par Bruno Retailleau, Patrick Kanner, Hervé Marseille, Guillaume Gontard, Jean-Pierre Sueur et moi-même.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Cette proposition de loi ne comporte qu'un seul article, qui porte sur la ratification de l'ordonnance. Mon exposé sera structuré en trois points : la genèse de l'ordonnance, son contenu et mes conclusions.

Premièrement, cette ordonnance constitue le volet législatif d'une réforme annoncée depuis 2019. En effet, dans le discours qu'il a prononcé le 25 avril 2019, en clôture du Grand débat national, le Président de la République a annoncé son intention de « supprimer entre autres l'ENA », pour « bâtir quelque chose qui fonctionne mieux ». Il a posé, à cette occasion, les jalons d'une réforme profonde de la haute fonction publique, en identifiant trois axes : la diversification du mode de recrutement, l'ouverture de la haute fonction publique et la dynamisation de la gestion des carrières.

De plus, une mission sur la réforme de la haute fonction publique a été confiée en mai 2019 à Frédéric Thiriez, qui a remis son rapport au Premier ministre en février 2020.

Enfin, dans son discours du 8 avril 2021, prononcé à l'occasion de la Convention managériale de l'État, le Président de la République a confirmé, sur le fondement des conclusions de la mission Thiriez, la suppression de l'ENA et la création d'un Institut national du service public (INSP), destiné à former les élèves administrateurs de l'État.

L'ordonnance du 2 juin 2021 s'inspire ainsi, mais en partie seulement, du rapport de cette mission ; elle n'en comporte pas moins des dispositions induisant une nette rupture avec le système hérité de l'ordonnance du 9 octobre 1945.

Elle découle de l'article 59 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, qui a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi, notamment pour « réformer les modalités de recrutement des corps et cadres d'emplois de catégorie A », « diversifier leurs profils », « harmoniser leur formation », « créer un tronc commun d'enseignements », « développer leur formation continue », « accroître leur culture commune de l'action publique », « aménager leur parcours de carrière en adaptant les modes de sélection et en favorisant les mobilités au sein de la fonction publique et vers le secteur privé ».

Je dois toutefois préciser que, si cet article 59 a ouvert un large champ d'habilitation, les garde-fous qu'il comporte - le respect du principal égal accès aux emplois publics, fondé « sur les capacités et le mérite », ainsi que la prise en compte « des spécificités des fonctions juridictionnelles » - sont largement issus de la rédaction adoptée par le Sénat à la suite du travail réalisé par la commission des lois.

Le délai d'habilitation initial était de dix-huit mois, expirant le 7 février 2021. Il a été allongé de quatre mois, soit jusqu'au 7 juin 2021, par la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Publiée le 2 juin 2021, l'ordonnance a donc respecté - de peu - le délai d'habilitation.

Vous le savez, l'article 38 de la Constitution impose, à peine de caducité, le dépôt d'un projet de loi de ratification de l'ordonnance avant la date fixée par la loi d'habilitation. L'article 59 prévoyait un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance ; le projet de loi de ratification déposé à l'Assemblée nationale le 29 juillet dernier a donc bien respecté ce délai.

De plus, l'article 38 exige que les ordonnances soient ratifiées de manière expresse. Cependant, les décisions QPC du Conseil constitutionnel du 28 mai 2020 et du 3 juillet 2020 ont remis en cause cette obligation.

À ce sujet, j'ouvre une parenthèse pour évoquer la proposition de loi constitutionnelle déposée au Sénat le 22 juillet 2021 par notre collègue Jean-Pierre Sueur, garantissant le respect des principes de la démocratie représentative et de l'État de droit en cas de législation par ordonnance, qui vise à ajouter à l'article 38 de la Constitution la précision selon laquelle les dispositions des ordonnances relevant du domaine législatif n'acquièrent force de loi « qu'à compter de leur ratification expresse ».

Notre commission a auditionné, le 26 mai dernier, Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques, qui n'a pas souhaité formuler d'engagement du Gouvernement à demander au Parlement une ratification expresse. Nous l'avions pourtant bien interrogée à ce sujet, comme nous l'avions fait lors des questions d'actualité au Gouvernement.

Ainsi, la présente proposition de loi, déposée par quatre présidents de groupes politiques - le groupe Les Républicains, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, le groupe Union Centriste et le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires -, le président de la commission des lois, François-Noël Buffet, et Jean-Pierre Sueur, entend donner l'occasion au Sénat de débattre des choix faits par l'ordonnance, dans le cadre de la procédure de ratification. En se saisissant lui-même de la question, le Sénat est ainsi à l'origine de la première discussion au Parlement d'une proposition de loi de ratification d'une ordonnance.

J'en viens au contenu de l'ordonnance. Au-delà d'une réforme de la formation et des parcours, l'ordonnance procède à un changement de paradigme de la haute fonction publique de l'État. Elle vise trois objectifs.

Le premier est de dynamiser les parcours de carrière de l'encadrement supérieur.

Dans la lignée des conclusions du rapport Thiriez, l'ordonnance vise à instaurer une gestion des ressources humaines de l'État à un niveau interministériel et reposant sur les principes d'évaluation, de mobilité et d'ouverture. L'article 2 crée ainsi une stratégie pluriannuelle de l'État relative au pilotage des ressources humaines de l'encadrement supérieur, définie à partir des lignes directrices de gestion interministérielles édictées par le Premier ministre après consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État.

Afin de tenir compte des spécificités de l'encadrement supérieur, l'article 3 introduit de nouvelles modalités d'évaluation, qui seraient réalisées par des instances collégiales ministérielles ou interministérielles. Le cadre d'accompagnement des agents pour lesquels une transition professionnelle serait recommandée à l'issue des évaluations est prévu par l'article 4 de l'ordonnance ; le recours à une rupture conventionnelle pourra notamment être proposé.

Le deuxième objectif de l'ordonnance est de rénover la formation initiale et continue pour accroître la culture commune de l'action publique.

Mettant en avant l'objectif d'adapter la formation des cadres supérieurs de l'État aux enjeux actuels et à venir et de renforcer la culture commune de l'action publique, l'article 5 crée l'Institut national du service public, établissement public de l'État chargé d'assurer la formation initiale et continue du futur corps des administrateurs de l'État et d'autres corps de fonctionnaires ou de magistrats susceptibles d'exercer des fonctions d'encadrement supérieur dans la fonction publique de l'État. Un décret en Conseil d'État précisera les missions de l'INSP ainsi que les contours du « tronc commun » qui s'intègrera à la scolarité des élèves de quatorze écoles de service public.

Le troisième objectif de l'ordonnance est de décloisonner la haute fonction publique de l'État. L'ordonnance entend poursuivre une logique d'organisation des carrières fondée sur les métiers et les compétences, et non en fonction de l'appartenance à un corps. Reprenant l'esprit du rapport Thiriez, l'ordonnance réaménage en profondeur le système dit « des grands corps », en réservant un traitement différencié aux corps juridictionnels.

Ainsi, l'article 6 procède à la fonctionnalisation des emplois au sein des services d'inspection générale - Inspection générale de l'administration (IGA), Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et Inspection générale des finances (IGF) -, qui seront occupés par des « agents exerçant des fonctions d'inspection générale au sein de services d'inspection générale, recrutés, nommés et affectés pour une durée renouvelable ».

Actuellement, l'appartenance au corps constitue, à elle seule, la garantie de l'indépendance et de la neutralité des inspecteurs. Les corps des inspections générales devenant des services, leurs chefs et leurs agents se verront appliquer des garanties d'indépendance et d'impartialité inscrites au niveau législatif. Les cas où il pourra être mis fin aux fonctions des chefs de service et des agents exerçant des missions d'inspection générale sont au nombre de trois : s'ils en font la demande, en cas d'empêchement et en cas de manquement à leurs obligations déontologiques.

Par ailleurs, si l'ordonnance ne traite pas des statuts des corps de fonctionnaires autres que juridictionnels, ces statuts relevant de la seule compétence du pouvoir réglementaire, l'article 10 ouvre néanmoins la voie à une généralisation des statuts d'emplois. Présentés par le Gouvernement comme un facteur de souplesse et de mobilité, ces derniers pourront déroger à certaines dispositions du statut général de la fonction publique ne correspondant pas aux besoins des missions en question. Ainsi, le corps préfectoral ou encore le corps diplomatique seraient supprimés et remplacés respectivement par des statuts d'emplois propres aux fonctions préfectorales et diplomatiques.

L'ordonnance prévoit également de nouvelles modalités d'accès aux fonctions juridictionnelles et de déroulement de carrière pour les membres des juridictions administratives et financières. Les articles 7 à 9 visent à différer l'accès aux fonctions juridictionnelles, en transformant le Conseil d'État et la Cour des comptes, qui figurent actuellement parmi les corps de sortie à l'issue de l'ENA, en « corps de débouché », accessibles seulement après une première expérience dans l'administration.

Ainsi, les grades d'auditeurs au Conseil d'État et à la Cour des comptes seront supprimés et remplacés par des statuts d'emplois d'auditeur, d'une durée maximale de trois ans, accessibles aux administrateurs de l'État et aux membres des corps et cadres d'emplois de niveau comparable justifiant d'au moins deux ans d'expérience préalable. Les auditeurs seront nommés par arrêté du vice-président du Conseil d'État ou du premier président de la Cour des comptes, après un passage devant un comité consultatif, composé de façon paritaire de membres du Conseil d'État ou de la Cour des comptes, et de personnalités qualifiées. Des garanties d'indépendance équivalentes à celles des membres du Conseil d'État leur seront par ailleurs octroyées.

De plus, afin de dynamiser les parcours de carrière, l'ordonnance conditionne l'accès aux grades intermédiaires et supérieurs des fonctions juridictionnelles à l'accomplissement de mobilités.

Par ailleurs, elle ouvre l'accès au Conseil d'État et à la Cour des comptes au-delà des personnes issues de l'auditorat, en conférant un pouvoir de consultation à une commission dite « d'intégration », composée du vice-président du Conseil d'État ou du premier président de la Cour des comptes, d'un membre du Conseil d'État ou de la Cour des comptes et de trois personnes qualifiées nommées respectivement par le Président de la République, le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale. En outre, le vivier de recrutement des maîtres des requêtes en service extraordinaire au Conseil d'État et des conseillers référendaires en service extraordinaire à la Cour des comptes serait élargi.

Enfin, l'ordonnance ouvre de nombreuses fonctions au sein de l'encadrement supérieur de l'État à certains agents contractuels.

L'article 11 fixe la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance au 1er janvier 2022, à l'exception des dispositions de l'article 5, qui entrent en vigueur selon les modalités définies par un décret en Conseil d'État et au plus tard le 1er janvier 2022, et des dispositions de l'article 9, qui entrent en vigueur au 1er janvier 2023.

L'article 12 prévoit les modalités juridiques de substitution de l'INSP à l'ENA.

Les articles 13 et 14 fixent les dispositions transitoires propres aux juridictions administratives et aux juridictions financières.

L'article 15 prévoit l'abrogation, à compter de la date d'entrée en vigueur de l'INSP et au plus tard le 1er janvier 2022, de l'ordonnance du 9 octobre 1945 relative à la formation, au recrutement et au statut de certaines catégories de fonctionnaires et instituant une direction de la fonction publique et un conseil permanent de l'administration civile. Il procède également à plusieurs coordinations.

Enfin l'ordonnance comporte 19 décrets d'application, dont un seul a été publié au Journal officiel, le 23 septembre 2021.

Le calendrier des mesures réglementaires a été précisé par le cabinet de la ministre de la transformation et de la fonction publiques lors de son audition : les décrets concernant le statut du corps des administrateurs de l'État, la création de l'INSP et la création de la direction interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (DIESE) devraient être pris d'ici à la fin de l'année 2021 ; les textes relatifs à la création de statuts d'emplois font actuellement l'objet d'une concertation avec les ministères intéressés et devraient paraître d'ici à la fin de l'année 2021 ou le début de l'année 2022 ; les autres textes relatifs au périmètre de l'encadrement supérieur de l'État, aux lignes directrices de gestion interministérielles, au dialogue social, à l'évaluation et aux transitions professionnelles sont en cours d'élaboration et seront adoptés au premier trimestre 2022.

En conclusion, je vous informe que l'ordonnance a fait l'objet de plusieurs QPC, dont celle qui a été déposée le 19 juillet 2021 auprès du Conseil d'État par l'Union syndicale des magistrats administratifs. Lors de l'audience de jugement du 20 septembre 2021, le rapporteur public a proposé le renvoi d'une partie de ces QPC au Conseil constitutionnel.

Par ailleurs, à l'heure où la quasi-totalité des décrets d'application reste encore à paraître, il me paraît difficile que nous nous prononcions sur des dispositions législatives qui prendront leur sens entier une fois l'important chantier réglementaire abouti.

Au surplus, le Gouvernement n'a pas à ce stade suffisamment clarifié sa position sur les statuts de corps qu'il entend supprimer ni sur les statuts d'emplois qu'il entend créer. Sur ce point, l'ordonnance ouvre, en effet, un champ des possibles particulièrement vaste. Dans ce cas, pouvons-nous donner au Gouvernement un blanc-seing en la matière ? Je ne le pense pas.

Aussi, devant les incertitudes qui planent sur le contour de l'ordonnance et des mesures réglementaires et face à l'impossibilité de mener une réflexion de fond qu'imposerait une réforme de telle ampleur, il me semble difficile, à ce stade, de se prononcer sur la ratification. Par conséquent, je vous propose de ne pas adopter la proposition de loi.

En revanche, je remercie ses auteurs de permettre un véritable débat en séance publique, qui sera pour tous les membres de la Haute Assemblée l'occasion de contraindre le Gouvernement à apporter toutes les précisions utiles sur sa réforme et de s'exprimer sur le sujet.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je veux remercier la rapporteure de son rapport très complet, ainsi que les quatre présidents de groupe qui, comme le président Buffet, ont accepté de signer cette proposition de loi.

Chacun aura compris que celle-ci a quelque chose de paradoxal, puisque nous avons utilisé la procédure existante pour que le Sénat puisse débattre de ce sujet important. En effet, il aurait été étonnant que le Parlement ne s'exprime jamais sur des matières concernant l'organisation de l'État à son plus haut niveau.

Nous aurons beaucoup de choses à dire sur le fond, et il y aura sans doute des divergences de vues entre les signataires du texte. Cependant, le message principal consiste à dire que le Parlement ne peut pas ne pas être saisi du dossier.

Nous sommes très nombreux ici à être d'ardents partisans de la décentralisation, mais nous pouvons aussi considérer que celle-ci suppose un État fort. À cet égard, le rôle des préfets est majeur dans l'équilibre des pouvoirs de notre pays, comme nous l'avons vu lors de la crise sanitaire. Très franchement, je ne vois pas ce que recouvriraient des préfets fonctionnalisés, sinon une sorte d'aléa permanent.

Pour ce qui est de la procédure de sortie des élèves de l'ENA, je me rappelle l'intense réflexion menée lorsque Georges Tron était secrétaire d'État chargé de la fonction publique. Jean-Pierre Jouyet avait à l'époque imaginé un système extrêmement complexe, reposant sur les fiches de voeux des élèves et les fiches de besoins des administrations ; tout se serait ajusté par un système itératif qui n'aurait pas du tout été anonyme... Je m'étais rendu à ces réunions avec Catherine Tasca. Nous avions déclaré que ce système était pire que tout autre, puisqu'il engendrait de l'incertitude.

On ne peut pas ignorer le travail accompli, en particulier par le directeur de l'ENA, Patrick Gérard, qui est venu nous exposer à plusieurs reprises ce qui a été fait, avec les enseignants et les élèves, pour que l'enseignement corresponde aux attentes.

Pour ce qui est des corps d'inspection, je suppose qu'un membre de l'IGF, de l'IGA ou de l'IGAS a pour éthique de dire au ministre, en toute indépendance, ce qu'il a à lui dire... J'apprends que l'inspection générale de l'éducation serait aussi sur le gril : ce n'est pas du tout anodin.

Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain a bien voulu inscrire à l'ordre du jour du mois de novembre prochain la proposition de loi, que j'ai déposée avec Patrick Kanner, visant à rendre à nouveau expresse la ratification des ordonnances, conformément à la Constitution de 2008, et je l'en remercie. Il est très important que le Sénat puisse exprimer, de manière pluraliste, son refus de ratifier l'ordonnance. La balle sera alors dans le camp du Gouvernement. Si celui-ci ignorait cet acte politique essentiel, il prendrait une lourde responsabilité.

M. Patrick Kanner. - Je remercie Jean-Pierre Sueur d'avoir pris l'initiative de cette proposition de loi. Nous pouvons collectivement être très heureux de voir que le Sénat montre son autorité habituelle et ne souhaite pas être le supplétif permanent du pouvoir exécutif.

Dans ce cadre, le rapport de Catherine Di Folco montre bien l'imperfection de l'ordonnance et sa mise en oeuvre chaotique. Celle-ci a un sens politique : réaliser l'engagement d'Emmanuel Macron lorsqu'il était candidat à la présidence de la République. Je me permets de rappeler que ce dernier louait alors le spoil system américain, en vertu duquel toute l'administration est chassée quand un nouveau président arrive au pouvoir. Ce système peut être considéré comme efficace, mais ne correspond en aucune manière à la tradition française de la méritocratie républicaine. Il est toujours très important pour un ministre de pouvoir s'appuyer sur des corps indépendants qui puissent le conseiller et, parfois, lui rappeler les limites à ne pas dépasser. Cet équilibre serait menacé au travers de cette ordonnance.

La forme que nous employons est inédite : c'est la première fois qu'une proposition de loi de ratification d'une ordonnance est déposée - avec l'espoir qu'elle ne soit pas ratifiée. C'est aussi le moyen de montrer que le recours aux ordonnances, devenant structurel, est une pratique d'affaiblissement permanent du Parlement et de renforcement du pouvoir exécutif, qui se retrouve seul face à la société. Je ne suis pas certain que ce soit le modèle républicain que nous souhaitions ici.

M. Alain Richard. - Il est heureux que nous ayons ce débat.

Puisque le principe est que les ordonnances sont ratifiées, il est loisible aux parlementaires de provoquer le débat de ratification si le Gouvernement joue de l'écoulement du temps pour ne pas l'organiser. Néanmoins, si l'on débattait sur le fond de toutes les ordonnances à ratifier, cela modifierait assez sérieusement notre calendrier... Comme c'est un débat que nous devons poursuivre, je salue la décision prise par la Conférence des présidents de prévoir malgré tout un rendez-vous de ratification, de manière que l'on sorte de la situation actuelle, qui est insatisfaisante.

Je suis curieux de savoir ce que vont dire les orateurs des différents groupes, lors de l'examen en séance de la proposition de loi, sur le contenu de cette ordonnance. L'idée d'interministérialiser de façon plus efficace la gestion des carrières des fonctionnaires d'autorité me semble assez largement partagée - c'était déjà l'objectif de la création de l'ENA, en 1945... Je me demande comment nos collègues qui s'y opposeraient le justifieront.

Il me semble qu'il faut relativiser ce que l'on appelle « l'indépendance » des corps d'inspection : un corps d'inspection réalise des études et des analyses destinées à sa hiérarchie, laquelle est dirigée par un homme ou une femme politique. Au reste, la plupart des membres des inspections ont des carrières mixtes, avec des sorties dans des postes de direction administrative, ce qui suppose l'agrément d'une autorité politique.

Le sujet est différent en ce qui concerne les corps juridictionnels que sont la Cour des comptes, le Conseil d'État, les chambres régionales des comptes et les tribunaux administratifs. La situation n'est pas entièrement satisfaisante, puisque près de la moitié des membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes ont été nommés de façon discrétionnaire, à travers les nominations au tour extérieur du Gouvernement aux grades intermédiaires et supérieurs. Ceux qui sont entrés dans ces corps à la sortie de l'ENA forment la majorité de ceux qui jugent dans la suite de la carrière. La nouveauté introduite par l'ordonnance est que même ceux-là seront d'une certaine façon choisis en fonction de la personne, et non plus indépendants !

Cela dit, le fonctionnement de l'énarchie traditionnelle, qui conduit à ce que l'ensemble des administrations d'État se voient imposer l'arrivée de leurs propres cadres supérieurs sans pouvoir exercer aucun choix, est une étrangeté. D'ailleurs, il n'est pas déraisonnable de dire que le ministère des finances et celui des affaires étrangères ne choisissent aucun des cadres supérieurs qui vont y faire carrière...

Sur ce point aussi, il me semble que les options figurant dans l'ordonnance donnent matière à discussion. Les positions alternatives seront aussi intéressantes à entendre.

M. Alain Marc. - Je rejoins la position de Jean-Pierre Sueur. Je crois que le Parlement doit débattre du sujet.

Le Sénat est, constitutionnellement, le représentant des collectivités locales. Ses membres peuvent légitimement souhaiter que ceux qui exercent les plus hautes fonctions de l'État aient une certaine connaissance de ce qui se passe sur le terrain.

Lorsque la préfecture accueille des stagiaires de l'ENA, ces derniers ont tendance à ne pas en sortir, ce qui m'étonne toujours un peu... Je propose toujours qu'ils viennent voir ce qui se passe dans les petites collectivités. Il faudra veiller à ce que, dans les parcours de formation qui seront proposés, on permette aux élèves de se rendre dans nos petites communes et dans les intercommunalités.

M. Philippe Bas. - En réalité, nous menons de front deux débats : l'un sur les ordonnances et l'autre sur la réforme de la haute fonction publique.

L'article 38 de la Constitution a été dénaturé au fil des années par les gouvernements successifs, et spécialement depuis 2012. Cela coïncide avec une forme de thrombose du processus législatif. Les lois sont de plus en plus détaillées et ressemblent de plus en plus à une accumulation d'articles d'arrêtés préfectoraux. Parallèlement, nous avons deux catégories d'ordonnances : celles d'une très grande technicité et que le Gouvernement justifie par la complexité de la matière, trop importante pour faire l'objet d'un débat parlementaire, et les « vraies » ordonnances, telles que les prévoit l'article 38 de la Constitution, lequel dispose que c'est pour l'exécution de son « programme » que le Gouvernement peut éventuellement être autorisé à légiférer par ordonnances.

On peut rattacher une ordonnance relative à la haute fonction publique au « programme » du Gouvernement, parce que c'est un sujet central. Mais, précisément parce que c'est un sujet central, on ne peut laisser le Parlement à l'écart ! Le principe de la ratification qui figure à l'article 38 de la Constitution doit particulièrement s'appliquer à des textes qui visent l'exécution du « programme » gouvernemental.

Les questions de l'efficacité de l'État, de la prise en compte des réalités par celui-ci, de la connaissance des territoires par les hauts fonctionnaires, de l'interministérialité sont essentielles. Nous avons longtemps considéré que notre l'administration était la plus performante du monde. Je crois que nous avons une bonne administration dans l'ensemble, mais elle se détache de plus en plus des réalités vécues par les Français. Je comprends donc que le Gouvernement veuille la réformer. Sur le principe, je ne suis pas en désaccord avec l'idée qu'il faut renouer le lien de confiance, qui s'est distendu, entre l'État et les Français.

Je remercie notre rapporteur de la solution qu'elle propose, laquelle revient à affirmer que nous sommes opposés à cette réforme. De fait, il y a beaucoup de faux-semblants dans cette réforme. L'ENA est une cible trop commode ! La méritocratie et la distinction des talents par le concours reculent au profit du libre choix, par les dirigeants des administrations, des hauts fonctionnaires auxquels on va confier des responsabilités. C'est une régression.

On nous dit que l'on veut privilégier les métiers, mais l'excès d'interministérialité remet en cause la reconnaissance de la spécificité d'un certain nombre d'institutions. Je crois que vouloir mêler exagérément les origines professionnelles de ceux qui vont exercer une fonction préfectorale constitue une véritable dérive. La spécificité du métier de préfet est l'articulation entre les politiques nationales et les réalités locales.

La méconnaissance de l'administration est grande et les préjugés sur la nécessité de transposer les méthodes de gestion des cadres dirigeants du secteur privé à la fonction publique de l'État sont tenaces. Tout cela ne va pas dans la bonne direction.

Comme Alain Richard l'a rappelé, l'interministérialité était déjà au coeur de l'ordonnance de 1945, mais elle doit avoir ses limites. Ce n'est pas sans raison que nos anciens ont distingué entre le corps des administrateurs civils, qui est interministériel, et d'autres fonctions publiques, dont la spécificité doit être préservée.

Je remercie notre rapporteur de nous donner l'occasion de dénoncer cette réforme.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Le débat en séance sera très intéressant. Chacun pourra s'exprimer sur le fond de l'ordonnance. Je vous remercie d'avoir amorcé les réflexions sur le sujet.

M. François-Noël Buffet, président. - Jean Louis Masson a déposé une série d'amendements visant pour l'essentiel à supprimer les articles de l'ordonnance.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - J'émets un avis défavorable à l'ensemble de ces amendements, puisque je vous propose de ne pas adopter ce texte de ratification de l'ordonnance.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles additionnels avant l'article unique

Les amendements COM-3, COM-4, COM-5, COM-6, COM-7, COM-8, COM-9, COM-10, COM-11, COM-12, COM-13, COM-14, COM-15, COM-16, COM-17 et COM-18 ne sont pas adoptés.

Article unique

Les amendements COM-1 et COM-2 ne sont pas adoptés.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi n'est pas adopté.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

M. François-Noël Buffet, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient désormais d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les questions évoquées par les articles de l'ordonnance, c'est-à-dire les dispositions relatives : à la formation initiale et continue des agents de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État ; à l'évaluation, à la mobilité et à la transition professionnelle des agents de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État ; aux emplois et fonctions au sein des services d'inspection générale ; au recrutement et à la mobilité des membres des juridictions administratives ; au régime des incompatibilités pour les membres des juridictions administratives ; au recrutement et à la mobilité des membres des juridictions financières ; à l'exercice des fonctions juridictionnelles au sein des juridictions administratives et financières ; aux statuts d'emplois dans l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État.

M. Alain Richard. - Sur la méthode, les amendements n'ont aucun sens si notre assemblée rejette la ratification de l'ordonnance ! Ils n'ont de sens que si l'on accepte de la ratifier.

M. François-Noël Buffet, président. - Absolument !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - On peut espérer que, à la lecture de notre rapport, nos collègues comprendront notre démarche...

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Articles additionnels avant l'article unique

M. MASSON

3

Suppression de l'artcle 1er de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

4

Suppression de l'artcle 2 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

5

Suppression de l'artcle 3 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

6

Suppression de l'artcle 4 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

7

Suppression de l'artcle 5 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

8

Suppression de l'artcle 6 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

9

Suppression de l'artcle 7 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

10

Suppression de l'artcle 8 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

11

Suppression de l'artcle 9 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

12

Suppression de l'artcle 10 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

13

Suppression de l'artcle 11 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

14

Suppression de l'artcle 12 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

15

Suppression de l'artcle 13 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

16

Suppression de l'artcle 14 de l'ordonnance

Satisfait ou sans objet

M. MASSON

17

Suppression de l'artcle 15 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

18

Suppression de l'artcle 16 de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

Article unique

M. MASSON

1

Abrogation de l'ordonnance

Satisfait
ou sans objet

M. MASSON

2

Abrogation de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 et de l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021

Satisfait
ou sans objet

Projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire - Examen des amendements au texte de la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Le Gouvernement a déposé deux nouveaux amendements sur le projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire, dont nous poursuivons l'examen cet après-midi.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION (SUITE)

Article 9

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 246 corrige une erreur à l'article 9, qui prévoit que les crédits de réduction de peine sont réduits lorsque la personne détenue condamnée à un suivi socio-judiciaire refuse le traitement qui lui est proposé. J'y suis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 246.

Article 36

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° 247, qui vise à assurer la transition entre le régime actuel d'emploi des détenus et le futur contrat d'emploi pénitentiaire.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 247.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Avis de la commission

Article 9

Le Gouvernement

246

Favorable

Article 36

Le Gouvernement

247

Favorable

La réunion est close à 11 heures.