COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Thierry-Cozic, vice-président -

La réunion est ouverte à 8 h 45.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Thierry Cozic, président. - Permettez-moi, au préalable, de saluer la présence d'une délégation de fonctionnaires des commissions des finances du Parlement suisse et de leur souhaiter la bienvenue parmi nous.

Nous commençons nos travaux par l'examen du rapport et l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État.

M. Claude Nougein, rapporteur. - Le patrimoine de l'État est le patrimoine de tous les Français. En 1766, le Parlement de Bordeaux adressait des remontrances à Louis XV en lui rappelant qu'il ne pouvait disposer librement du domaine ; les biens de l'État constituent « un dépôt à l'État de la chose commune », l'État en a simplement la garde et doit le préserver. C'est l'objet de la présente proposition de loi - dont le destin a voulu que l'auteur soit devenu maire de Bordeaux depuis - : réformer la gestion immobilière de l'État dans le sens d'une meilleure gestion.

L'État est en effet, sous l'Ancien Régime comme aujourd'hui, un grand propriétaire : en 2024, il possédait près de 100 millions de mètres carrés bâtis et 31 170 terrains. Il s'agit d'un patrimoine exceptionnel, sans équivalent en Europe : ainsi, le Bund allemand, par exemple, ne possède « que » 60 millions de mètres carrés.

Grand propriétaire, l'État n'est toutefois pas un très bon propriétaire : mauvaise connaissance de ses biens, sous-investissement dans le parc, taux de vacance en hausse, vétusté des bureaux... la liste est longue. La rationalisation des espaces est un échec : le ratio d'occupation de la circulaire dite « Borne » de 2023, fixé à 18 mètres carrés par agent, n'est pas respecté. Le ration s'établit aujourd'hui à 25,25 mètres carrés par agent. Enfin, la mise aux normes et la rénovation énergétique des bâtiments de l'État dressent devant nous un véritable « mur d'investissement » de 140, voire 150 milliards d'euros à l'horizon 2050.

Ce n'est pas faute pour l'État d'avoir essayé de se doter d'une véritable politique immobilière : il dispose d'une administration dédiée aux domaines, la direction de l'immobilier de l'État (DIE), et s'est doté depuis 2006 de schémas directeurs immobiliers et d'un conseil de l'immobilier de l'État.

Seulement, cette organisation n'est pas adaptée, en particulier sur le volet financier. Celui-ci repose sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », dont le modèle économique est fondé sur l'utilisation des produits des cessions pour l'entretien du patrimoine. Or ce modèle du « céder pour entretenir », à mesure que s'épuisent les biens facilement cessibles, se trouve dans une impasse.

La présente proposition de loi vise à sortir de cette organisation insoutenable.

Elle crée une foncière de l'État sous la forme d'un établissement public industriel et commercial (Épic). La foncière a vocation à se voir transférer les biens immobiliers de l'État pour les mettre à sa disposition par un contrat de bail, ce qui implique le versement de loyers par l'État à sa foncière. Ces recettes doivent permettre d'acquérir, entretenir et rénover ce patrimoine.

Une telle réforme constitue une avancée attendue. Vous vous souvenez en effet que nous avions déjà adopté ce dispositif durant l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2025, mais il avait été censuré pour un motif de procédure. Elle constitue surtout une avancée majeure : la foncière doit permettre de valoriser au mieux les biens non occupés ou inutiles. Elle pourra les céder, certes, mais elle pourra également créer de la valeur par d'autres biais, comme des baux emphytéotiques. En mobilisant l'ensemble des montages disponibles et en s'appuyant sur les compétences dont elle sera dotée, la foncière pourra ainsi développer une approche patrimoniale de long terme et valoriser le patrimoine de l'État par d'autres biais que la cession, qui constitue aujourd'hui la solution par défaut.

Je suis, à titre personnel, très favorable à cette réforme. Mais je souhaite également partager avec vous trois de mes interrogations sur sa mise en oeuvre.

En premier lieu, je suis frappé par le périmètre relativement restreint, du moins dans un premier temps, des biens qui pourront être transférés. Dans le « pilote » prévu à compter de 2027, seuls le département du Nord et la région Normandie seraient concernés. Surtout, les biens du ministère des armées, ou encore les logements de fonction seraient exclus des premières vagues de transferts selon le Gouvernement. Que la montée en charge soit progressive, admettons ; mais il me semble a minima qu'il convient de permettre les transferts des biens des établissements publics de l'État. C'est pourquoi je vous propose d'adopter mon amendement COM-4, qui procède en outre à diverses coordinations.

Je souhaiterais également accélérer la mise en oeuvre de la réforme en vous proposant d'adopter mon amendement COM-6, qui vise à assouplir les conditions dans lesquelles les transferts de biens peuvent intervenir. Ce sujet est également l'occasion de partager avec vous mon principal souci : que cette réforme, que la loi que nous voterons, n'entre jamais pleinement en application en raison des réticences de certains ministères. C'est pourquoi je souhaite travailler sur l'introduction d'une date butoir fixée à un horizon de dix ans, a minima pour certains transferts, ce qui obligerait le Gouvernement à revenir devant nous s'il souhaite modifier le rythme de la réforme. Un tel amendement serait toutefois irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution, et c'est pourquoi je vous propose d'en reparler en séance publique et d'avoir à ce sujet un dialogue exigeant avec le Gouvernement.

En deuxième lieu, il me semble qu'il convient de renforcer le contrôle parlementaire sur la foncière. La création d'un établissement public pour gérer l'immobilier de l'État implique une débudgétisation de cette politique. Pour maintenir un contrôle du Parlement sur la gestion de l'immobilier de l'État, l'Assemblée nationale a souhaité que des parlementaires des commissions des finances siègent au conseil d'administration de l'Épic. J'approuve cette initiative, et je vous propose un amendement COM-7 pour préciser qu'y siégeront deux députés et deux sénateurs.

L'Assemblée nationale a également souhaité étoffer la documentation à la disposition du Parlement sur les activités et la gestion de la foncière. J'approuve l'enrichissement de l'information qui nous est transmise, mais il convient, selon moi, de la rationaliser, par exemple au sein de l'annexe générale au projet de loi de finances relative à la politique immobilière de l'État, afin qu'elle ne soit ni trop dispersée ni pléthorique. Je prolonge ma réflexion jusqu'à la séance publique sur ce point.

En troisième et dernier lieu, la question de l'équilibre financier de la réforme demeure, je le crains, ouverte.

En effet, dans la mesure où le parc de l'État souffre aujourd'hui d'un sous-investissement chronique dans l'immobilier, les besoins sont très importants. Les crédits actuels seront donc insuffisants pour couvrir des dépenses locatives tenant compte des besoins : la « bosse budgétaire » qui en résulterait sera difficile à absorber pour l'État dans le contexte budgétaire actuel. Le Gouvernement se rassure en avançant que la montée en charge progressive du dispositif permettra d'absorber cette hausse sur plusieurs années. Mais il convient d'être conscient qu'une augmentation des dépenses immobilières serait à prévoir.

De son côté, la foncière doit pouvoir mener ses missions avec ses seules recettes opérationnelles, ce qui implique que les loyers devront être fixés à un niveau qui lui permette de rentrer dans ses frais. Or, la situation du marché de l'immobilier de bureaux, particulièrement en Île-de-France où sont concentrées les administrations, est aujourd'hui difficile et pourrait compromettre la viabilité de la foncière.

C'est pour ces raisons que le texte de l'Assemblée nationale prévoit des exonérations de taxes foncières pour les biens appartenant à l'Épic, afin que ceux-ci continuent de bénéficier des exonérations qui les concernent déjà. Cela sera de nature à aider la foncière à trouver son équilibre économique. Je souhaite simplement codifier les dispositions fiscales dans le code général des impôts (CGI) et harmoniser leur champ d'application en prévoyant que les exonérations s'appliquent également aux filiales dont la foncière contrôle 100 % du capital. C'est l'objet de mon amendement COM-5.

En conclusion, je convoquerai Cicéron. Celui-ci, dans son discours sur la loi agraire, pour souligner l'agrément qu'apportent les biens publics à une société, faisait remarquer à ses concitoyens qu'ils jouiraient mieux ensemble de la totalité du Champ-de-Mars que s'ils se le partageaient et s'en réservaient chacun une petite fraction.

Pour préserver et valoriser notre patrimoine commun, je vous invite, mes chers collègues, à adopter cette proposition de loi, modifiée par les amendements que je vous ai présentés.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce dossier se présente un peu comme une pelote de laine qui ne cesse de grossir. Voilà plusieurs années que notre commission des finances pousse à la construction d'un tel dispositif, mais des problèmes restent à surmonter. Pour autant, avancer est nécessaire au regard des surfaces que possède l'État, qui, cela a été dit, est un grand propriétaire, mais pas forcément un bon gestionnaire. À ce propos, on peut faire un parallèle avec la situation des communes : nous nous sommes aperçus, lors de notre travail sur l'assurabilité des collectivités, qu'un tiers des communes considéraient ne pas bien connaître leur patrimoine. Des progrès sont donc encore attendus, l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pouvant apporter une solution sur le plan du financement.

Je souscris aux amendements proposés par le rapporteur pour rendre le dispositif plus fonctionnel, avec une portée moins restreinte.

M. Albéric de Montgolfier. - Je salue le travail du rapporteur Claude Nougein. J'irai plus loin que lui dans son appréciation : la politique immobilière de l'État est nulle ! Pour avoir siégé pendant des années au Conseil de l'immobilier de l'État (CIE), je ne prendrai qu'un exemple, celui du bâtiment de l'Imprimerie nationale vendu 85 millions d'euros par l'État et racheté, deux ans plus tard, 376 millions d'euros. L'État vend également des ambassades et des consulats, comme à Hong Kong, pour s'apercevoir, ensuite, que certains pays ne pratiquent pas l'encadrement des loyers.

Il n'y a donc aucune politique immobilière.

Cette proposition de loi constitue une avancée. Je partage néanmoins les inquiétudes exprimées par le rapporteur sur la lenteur du processus et sur le fait que les transferts soient limités et à la main du Gouvernement.

Permettez-moi de poser deux questions. Le périmètre des affaires étrangères est-il concerné, puisque, je le répète, la gestion dans ce secteur est très mauvaise ? Par ailleurs, qu'en est-il des établissements publics et des opérateurs de l'État qui ne respectent en rien les ratios ? Il faut impérativement que la politique immobilière mise en oeuvre les englobe aussi.

M. Marc Laménie. - Je remercie le rapporteur pour son travail d'investigation. Les chiffres qu'il nous livre - je pense aux près de 100 millions de mètres carrés bâtis - nous interpellent et nous font réfléchir.

Nous examinons en ce moment en séance publique le projet de loi actualisant la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030. Les sites militaires sont nombreux. Certains ont été cédés, souvent à l'euro symbolique, à des collectivités territoriales. Savons-nous quelle part ils représentent au sein de l'immobilier de l'État ?

Plus largement, la lisibilité reste limitée, car, si nous examinons chaque année, lors de la discussion du PLF, le rapport spécial de Claude Nougein sur le patrimoine immobilier de l'État, nous n'abordons pas ce travail par mission ou ministère.

Enfin, avons-nous une idée de ce que représentent les cessions réalisées chaque année ?

Mme Sophie Primas. - À mon tour, je salue la ténacité dans le temps de notre rapporteur et la qualité de ses travaux.

Il serait très utile que les services de l'immobilier de l'État, lorsqu'ils cèdent du patrimoine ou changent la destination d'un bâtiment dans les territoires, se rapprochent auparavant des élus locaux. Cela permettrait d'éviter certaines situations catastrophiques. J'ai été témoin du projet de vente, par l'État, du domaine de Grignon, qui a suscité une forte mobilisation des élus locaux. Il s'agissait d'un patrimoine à forte valeur symbolique. On aurait pu se passer de vendre le mobilier - en plus de manière plus ou moins détournée - et d'envisager un projet de cession qui ne soit pas conforme à la volonté politique locale. Aucune consultation préalable n'avait eu lieu.

Mme Christine Lavarde. - Je remercie Claude Nougein pour avoir résumé, de manière très pédagogique, un sujet qui n'est pas simple.

J'ai remplacé Albéric de Montgolfier au sein du CIE, où j'ai siégé avec Rémi Féraud. Nous avons beaucoup travaillé sur la création de la foncière, en nous inspirant des exemples qui ont bien fonctionné, comme celui du groupe La Poste.

Par ailleurs, je rejoins Sophie Primas : on sait que, dans certains départements, des cessions très importantes de sites administratifs pourraient avoir lieu sur le marché de l'immobilier, ce qui peut entraîner des risques de déstabilisation. La réflexion sur ce sujet devra dépasser le seul conseil d'administration de la foncière.

Enfin - cette remarque pourrait peut-être appeler le dépôt d'un amendement en séance publique -, je me demande, au regard de la composition du conseil d'administration de la foncière, s'il est toujours pertinent de conserver le CIE. Je ne sais pas si Rémi Féraud partage mon avis, mais je n'en vois pas l'intérêt.

Mme Nathalie Goulet. - Nous rentrons, avec Rémi Féraud, d'une mission sur les ambassades et j'aimerais, moi aussi, savoir si le texte porte sur l'immobilier à l'étranger. Le problème a déjà été évoqué : nous assistons à des ventes mal calibrées, suivies de locations qui coûtent beaucoup plus cher.

J'ai également une interrogation sur le mobilier. L'accessoire suit-il le principal ? Il n'y a pas que le cas du château de Grignon, même si, pour celui-ci, les dysfonctionnements dépassent les simples questions budgétaires.

Enfin, la circulaire Borne s'applique-t-elle au domaine militaire ? Cette circulaire semble en effet totalement incompatible avec l'occupation de certains locaux par du personnel des services secrets ou du personnel militaire.

M. Olivier Paccaud. - Je tiens à mon tour à saluer le travail de Claude Nougein - et son érudition. Plusieurs de mes collègues ont évoqué le cas des terrains militaires. Une articulation est-elle prévue entre le futur Épic et la mission pour la réalisation et la valorisation des actifs immobiliers (Mrai) du ministère des armées ? Par ailleurs, y aura-t-il une déclinaison départementale de l'Épic ?

M. Rémi Féraud. - Merci à notre collègue Claude Nougein pour son rapport. En effet, en tant que membre du CIE, je me suis parfois demandé si les heures de réunions auxquelles j'ai participé étaient réellement utiles. Nous voyons enfin venir la création de la foncière de l'État. C'est une décision assez consensuelle, et c'est aussi un constat d'échec de la démarche visant à faire évoluer l'immobilier de l'État par le biais des loyers budgétaires. Tout reposera, ensuite, sur la mise en oeuvre. À ce titre, je partage l'interrogation de Christine Lavarde : faut-il maintenir le CIE ou, plutôt, chercher à réduire le nombre de réunions ?

J'aimerais également soulever une autre question. Quelles sont les règles en matière de capacité d'endettement de la foncière ? Comment ce processus sera-t-il maîtrisé, à l'heure où des investissements massifs sont à réaliser ?

M. Pierre Barros. - Ma question va sembler anodine, mais les chiffres sont toujours intéressants... Selon moi, 12 mètres carrés pour un poste de travail, c'est relativement confortable. Compte-t-on, dans les 24 ou 25 mètres carrés, les circulations ou les espaces qui ne sont pas des bureaux ?

Par ailleurs, l'inflation de la surface occupée par agent n'est-elle pas liée au fait que l'on réduit les emplois dans des bâtiments dont la surface, elle, ne varie pas ? N'est-ce donc pas un problème d'organisation de services et de redéploiement à l'intérieur d'un patrimoine, plutôt qu'un problème de patrimoine ?

M. Claude Nougein, rapporteur. - Monsieur le rapporteur général, les collectivités territoriales pourront réaliser des transferts de gestion à la foncière de l'État, sur la base du volontariat. Je leur conseillerais néanmoins de ne pas aller trop vite et de voir comment les choses se mettent en place.

Monsieur de Montgolfier, même l'auteur du texte, Thomas Cazenave, que j'ai eu au téléphone voilà quelques jours, juge la gestion immobilière de l'État catastrophique. On peut employer tous les termes que l'on veut, gardons surtout à l'esprit qu'il y a des progrès à faire et des réformes à mener.

Cette loi est une loi-cadre. Elle offre donc un ensemble de possibilités, mais donne assez peu de précisions. Il n'y a donc rien de prévu pour les affaires étrangères ou l'armée spécifiquement, mais rien ne l'interdit non plus. Pour le dire autrement : un pas est fait, mais tout reste à faire.

Monsieur Laménie, je vous donne quelques éléments concernant les crédits de la politique immobilière de l'État : dans le PLF pour 2026, le budget représentait 10 milliards d'euros, pour 13 804 équivalents temps plein (ETP) au sein de la DIE et 116 ETP au sein de l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État (Agile). Il y aura donc des transferts, avec maintien à effectif constant dans un premier temps, puis réduction éventuelle, mais surtout spécialisation des équipes.

Madame Primas, il faut bien sûr consulter les élus locaux quand l'État cède un bien aux collectivités territoriales - il nous est tous arrivé, je crois, de vivre des choses invraisemblables dans nos territoires. Les élus locaux de la région parisienne ou d'un département rural connaissent la valeur de leur patrimoine. Ils ont aussi conscience de l'intérêt que peut avoir, pour une collectivité, la reprise d'un bâtiment, notamment s'il s'agit d'un château qui nécessitera des travaux énormes et dont on ne saura pas forcément quoi faire...

Mme Sophie Primas. - Je ne parle pas obligatoirement de la vente du bien aux collectivités.

M. Claude Nougein, rapporteur. - La Poste peut en effet être un exemple, comme l'indique Mme Lavarde. Le phénomène qu'elle mentionne est également vrai : dans les dix ans à venir, l'État va vendre de nombreuses surfaces de bureaux et, à Paris, où l'on trouve déjà de très nombreux bureaux à vendre, on peut assister à une chute des prix. Dans les petites villes, ce peut être encore pire...

Par ailleurs, la suppression du CIE semble prévue, de même que l'Agile sera transformée en foncière et deviendra Épic. La suppression du CIE a été évoquée par le cabinet du ministre, mais ne figure pas dans le texte.

Mme Christine Lavarde. - Nous allons donc déposer un amendement en ce sens.

M. Claude Nougein, rapporteur. - De nombreux éléments ne sont pas abordés dans le texte - pratiquement toutes les questions posées ! C'est le cas du mobilier, mentionné par Mme Goulet, ou encore des sites ou terrains militaires. Tout reste donc ouvert, et ces questions pourront faire l'objet d'un contrôle parlementaire.

En revanche, il y aura bien des antennes de la foncière de l'État dans les territoires, sans que je puisse dire si ce sera à l'échelle départementale ou à l'échelle régionale.

Ne vous dites pas, monsieur Féraud, que vous avez siégé pour rien au CIE... Au moins, cela a nourri notre réflexion d'aujourd'hui ! Il en ressort la suppression de cette instance.

La possibilité d'endettement s'exercera principalement via les filiales. En effet, il est prévu que la foncière puisse créer des filiales, soit détenue à 100 %, soit reposant sur un partenariat avec le secteur privé. Par un amendement de l'Assemblée nationale, mesure que je vous propose de conserver, il a été décidé que les acteurs privés ne pourraient pas représenter plus de 30 % du capital.

Les calculs de surfaces de bureaux sont purement théoriques. Tout est pris en compte, y compris les couloirs. Actuellement, entre le télétravail, les jours de formation, les jours de réduction du temps de travail (RTT) ou autres, on peut se retrouver avec des bureaux où il n'y a pratiquement personne pendant toute la semaine. Il semble que l'usage actuel soit aux espaces dans lesquels il n'y a plus de bureaux individuels : les agents, quand ils arrivent, cherchent un bureau libre et s'y installent pour la journée.

J'ajouterai deux observations sur les amendements, car ce sont des points qui me tiennent à coeur.

S'agissant du contrôle du Parlement, l'Assemblée nationale avait émis l'idée de la présence de parlementaires au conseil d'administration de la foncière. La directrice de l'immobilier de l'État, que nous avons auditionnée, considère qu'un membre de chaque chambre est suffisant. Pour de multiples raisons, il me semble préférable de porter ce nombre à deux. Je suis gêné par le fait que la présidence du conseil d'administration soit assurée par le directeur de l'immobilier de l'État. Certes, cette solution présente l'avantage de garantir un travail en commun, mais la présence d'un haut-fonctionnaire de Bercy ne permettra peut-être pas d'imposer des arbitrages à certains ministères ou de les forcer à adhérer à la foncière. C'est pourquoi le contrôle parlementaire a vraiment toute son importance.

Pa ailleurs, le texte n'impose aucun délai. Si un délai de trois ou cinq ans, comme me le suggérait Thomas Cazenave quand nous en avons discuté, me semble un peu réduit, il en faut absolument en fixer un, sauf à courir le risque que rien ne soit fait. Un délai de dix ans me semble correct : même si, à cette échéance, nous n'avons atteint l'objectif qu'à 50 % ou 70 %, nous pourrons déjà nous en satisfaire. D'ailleurs, si trop de ministères renâclent, empêchant la foncière de prendre corps, il faudra obligatoirement que les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale se saisissent de cette question.

M. Thierry Cozic, président. - Concernant le périmètre de la proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre comprend les dispositions relatives à la politique immobilière de l'État et à la création d'une foncière de l'État.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Claude Nougein, rapporteur. - Je présenterai très brièvement mes amendements, qui sont, pour beaucoup, techniques.

L'amendement COM-4 vise à permettre aux établissements publics de l'État de transférer à la foncière, à titre gratuit, les biens dont ils sont propriétaires. L'amendement procède en outre à plusieurs coordinations.

L'amendement COM-5 concerne des dispositions fiscales dans le CGI : il vise à étendre les exonérations de taxes foncières déjà existantes et à rapatrier les dispositions figurant à l'article 1^er bis dans l'article premier.

L'amendement COM-6 vise à faciliter et à accélérer les transferts de biens vers la foncière dès sa création.

L'amendement COM-4 est adopté, de même que les amendements COM-5 et COM-6.

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Je vous propose de présenter rapidement l'exposé des motifs des amendements déposés par M. Emmanuel Capus.

L'amendement COM-1 vise à lever une ambiguïté. Dans la rédaction actuelle, on pourrait penser que la foncière ne pourrait mettre ses biens qu'à la disposition de personnes publiques ou de personnes privées chargées de missions de service public, alors qu'elle ne devrait pas s'interdire de louer à des personnes privées sans mission de service public lorsque cela présente un intérêt.

L'amendement COM-2 tend à supprimer deux précisions qui apparaissent superflues.

Dès lors que la foncière aura pour mission de valoriser le foncier, les biens et les droits immobiliers qu'elle détient « par tous moyens », il n'apparaît pas nécessaire de préciser que cette valorisation peut prendre la forme de cessions.

Par ailleurs, la continuité du service public est déjà protégée dans la mesure où les biens affectés au service public et aménagés en ce sens sont incorporés au domaine public et sont inaliénables.

Enfin, nous proposons, avec l'amendement COM-3, de supprimer un ajout découlant de l'adoption à l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement et de la commission, d'un amendement du groupe La France insoumise. Dès lors que la deuxième mission de la foncière est notamment de préserver les conditions de travail des agents, la mission ajoutée paraît redondante et satisfaite.

M. Claude Nougein, rapporteur. - L'avis est favorable sur ces trois amendements.

L'amendement COM-1 est adopté, de même que les amendements COM-2 et COM-3.

M. Claude Nougein, rapporteur. - L'amendement COM-7 tend à préciser que le nombre de parlementaires siégeant au conseil d'administration de la foncière est de deux députés et deux sénateurs.

L'amendement COM-7 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel COM-8 et l'amendement de précision COM-9.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1^er bis (nouveau)

M. Claude Nougein, rapporteur. - L'amendement COM-10 vise à supprimer l'article 1^er bis.

L'amendement COM-10 est adopté.

L'article 1^er bis est supprimé.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Proposition de loi visant à remobiliser le bâti rural - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Thierry Cozic, président. - Nous poursuivons nos travaux par l'examen du rapport de Mme Sophie Primas sur la proposition de loi visant à remobiliser le bâti rural, présentée par M. Christian Redon-Sarrazy et plusieurs de ses collègues.

Mme Sophie Primas, rapporteur. - Le patrimoine rural est constitutif de l'identité de notre pays. Les 30 700 communes rurales françaises regorgent toutes d'un patrimoine de proximité dont chacun de nous, singulièrement dans notre mission de sénateur, mesure la richesse : un bâti groupé au coeur des villages et des bourgs de dimensions modestes, constitué d'éléments anciens et d'habitations caractéristiques - nous pensons aux bastides du Sud-Ouest, aux mas du Sud-Est, aux maisons alsaciennes, aux longères et aux chaumières normandes, aux maisons bretonnes en granit, aux maisons ouvrières du Nord... Nous sommes tous très attachés à ce patrimoine constitutif du bâti rural.

Pour autant, la raréfaction des crédits disponibles, les choix d'aménagement d'après-guerre davantage ciblés vers l'urbain, la concentration économique autour des pôles métropolitains, le vieillissement de la population habitant les zones rurales et désormais la dénatalité ont favorisé et favorisent encore la détérioration progressive de cette richesse nationale.

C'est donc peu dire que je partage sans réserve le constat initial formulé par notre collègue Christian Redon-Sarrazy et son groupe sur la nécessité d'apporter le plus grand soin aux dispositifs de financement public de réhabilitation du bâti rural.

Nul doute que la période de campagne électorale en vue de l'élection présidentielle qui s'ouvre sera d'ailleurs l'occasion d'ouvrir un débat national sur la place des ruralités : même les plus urbains des candidats cherchent à gagner le coeur des communes rurales. C'est normal, car, je le répète, il s'agit de l'identité profonde de la France.

Nul doute non plus que la période de campagne sénatoriale actuellement ouverte est toujours pour le Sénat un moment privilégié pour rappeler son attachement ainsi que son engagement au monde rural et à sa vitalité, et cela, quels que soient les bancs sur lesquels nous siégeons.

Enfin, rappelons que depuis la mise en oeuvre du « zéro artificialisation nette » (ZAN), les élus des exécutifs locaux des zones rurales comme urbaines ont l'impérieuse nécessité de trouver des voies et moyens de remobiliser le bâti dégradé, les friches industrielles et bâtimentaires. Le financement de ces nouvelles obligations est d'ailleurs un sujet de préoccupation pour le Sénat, bien qu'il n'apparaisse pas comme le plus simple, notamment en période de disette budgétaire.

Néanmoins, sur le sujet de la mobilisation du bâti rural, les travaux que j'ai entrepris et les auditions que j'ai menées m'ont amené à penser que la proposition de loi que nous examinons n'est pas le véhicule adéquat.

La création d'une nouvelle taxe pour alimenter un nouveau fonds, géré de façon inédite par un opérateur dont ce n'est pas la mission, l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), fonds qui verserait une nouvelle aide aux collectivités, mais aussi directement aux ménages modestes, me semble emporter davantage de difficultés dans sa mise en oeuvre et de complexité dans son application que d'efficacité réelle.

En effet, les dispositifs fiscaux touchant au foncier non bâti qui existent aujourd'hui sont déjà très nombreux et particulièrement complexes, de même que les dispositifs de soutien à la rénovation du bâti dans la ruralité, mais j'y reviendrai.

Un travail de simplification des critères d'éligibilité, des guichets, des procédures et des démarches me semblerait de nature à améliorer de façon plus certaine l'efficience des fonds déjà engagés par l'État.

Je vous exposerai, pour chaque article, les principales difficultés que nous avons relevées et par conséquent les motivations qui me conduiront à vous proposer de ne pas adopter ce texte.

L'article 1^er vise à créer, pour une durée de six ans, un fonds de mobilisation du bâti rural. Ce fonds aurait pour mission d'accompagner les communes rurales dans la mobilisation des friches et la réhabilitation du bâti dégradé, et de financer les études de requalification des centres-bourgs ou des centres-villages. Ce fonds serait également chargé de recenser et de rendre public l'ensemble des outils d'ingénierie, des opérateurs et des aides mobilisables par les communes rurales.

Le conseil d'administration de l'ANCT aurait le soin de « défini[r] et publie[r] les modalités d'organisation et de gestion du fonds, les caractéristiques des projets éligibles, les montants des aides et les modalités de leur versement. » Sa gestion donnerait lieu à l'établissement d'un rapport annuel.

Le versement de l'aide aux communes concernées serait de droit pour tout projet répondant aux critères d'éligibilité définis par l'Agence, à la seule condition d'être accompagné par un établissement public foncier (EPF), par une structure d'ingénierie publique ou par un architecte. Le fonds serait financé par l'affectation d'une fraction du produit d'une nouvelle taxe additionnelle sur les terrains constructibles non bâtis instaurée pour l'occasion à l'article 3.

Je veux indiquer à la commission, d'une part, que les missions d'ingénierie, de recensement des aides mobilisables et de gestion des opérateurs font d'ores et déjà partie intégrante des missions actuelles de l'ANCT.

D'autre part, la gestion de ce nouveau fonds, en lien direct avec les communes, n'est absolument pas absorbable à moyens constants par l'ANCT. J'attire votre attention avec la plus grande solennité, car ce serait une mort à petit feu pour l'ANCT que de lui conférer la gestion d'une dépense de guichet à haute intensité, alors que ses moyens ont en parallèle été réduits.

En effet, cette situation est susceptible d'entraîner un volume important de demandes et une charge d'instruction significative pour les services gestionnaires de l'établissement, ce fonds étant « de droit » et accessible aux 30 700 communes rurales !

Je rappelle que l'agence a perdu 19 millions d'euros de subvention pour charges de service public en seulement deux ans ; c'est l'équivalent de 30 % de ses moyens actuels.

Je rappelle également que l'agence est sous surveillance étroite depuis septembre 2025, en raison du dépassement de son plafond d'emploi exécuté, et ce n'est pas faute d'avoir alerté sur ce point, alors que lui ont été retirés 33 équivalents temps plein travaillé (ETPT) sur les 371 dont elle disposait il y a encore deux ans.

Il serait bien plus raisonnable de lui laisser le soin d'absorber les très nombreuses compétences qu'elle exerce et de ne surtout pas lui en conférer de nouvelles, a fortiori aussi lourdes, dans ce contexte de diminution de ses moyens. À quatre mois des élections sénatoriales, nous devons nous interroger sur le signal à contre-courant que constituerait la fragilisation de l'ANCT pour les territoires ruraux.

Je suis consciente que la situation actuelle de mobilisation du bâti rural n'est pas idéale, tant s'en faut. L'Association des maires ruraux de France (AMRF) estime le besoin à 2 milliards d'euros par an. Mais, de mon point de vue, le fait de multiplier les voies de financement ne compensera en rien la raréfaction des crédits publics.

Or il existe déjà un très grand nombre de modalités de financement de la réhabilitation du bâti rural et de réaménagement des friches. J'en recense au moins une vingtaine dans mon rapport, par exemple au travers de plusieurs dispositifs d'aide à la lutte contre l'habitat indigne permettant de confier la réhabilitation des biens immobiliers concernés à une association agréée en maîtrise d'ouvrage d'insertion pour bénéficier d'un financement de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) ou du Fonds national des aides à la pierre (Fnap).

J'ajoute que peuvent également être sollicités la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (Palulos), les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (Opah), les programmes de lutte contre l'habitat indigne ou encore les opérations de revitalisation de territoire (ORT), le plus souvent adossés aux programmes de l'ANCT relevant du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), tels que Action coeur de ville ou Petites Villes de demain.

D'autres dispositifs financés au travers du plan France Ruralités sont portés par le FNADT, comme la mise à disposition de chefs de projets « Villages d'avenir » placés auprès des préfets pour apporter un appui en ingénierie aux communes rurales dans leurs projets de construction ou de réhabilitation.

Il faut bien entendu y ajouter la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), qui devrait devenir cumulable avec d'autres subventions à l'issue de l'examen d'un prochain projet de loi de simplification, mais notre collègue Stéphane Sautarel aura l'occasion d'en reparler lorsqu'il présentera son rapport pour avis.

S'y ajoutent encore le fonds friches, intégré au fonds vert, via l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), les prêts et investissements de la Banque des territoires pour des opérations de revitalisation territoriale, des aides à l'ingénierie technique via le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ainsi que d'autres dispositifs sectoriels comme le fonds de soutien au commerce rural et des projets économiques collectifs tels que les pôles territoriaux de coopération économique (PTCE).

L'article 1^er, qui tend à créer une nouvelle voie de financement, aux moyens vraisemblablement très limités alors qu'elle générera un travail considérable pour l'ANCT tout en risquant de la fragiliser, ne paraît pas le bon outil. C'est la raison pour laquelle je vous propose de ne pas l'adopter, en laissant bien entendu le débat se dérouler en séance s'agissant d'un texte porté par un groupe d'opposition.

L'article 2 pose tout autant de difficultés. Il vise à instaurer les modalités d'attribution et de gestion d'une nouvelle aide aux ménages modestes. Ce financement viendrait d'ailleurs amputer les moyens du fonds créé à l'article 1^er pour les collectivités.

Je vois au moins trois difficultés majeures à l'adoption de l'article 2.

En premier lieu, sa gestion pour les particuliers serait attribuée à l'ANCT dont nous avons déjà évoqué la fragilité des moyens. J'ajoute à ce stade que le fait de conférer la gestion d'une dépense de guichet de type Anah va à l'encontre de la philosophie de l'agence, dont le rôle consiste à coordonner des dispositifs pour les collectivités, bien plus que d'en assurer une gestion directe. Nous retrouvons donc ici une difficulté commune au précédent article.

En deuxième lieu, l'aide est fléchée aux seuls « ménages modestes ». Au sens de l'Insee, un ménage modeste dispose d'un revenu annuel représentant entre 60 % et 90 % du revenu médian. Cela signifie que seraient paradoxalement exclus du dispositif tous les ménages « pauvres », ceux gagnant moins de 60 % du revenu médian ; reconnaissons que c'est plutôt curieux.

En troisième lieu, en pratique ni les ménages pauvres ni les ménages modestes, ou peu d'entre eux, n'auraient en réalité accès au dispositif : en effet, le déclenchement de l'aide suppose que le bien immobilier concerné « nécessite des travaux d'amélioration représentant au moins 30 % du prix d'acquisition et satisfasse aux critères d'une réhabilitation lourde », c'est-à-dire à la condition d'atteindre une classification énergétique de classe A ou B et de sécuriser tous les réseaux de fluides. Ces deux critères cumulés signifient que seules des opérations coûteuses seraient éligibles, avec probablement un reste à charge peu accessible aux ménages modestes. Enfin, le contrôle de toutes ces conditions avant et après acquisition semble extrêmement complexe.

Pour l'ensemble de ces raisons, il me semble également difficile d'adopter l'article 2.

L'article 3 prévoit la création d'une taxe sur les terrains constructibles non bâtis dans les zones tendues, dont l'objet serait de financer, pour 40 % de son produit, le fonds de mobilisation du bâti rural créé par l'article 1^er.

De nombreuses difficultés sont apparues lors de l'étude du dispositif et ont été confirmées en audition.

Premièrement, la taxe foncière sur les propriétés non bâties prévoit déjà la possibilité d'une majoration pour les surfaces constructibles, ce qui satisfait en partie le dispositif proposé pour les territoires qui la mettent en place.

Deuxièmement, près de sept impositions sont en l'état directement liées au foncier non bâti : il semble donc inopportun de créer un nouvel impôt via une nouvelle taxe additionnelle, d'autant que cet impôt local pèserait sur des territoires déjà urbanisés et des propriétaires qui ne bénéficieraient pas pleinement de l'action du fonds de mobilisation. Au nom d'une péréquation horizontale dont nous comprenons l'esprit, nous contreviendrions à une règle qui devrait être strictement respectée : la fiscalité locale directe doit d'abord revenir aux collectivités territoriales qui la lèvent.

Troisièmement, de nombreuses imprécisions rendent complexe l'application de cette nouvelle taxe ou empêchent son insertion dans le corpus législatif existant : l'assiette, fondée sur la valeur vénale des biens, semble difficile à évaluer selon la direction de la législation fiscale (DLF) et ne s'accorde pas avec celle de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), qui repose sur la valeur locative. Cela complexifierait donc encore le droit fiscal. De même, les exonérations prévues ne sont pas similaires à celles qui existent pour les impôts sur le foncier non bâti. Nous aurions alors deux régimes d'exonérations distincts pour des impôts adossés à des assiettes proches.

Réformer les taxes sur le foncier semble une obligation impérieuse des prochaines années, pour les rendre plus cohérentes, plus justes, plus faciles à lever et moins complexes. Il faudra indiscutablement engager ce chantier, mais de façon globale.

Par ailleurs, l'évaluation du rendement du nouveau dispositif est difficile mais il serait en tout état de cause très éloigné des besoins de financement évoqués par l'AMRF. Élaborer un tel dispositif pour gérer un fonds qui serait modeste, voire très modeste, avec une charge de travail considérable pour l'ANCT ne constituerait pas un exemple de bonne gestion.

Quatrièmement, plusieurs difficultés au regard d'exigences constitutionnelles pour la création d'un impôt apparaissent. En effet, l'article 34 de la Constitution dispose que « la loi fixe les règles concernant [...] l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Or le dispositif proposé ne mentionne ni le taux de la taxe ni ses modalités de recouvrement, en plus de présenter une assiette difficilement évaluable. En outre, aucun fait générateur n'est précisé.

Enfin, la taxe proposée irait contre le principe de libre administration des collectivités territoriales auquel nous sommes fortement attachés dans cette assemblée, pour deux raisons. D'une part, l'affectation à hauteur de 40 % de la recette de cette nouvelle fiscalité directe locale à un fonds national ferait perdre aux collectivités territoriales une partie des moyens nouvellement créés. D'autre part, l'obligation d'utiliser la part restante de 60 % pour mettre obligatoirement en oeuvre des politiques de sobriété foncière affecte le principe même de la libre administration des communes.

Pour l'ensemble de ces raisons, la nouvelle taxe me semble inopportune et je vous propose de ne pas voter cet article.

Pour finir, l'article 4 n'entre pas directement dans le dispositif créé par le triptyque des trois premiers. En effet, cet article prévoit la modification des compétences de deux types d'établissements publics locaux.

D'un côté, il confie aux établissements publics fonciers (EPF) locaux la compétence d'acquisition et de rénovation de biens immobiliers vacants, abandonnés ou en mauvais état pour le compte d'une commune, afin de les transformer en logements.

De l'autre, il permet aux établissements publics locaux de rénovation urbaine de se voir déléguer, pour le compte d'une collectivité territoriale, l'instruction et le traitement de demandes d'aides pour la réhabilitation de bâtiments anciens désaffectés, vacants, abandonnés ou dégradés pour les transformer de même en logements.

Or, lors de son audition, l'Association nationale des établissements publics fonciers locaux a indiqué que les missions que la proposition de loi souhaite confier aux EPF sont déjà mises en oeuvre en pratique. L'analyse du droit existant permet en effet de constater qu'il est possible à un EPF local de réaliser « toutes les actions de nature à faciliter [...] l'aménagement [...] des biens [...] immobiliers acquis », la notion d'aménagement incluant dans sa définition juridique les opérations de restauration du patrimoine bâti. Les EPF sont néanmoins demandeurs d'une forme de sécurisation dans le droit pour ce type d'opération, mais qui serait plutôt d'ordre réglementaire que législatif.

En outre, la mission d'instruction et de traitement des demandes d'aides confiée aux établissements publics locaux de rénovation urbaine ne trouverait pas à s'appliquer pour deux raisons. D'abord, le droit prévoit déjà cette possibilité, mais, surtout, aucune structure de ce type n'a à ce jour été créée, selon la direction générale des collectivités locales (DGCL).

Par ailleurs, la proposition de loi n'a pas pour vocation première de traiter des compétences de ces établissements. Si nous n'en adoptons pas les trois premiers articles, il deviendrait incohérent d'aborder ce sujet de façon partielle à l'article 4. Je vous propose par conséquent de ne pas l'adopter non plus.

En synthèse, le texte qui nous est proposé traite d'un enjeu majeur sur lequel nous sommes tous mobilisés. Néanmoins, les propositions qui nous y sont faites suscitent trop de difficultés pour que nous puissions l'adopter. Le nombre d'amendements qu'il aurait été nécessaire de déposer aurait totalement dévoyé le sens de la proposition de loi et le choix de ses auteurs.

Il serait plus judicieux d'utiliser et de simplifier les outils existants avant d'en créer de nouveaux, afin de ne pas nuire à la lisibilité déjà toute relative de tous ces dispositifs et d'apporter quelque visibilité sur les montants en jeu. Or, avec un rendement potentiel de la nouvelle taxe d'au mieux quelques millions d'euros quand les besoins atteignent 2 milliards d'euros, je crains une grande déception chez les élus ruraux.

Enfin, deux vecteurs législatifs attendus dans les mois à venir devraient nous permettre de progresser dans notre soutien aux communes rurales pour leur bâti : le texte de simplification dans lequel il serait peut-être envisageable d'introduire des mesures relatives aux dispositifs existants pour en diminuer les charges de gestion et améliorer leur visibilité et leur efficience, et le projet de loi Logement, dans lequel le Gouvernement pourrait nous permettre d'insérer des dispositions favorables au bâti rural.

Je vous proposerai donc, mes chers collègues, et à regret tant le sujet est important, de ne pas adopter le texte qui nous est soumis.

M. Christian Redon-Sarrazy, auteur de la proposition de loi. - Le nombre de logements vacants dans le parc privé est de 3 millions, dont 1,1 million depuis plus de deux ans. La situation de vacance est structurelle et atteint des niveaux records dans les territoires ruraux : 10,5 % du parc est ainsi concerné en Creuse, 9 % dans la Meuse et presque autant dans la Nièvre. Le problème n'est donc pas théorique ; les maires que nous rencontrons régulièrement nous le rappellent dès que l'occasion leur en est donnée.

La question est ainsi non pas de savoir si les bourgs et les villages se dévitalisent, mais comment on y remédie.

Les dispositifs aujourd'hui disponibles passent par des appels à projets : Villages d'avenir, Petites Villes de demain, Action coeur de ville. Or trop de communes, notamment les plus petites, en restent exclues faute d'être suffisamment outillées pour répondre à ces procédures. Une véritable question d'équité territoriale se pose alors. Les quatre articles de la proposition de loi, si l'on excepte le cinquième qui a pour objet de gager financièrement le texte, tendent à lui apporter une réponse.

L'article 1^er, vous l'avez rappelé, a pour objet de créer un fonds de mobilisation du bâti rural. Sa gestion directe par l'ANCT nous a semblé évidente. La cible est celle des communes peu ou très peu denses. Le fonds accompagnerait, en tant que de nécessité, des études de requalification des centres-bourgs et des centres-villages, puis les travaux de réhabilitation ou de reconversion du bâti dégradé et des friches. Pour l'heure, des communes éprouvent des difficultés financières à mettre en oeuvre les projets qu'elles conçoivent.

L'idée consiste en ce qu'un projet accompagné par un EPF, un architecte ou une structure d'ingénierie publique de type conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) ou agence technique départementale puisse bénéficier rapidement du dispositif. On sort ainsi de la logique des appels à projets. L'instruction des demandes par l'ANCT s'appuierait sur des grilles que l'Agence prédéfinirait et devrait faire l'objet d'une évaluation annuelle.

L'article 2 prévoit une aide forfaitaire pour tout ménage modeste et, nécessairement, pour les plus modestes acquérant un bien vacant depuis au moins un an, en vue de le rénover ou d'en faire leur résidence principale dans les communes rurales en déprise démographique. Ces communes disposent toutes de biens tels que d'anciennes postes, d'anciennes gares ou d'anciens logements d'instituteurs qui ne sont pas rénovés en raison des coûts que ces opérations induisent.

Le montant de l'aide pourrait être majoré pour favoriser l'usage de matériaux locaux, biosourcés ou géosourcés, et les circuits courts.

L'objectif est d'orienter les ménages primo-accédants vers le bâti vacant plutôt que vers la construction neuve consommatrice de foncier à la périphérie des bourgs, ce qui correspond à la préoccupation actuellement la plus communément partagée.

Un tel dispositif d'aide est déjà mis en oeuvre dans le département de la Haute-Vienne où il s'avère fonctionnel.

L'article 3 concerne le financement du fonds de mobilisation du bâti rural. Je propose son abondement par une taxe additionnelle sur les terrains constructibles non bâtis instituée dans les zones tendues. Elle serait assise sur la valeur vénale des biens, plus représentative de la réalité du marché que la valeur cadastrale. Le produit de la taxe serait affecté, pour partie aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en faveur de leurs politiques de sobriété foncière, et pour une autre partie au fonds de mobilisation du bâti rural. Elle correspond à l'application d'un principe de solidarité horizontale entre les zones tendues et les zones rurales.

La taxe ne serait pas due lorsque des travaux ont commencé, afin de ne pas pénaliser les propriétaires déjà engagés dans des démarches de réhabilitation. Les EPF d'État et locaux en seraient également exemptés.

La proposition reprend un amendement présenté dans le cadre du groupe transpartisan relatif au financement du ZAN et porté par notre collègue Jean-Baptiste Blanc. Sur la question du financement du nouveau fonds, nous restons cependant ouverts à toute suggestion susceptible d'améliorer l'efficacité du dispositif ou de le simplifier.

L'article 4 tend à renforcer le rôle des EPF locaux, afin de leur permettre d'accompagner les communes rurales dans l'acquisition de biens vacants ou dégradés ou dans le portage de projets visant à leur rénovation. Il renforce en outre le rôle des établissements publics locaux de rénovation urbaine, qui se verraient déléguer l'instruction des demandes d'aide.

Ce texte reçoit un accueil des plus favorables de la part des élus locaux, parce qu'il répond directement à l'une de leurs préoccupations principales. Tous ont en effet, dans le patrimoine de leurs communes, soit des biens qu'ils possèdent et qu'ils ne peuvent réhabiliter, soit des biens qui se dégradent, ce qui est préjudiciable à l'attractivité de leurs territoires, et qu'ils aimeraient acquérir pour éviter des procédures de mise en sécurité. Leur attente d'outils efficaces, permettant la mise en oeuvre de l'objectif de sobriété foncière, est très forte. Ne les décevons pas.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Quoique la question de la mobilisation du bâti rural soit d'une indéniable importance, je n'en souscris pas moins aux observations de Sophie Primas. Je soulignerai deux éléments.

Premièrement, il existe un maquis d'aides dans lequel peu nombreux sont ceux qui parviennent à se retrouver. Ne devrions-nous pas d'abord, sur la base d'un inventaire de ces aides, nous engager dans une première étape de simplification ? Il s'agirait que, sur le terrain, tant les élus que les acteurs des différents organismes y voient plus clair et accèdent plus facilement aux dispositifs d'aide.

Deuxièmement, les régions n'ont pas été évoquées jusqu'alors, bien qu'elles se montrent assez offensives sur le terrain de la politique d'aménagement et de revitalisation des territoires notamment périurbains et ruraux. Les départements peuvent également être concernés. Tâchons au préalable de consolider notre vision d'ensemble.

Je me souviens que, au sein de la commission des finances, nous avions déjà relevé, lors de discussions sur une proposition de loi relative aux meublés non professionnels, qu'une approche essentiellement fiscale n'était pas forcément la plus adaptée. L'appropriation par les collectivités de nouveaux outils juridiques ou de ceux existants est parfois plus efficace pour résoudre les problèmes.

Mme Frédérique Espagnac. - Plusieurs points soulevés m'ont paru exagérés, voire quelque peu politiciens, un trait qui n'est pourtant pas le plus habituel dans notre commission.

Que nous soyons ou non en campagne, nous entendons tous dans nos territoires respectifs l'expression de besoins sur le bâti rural et sa réhabilitation. Vous constatez la multiplication des dispositifs en vigueur ainsi que la nécessité d'une simplification. Mais alors de deux choses l'une : ou nos maires sont incompétents, ou tous les problèmes de rénovation en ruralité devraient déjà être résolus.

Il n'y a pas aujourd'hui un seul maire qui n'insiste sur la difficulté de recourir en milieu rural ou très rural à l'investissement. Des mesures ont bien été prises en matière d'ingénierie, ce qui était indispensable, mais, au moment où il faut investir, les maires n'en ont pas les moyens. Les propositions de simplification, voire de report de l'effort sur la DETR, ne sont pas des solutions.

Les moyens du fonds friches et du fonds vert ont fondu comme neige au soleil. Le même phénomène s'annonce pour la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). Concomitamment, l'idée d'une potentielle éligibilité des communes urbaines à la DETR revient, elle, à vive allure. Comment donc la ruralité investira-t-elle dans ces conditions ?

Nous sommes plusieurs dans cette enceinte à avoir participé à la mission relative au financement du ZAN. Pour ce financement, Jean-Baptiste Blanc n'hésitait pas à proposer la création d'une nouvelle taxe. Pourquoi nous le refuser aujourd'hui ?

Différentes solutions sont envisageables pour abonder un fonds destiné à la réhabilitation du bâti rural, en particulier la taxation des fortes plus-values sur les transactions immobilières.

Quant à l'ANCT, elle gère à ce jour efficacement plusieurs fonds, notamment le fonds de restructuration des locaux d'activité. Si d'aucuns souhaitent supprimer certaines agences, je suggérerai plutôt au sujet de l'ANCT d'en renforcer les attributions. Son président, contrairement au directeur général, est du reste lui-même favorable à cette perspective ; c'est sans doute qu'il considère que ses équipes sont en mesure d'en relever le défi.

Certes, il est indispensable de retravailler le texte de la proposition de loi. Pour autant, nous ne saurions attendre plus longtemps, et en particulier les vicissitudes d'une campagne présidentielle, pour adresser aux maires de nos territoires des signaux forts et leur donner de nouveaux outils.

M. Michel Canévet. - Si l'enjeu de la rénovation et de la réhabilitation du patrimoine bâti, souvent de caractère, dans les zones rurales est important, je ne crois pas, à l'instar de la rapporteure, que ce soit par le prisme financier qu'il faille principalement l'aborder. C'est avant tout une question d'autorisations d'urbanisme qui se pose, avec les contraintes afférentes à la construction. Penchons-nous donc d'abord sur les moyens d'assouplir les conditions de constructibilité et de rénovation des bâtiments en zone rurale.

M. Grégory Blanc. - Je partage les propos de Frédérique Espagnac. Gardons-nous d'affirmer qu'il suffirait de simplifier les dispositifs existants pour apporter aux maires une solution aux problèmes de rénovation du bâti en milieu rural. C'est même exactement l'inverse ! La simplification accentue en définitive les déséquilibres, en ce qu'elle favorise les milieux urbains. Au sujet du ZAN, les maires des zones rurales ne manquent pas d'observer que, pour équilibrer le coût des opérations, ils ne disposent pas de l'attractivité de ces milieux urbains qui parviennent plus aisément à trouver des promoteurs, et doivent par conséquent systématiquement contribuer à leur financement quand, pourtant, les budgets sont des plus contraints.

Nous ne parviendrons à un rééquilibrage et à la correction des écarts entre milieux urbains et ruraux, pour un aménagement plus harmonieux du territoire, qu'en remettant de l'argent là où il fait le plus défaut. Avec une toute autre approche, nous continuerons de subir la désertification rurale.

C'est pourquoi je regrette l'avis de la rapporteure. Notre désaccord est un désaccord de fond. À la veille des prochaines élections sénatoriales, nous devrions pourtant être capables de porter un message transpartisan sur cette question.

M. Stéphane Sautarel. - Inutile de s'y appesantir, nous sommes tous favorables à l'objectif de remobilisation du bâti rural et partageons les constats qui le motivent. En revanche, c'est effectivement sur ses modalités de mise en oeuvre que nous pouvons nous interroger. Je formulerai à ce sujet plusieurs remarques.

Tout d'abord, renforcer les pouvoirs de l'ANCT, une agence gouvernementale, ne m'apparaît pas souhaitable. Alors que s'annonce l'examen d'un texte relatif à la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales qui renforce paradoxalement les compétences préfectorales, je crains qu'un tel choix ne soit pas tout à fait opportun.

Ensuite, sur la taxe additionnelle prévue à l'article 3, et si je partage l'idée de l'asseoir sur la valeur vénale des biens, c'est une réforme beaucoup plus profonde, concernant le foncier en général, qu'il conviendrait d'entreprendre. En la matière, les travaux sur la fiscalité du ZAN ont déjà montré la nécessité d'une entreprise de grande ampleur. Je doute que nous puissions l'engager avec une taxe dont le rendement apparaît mal assuré et un dispositif de péréquation qui pose la question de la localisation de la taxation. Le texte ne va pas assez loin par rapport à l'ambition affichée. Il faut aller plus avant à partir d'une assiette fiscale élargie, dont une partie du produit pourrait en effet servir à un effort de péréquation.

Enfin, si je suis convaincu de la pertinence des EPF locaux, de trop nombreuses différences se manifestent d'un territoire à l'autre dans l'approche qui en est faite. Je crains de nouveau qu'elles ne soient la source de déséquilibres territoriaux. Poursuivons donc dans cette voie, mais avec des outils plus opérationnels et que nous puissions tous, au-delà de l'intention initiale, partager.

M. Christian Bilhac. - Nous sommes d'accord sur le constat de logements vacants, d'un habitat dégradé et de passoires thermiques, davantage encore en milieu rural qu'en ville. Nous convenons également tous de la nécessité d'agir. À cet égard, je regrette que nous ne parvenions pas, dans cette chambre des territoires, à un consensus sur la réponse à apporter.

J'en viens au B de la première partie de L'Essentiel, ainsi intitulé : « Le droit existant permet déjà de verser des aides aux ménages pour réhabiliter un logement. » Quittons donc un instant la théorie, qui est un merveilleux pays, et rendons-nous en France, par exemple dans mon village de Péret ! J'y ai été interpellé il y a quelques jours par un ménage qui a décidé de rénover une maison située en son centre. Ce ménage a obtenu une subvention de l'ordre de 25 % du coût total des travaux, mais, au terme du chantier, le fisc lui notifie un redressement sous prétexte de reconstruction, alors qu'aucune démolition n'a été entreprise. Voilà ce qui se passe sur le terrain lorsque l'on veut rénover l'habitat ! Les experts de Bercy n'hésitent pas à aller à l'encontre du ministère du logement, qui a en l'occurrence salué la qualité du projet. Et c'est ainsi que celui-ci bascule de la précarité à la catastrophe...

M. Bernard Delcros. - La rénovation du bâti dégradé est constitutive d'un sujet de fond dans les territoires ruraux. Il s'avère urgent de lui apporter une réponse. Il s'agit à la fois de lutter contre les causes des fragilités démographiques de certains de ces territoires et de répondre à l'objectif de sobriété foncière.

Ne nous méprenons cependant pas : la principale question est d'ordre financier. Celle-ci seule explique que le patrimoine rural dégradé ne soit aujourd'hui pas transformé, notamment par les collectivités, en logements pour accueillir de nouvelles populations, combattre la déprise démographique et permettre le maintien de services dans les territoires. Le coût de tels travaux est en effet élevé, davantage encore que celui d'une construction.

La réponse est nécessairement financière. Or nombre des dispositifs qui ont aujourd'hui été cités, par exemple Villages d'avenir ou Petites Villes de demain, ne l'apportent pas. Il faut concevoir un outil financier spécifique, ciblé et adapté à l'objectif de réhabilitation et de rénovation du bâti rural dégradé.

Je ne partage pas la proposition d'une taxe additionnelle assise sur la valeur vénale des terrains, car cette solution poserait nombre de problèmes dans les territoires. Frédérique Espagnac a évoqué une autre piste qui me paraît intéressante.

L'enjeu est celui de l'aménagement et de l'avenir de nos territoires ruraux.

M. Jean-Raymond Hugonet. - J'ai plus d'appétence pour ce qui nous rassemble que pour ce qui nous divise. Pour autant, si nous partageons collectivement l'objectif de cette proposition de loi, le remède qui y est proposé ne m'agrée pas, et je ne suis apparemment pas le seul dans ce cas.

Notre collègue Sophie Primas l'a souligné : comment peut-on encore imaginer créer une taxe supplémentaire ?

De plus, la proposition de loi me semble aller à l'encontre de l'article 72 de la Constitution, qui pose le principe de la libre administration des communes, ce à quoi je ne peux que réagir viscéralement. Force est de constater que dès que survient une difficulté financière, et quel que soit le domaine concerné, on se tourne vers l'État. Or, dans cette enceinte plus que partout ailleurs, nous connaissons la situation financière de notre pays. L'argent n'est pas magique et les réponses ne varieront pas avec l'alternance des majorités politiques.

Si les intercommunalités ont une utilité, le moment est venu de le montrer sur cette question du bâti rural, qui devrait être l'un des principaux moteurs de leur action. Elles ont en effet pour mission de venir au secours des communes, et non le contraire ! C'est malheureusement loin d'être le cas dans de nombreux territoires. N'y a-t-il pas là une piste à creuser ?

Mme Sophie Primas, rapporteur. - Je le répète, le sujet préoccupe l'ensemble des parlementaires, de toutes tendances, et il doit être traité.

Je ne partage pas l'idée selon laquelle il serait de nature uniquement financière. L'organisation des dispositifs et leur accessibilité aux maires des territoires ruraux pourraient être améliorées par la simplification et une meilleure lisibilité. Cela ne renforcerait à mon avis pas les écarts entre territoires urbains et territoires ruraux. Tout à fait indépendamment de leurs qualités personnelles, il est normal, en l'état, que des maires, qui ne sont pas tous des spécialistes de ces questions, peinent à s'y retrouver dans ce que le rapporteur général a qualifié de « maquis » des aides existantes.

Je confirme que les régions et les départements, et parfois les EPCI, conduisent des politiques offensives dans le domaine qui nous intéresse. Christian Redon-Sarrazy a évoqué un dispositif d'aide mis en place en Haute-Vienne, en l'absence de toute législation spécifique, sur le fondement du principe de libre administration des collectivités territoriales. Je rappelle en outre que, dans la moitié des départements français, il existe des agences d'aménagement et d'ingénierie qui peuvent aussi être autant de précieux relais pour les communes rurales.

Je suis donc entièrement d'accord avec le rapporteur général sur la nécessité d'un changement de méthode, parallèlement à la question de l'argent public.

Madame Espagnac, vous mettez en avant les difficultés d'accès à l'investissement dans les zones rurales. Elles sont indéniables, mais la question qui nous est posée est celle de savoir comment faire mieux dans un contexte de raréfaction de l'argent public. Jean-Baptiste Blanc avait effectivement proposé, à l'occasion des travaux sur le financement du ZAN, la création d'une taxe. Sa proposition ne s'assortissait cependant d'aucune modalité technique ni pratique ; elle n'était donc pas aussi avancée que la vôtre.

Monsieur Blanc, vous soulevez vous-même la question de la raréfaction de l'argent public. Si nous ne changeons pas de méthode, nous ne parviendrons pas à atteindre l'objectif qui est le nôtre.

Nous ignorons quel pourrait être le rendement de la taxe prévue à l'article 3 de la proposition de loi, ou de toute autre taxe qui serait proposée, par exemple une taxe sur les plus-values immobilières. Si on prend l'hypothèse, au doigt mouillé, d'un rendement annuel compris entre 5 millions et 50 millions d'euros, cela représenterait, pour 30 700 communes, une somme s'échelonnant de 163 à 1630 euros par an et par commune... Nous sommes loin des 2 milliards d'euros nécessaires, même si la répartition ne devait finalement s'opérer qu'entre 10 700 communes... On m'a parlé de déception si nous n'adoptions pas ce texte ; c'est son adoption, au contraire, qui la susciterait, tant il s'éloignerait de la promesse qui en était à l'origine.

Monsieur Sautarel, l'article 1^er de la proposition de loi vise effectivement à conférer beaucoup de pouvoirs de l'ANCT. L'agence déterminerait ainsi seule les critères d'éligibilité des ménages et des communes, indépendamment des autorités politiques. Cela semble curieux : par comparaison, la distribution de la DETR suppose au moins une réunion d'une commission réunissant des élus locaux, laquelle peut fixer des orientations.

Quant à la nouvelle taxe assise sur la valeur vénale du foncier, ne perdons pas de vue les importantes difficultés que rencontre actuellement la réforme engagée sur les valeurs locatives, tant pour les locaux commerciaux que pour les locaux d'habitation.

Monsieur Bilhac, je comprends les difficultés que vous rencontrez dans votre commune...

M. Christian Bilhac. - Ce n'était qu'un exemple.

Mme Sophie Primas, rapporteur. - Nous avons tous rencontré ce cas de figure. L'Anah n'en distribue pas moins 4,3 milliards d'euros d'argent public pour les rénovations de logements en 2026, ce n'est pas un montant théorique. Je reconnais qu'il peut subsister des incohérences entre ces aides d'État et les dispositifs fiscaux : un effort de simplification serait, là encore, le bienvenu.

Monsieur Delcros, j'ai moi-même indiqué que le sujet est un sujet de fond, comme j'ai souligné qu'il ne revêt pas uniquement un aspect financier et qu'un dispositif du type de la DETR paraît plus pertinent pour le traiter. Je m'interroge en outre, vous l'avez compris, sur le rendement de la taxe qui serait mise en place.

Monsieur Hugonet, je partage vos propos sur le rôle des intercommunalités qui, aux côtés des régions et des départements, sont susceptibles d'apporter leur aide.

Nous pouvons cependant aussi nous tourner vers le secteur privé. Le statut du bailleur privé, adopté en loi de finances pour 2026 et qui sera probablement étendu dans le projet de loi Logement du ministre Jeanbrun, prévoit un amortissement de 3 % par an, relevé à 3,5 % lorsqu'il s'agit d'une location sociale et à 4 % dans le cas d'une location très sociale, pour l'acquisition de biens immobiliers anciens et collectifs en vue de travaux de rénovation importants. Nous pouvons parfaitement imaginer que des Français qui en ont les moyens investissent également leur épargne dans l'habitat rural dégradé, pour sa rénovation puis sa mise en location, en contrepartie de mesures fiscales intéressantes pour eux.

M. Thierry Cozic, président. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer qu'il comprend les dispositions relatives aux modalités de financement de dispositifs destinés à la remobilisation du bâti rural ; les dispositions relatives aux aides aux ménages modestes pour réhabiliter leurs logements situés en zone rurale ; les dispositions relatives à la fiscalité portant sur le foncier non bâti en zone tendue ; les dispositions relatives aux compétences des établissements publics fonciers locaux et des établissements publics locaux de rénovation urbaine en matière de logement.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Mme Sophie Primas, rapporteur. - Les huit amendements déclarés recevables au regard de l'article 40 de la Constitution visent à préciser ou compléter les dispositions du texte initial. Dans la mesure où je vous propose de ne pas adopter les articles de ce texte, la cohérence commande de ne pas adopter non plus les amendements qui s'y rapportent.

Article 1^er

Les amendements COM-4, COM-6, COM-7, COM-8 et COM-11 ne sont pas adoptés.

L'article 1^er n'est pas adopté.

Article 2

L'article 2 n'est pas adopté.

Article 3

Les amendements COM-9 et COM-2 ne sont pas adoptés.

L'article 3 n'est pas adopté.

Article 4

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

L'article 4 n'est pas adopté.

Article 5

L'article 5 n'est pas adopté.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des informations GloBE - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Emmanuel Capus rapporteur sur le projet de loi n^o 670 (2025-2026) autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes portant sur l'échange des informations GloBE.

Proposition de nomination de M. Pascal Chèvremont, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de l'Autorité nationale des jeux - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Éric Jeansannetas rapporteur sur la proposition de nomination de M. Pascal Chèvremont, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de l'Autorité nationale des jeux, en application des dispositions de la loi organique n^o 2010-837 et de la loi n^o 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Audition de Mme Marie-Anne Barbat-Layani, présidente, et M. Sébastien Raspiller, secrétaire général, de l'Autorité des marchés financiers (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette audition sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 20.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 13 h 35.

Projet de décret d'avance transmis pour avis à la commission - Audition de M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics

M. Claude Raynal, président. - Le Gouvernement nous a transmis, jeudi 28 mai, un projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de 406,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 463,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP), afin de financer des dépenses urgentes dans un contexte de crise énergétique : une aide forfaitaire au bénéfice des actifs grands rouleurs et un accroissement du coût prévisionnel du chèque énergie résultant d'une meilleure identification des bénéficiaires. Aucun décret d'avance n'avait été pris depuis celui du 7 avril 2022, qui avait ouvert et annulé 5,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement - nous étions sur d'autres montants...

En application de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) du 1^er août 2001, ce décret doit être pris sur avis du Conseil d'État et après avis des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui disposent d'un délai de sept jours à compter de la notification. Le rapporteur général nous présentera ce soir à 18 heures un projet d'avis sur lequel notre commission devra statuer.

Si le décret d'avance dont nous sommes saisis est relativement modeste, il s'accompagne d'un décret d'annulation aboutissant, en cumulé, à des annulations de 846,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 953,8 millions d'euros en crédits de paiement. Nous avons également reçu communication d'un projet de gel de crédits supplémentaires à hauteur de 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 1,7 milliard d'euros en crédits de paiement.

Tout cela correspond, en autorisations d'engagement, à 4 milliards d'euros de mesures de redressement des comptes de l'État, auxquels s'ajoutent certaines mesures relatives à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France) et à Bpifrance. Sur la sphère sociale, vous gelez les allègements généraux au niveau de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2026 pour économiser 2,2 milliards d'euros, conduisant peu ou prou aux 6,2 milliards d'euros de mesures de redressement annoncés.

Compte tenu de ces éléments, vous comprendrez, monsieur le ministre, que nous ayons souhaité vous entendre sur les motivations de ce décret d'avance et son contexte. Je vous laisse sans plus attendre la parole pour cette audition, retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics. - Je vous présente aujourd'hui le projet de décret d'avance qui vous a été soumis pour avis au titre de l'article 13 de la loi organique le 28 mai dernier. Mais au-delà de ce seul décret d'avance, ces mesures s'inscrivent dans une stratégie plus globale qui inclut les mesures relatives au décret d'annulation, celles relatives au gel de crédits, et également les mesures prises par voie réglementaire en matière d'allègements de cotisations sociales.

Tout cela a un objectif : protéger les Français qui en ont le plus besoin face à la crise suscitée par la guerre dans le détroit d'Ormuz, mais aussi être capables de continuer à les protéger demain si la crise venait à durer, et nous préparer à toutes les éventualités, y compris sur le plan budgétaire. Il faut également pouvoir protéger les Français face aux crises qui pourraient intervenir en 2027, en 2028, en 2029 parce que nous sommes entrés dans un monde où les chocs géopolitiques interviennent chaque année ou presque. Nous avions connu l'invasion de l'Ukraine par la Russie en 2022, puis la guerre commerciale internationale déclenchée par l'administration américaine au début de l'année 2025. Qui sait ce que l'avenir nous réserve ?

De cela se déduisent trois conséquences.

La première est de tirer les leçons de 2022-2023. Il faut aider face à la crise, mais il faut aussi préserver notre budget et financer chaque mesure à l'euro près. Les aides doivent être ciblées et financées : c'est la condition clé de la protection de nos finances publiques, et donc de notre capacité à agir dans les années qui viennent - non seulement pour ce gouvernement, mais pour ceux qui lui succéderont. La facilité, en fin de mandat - avec l'élection présidentielle l'année prochaine -, serait de mettre la poussière sous le tapis. Ce serait contraire à notre devoir, dans cet environnement politique, géopolitique et financier, d'autant que les taux d'intérêt atteignent un niveau record que l'on n'avait pas connu depuis la crise financière de 2008 dans l'ensemble des pays développés. Cette stratégie a d'ailleurs été saluée par le Fonds monétaire international (FMI) dans sa revue publiée la semaine dernière.

La deuxième conséquence est de faire des choix. Ces choix sont difficiles et se posent à tous. Le Gouvernement a fait le choix de soutenir les entreprises et les secteurs économiques en première ligne face à la hausse du prix des carburants : transporteurs, pêcheurs, agriculteurs, secteurs du bâtiment des travaux publics (BTP) et de l'aide à domicile. Nous aurons l'occasion d'y revenir au cours de cette audition. Mais cela voulait aussi dire renoncer à une mesure d'augmentation générale des allègements de cotisations sociales réclamée par les organisations patronales, qui aurait bénéficié à des entreprises en première ligne comme à d'autres qui ne l'étaient pas, à des entreprises qui vont mal comme à certaines qui vont bien, à des entreprises exposées à la concurrence internationale et à d'autres qui le sont moins. Ce choix s'applique également à l'État. Nous avons d'ores et déjà engagé un certain nombre de mesures de soutien, j'aurai l'occasion d'y revenir, pour un coût de 1,4 milliard d'euros. Cela implique aussi de suspendre un certain nombre de crédits - ce que l'on appelle le gel - et d'en annuler d'autres, ce que propose le décret d'avance qui vous est soumis.

La troisième conséquence est de suivre une méthode conforme à la lettre et à l'esprit de la loi organique. Vous avez rappelé, monsieur le président, l'historique des décrets d'avance. Vous auriez pu également rappeler que, sous les présidences de Nicolas Sarkozy et de François Hollande, on comptait en moyenne entre deux et trois décrets d'avance par an. C'est aussi conforme à l'esprit de nos institutions : permettre de prendre les mesures qui tiennent le budget tel qu'il a été adopté en début d'année, tout en pouvant faire face aux chocs imprévus. Ce qui est peut-être plus nouveau, c'est le degré de transparence que nous avons tenu à avoir depuis le déclenchement de la guerre. Tous les dix jours, nous publions l'évolution des recettes fiscales liées aux carburants. Il n'y a pas de meilleure réponse aux faux procès que de montrer la réalité des chiffres. Nous avons, dès le mois d'avril, réuni un premier comité d'alerte des finances publiques pour faire un état des lieux macroéconomique et budgétaire, et nous en convoquerons un second d'ici la fin du mois de juin.

Je veux être très clair : il s'agit aujourd'hui d'une première salve et d'une première étape. Si la guerre persiste, si la crise dure, le coût sera évidemment supérieur à ce que nous avons anticipé et des mesures supplémentaires seront nécessaires. C'est une première étape, importante, qui tire les conséquences de ce que nous avions annoncé au mois d'avril.

J'en viens maintenant au détail du décret. Ce projet de décret d'avance ouvre 406,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 463,5 millions d'euros en crédits de paiement sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Il est gagé par des annulations de crédits à due concurrence, portant exclusivement sur des crédits ministériels hors masse salariale issus de la réserve de précaution.

Ces ouvertures de crédits financent deux aides ciblées. Le premier abondement concerne l'aide forfaitaire au bénéfice des actifs grands rouleurs, en réponse à la hausse massive du prix du carburant depuis le début de la guerre dans le détroit d'Ormuz. Le guichet a été ouvert la semaine dernière. Une aide de 100 euros est disponible pour environ 3 millions de travailleurs aux revenus les plus modestes qui utilisent une voiture à des fins professionnelles ou pour leur trajet domicile-travail, dès lors que la distance annuelle parcourue à des fins professionnelles est supérieure ou égale à 8 000 kilomètres ou que le trajet domicile-travail dépasse 15 kilomètres. Le coût pour l'État est estimé à 320 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. À ce jour, plus de 640 000 demandes ont été déposées sur le guichet grands rouleurs, avec de premiers versements qui interviendront dans les tout prochains jours. Ce décret d'avance permet à l'État de financer ce dispositif qui, par définition, n'était pas prévu au moment de l'adoption de la loi de finances.

Le second dispositif concerne le chèque énergie. Une amélioration de la méthodologie de croisement des données a permis d'identifier de très nombreux bénéficiaires supplémentaires de façon automatique, générant sur le programme budgétaire un besoin de financement imprévu de 56,9 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI). La réforme du chèque énergie de 2025 avait en outre étendu son bénéfice aux résidents des logements-foyers conventionnés aide personnalisée au logement (APL), des logements en intermédiation locative et aux résidents aux revenus les plus modestes des établissements pour personnes âgées, soit 263 000 logements supplémentaires. Le coût de cette extension est supérieur aux prévisions, à hauteur de 36,6 millions d'euros pour l'aide versée en 2026 au titre de 2025, et de 50 millions d'euros pour la campagne 2026, d'où la nécessité de ce décret d'avance.

Au-delà du décret d'avance, le Gouvernement vous a également transmis pour information un projet de décret d'annulation de crédits de 440,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 490,3 millions d'euros en crédits de paiement. Ces annulations concernent exclusivement les crédits hors masse salariale et portent exclusivement sur la réserve de précaution, à l'exception des programmes 198 et 207. Ces crédits sont, par construction - c'est la définition même de la réserve de précaution -, non programmés, et visent à garantir en cas d'aléa une exécution globale des dépenses du budget général respectant l'autorisation parlementaire. Ces annulations portent sur l'ensemble des ministères, à l'exception du ministère des armées, qui fait face à des dépenses nouvelles imprévues liées au conflit, du ministère de la justice et de celui des transports, confrontés à des dépenses d'investissement, et du ministère des outre-mer, qui avait fait l'objet de mesures de redressement anticipées en mars dernier.

Les mesures complémentaires de refroidissement budgétaire consistent en des surgels de crédits à hauteur de 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 1,7 milliard d'euros en crédits de paiement. Ils concernent l'ensemble des ministères, y compris les armées et la justice, afin de reconstituer une réserve de précaution pour faire face à tous les aléas de la gestion 2026. Le ministère des outre-mer, pour être précis, en est exonéré : il avait connu un gel anticipé en mars à hauteur de 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 18,75 millions d'euros en crédits de paiement. Le ministère des transports fait l'objet non pas d'un gel au sens strict, mais d'une mesure de redressement complémentaire de 270 millions d'euros correspondant à une baisse du plafond de taxes affectées à l'Afit France, qui sera inscrite dans le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2026. Une seconde mesure de redressement complémentaire portera sur le ministère de l'économie et des finances, à hauteur de 45 millions d'euros, sous la forme d'une remontée de dividendes de Bpifrance vers le budget général de l'État.

Si je résume : les mesures de redressement des comptes de l'État atteignent 4 milliards d'euros en autorisations d'engagement. Elles comprennent 847 millions d'euros en autorisations d'engagement et 954 millions d'euros en crédits de paiement d'annulations ; 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 1,7 milliard d'euros en crédits de paiement de gels ; et 315 millions d'euros au titre des mesures complémentaires relatives à l'Afit France et à Bpifrance. Ces mesures vous ont été soumises en toute transparence dès les arbitrages pris par le Gouvernement, et cette audition est importante parce qu'elle permet d'avoir une vision complète des mesures prises, après les échanges déjà tenus lors du comité d'alerte des finances publiques d'avril dernier.

C'est une première salve. Le coût de la guerre dans le détroit d'Ormuz devra être réactualisé : plus la guerre dure, plus ce coût sera élevé pour les finances publiques. En tout état de cause, nous devons toujours rester fidèles à la méthode des aides ciblées, temporaires et financées. Ce n'est pas la plus facile : c'est dans le détail que les levées de boucliers se matérialisent. On sait très bien qu'en matière de finances publiques, il y a beaucoup de croyants et beaucoup moins de pratiquants. Mais il est extrêmement important de tenir cette ligne à chaque instant de la crise. Ces aides peuvent bien sûr évoluer en fonction de la durée et de la gravité de la crise, mais elles ne pourront jamais être financées par des chèques en bois ou à découvert, qui ne feraient que fragiliser la capacité de notre pays à répondre à des chocs ultérieurs.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Vous êtes factuellement assez proche de la réalité sur le projet de décret d'avance, le seul sur lequel nous avons à nous prononcer formellement. Mais nous avons trop entendu la formule « à l'euro près » avant d'assister à des cataclysmes budgétaires. Comprenez que j'exprime une certaine méfiance.

Je poserai quatre questions. Premièrement, vous évoquez depuis un mois et demi 6 milliards d'euros de « freinage de la dépense ». En examinant les éléments transmis, on constate que ce chiffre est calculé en autorisations d'engagement et qu'il résulte d'une addition d'éléments variés, dont un surgel qui n'offre aucune garantie d'aboutir aux mêmes économies in fine. Les 2,2 milliards de prélèvements supplémentaires sur les entreprises ne sont pas des économies sur la dépense sociale. Et rien, dans vos réponses, ne dit l'effet de ces mesures sur le déficit public en 2026. Pouvez-vous nous indiquer précisément où en est votre prévision de solde public 2026, avant et après ces mesures dites de freinage ?

Deuxièmement, le Gouvernement ne semble pas vouloir déposer de projet de loi de finances rectificative (PLFR). L'épure vous le permet pour l'instant, mais le cumul des risques pesant sur l'exécution de la LFI pour 2026 pose question. Excluez-vous définitivement un PLFR pour 2026 ?

Troisièmement, le scénario central du rapport d'avancement annuel retient 0,9 % de croissance pour 2026, contre 1 % dans la LFI ; un scénario dégradé ne table que sur 0,1 %. Ne risque-t-on pas de s'en rapprocher petit à petit, à cause de la guerre au Moyen-Orient ?

Quatrièmement, le ministre de l'économie et des finances a laissé entendre que la baisse de 0,1 point de PIB au premier trimestre s'expliquait pour partie par les effets de la loi spéciale. J'ai failli m'étrangler ! C'est bien le Gouvernement qui est responsable du recours à la loi spéciale. Le ministre attribue notamment la faiblesse de l'investissement des ménages à la suspension du dispositif MaPrimeRénov', ce qui me surprend : la remontée des taux du crédit immobilier paraît une explication bien plus pertinente. L'Insee ne mentionne d'ailleurs pas la loi spéciale et pointe la faiblesse de la consommation des ménages. Confirmez-vous l'analyse de l'Insee plutôt que le diagnostic du ministre Roland Lescure ?

M. Claude Raynal, président. - La hausse de la charge de la dette, estimée à 3,6 milliards d'euros sur l'année, est l'une des principales composantes de la crise. Sur quelle hypothèse de taux ce chiffre se fonde-t-il ? Est-ce une hypothèse prudente ou médiane ?

M. David Amiel, ministre. - Je répondrai dans l'ordre à vos questions : oui, certaines des mesures présentées aujourd'hui ont un impact dès 2026, d'autres auront un impact sur la dépense publique des années ultérieures - c'est la différence entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. Comme je l'ai dit, nous n'allons pas mettre la poussière sous le tapis. Il serait facile, dans la mécanique budgétaire, d'ouvrir beaucoup d'autorisations d'engagement - cela fait des dépenses pour les successeurs - et de vouloir être vertueux sur les seuls crédits de paiement - cela présente mieux devant votre commission des finances. Mais il est très important d'être vigilant sur les deux, car la consolidation des finances publiques est beaucoup plus difficile lorsque le gouvernement suivant est confronté à des dépenses d'ores et déjà engagées, pour lesquelles il a pour ainsi dire l'obligation quasi juridique d'ouvrir ensuite les crédits de paiement. C'est pourquoi nous proposons à la fois des annulations en autorisations d'engagement - près de 4 milliards d'euros - et en crédits de paiement - à hauteur de 2,9 milliards d'euros. Au lieu d'augmenter la dette pour les années ultérieures, nous faisons des économies.

Sur les allègements généraux, je ne veux pas qu'il y ait de confusion ni de jeu sur les mots. Lorsque nous avons évalué à 6 milliards d'euros le coût de la guerre dans le détroit d'Ormuz au mois d'avril, il y avait, parmi ces 6 milliards, environ 2 milliards relatifs à l'anticipation du coût d'une augmentation des allègements généraux en cours d'année, liée à une revalorisation du Smic en cours d'année. C'est ce qui s'est passé : le 1^er juin, les dispositions législatives ont fait que le Smic a augmenté de manière anticipée. En ne prenant pas la mesure d'augmentation des allègements généraux, nous avons en quelque sorte réduit le coût de la crise tel qu'il avait été estimé en avril, avec un impact certainement positif sur les finances publiques. Vous l'appelez comme vous le voulez, mais cela s'inscrit dans une stratégie économique de soutien aux entreprises par des aides ciblées et finançables. Une augmentation de 2,2 milliards d'euros, non prévue au budget et qui serait allée à des entreprises en première ligne de la guerre dans le détroit d'Ormuz comme à d'autres qui ne l'étaient pas, n'aurait été ni ciblée ni finançable. C'est pourquoi nous avons pris cette décision.

Sur le PLFR, les mesures prises ne nécessitent pas de rectifier la loi de finances initiale - il est important de le dire publiquement. C'est d'ailleurs ce que prévoit la loi organique, et c'est ce qu'ont fait l'ensemble de nos prédécesseurs dans des circonstances similaires, qu'il s'agisse de nos prédécesseurs immédiats ou des présidences de François Hollande et de Nicolas Sarkozy. Les marges de manoeuvre prévues par la loi organique atteignent 8,25 milliards d'euros, pour être précis. Nous ne prévoyons donc pas de PLFR à ce stade parce que la loi organique nous permet de prendre ces mesures immédiatement, alors qu'un PLFR - et je connais votre attachement, monsieur le rapporteur général, à la tenue des comptes publics - aurait par ailleurs l'inconvénient de différer les mesures d'ajustement budgétaire.

Sur les scénarios dégradés en matière macroéconomique, l'immense incertitude qui règne autour du conflit dans le golfe Persique est manifeste. Il suffit d'entendre les déclarations erratiques qui sont faites chaque jour et se répercutent par des mouvements de prix du baril extrêmement volatils - signe que les marchés eux-mêmes hésitent dans leur analyse de la situation. Il faut en tout état de cause être préparé à tout. J'estime à titre personnel que le coût de la guerre dans le golfe Persique sera supérieur aux 6 milliards d'euros évalués au mois d'avril. La question est de savoir de combien. Cela dépend de l'évolution de la situation macroéconomique et géopolitique, de l'impact sur les taux d'intérêt et sur l'inflation. Nous avons révisé la prévision de croissance dès le mois d'avril, à 0,9 %, ce qui reste proche des estimations du Fonds monétaire international (FMI) et de l'OCDE. De manière générale, il faut toujours être calé sur les prévisions indépendantes. C'est pourquoi, je le redis, à la fin du mois de juin, une nouvelle discussion avec vous sur l'état des lieux macroéconomique sera nécessaire pour en tirer les conséquences en matière de déficit. Je réponds ainsi à la question du rapporteur général sur le solde public : oui, ces mesures visent à tenir l'objectif de 5 % de déficit public en 2026. Il faut passer du « quoi qu'il en coûte » au « quoi qu'il arrive » et prendre toutes les mesures nécessaires pour tenir nos comptes publics.

Nous ne sommes pas aujourd'hui dans une situation de très profonde dégradation macroéconomique, mais il faut être lucide : le coût sera supérieur à 6 milliards d'euros, et nous devons faire le maximum pour tenir nos objectifs de déficit.

Sur la loi spéciale et ses effets, vous avez été un peu malicieux, monsieur le rapporteur général. Permettez-moi de distinguer deux éléments : le premier trimestre d'une part, la loi spéciale de l'autre.

La loi spéciale est, de manière générale, une grave mise en danger du pays et de son économie. Il est très important de le redire ici, car certains ont parfois - chez beaucoup de personnes de bonne foi - l'idée que la loi spéciale ne serait que la reconduction du budget de l'année précédente et qu'à ce titre elle serait indolore économiquement. Seulement, la loi spéciale au sens juridique n'est pas cela. La loi spéciale, c'est le régime des services votés, c'est-à-dire à la fois l'incapacité à contenir le déficit - parce qu'elle nous rend incapables de prendre les mesures d'économie nécessaires - et l'incapacité de prendre des mesures nouvelles lorsqu'elles sont indispensables. Si nous étions aujourd'hui sous le régime de la loi spéciale, je ne serais pas en mesure de vous soumettre les mesures présentées aujourd'hui. Et qui sait ce qui pourrait se passer au premier semestre 2027 ?

C'est pourquoi il est indispensable d'avoir un budget à l'automne prochain pour l'année 2027 : sinon, les effets économiques, liés au risque et aux taux d'intérêt seraient absolument catastrophiques. Les premières semaines des années 2025 et 2026 ne permettent pas d'augurer ce que serait un fonctionnement en loi spéciale pendant de longs mois : dans ces deux cas, un budget a été promulgué très rapidement. C'est également pourquoi j'ai demandé à l'Inspection générale des finances (IGF) de conduire un rapport documentant l'ensemble des impacts économiques, sectoriels et financiers que susciterait un passage pendant de longs mois en régime de services votés. Je pense que cela permettra d'éviter toute instrumentalisation politique de la question - certains prétendant que la loi spéciale serait horrible pour plaider leur cause, d'autres avançant l'argument inverse. Ce rapport sera disponible dans les toutes prochaines semaines.

Concernant la charge de la dette, les taux d'intérêt retenus dans le chiffrage de 3,6 milliards d'euros reposaient sur une hypothèse de 3,9 %. Je précise néanmoins que l'impact de la hausse de la charge de la dette en 2026 est très lié à l'inflation : environ 10 % de nos titres de dette sont indexés sur l'inflation, et c'est là que l'impact est le plus immédiat. L'impact des taux est évidemment réel dès 2026, mais il est surtout prolongé sur les années suivantes, parce que ce sont autant d'émissions faites à des taux élevés dont on verra l'impact dans la durée - alors que l'impact de l'inflation sur notre dette est, y compris au plan comptable, lui aussi immédiat.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Pour une transparence complète, les 270 millions d'euros pris sur les recettes de l'Afit France sont contraires à ce qu'a voté le Parlement et nécessiteront un vote parlementaire - le Gouvernement n'a pas la main sur ce point. Par ailleurs, comment conciliez-vous cette réduction avec l'annonce, faite il y a deux jours, d'une mobilisation de 1,5 milliard d'euros supplémentaires pour la régénération et la modernisation du réseau ferroviaire dans le cadre du contrat entre l'État et SNCF Réseau ?

Mme Isabelle Briquet. - Entre 2025 et 2026, plus de 400 millions d'euros ont déjà disparu des dotations de soutien à l'investissement à destination des collectivités territoriales, auxquels s'ajoutent 61 millions d'euros d'annulations de crédits. Quel est l'impact précis sur ces dotations de soutien à l'investissement local ? La dotation générale de décentralisation (DGD) ne devrait pas être touchée par le surgel pour des raisons constitutionnelles. La dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) est déjà largement amputée. Il reste la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), sur laquelle les préfets ont donné des assurances aux communes ces derniers jours. Ces assurances seront-elles tenues ? Les communes doivent-elles s'attendre à de mauvaises surprises ?

M. Laurent Somon. - Pour paraphraser le Dalaï-lama : il importe peu d'être croyant ou pratiquant, ce qui compte c'est d'être bon - et d'être crédible et constant, ajouterai-je. Sur France 2030 : lors des débats budgétaires de décembre, la commission proposait 1,1 milliard d'euros d'économies, que le Gouvernement jugeait non crédibles. Ces économies ont été intégrées à 96 % dans la LFI. Or vous réduisez encore ces crédits de 400 millions d'euros. Confirmez-vous un ralentissement du déploiement de France 2030 ? Et pourquoi s'être opposé à cette piste, proposée par la majorité sénatoriale, à l'automne pour la mettre finalement en oeuvre aujourd'hui ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Les 2 milliards d'euros d'allègements généraux gelés sont-ils des économies par rapport au tendanciel et non par rapport à la LFI ? Sur la croissance : l'OCDE a présenté deux scenarii et le président du Mouvement des entreprises de France (Medef) a évoqué le risque de récession. L'acquis de croissance oblige-t-il déjà à réviser la voilure ?

Au nom de Sylvie Vermeillet, rapporteure de la mission « Régimes sociaux et de retraite », l'annulation de 199,6 millions d'euros sur le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » est inhabituelle, ce programme versant une subvention à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) pour équilibrer les régimes spéciaux fermés de la SNCF et de la RATP. S'agit-il d'une révision des besoins ou d'une véritable économie en cours de gestion alors qu'il s'agit de droits acquis ? Et pourquoi ne pas attendre le projet de loi de finances de fin de gestion ?

M. Pascal Savoldelli. - Je distingue ce qui relève de la fragilité, qui peut avoir des causes exogènes et ce qui relève de la sincérité. Je vous le dis de manière très apaisée. J'ai fait les comptes : en 2025, les mesures d'annulation se sont élevées à 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 2,7 milliards de crédits de paiement ; aujourd'hui, la situation dans le détroit d'Ormuz appelle des mesures à hauteur de 6 milliards. Il n'y a aucun problème de légalité budgétaire - vous la respectez -, mais il y a un problème de sincérité : on ne peut pas gouverner indéfiniment par décret. Dans la loi organique, à laquelle vous avez fait référence, on lit onze fois le mot « équilibre », à juste titre. Pour le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K), le problème tient à l'absence d'ajustement des recettes. Le Parlement doit aussi pouvoir arbitrer ces choix budgétaires - c'est une question de démocratie, pas seulement de comptabilité. Oui, monsieur le ministre : toute aide doit être financée. Mais avec 125 milliards d'euros de déficit, va-t-on aller à l'aveugle, ou chercher les recettes qui donnent à l'action publique les moyens de son financement ?

M. Thomas Dossus. - Ce décret fait un choix politique clair : soutenir les Français dans leur dépendance aux énergies fossiles tout en réduisant les crédits qui devaient atténuer cette dépendance, sans parler de l'extrême profitabilité de la rente pétrolière. Nous sortons d'une canicule précoce. MaPrimeRénov' est amputée, le fonds vert perd 20 % de ses crédits après les baisses du projet de loi de finances (PLF) pour 2026, France 2030 - censé être à l'abri de tels aléas - perd encore 400 millions d'euros. Est-ce un changement de doctrine sur les programmes d'investissement pour l'avenir ? Ces crédits sont-ils désormais gérés comme n'importe quelle autre mission ?

M. Vincent Delahaye. - Je salue le ciblage des aides et la progression de la transparence. Le gel des allègements de charges est bien une charge et une contribution supplémentaire des entreprises au plan de redressement, non une économie. Sur la réserve de précaution, j'ai sursauté en voyant 800 millions d'euros inscrits dans le plan d'économies. Une réserve de précaution, c'est de l'argent mis de côté, pas une dépense ! Si nous disposons de 8 milliards d'euros de réserves, pourquoi ne pas les mobiliser intégralement pour faire face à la crise ? Par ailleurs, le surgel de 40 millions d'euros sur le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », dont le total est de 210 millions d'euros, me laisse perplexe : ce programme est plutôt sous-doté. Ces 40 millions sont-ils bien documentés ? Et je précise que je suis plutôt croyant et pratiquant en matière d'économies !

M. Stéphane Sautarel. - Les rentrées fiscales sur les carburants, supérieures aux prévisions en début d'année, sont en diminution depuis avril. Si les volumes baissent, ne pourrait-on pas envisager une réduction de l'accise sur les carburants pour soutenir les volumes et préserver le produit fiscal, plutôt que de recourir à des dépenses d'intervention ? Le rendement hasardeux de la taxe petits colis suscite des interrogations similaires. Disposez-vous de simulations sur ce point ?

Mme Christine Lavarde. - Lorsque le Gouvernement a évoqué le chèque énergie dans ses mesures de soutien, j'ai pensé qu'il s'agissait d'une maladresse de communication, mais en entendant votre propos ce jour, je m'aperçois que, dans votre esprit, c'est vraiment le cas. Je suis complètement perdue ! Cela fait deux ans que nous interrogeons vos services sur la mise en oeuvre des nouveaux dispositifs d'attribution du chèque énergie depuis la suppression de la taxe d'habitation, qui a cassé le lien entre les bénéficiaires potentiels et la source de distribution. Et, miracle, en quelques jours a été résolu un problème vieux de deux ans. Soit on nous a menti lors des auditions budgétaires, parce que le problème technique semblait très compliqué - cela fait deux ans qu'on annule des crédits - et, au mois de juin, on a résolu le problème informatique - c'est fantastique !

Par ailleurs, vous avez évoqué la hausse du nombre de bénéficiaires, mais l'élargissement aux résidences sociales n'est pas récent, et leurs résidents sont faciles à identifier. Il ne faudrait pas confondre la communication politique sur les mesures de soutien et les évolutions techniques attendues depuis longtemps, qui n'ont strictement rien à voir avec la fermeture du détroit d'Ormuz.

Sur le fonds vert, il va falloir avoir du courage politique. Dans le cadre de la loi de finances initiale, ses crédits ont été considérablement réduits par rapport à la trajectoire annoncée lors de la création du fonds, qui date de ce quinquennat. Les mesures annoncées conduisent à quadrupler la réserve de précaution du programme en autorisations d'engagement et à quasiment la doubler en crédits de paiement. On a constaté que les crédits de paiement ouverts suffisaient à peine à honorer les engagements passés - d'ailleurs, certains ne seraient-ils pas honorés en 2026 ? Pourquoi continuer de présenter ce programme, si l'on sait qu'on ne peut rien financer de nouveau dessus ?

M. Marc Laménie. - Je poserai cette question au nom d'Emmanuel Capus, retenu par la mission d'information consacrée au poids des prélèvements obligatoires en France et à leurs conséquences sur la compétitivité des entreprises, l'investissement et les salaires : la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » subit des annulations de crédits à hauteur de 490 millions d'euros, soit 25 % de ses crédits. Pouvez-vous expliquer ces annulations ?

M. Raphaël Daubet. - Vous présentez des mesures de freinage sans exposer les arbitrages qui les ont fondées. Un euro gelé sur des dépenses de fonctionnement n'a pas les mêmes effets qu'un euro gelé sur des dépenses d'investissement industriel ou territorial. La concentration des coupes sur la recherche, l'innovation, France 2030 et l'apprentissage fragilise le discours gouvernemental sur la souveraineté industrielle et la transition énergétique. Avez-vous privilégié le court terme ? Dispose-t-on d'études d'impact du gel des allègements patronaux selon les secteurs ? Sur quels fondements avez-vous pris vos décisions ?

M. Pierre Barros. - Les gels, surgels et autres mesures se traduisent déjà concrètement à l'échelle locale : les services déconcentrés de l'État appellent les collectivités une à une pour revenir sur certains des engagements pris. Les budgets locaux, votés en mars-avril sur des bases désormais caduques, devront être refaits. Dans le domaine de la politique de la ville comme dans celui des investissements, tout risque de s'arrêter. Et ce stop and go aura des conséquences économiques très importantes sur les entreprises locales et les prestataires qui travaillent avec les collectivités. Nous avons déjà vécu cela l'année dernière ; c'est tout à fait désagréable de le revivre une deuxième année consécutive. Avez-vous mesuré l'impact de ces décisions sur le fonctionnement des collectivités et sur les projets qui vont être abandonnés ?

M. Olivier Paccaud. - La réserve de précaution de 490 millions d'euros sur la mission « Enseignement scolaire », à l'échelle d'un budget de 64 milliards d'euros, n'est pas un chiffre neutre. Anticipe-t-elle une sous-consommation des dépenses de personnel liée à des difficultés de recrutement dans le cadre du nouveau système de formation initiale des enseignants ?

M. David Amiel, ministre. - Madame Carrière-Gée, vous avez raison : la mesure relative à l'Afit France devra être validée par un vote du Parlement, dans le cadre du projet de loi de finances de fin de gestion. Vous avez raison de le rappeler, ce sera dans les mains, in fine, des parlementaires. J'en profite pour confirmer que les annonces du Premier ministre relatives aux investissements de SNCF Réseau - la ligne nouvelle du Sud-Ouest (LNSO) Bordeaux-Toulouse notamment - ne sont absolument pas remises en cause par les mesures ici proposées.

Madame Briquet, le surgel de 160 millions d'euros sur le programme 119 s'inscrit dans un rapport de 1 à 25 par rapport à l'ensemble des 4 milliards d'efforts présentés pour l'État. Ces ordres de grandeur méritent d'être rappelés. Cela étant, dans notre période, l'ensemble des acteurs du pays sont confrontés à des efforts nécessaires : l'État, la sécurité sociale, les collectivités locales, qui font preuve d'une grande prudence face à l'évolution économique et aux demandes de soutien territorial qu'elles auront à traiter, et les entreprises. Maîtriser la dépense et se préparer à tout événement est une responsabilité partagée entre l'ensemble des acteurs de la sphère publique.

Monsieur Somon, sur France 2030 : les 400 millions d'euros, soit 100 millions d'annulations et 300 millions de dégels, reposent sur un rythme de décaissement inférieur aux prévisions, des optimisations de frais de gestion des opérateurs et les efforts demandés à Bpifrance.

Monsieur Capo-Canellas, pour répondre très clairement, ce sont bien des économies par rapport au tendanciel et non par rapport à la LFI. L'enveloppe des allègements généraux du budget initial, soit 74 milliards d'euros, ne bouge pas. La demande des organisations professionnelles était de l'augmenter en cours d'année pour prendre en compte la revalorisation du Smic au 1^er juin ; nous avons décidé de la geler.

Sur la situation économique, il est important de bien caractériser la nature du choc. C'est un choc d'offre - et non de demande -, lié à l'importation de produits d'hydrocarbures, qui a un impact majeur sur l'inflation. L'expérience économique et toutes les recommandations des organisations internationales appellent au plus grand sérieux budgétaire. L'expérience des années 1970 le montre : face à un choc d'offre, il faut s'ajuster budgétairement plutôt que de creuser le déficit, ce qui serait contre-productif. En revanche, il faut soutenir les acteurs du tissu économique qui sont en première ligne - ce n'est pas le cas de toute l'économie française ; cela varie selon les secteurs : aujourd'hui, un pêcheur, sans le soutien de l'État, ne peut plus exercer son activité ; mais ce n'est pas vrai dans d'autres secteurs - d'où notre choix d'adopter une approche ciblée.

Vous m'avez interrogé sur le programme 198. Le montant de 199,6 millions d'euros a pour objet de tenir compte de l'actualisation d'un certain nombre d'hypothèses, notamment l'augmentation du taux employeur de la SNCF à la suite de l'arrêté du 31 décembre 2025. Pour 2026, d'autres évolutions concernent la RATP et la SNCF avec, en particulier, une actualisation du montant de la compensation généralisée vieillesse.

Pourquoi ne pas le faire en fin de gestion ? Nous pourrions poser la même question pour la réserve de précaution. Ma réponse est la suivante : prendre des mesures maintenant permet de ne pas recycler en gestion des économies de constatation dans des dépenses nouvelles.

Monsieur Savoldelli, je vous remercie d'avoir souligné la conformité de notre pratique à la Lolf ; je précise aussi que les montants en jeu sont comparables à ce qui avait cours sous les présidences Sarkozy et Hollande. Comme vous l'avez dit, les dettes doivent être financées. Or les mesures que nous prenons visent à ne pas creuser le déficit face aux chocs.

Quant aux recettes, si on souhaite les augmenter massivement il faut un PLFR. Ainsi, nous avons un désaccord politique noble, mais bien réel. Pour notre part, nous considérons qu'il faut contenir la dépense publique et la reprioriser, et non augmenter les impôts.

Monsieur Dossus, je conteste fortement votre diagnostic selon lequel nos mesures constituent une subvention au fossile. Tel n'est pas le cas, ce pour quoi nous avons été, au demeurant, suffisamment critiqués.

M. Thomas Dossus. - Quid de l'aide de 100 euros ?

M. David Amiel, ministre. - Ce n'est pas une subvention.

Une subvention consisterait, par exemple, à baisser la TVA sur le carburant. Le soutien forfaitaire aux Français qui travaillent, des classes populaires et moyennes, et qui n'ont d'autre choix que d'utiliser la voiture, est bien différent. En effet, les personnes concernées ne modifieront pas leur consommation parce qu'ils n'ont pas d'alternative. En outre, nous avons intensifié l'aide à l'électrification, y compris avec le leasing social de voitures électriques. Cependant, cette dernière démarche prend du temps, d'où le besoin d'une réponse immédiate.

La vraie subvention au fossile, c'est la ristourne carburant de 2022 - faite à la demande, d'ailleurs, de certains partis -, qui a aussi constitué une subvention du déficit commercial. Pour notre part, nous nous y sommes refusés, ce qui nous a été reproché. Les aides doivent être ciblées, pour soutenir les travailleurs sans aggraver notre dépendance aux hydrocarbures.

Monsieur Delahaye, la réserve de précaution porte bien son nom. Il serait dangereux d'en annuler l'intégralité.

M. Vincent Delahaye. - Et la moitié ?

M. David Amiel, ministre. - Nous ne savons pas de quoi demain sera fait et des mesures supplémentaires seront sans doute nécessaires si la crise vient à durer. Cela étant, j'ai bien pris note de vos recommandations en la matière.

Au sein de la mission « Santé », le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » a vu son budget augmenter récemment à hauteur de 410 millions d'euros. Il peut donc absorber le montant de 40 millions d'euros, environ 10 % du total.

Monsieur Sautarel, les recettes fiscales liées aux carburants, pour la période de mars à mai 2026, ont baissé de 40 millions d'euros par rapport à la même période en 2025. Plus précisément, les recettes de la TVA ont augmenté de 300 millions d'euros, quand celles des droits d'accises ont baissé de 340 millions d'euros, même si ces dernières restent de loin les plus importantes. Nous continuerons à faire oeuvre de transparence, tous les dix jours. Cela ne fait que confirmer les propos que j'ai tenus lorsque vous m'aviez auditionné, à ma prise de fonction : il n'y a pas de cagnotte, la baisse des volumes compense la hausse des prix.

En revanche, ne nous trompons pas sur l'ampleur du choc : la hausse des prix internationaux pèse bien sûr sur le prix à la pompe. Voilà ce qui entraine la chute des volumes, laquelle n'est jamais une bonne nouvelle pour les comptes publics, comme le montrent les expériences précédentes, dont la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) flottante.

Madame Lavarde, le chèque énergie est l'aboutissement de travaux techniques.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - En êtes-vous sûr ?

Mme Christine Lavarde. - Lisez les rapports !

M. David Amiel, ministre. - Il s'agit d'une mesure importante, en période de crise. Le Gouvernement a accéléré ses travaux au cours des dernières semaines, afin d'apporter à des ménages des classes populaires le soutien dont elles ont besoin. Le décret d'avance le précise, mais les travaux techniques que nous menons sont nécessaires pour ne pas rester dans l'incantatoire.

Quant au fonds vert, il ne fait pas l'objet d'annulations.

Mme Christine Lavarde. - Ah bon ?...

M. David Amiel, ministre. - Vous le constaterez en lisant la documentation : aucun projet n'est remis en cause et le surgel ne porte que sur les crédits non délégués.

S'agissant de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », monsieur Laménie, la baisse de l'enveloppe déléguée aux régions pour l'apprentissage, mentionnée dans la presse, est une manière de tirer les conséquences de la réforme de 2018 et du changement d'organisation du financement de l'apprentissage.

Monsieur Barros, le gel des allègements généraux est notamment fondé sur le fait que la hausse du Smic du 1^er juin n'entraînera pas l'augmentation immédiate de tous les autres salaires concernés par les allégements généraux. Par conséquent, rehausser l'ensemble du spectre des allègements généraux aurait abaissé le taux appliqué aux entreprises, où les salaires seraient restés stables. La logique est bien différente de celle des négociations salariales.

Enfin, monsieur Paccaud, nos mesures sur la réserve de précaution pour l'éducation nationale ne sont pas dictées par l'anticipation d'éventuelles difficultés de recrutement. Il ne s'agit que du prolongement homothétique de la démarche engagée sur les autres ministères.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Monsieur le ministre, vous avez répondu très rapidement sur France 2030 : quels éléments supplémentaires pouvez-vous nous apporter? En effet, les montants en jeu ont fait l'objet de forts désaccords entre les équipes du programme, celles du Gouvernement, Bpifrance et le Sénat. À l'époque, il nous avait été dit que ce que nous proposions était impossible ; cependant, aujourd'hui, vous seriez encore plus ambitieux. Quelle est l'explication ?

M. David Amiel, ministre. - La même question pourrait être posée pour l'ensemble des programmes et missions.

M. Thomas Dossus. - France 2030 n'est pas une mission budgétaire comme les autres !

M. Laurent Somon. - En effet.

M. David Amiel, ministre. - De manière générale, les économies que nous proposons aujourd'hui, par construction, ne figuraient pas en loi de finances initiale, parce que les priorités évoluent au gré du contexte économique. Pour France 2030, comme je le disais, le rythme de décaissement est plus lent que ce que nous anticipions.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Dans ce cas, nous poursuivrons notre travail et serons très attentifs à la suite.

M. David Amiel, ministre. - Je vous invite, monsieur le rapporteur général, à aller plus loin sur l'ensemble des économies budgétaires.

Il est important de continuer à marteler ce message et à chercher à dégager des économies partout où cela est possible.

J'ai aussi mentionné les mesures d'économies sur les aides nationales de Bpifrance relatives à l'innovation, qui n'étaient pas prévues en loi de finances initiale, sans oublier le resserrement sur les frais de gestion.

Par ailleurs, compte tenu des nouveaux enjeux de souveraineté qui se font jour, nous devons mener une réflexion collective sur la priorisation des investissements de France 2030, auxquels je sais que vous êtes attachés. Je suis à votre disposition pour y travailler.

Au demeurant, il est normal, dans le cadre d'un programme de soutien à l'innovation, d'être face à des projets moins prometteurs que ce que nous espérions, et à d'autres qui émergent. Telle est la raison de ce besoin permanent d'actualisation, auquel sont confrontés tous les pays développés.

M. Thomas Dossus. - C'est un changement de doctrine.

M. Claude Raynal, président. - Au sein de cette commission, le débat sur France 2030 nous avait opposés, monsieur le ministre. Pour ma part, et comme certains de mes collègues, j'étais opposé aux réductions de crédits proposées ici, qui avaient été suivies après coup par le Gouvernement.

À vous entendre, les conclusions budgétaires doivent découler des arbitrages. Cependant, en réalité, nous votons d'abord sur le budget, puis nous demandons à France 2030 de retravailler sa copie en fonction de nouvelles priorités. Je tenais à souligner cette nuance...

Nous vous remercions d'avoir répondu à notre invitation, monsieur le ministre.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 00.

La réunion est ouverte à 18 h 00.

- Présidence de M. Stéphane Sautarel, vice-président -

Projet de décret d'avance transmis pour avis à la commission - Communication et adoption de l'avis de la commission

M.  Stéphane Sautarel, président. - Chers collègues, nous nous retrouvons ce soir, après avoir entendu le ministre de l'action et des comptes publics en début d'après-midi, pour donner l'avis de la commission, en application de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur le projet de décret d'avance que le Gouvernement nous a transmis jeudi dernier 28 mai.

Avant de laisser le rapporteur général présenter sa communication et la position qu'il nous propose, je souhaiterais simplement rappeler que notre avis ne porte que sur le projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de 406,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 463,5 millions d'euros en crédits de paiement. Les montants en sont donc très modestes. Pour mémoire, le dernier décret d'avance publié en 2022 portait sur 5 milliards d'euros.

Pour autant, nous ne pouvons occulter le fait que ce projet de décret d'avance s'accompagne d'un décret d'annulation pour des montants comparables et d'un projet de gels de crédits supplémentaires sur des programmes du budget de l'État, pour un montant total de 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 1,7 milliard d'euros en crédits de paiement. À ceci s'ajoutent les mesures prises sur la sphère sociale, représentant plus de 2 milliards d'euros, sur l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et sur Bpifrance.

Je cède la parole au rapporteur général qui, je n'en doute pas, mettra ce décret d'avance en perspective de ce contexte plus général.

M. Jean-François Husson. - Effectivement, la commission des finances examinait chaque année, jusqu'en 2017, un ou plusieurs décrets d'avance. C'est une procédure qui est devenue exceptionnelle, puisque notre dernier décret d'avance remonte à 2022.

Les deux précédents décrets d'avance, en 2021 et 2022, portaient sur des montants extrêmement importants et avaient, notamment à ce titre, été vivement critiqués par notre commission, tout comme nous avons critiqué la pratique des reports, parce qu'elle a été massive et durable.

Si, depuis 2022, nous n'avons pas connu de décret d'avance, c'est aussi parce que les montants budgétés dans les lois de finances initiales étaient très élevés, avec des « bosses de dépenses » que vous avez pu constater, notamment en 2023 et 2024, sur vos différentes missions budgétaires. Ces crédits, parfois surbudgétés, donnaient en exécution de larges marges de manoeuvre permettant au Gouvernement de procéder à des redéploiements internes sans passer par un décret d'avance. Ce n'est donc plus le cas aujourd'hui.

Le montant du décret d'avance notifié jeudi dernier est toutefois beaucoup plus réduit que ceux des précédents : 406,6 millions d'euros en autorisations d'engagement, 463,5 millions d'euros en crédits de paiement. Mais il est, comme cela a été dit par le président, accompagné et amplifié par un décret d'annulation de montants légèrement supérieurs, de sorte que sont annulés au total 846,9 millions d'euros en autorisation d'engagement et 953,8 millions d'euros en crédit de paiement.

Nous avons également reçu communication d'un projet de gel de crédits, qu'on dit être un « surgel », puisqu'il s'ajoute au gel initial du début d'exécution, pour un montant total de 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 1,7 milliard d'euros en crédits de paiement.

Ma communication de ce jour porte sur l'ensemble de ces trois mesures : le décret d'avance, le décret d'annulation et le surgel. Car le Gouvernement, comme le ministre l'a fait tout à l'heure, les présente comme un tout. Toutefois l'avis que nous devrons formellement rendre en application de la LOLF ne portera que sur le seul décret d'avance.

Un mot, d'abord, de la régularité de ce décret d'avance au regard des articles 13 et 14 de la loi organique relative aux lois de finances. Plusieurs critères doivent être respectés.

En premier lieu, le montant des crédits ouverts par décret d'avance ne peut excéder 1 % des crédits de la loi de finances de l'année. Deuxièmement, le montant des crédits annulés par voie réglementaire ne doit pas dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours. En l'occurrence, la loi de finances initiale a ouvert pas moins de 825,3 milliards d'euros. Ces deux conditions sont donc très largement respectées.

Le décret d'avance doit également être équilibré, ce qui est le cas en l'espèce, puisqu'il y a autant de crédits annulés que de crédits ouverts.

Enfin, l'ouverture des crédits doit répondre à un critère d'urgence que nous allons vérifier en considérant l'objet de ces ouvertures.

Les ouvertures de crédits concernent uniquement le programme 174 « Énergie, climat et après-mines », et pour deux dispositifs. Le premier, c'est l'aide exceptionnelle de 100 euros destinée aux actifs grands rouleurs, pour permettre de compenser une part des effets de la hausse des prix des carburants provoquée par la crise et dont le coût est à ce jour estimé à 320 millions d'euros. Le cours moyen mensuel du baril est en effet passé de 66,6 dollars en janvier de cette année à 117,3 dollars en avril de cette même année, c'est-à-dire une hausse de 76 %. Cette hausse s'est répercutée sur le prix des carburants à la pompe. Cette aide me paraît nécessaire et son coût est tel que la loi de finances initiale ne suffirait pas à la financer.

Je reconnais que le Gouvernement ne renouvelle pas les erreurs et les dérives constatées à l'occasion de la précédente crise de l'énergie en 2022. Les premières mesures annoncées ont été opportunément ciblées vers les secteurs les plus fragiles et les plus exposés à l'envolée du prix des carburants. On est loin des milliards déversés sans ciblage par les précédents gouvernements, qui ont largement contribué à la situation très dégradée des finances publiques que nous connaissons actuellement. Toutefois, il faut souligner que ce dispositif est une aide de guichet, à laquelle toute personne éligible a droit. Le montant de 320 millions d'euros ne constitue pas un plafond limitatif, et il pourrait évidemment être dépassé dans l'hypothèse où les estimations réalisées par le Gouvernement seraient dépassées. Il nous faudra donc rester vigilants sur le suivi de l'exécution.

La deuxième mesure financée par l'ouverture de crédits de ce décret d'avance présente une nature plus originale. Vous vous souvenez que la suppression de la taxe d'habitation a eu pour effet collatéral de priver l'administration d'une partie de ses connaissances sur les contribuables. Dès lors, il n'était plus possible de verser automatiquement le chèque énergie à l'ensemble de ces foyers ; pas moins de 1,7 million de bénéficiaires sur les 5,5 millions ont ainsi perdu le bénéfice d'une aide dont ils remplissent et remplissaient pourtant les critères. Si j'en crois le Gouvernement, l'Agence de services et de paiement (ASP) a enfin, et très récemment, mis au point une méthodologie de croisement des données qui doit permettre à 700 000 de ses bénéficiaires de recevoir désormais le chèque énergie de manière automatisée. C'est un progrès qui a pour effet un surcoût du dispositif au titre de 2026, à ce stade estimé à 186,4 millions d'euros, justifiant le présent décret.

Cependant, de mon point de vue, il y a un abus de langage quand le Gouvernement annonce qu'il s'agit d'un « élargissement du dispositif du chèque énergie »... Non, les critères du chèque énergie n'ont nullement été modifiés. Il est quelque peu étonnant que le Gouvernement ait pu soudainement, presque comme par magie, réautomatiser une partie du versement du chèque énergie au moment même où son besoin se fait à nouveau se sentir de manière importante. C'est une concomitance qui me paraît d'une certaine manière très opportune, alors que le Gouvernement nous disait depuis longtemps faire tous ses efforts pour procéder à cette réautomatisation.

Malgré les réserves que je viens d'exprimer, je considère néanmoins et objectivement que le critère d'urgence est bien respecté et que le décret d'avance est à la fois régulier et nécessaire. Je vous proposerai donc de rendre à son sujet un avis favorable.

Je vais maintenant vous présenter les mesures d'annulation et de gel de crédits, de manière évidemment synthétique, d'abord parce que plus de 60 programmes du budget général sont concernés, mais aussi parce que le Gouvernement ne nous a fourni que très peu d'explications sur les dispositifs qui subiront les conséquences de ces annulations et gels.

De manière générale, les missions régaliennes sont quasiment exemptées d'annulation, mais elles subissent des gels de crédits. Par exemple, l'administration pénitentiaire fait l'objet d'un gel de crédits de 369,7 millions d'euros en autorisations d'engagement, ce qui risque de retarder encore les nécessaires constructions de prisons. Il en est de même de la mission « Sécurité », affectée par un gel de 257 millions d'euros en autorisations d'engagement. La police nationale est également l'une des rares entités concernées par un gel de crédits de personnel, pour un montant, certes limité, de 25,8 millions d'euros.

L'annulation de crédits la plus importante concerne le programme 198, qui porte les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP. C'est d'ailleurs le seul dont l'annulation de crédits, proche de 200 millions d'euros, dépasse le niveau de la réserve de précaution initiale constituée juste après la promulgation de la loi de finances. Le Gouvernement nous explique qu'il prend en compte les conséquences d'un arrêté du 31 décembre 2025, mais sans expliquer pourquoi ces conséquences n'ont pas été tirées dans la loi de finances qui a été promulguée plus de 45 jours après.

J'attire aussi votre attention sur l'annulation de 40 millions d'euros en crédits de paiement sur le programme 119, qui porte sur les concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Elle s'ajoute à une baisse de crédits en loi de finances initiale et je crains que ne se trace ainsi peu à peu un chemin de réduction des dotations de soutien aux projets des collectivités. Il nous faudra donc être et rester très vigilants sur le sujet.

Au total, toutefois, les mesures de régulation sont d'un volume assez limité et le surgel ne constitue qu'une pression très réduite sur la dépense, puisqu'il ne ramène même pas le niveau de la réserve de précaution au niveau qu'il avait au lendemain de la promulgation de la loi de finances.

En effet, ce gel ne fait que compenser une étonnante opération de dégel de crédits qui a été conduite pour un montant de 1,6 milliard d'euros en crédits de paiement peu après la promulgation de la loi de finances, alors que, par principe, un dégel survient en cours d'exercice, et surtout en fonction des besoins remontés par les ministères. Pour en identifier l'origine, il faut remonter à l'adoption du projet de loi de finances, ou plutôt à sa non-adoption, puisque c'est dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité, en nouvelle lecture, qu'il a intégré une série d'amendements de « rabot » qui ont minoré les crédits des ministères en 2026 de 1,7 milliard d'euros en crédits de paiement. Le dégel de ces crédits semblait tendre à rendre plus supportable, voire à compenser cette réduction des crédits. Un effet surprenant est que cela a permis que la réduction des dépenses introduite dans la loi de finances au cours des débats n'a eu en pratique aucune conséquence sur le montant des crédits effectivement mis à disposition des ministères en début de gestion. En outre, l'exécution de la loi de finances était, dès l'origine, fragilisée, puisque le dégel réduisait la capacité du Gouvernement à prendre des mesures pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses.

Au total, les décrets et surgels qui nous sont présentés font partie d'une séquence que je qualifierais de communication à travers laquelle le Gouvernement nous explique depuis six semaines que les conséquences de la situation de guerre au Moyen-Orient seront compensées « à l'euro près », afin d'assurer le respect des équilibres budgétaires décidés en loi de finances. Le ministre nous disait, le 21 avril, que pas moins de 6 milliards d'euros sont consacrés à des mesures de « freinage de la dépense ». Les explications promises, qui devaient être fournies dans les quinze jours, ont été beaucoup plus longues à arriver et nous avons dû, avec le président Raynal, écrire au ministre pour en savoir plus sur le sujet.

Au final, nous apprenons aujourd'hui que ces 6 milliards d'euros ne correspondent finalement pas à du freinage de la dépense. En effet, le Gouvernement a d'abord annoncé, sur la sphère sociale, 2,2 milliards d'euros d'économies par le gel des exonérations de cotisations sociales. Disons les choses plus clairement : c'est une augmentation de la pression fiscale sur les entreprises - elles l'ont d'ailleurs bien compris -, et non une limitation des dépenses de la sécurité sociale.

Quant aux 4 milliards d'euros qui devaient être freinés sur le périmètre de l'État, je vous invite à admirer la créativité du Gouvernement qui a assemblé les mesures les plus diverses. À des annulations de crédits et un surgel, lesquels ne constituent qu'un blocage temporaire de la dépense, il a aggloméré un abaissement des taxes affectées à l'AFITF, qui ne pourra d'ailleurs être réalisé au final que dans une loi de finances en fin de gestion. Il a également procédé à une remontée de dividendes de Bpifrance, ce qui n'a donc rien d'une mesure de freinage. Certaines annulations de crédits n'étaient parfois que des économies de constatation, comme, par exemple, pour les 200 millions d'euros du régime de retraite des cheminots. Cependant, le Gouvernement ne parvenait qu'à un total de 5,1 milliards d'euros en additionnant toutes ces mesures, donc il a décidé que les 6 milliards s'apprécieraient en autorisations d'engagement. Il est effectivement plus simple de décaler, par exemple, des projets de construction de prisons que d'engager de véritables mesures d'économie.

Il en ressort une certaine incohérence ou cacophonie. Le Gouvernement n'a pas été en mesure d'arbitrer les mesures d'économie nécessaires et de mettre en oeuvre les objectifs de bonne gestion budgétaire qui s'étaient lui-même assignés. L'effet de ces mesures sur le déficit public n'est même pas clair. Si le ministère de l'action et des comptes publics a répondu à toutes mes questions dans des délais raisonnables, le ministère de l'économie et des finances n'a transmis que la nuit dernière des bouts de réponse, lesquels ne permettent pas de comprendre quel est l'impact de la crise sur le solde public, ni par conséquent de justifier l'ampleur des mesures qui nous sont présentées.

C'est au contraire par une véritable transparence et une certaine lucidité face à la situation héritée des errances survenues, notamment, après la crise du Covid, que nous pourrons parvenir au redressement des comptes publics, et pas en remettant systématiquement au lendemain les décisions nécessaires pour s'engager véritablement dans le rétablissement des comptes publics de notre pays.

Mme Christine Lavarde. - Je remercie le rapporteur général pour son exposé clair et compréhensible.

Il me conduit à la conclusion qu'il est impossible de faire confiance au Gouvernement.

Je voudrais prendre l'exemple du gel des exonérations de cotisations. Lors du comité d'alerte du 21 avril dernier, que certains d'entre nous avaient écouté, le Gouvernement avait présenté une économie de 1,6 milliard d'euros sur les exonérations de cotisations patronales. Or, le Gouvernement annonce aujourd'hui que l'économie est de 2,2 milliards d'euros, soit 600 millions d'euros qui tombent juste au bon moment pour le décret d'avance.

La commission dispose-t-elle d'un moyen d'expertiser si le bon chiffre est plutôt de 1,6 milliard ou de 2,2 milliards d'euros ? Il s'agirait de savoir à quel moment le Gouvernement ne nous a pas dit la vérité. Était-ce en avril, ou alors aujourd'hui pour équilibrer les comptes ?

Est-ce que nous sommes également en capacité d'expertiser l'ensemble du plan de freinage du Gouvernement ? On nous dit qu'il nous faut aujourd'hui 6 milliards d'euros afin de tenir les objectifs de déficit qui ont été annoncés il y a déjà plusieurs mois, au moment de la promulgation de la loi de finances initiale... Mais, au moment même de la promulgation, nous avions déjà admis qu'on avançait un peu à vue. Pour contrôler la situation, le Gouvernement devait nous transmettre chaque mois un état actualisé des recettes encaissées et des dépenses exécutées.

Vous allez me dire que ce ne sont pas les ministres actuels qui avaient pris l'engagement de nous les transmettre, et donc que cette parole ne tient peut-être plus, mais il serait tout de même utile que l'on ait ces documents intéressants pour savoir où nous allons.

Ce qui m'inquiète, c'est que vous nous dites que le ministère de l'économie -- les services qui construisent les hypothèses macroéconomiques -- n'a pas répondu à vos demandes. Donc comment savoir si le besoin de freinage de 6 milliards d'euros repose sur un calcul sérieux ? Est-ce que ce n'est pas simplement un chiffre d'affichage ? Or, puisque la commission va devoir voter un avis, nous avons besoin d'éléments que vous-même, rapporteur général, ne pouvez peut-être pas nous donner, non pas faute de travail, mais faute d'informations transmises par le Gouvernement.

M. Rémi Féraud. - Je pourrais reprendre une grande partie de l'approche exprimée par Christine Lavarde. Nous naviguons à vue. Le Gouvernement n'est pas responsable de la situation internationale et de son évolution. En revanche, nous ne sommes pas à la hauteur de la situation, à la fois en ce qui concerne l'aide aux Français qui connaissent de véritables difficultés en termes de pouvoir d'achat, de déplacement, notamment pour les plus modestes d'entre eux. Ceci dit, ce n'est sûrement pas la fin de l'histoire, car la situation pourrait se dégrader dans les semaines et les mois qui viennent, en fonction de l'évolution de la situation internationale, économique et budgétaire.

Je voulais faire une remarque, en tant que rapporteur spécial sur la mission « Action extérieure de l'État ». Quand le rapporteur général dit que les ministères régaliens sont exempts d'annulation de crédits ou de gels, cela n'est pas vrai pour les affaires étrangères, puisqu'il y a 35,9 millions d'euros d'annulation de crédits et 7,5 millions d'euros de surgel. Évidemment, tous les ministères doivent être mis à contribution. Je considère cependant que, puisque la crise est internationale, ces annulations de crédits sur la présence de la France dans le monde, sur les moyens du Quai d'Orsay, de notre diplomatie auraient pu être évitées. Ces enveloppes me semblent nécessaires pour accompagner la résolution de conflits et notre remontée en puissance militaire. Cela aurait été aussi un symbole régalien important.

M. Pierre Barros. - Merci pour ces éléments qui précisent le contexte et apportent des éléments additionnels supplémentaires, qui sont plus clairs que ceux présentés par le ministre, qui n'a que partiellement répondu à l'ensemble de nos questions.

Je considère qu'il est toujours difficilement acceptable de refaire le budget une fois qu'il a été voté par le Parlement. Certes, il ne s'agit pas de l'ensemble du budget mais le montant concerné par le décret d'avance reste important. Ce n'est pas une bonne manière de travailler et je pense que personne ne peut sortir gagnant de ce genre de situation.

Certes, le détroit d'Ormuz est un vrai sujet et la situation dans laquelle nous nous trouvons à la fois au niveau international et national ne doit pas être minimisée. Pour autant, l'année dernière nous étions concernés par les droits de douane du président Trump. Alors qu'adviendra-t-il l'année prochaine ? Ainsi, la méthode du Gouvernement est récurrente et je crois que nous devons nous interroger collectivement sur la qualité du propos tenu. Cette situation est inquiétante pour l'ensemble des ministères, des services déconcentrés de l'État et des collectivités.

En particulier, je suis inquiet pour les communes et les départements qui connaissaient déjà des difficultés pour leur construction budgétaire. Je pense à ceux qui reçoivent des appels téléphoniques pour leur expliquer que les projets prévus devront être annulés faute de financements. Cela aura des conséquences sur le tissu des TPE et PME, cela est certain. Hier, j'ai eu au téléphone une société qui travaille beaucoup avec les collectivités territoriales et qui me parlait précisément des conséquences de ce type de décision.

Je rappelle que l'élection présidentielle approche. Je trouve que la période de tension commence assez tôt ; revoir le budget à ce moment-là n'est pas bénéfique pour le pays.

M. Thomas Dossus. - Personne ne nie la nécessité de l'ouverture de crédits pour venir en aide aux personnes les plus exposées à l'augmentation du prix des carburants. Néanmoins, la situation à laquelle nous faisons face résulte d'atermoiements concernant la sortie des énergies fossiles et je regrette qu'aujourd'hui nous n'ayons pas notre mot à dire sur les choix politiques qui sont pris pour équilibrer la facture.

Ce sujet aurait mérité un débat plus approfondi dans le cadre d'un projet de loi de finances rectificative. Ce décret apparait seulement comme un point d'étape et le débat budgétaire pourrait finalement se tenir puisque la situation ne semble pas en voie d'amélioration, mais risque au contraire de s'aggraver.

Concernant le décret d'avance qui fait l'objet de notre réunion, mon groupe s'abstiendra.

M. Jean-François Husson. - J'ai le sentiment que malgré nos sensibilités politiques divergentes, nous avons une grande convergence de vue.

En écho à la réflexion de M. Dossus, je rappelle que nous avons interpellé le Gouvernement à propos d'un éventuel projet de loi de finances rectificative au regard de l'évolution de la situation internationale. Néanmoins, nous ignorons de quelle manière le Gouvernement s'y prendrait s'il devait déposer un projet de loi de finances rectificative. En effet, les données chiffrées et la clarté qu'il a promises ont fait défaut lors du comité d'alerte des finances publiques. Mme Lavarde, je vous assure que nous travaillons pour tirer le maximum des éléments communiqués, cependant ces derniers sont insuffisants.

Un sujet de préoccupation est celui des sous-jacents macroéconomiques de ces projets de décrets. La commission dispose de sept jours pour faire connaître son avis sur le décret d'avance, ce qui laisse peu de temps. Des éléments ont été demandés pour ce lundi soir aux ministères économiques et financiers, un délai qu'ils ont jugé court. Pour ce qui relève du ministère de l'économies et des finances, des éléments nous ont finalement été transmis cette nuit, et ils sont très partiels. Nous continuons donc à essayer d'obtenir le maximum d'éléments d'information pour comprendre cette situation.

S'agissant de la fameuse « transparence », elle s'observe essentiellement dans le fait que le Gouvernement suit et communique le prix du carburant et les recettes afférentes. Cependant, il est beaucoup moins transparent, notamment, sur l'impact de cette situation sur le solde public. J'ai posé cette question lors de l'audition de Monsieur le ministre David Amiel, mais nous n'avons eu qu'une réponse très évasive. Or, ce sujet est essentiel. Je ne comprends pas, à moins qu'il s'agisse d'une forme de supercherie, que l'objectif pour 2026 reste à 5 % de déficit.

Lors du comité d'alerte sur les finances publiques, le sujet des exonérations de charges pour les entreprises avait été abordé d'abord par les organisations syndicales, avant même que les entreprises n'en parlent. Le monde du travail et les salariés, notamment ceux aux plus bas revenus, s'inquiètent et se posent des questions par rapport à cette situation.

Enfin, concernant la remarque de Rémi Féraud sur la mission « Action extérieure de l'État », il s'agit bien d'annulations, mais sur la réserve de précaution, ce qui est, pour le moment, relativement indolore.

Vous avez pu constater que j'ai essayé, dans cette communication, d'être le plus précis possible, sans pour autant n'évoquer que les aspects formels de ce décret, afin de faire entendre ce qui nous pose problème.

La commission donne acte de sa communication au rapporteur général et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information ; elle adopte l'avis relatif au projet de décret d'avance.

L'avis est ainsi rédigé :

La commission des finances,

Vu les articles 13, 14 et 56 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances ;

Vu la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026 ;

Vu le projet de décret d'avance notifié le 28 mai 2026, portant ouverture et annulation de 406,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 463,5 millions d'euros en crédits de paiement, le rapport de motivation qui l'accompagne et les réponses du ministre de l'action et des comptes publics et du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique au questionnaire du rapporteur général ;

Sur la régularité du projet de décret d'avance :

1. Constate que l'ouverture de crédits, d'un montant de 406,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 463,5 millions d'euros en crédits de paiement, a pour objet de financer, d'une part, une aide forfaitaire au bénéfice des actifs « grands rouleurs » annoncée en réponse au choc énergétique consécutif à la guerre au Proche et Moyen-Orient et, d'autre part, un accroissement du coût prévisionnel du dispositif du chèque « énergie » résultant d'une meilleure identification des bénéficiaires ;

2. Observe que l'ouverture de crédits prévue par le présent projet de décret, concentrée sur un seul programme budgétaire, est gagée par des annulations de même montant au total, portant sur un grand nombre de programmes du budget général et qu'ainsi le projet de décret ne dégrade pas le solde budgétaire de l'État ;

3. Note que l'ouverture de crédits prévue par le présent projet de décret d'avance est égale à 0,08 % des crédits de paiement ouverts par la loi de finances de l'année et que les annulations de crédits prévues par le présent projet de décret d'avance, ainsi que par un projet de décret portant annulation de crédits notifié simultanément à la commission des finances, se limitent à 0,12 % des crédits de paiement ouverts par les lois de finances afférentes à l'exercice ; que ces ouvertures de crédits n'excèdent donc pas le plafond de 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année et que les annulations prévues n'excèdent pas non plus le plafond de 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours, plafonds prévus par les articles 13 et 14 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances ;

4. Estime que l'urgence à ouvrir les crédits est avérée afin, d'une part, de rendre supportable pour les travailleurs les plus exposés l'augmentation des prix de l'énergie accentuée par la guerre au Proche et Moyen-Orient, et, d'autre part, de permettre d'assurer le financement du chèque « énergie » pour l'ensemble des ayants droit identifiés ;

5. Constate donc que les conditions de régularité du recours au décret d'avance prévues par la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 précitée sont réunies ;

Sur les ouvertures prévues par le projet de décret d'avance :

6. Regrette que la présentation des mesures soit parfois tendancieuse, voire erronée, dans la mesure où, contrairement à ce qu'indique le rapport relatif au décret d'avance, le besoin de financement relatif au chèque « énergie » ne correspond pas à un élargissement de ce dispositif, mais à une amélioration technique du dispositif de versement de l'aide ayant pour effet une meilleure identification des ayants droit ;

7. S'étonne d'ailleurs que cette amélioration technique, que le Gouvernement prétendait rechercher depuis plusieurs années, intervienne finalement exactement au moment où la hausse des prix des carburants la rendait d'autant plus utile ;

8. Note que le montant global du décret d'avance reste limité par rapport tant au montant des crédits ouverts en loi de finances initiale qu'au montant des décrets d'avance pris dans le passé, et que les dérives budgétaires lourdes constatées au cours des exercices 2022 et 2023 ne sont pas reproduites ;

Sur les annulations prévues par le projet de décret d'avance :

9. Fait observer que l'annulation de crédits la plus importante, d'un montant de 199,6 millions d'euros, porte sur le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ; qu'elle est justifiée par le Gouvernement par une nouvelle prévision technique des besoins de ce régime ; qu'il s'agit donc d'une économie de constatation, qui aurait aussi bien pu être constatée dans la loi de finances de fin de gestion, et non pas d'un véritable effort mis en oeuvre spécifiquement pour compenser les conséquences de la guerre au Proche et Moyen-Orient sur les comptes publics ;

10. Constate que les crédits annulés sont, pour chaque programme concerné par le projet de décret d'avance à l'exception du programme précité, inférieurs à la réserve de précaution initialement constituée ;

11. Émet, sous les réserves formulées précédemment et compte tenu de la régularité formelle du projet de décret au regard des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, un avis favorable au présent projet de décret d'avance.

La réunion est close à 18 h 35.