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N° 202

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 février 2004

AVIS

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire,

Par M. Denis BADRÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Sénat : 164, 194, 197 et 199 (2003-2004)

Union européenne.

SOMMAIRE

Pages

EXPOSÉ GÉNÉRAL 6

EXAMEN DE L'ARTICLE PREMIER : LES DIRECTIVES RELEVANT DU DOMAINE ECONOMIQUE ET FINANCIER 9

I. LA DIRECTIVE 2000/52/CE RELATIVE À LA TRANSPARENCE DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES 9

A. UNE PRÉOCCUPATION ANCIENNE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE, FONDÉE SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 86 DU TRAITÉ DE ROME 9

1. Les entreprises concernées 11

2. La mise à disposition de la Commission européenne des données relatives aux relations financières entre les pouvoirs publics et les entreprises publiques 12

B. LES COMPLÉMENTS APPORTÉS PAR LA DIRECTIVE 2000/52/CE : DES COMPTES SÉPARÉS POUR LES ENTREPRISES CHARGÉES D'UN SERVICE D'INTÉRÊT ÉCONOMIQUE GÉNÉRAL 14

1. Un élargissement du champ de la directive 14

2. Une obligation de tenir des comptes séparés 15

C. LES MESURES DE TRANSPOSITION ENVISAGÉES 15

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 16

II. LA DIRECTIVE 2001/17/CE CONCERNANT L'ASSAINISSEMENT ET LA LIQUIDATION DES ENTREPRISES D'ASSURANCE 18

A. LE DROIT EXISTANT 18

1. Les mesures de redressement 18

2. Les règles générales de liquidation 19

B. LE CONTENU DE LA DIRECTIVE 19

1. Une procédure unique fondée sur la règle du pays d'origine 20

2. De nombreuses exceptions à la règle du pays d'origine 20

3. Une action en manquement engagée contre la France pour non transposition de la directive 21

C. LES MODIFICATIONS DE LA LÉGISLATION NATIONALE ENVISAGÉES 22

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 24

III. LA DIRECTIVE 2001/24/CE CONCERNANT L'ASSAINISSEMENT ET LA LIQUIDATION DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT 26

A. LE DROIT EXISTANT 26

1. La spécificité économique des établissements de crédit au regard de la défaillance : des entreprises au coeur du risque systémique 26

2. Un régime juridique spécifique où dominent les mécanismes de prévention et le rôle des autorités de régulation 28

3. La nécessaire mais récente édification d'un cadre communautaire cohérent 31

B. LE CONTENU DE LA DIRECTIVE 33

1. Contexte et champ d'application 33

2. Le principe de l'applicabilité de la loi de l'Etat d'origine et ses exceptions 35

3. La protection et l'information des créanciers et des autorités compétentes 37

4. Autres dispositions 38

C. LES MODIFICATIONS DE LA LÉGISLATION NATIONALE ENVISAGÉES 39

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 44

IV. LA DIRECTIVE 2002/65/CE CONCERNANT LA COMMERCIALISATION À DISTANCE DE SERVICES FINANCIERS AUPRÈS DES CONSOMMATEURS 45

A. LE DROIT COMMUNAUTAIRE ET NATIONAL EXISTANT 45

1. Des initiatives communautaires diversifiées et récentes 45

2. Le cadre spécifique de la réglementation du commerce électronique 46

3. La protection des consommateurs en matière de vente à distance 50

4. L'absence de cadre juridique unifié pour la fourniture à distance de services financiers 52

B. LE CONTENU DE LA DIRECTIVE 53

1. Une directive nécessaire compte tenu des mutations de l'offre 53

2. Champ d'application et définitions 56

3. L'information précontractuelle et contractuelle du consommateur 58

4. Le droit de rétractation 60

5. Le paiement par carte 61

6. Le démarchage et les communications non sollicitées 62

7. Les sanctions et les voies de recours 62

C. LES MODIFICATIONS DE LA LÉGISLATION NATIONALE ENVISAGÉES 64

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 68

V. LA DIRECTIVE 2002/87/CE RELATIVE À LA SURVEILLANCE COMPLÉMENTAIRE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'ASSURANCE ET DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT APPARTENANT À UN CONGLOMÉRAT FINANCIER 69

A. LE DROIT EXISTANT 69

B. LE CONTENU DE LA DIRECTIVE 69

1. La mise en place d'un contrôle sur les conglomérats financiers 69

2. Les principales modalités du contrôle 71

C. LES MODIFICATIONS DE LA LÉGISLATION NATIONALE ENVISAGÉES 72

1. Les modifications du code des assurances envisagées 72

2. Les modifications du code monétaire et financier envisagées 74

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 75

VI. LA DIRECTIVE 93/22/CEE RELATIVE AUX SERVICES D'INVESTISSEMENT DANS LE DOMAINE DES VALEURS MOBILIÈRES 78

A. LE DROIT EXISTANT 78

B. LES MODIFICATIONS DE LA LÉGISLATION NATIONALE ENVISAGÉES 79

1. Les modifications relatives aux prestataires de services d'investissement 79

2. Les changements relatifs à la tenue de compte conservation 80

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 80

VII. LA DIRECTIVE 97/9/CE RELATIVE AUX SYSTÈMES D'INDEMNISATION DES INVESTISSEURS 82

A. LE DROIT EXISTANT 82

B. LES MODIFICATIONS DE LA LÉGISLATION NATIONALE ENVISAGÉES 83

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 83

EXAMEN EN COMMISSION 85

ANNEXES : DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES FIGURANT A L'ARTICLE 1er DU PRÉSENT PROJET DE LOI ET RELATIVES AU DOMAINE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER 92

DIRECTIVE 2000/52/CE DE LA COMMISSION DU 26 JUILLET 2000 MODIFIANT LA DIRECTIVE 80/723/CEE RELATIVE À LA TRANSPARENCE DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LES ETATS MEMBRES ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES 93

DIRECTIVE 2001/17/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 19 MARS 2001 CONCERNANT L'ASSAINISSEMENT ET LA LIQUIDATION DES ENTREPRISES D'ASSURANCE 102

DIRECTIVE 2001/24/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 4 AVRIL 2001 CONCERNANT L'ASSAINISSEMENT ET LA LIQUIDATION DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT 127

DIRECTIVE 2002/65/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 23 SEPTEMBRE 2002 CONCERNANT LA COMMERCIALISATION À DISTANCE DE SERVICES FINANCIERS AUPRÈS DES CONSOMMATEURS, ET MODIFIANT LES DIRECTIVES 90/619/CEE DU CONSEIL, 97/7/CE ET 98/27/CE 149

DIRECTIVE 2002/87/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 16 DÉCEMBRE 2002 RELATIVE À LA SURVEILLANCE COMPLÉMENTAIRE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT, DES ENTREPRISES D'ASSURANCE ET DES ENTREPRISES D'INVESTISSEMENT APPARTENANT À UN CONGLOMÉRAT FINANCIER, ET MODIFIANT LES DIRECTIVES 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE ET 93/22/CEE DU CONSEIL ET LES DIRECTIVES 98/78/CE ET 2000/12/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 171

DIRECTIVE 93/22/CEE DU CONSEIL DU 10 MAI 1993 CONCERNANT LES SERVICES D'INVESTISSEMENT DANS LE DOMAINE DES VALEURS MOBILIÈRES 226

DIRECTIVE 97/9/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 3 MARS 1997 RELATIVE AUX SYSTÈMES D'INDEMNISATION DES INVESTISSEURS 270

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le présent projet de loi n° 164 (2003-2004) portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire porte sur 20 directives, sur des mesures mineures d'adaptation de notre législation ayant trait à deux règlements et sur la correction d'erreurs matérielles survenues dans la transposition de deux autres directives.

Il constitue un élément de réponse partiel à un constat accablant qui fait de la France un des plus « mauvais élèves » en matière d'application du droit communautaire :

- au 1er janvier 2004, 101 directives étaient en retard de transposition dans le droit français, dont 54 au titre du marché intérieur. Parmi ces directives, 7 voient leur délai-limite de transposition dépassé de plus de deux ans ;

- le déficit de transposition moyen, qui désigne la part des directives qui n'ont pas été transposées à la date prévue, atteint 3,5 % pour le marché intérieur, ce qui place la France en dernière position avec la Belgique. Les premiers pays en la matière sont le Danemark (5 directives non transposées, soit 0,5 %) et l'Espagne (14 directives non transposées, soit 0,9 %) ;

- la France et l'Italie totalisent 28 % des 1.000 procédures d'infraction lancées par la Commission européenne et actuellement en cours (135 pour la France et 146 pour l'Italie), soit plus que le Danemark, la Finlande, la Suède, le Luxembourg, le Portugal, l'Irlande et les Pays-Bas réunis.

Le présent projet de loi, renvoyé au fond à la commission des affaires économiques, concerne des sujets variés : services bancaires et financiers, consommation, transports, environnement, reconnaissance des diplômes et qualifications professionnelles...

Votre commission des finances s'est saisie pour avis de sept directives, dont deux ne font pas l'objet d'une véritable transposition, puisqu'il s'agit d'apporter des rectifications matérielles à la loi de sécurité financière n° 2003-706 du 1er août 2003, afin de rétablir la pleine conformité de notre droit à deux directives déjà transposées, concernant les banques, les assurances et les relations financières entre l'Etat et certaines entreprises. Pour ces directives, votre commission des finances bénéficie d'une délégation au fond de la part de la commission des affaires économiques.

Les directives concernées font l'objet pour certaines de retards de transposition importants :

Les sept directives faisant l'objet de la saisine de votre commission des finances

Directive

Origine et date

Objet

Date limite de transposition

93/22/CEE

Conseil du 10 mai 1993

Services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières

Transposée ; nécessité de corriger des erreurs matérielles

97/9/CE

Parlement européen et Conseil du 3 mars 1997

Systèmes d'indemnisation des investisseurs

Transposée ;

nécessité de corriger des erreurs matérielles

2000/52/CE

Commission du 26 juillet 2000

Transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques

31 juillet 2001

2001/17/CE

Parlement européen et Conseil du 4 avril 2001

Assainissement et liquidation des entreprises d'assurance

20 avril 2003

2001/24/CE

Parlement européen et Conseil du 4 avril 2001

Assainissement et liquidation des établissements de crédit

5 mai 2004

2002/65/CE

Parlement européen et conseil du 23 septembre 2002

Commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs

9 octobre 2004

2002/87/CE

Parlement européen et Conseil du 16 décembre 2002

Surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier

11 août 2004

Votre commission des finances a été consultée en amont sur l'opportunité de transposer ces directives par voie d'ordonnances. Certaines des dispositions de transposition faisaient l'objet du projet de loi n° 426 (2002-2003) portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire déposé sur le bureau du Sénat le 27 août 2003 qui n'a pas été inscrit à l'ordre du jour par le gouvernement. Sur la quasi-totalité des directives sur lesquelles elle s'est saisie pour avis, votre commission des finances dispose des projets d'ordonnance sur lesquels elle émet un avis globalement favorable.

Le choix d'une transposition de directives communautaires par voie d'ordonnances doit cependant garder un caractère exceptionnel, tant il porte atteinte aux responsabilités du Parlement. La discussion du présent projet de loi doit, dès lors, être l'occasion, pour votre commission des finances, de mieux réfléchir à l'articulation entre droit communautaire et législation française.

Votre commission des finances tient à rappeler que deux de ses membres, nos collègues Aymeri de Montesquiou et Hubert Haenel avaient pris une utile initiative en déposant le 14 novembre 2000 la proposition de loi constitutionnelle n° 74 (2000-2001) tendant à permettre à la France de respecter les délais de transposition des directives communautaires, par l'inscription de ces textes à l'ordre du jour du Parlement en cas de carence gouvernementale.

Le présent projet de loi intervient donc dans l'attente de jours meilleurs, ceux d'une rationalisation sur le long terme du calendrier parlementaire et d'une amélioration des procédures de suivi dans les ministères. Il incite votre commission des finances à se doter des moyens permettant un suivi encore plus efficace d'un droit communautaire intervenant dans des secteurs aussi essentiels que les services financiers, la fiscalité, l'agriculture et l'environnement.

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