Proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer

Rapports législatifs

Rapport n° 690 (2025-2026), déposé le 3 juin 2026

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

N° 690

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer,

Par Mme Évelyne RENAUD-GARABEDIAN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente ; MM. Alain Chatillon, Daniel Gremillet, Mme Viviane Artigalas, MM. Franck Montaugé, Franck Menonville, Bernard Buis, Fabien Gay, Vincent Louault, Mme Antoinette Guhl, M. Philippe Grosvalet, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, M. Rémi Cardon, Mme Anne-Catherine Loisier, secrétaires ; Mmes Martine Berthet, Marie-Pierre Bessin-Guérin, MM. Yves Bleunven, Michel Bonnus, Denis Bouad, Jean-Marc Boyer, Jean-Luc Brault, Frédéric Buval, Henri Cabanel, Alain Cadec, Guislain Cambier, Mme Anne Chain-Larché, MM. Patrick Chaize, Patrick Chauvet, Pierre Cuypers, Daniel Fargeot, Gilbert Favreau, Mmes Amel Gacquerre, Marie-Lise Housseau, Annick Jacquemet, Micheline Jacques, MM. Yannick Jadot, Gérard Lahellec, Mmes Marianne Margaté, Pauline Martin, MM. Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Marc Séné, Lucien Stanzione, Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Sénat :

172 rect. (2024-2025), 674, 678, 679 et 691 (2025-2026)

L'ESSENTIEL

Le 3 juin 2026, la commission des affaires économiques a adopté, sur le rapport d'Évelyne Renaud-Garabedian, la proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer.

Ce texte transpartisan est issu des travaux de la délégation sénatoriale aux outre-mer. Déposé par sa présidente, Micheline Jacques, et plusieurs de ses collègues ultramarins et métropolitains, il procède à des adaptations ciblées de plusieurs normes nationales aux caractéristiques et contraintes particulières des territoires ultramarins, dans la lignée du groupe de travail sénatorial sur la décentralisation, présidé par le président Larcher qui proposait, dès juillet 2020, d'adapter les normes nationales et les modalités de l'action des autorités de l'État aux caractéristiques et contraintes particulières des territoires ultramarins grâce à une loi annuelle d'actualisation du droit outre-mer.

Déposée le 28 novembre 2024 et comportant initialement une quarantaine d'articles, la proposition de loi a ensuite été rectifiée dans une version plus resserrée comportant vingt-quatre articles. Parmi eux, neuf relèvent de la compétence de la commission des affaires économiques à qui le texte a été renvoyé au fond. Ils couvrent des thématiques diverses, témoignant de l'ampleur du besoin d'adaptation des normes aux réalités de l'outre-mer : politique du logement, urbanisme, agriculture, politique forestière, économie sociale et solidaire ou encore modalités de versement des dotations budgétaires aux collectivités.

Sept articles (17 à 19 et 21 à 24) ont en outre été délégués à la commission des lois, six à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (11 à 14, 16 et 20) et deux à la commission des affaires sociales (9 et 10).

À l'issue de travaux ayant donné lieu à neuf auditions, au cours desquelles quatorze personnes ont été entendues, ainsi qu'à une quinzaine de consultations, le rapporteur a proposé à la commission 10 amendements destinés, selon les cas, à ajuster le texte conformément aux demandes exprimées localement ou à tenir compte de contraintes juridiques, notamment issues du droit européen.

I. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU LOGEMENT ET À L'URBANISME

A. EN MATIÈRE DE LOGEMENT, DEUX MESURES POUR MIEUX TERRITORIALISER LES POLITIQUES DU LOGEMENT ET LUTTER CONTRE L'HABITAT INDIGNE

1. Faciliter la délégation des aides au logement aux départements ultramarins

83 EPCI et 27 départements, dont aucun ultramarin

Nombre de collectivités délégataires des aides à la pierre en 2025

L'article 1^er vise à donner la possibilité aux conseils départementaux d'outre-mer de demander la délégation de la programmation et de la gestion de tout ou partie des aides au logement. Or les départements ultramarins disposent déjà de cette possibilité, au même titre que les départements de l'hexagone, depuis la loi de 2004.

Plutôt que de créer un régime concurrent, la commission a rattaché la mesure au cadre juridique existant en y précisant que les départements de la Guadeloupe et de La Réunion, le département-région de Mayotte et les collectivités uniques de Guyane et de Martinique peuvent être délégataires de seulement une partie des aides.

La commission souligne néanmoins l'importance pour les collectivités de disposer de moyens humains et financiers suffisants pour exercer cette délégation. Plus largement, la territorialisation des politiques de l'habitat ne peut être pensée indépendamment des moyens qui leur sont affectés par la LBU.

2. Soutenir les communes ultramarines dans la lutte contre l'habitat indigne

L'article 2 prévoit le versement par l'Agence nationale de l'habitat (Anah) d'une subvention couvrant 50 % des travaux engagés d'office en substitution d'un propriétaire défaillant par les communes ultramarines sur un immeuble menaçant ruine. Toutefois, dans sa rédaction actuelle, cet article manque sa cible, qui est l'habitat informel. Cette difficulté ne peut être corrigée par amendement parlementaire en raison des règles de recevabilité financière qui interdisent de créer ou d'aggraver une charge publique.

Face à cette limite importante de l'article 2, la commission a décidé d'interpeller le Gouvernement par une demande de rapport sur le poids financier supporté par les communes ultramarines dans la lutte contre l'habitat indigne, afin qu'un soutien renforcé, au-delà de la prise en charge par la ligne budgétaire unique, puisse être envisagé pour les territoires en difficulté.

B. EN MATIÈRE D'URBANISME, DES ASSOUPLISSEMENTS À LA LOI LITTORAL POUR LES TERRITOIRES MONTAGNEUX

L'article 3 repousse la date butoir de modification des schémas d'aménagement régional (SAR) pour y intégrer les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols. En raison de leur caractère multithématique et intégrateur, les SAR sont des documents complexes à finaliser, dans des territoires en outre soumis à de multiples contraintes et défis.

De ce fait, tenant compte de l'état d'avancement du processus de modification des SAR des différentes collectivités d'outre-mer, la commission a repoussé cette date butoir à août 2028 et a, par cohérence, repoussé la date butoir d'entrée en vigueur des documents d'urbanisme (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme et cartes communales) modifiés pour y décliner les objectifs de réduction de l'artificialisation fixés dans les SAR.

L'article 4 prévoit des assouplissements de la loi Littoral, dans les zones de montagne de La Réunion en vue d'améliorer l'offre de logement et d'hébergement, ainsi que l'offre touristique. Y seraient ainsi autorisés :

- l'extension limitée de l'urbanisation en continuité des « secteurs déjà urbanisés », qui ne peuvent actuellement faire l'objet que d'opérations de densification ;

- Communes littorales de La Réunion, avec leur densité
(source : DEAL de La Réunion)

par exception au principe d'urbanisation en continuité, les travaux d'adaptation, réfection, extension limitée ou reconstruction sur place ou à proximité de bâtiments existants hors zones urbaines, ainsi que l'implantation en discontinuité d'installations de sécurité, de lutte contre l'incendie et de sanitaires.

Les restrictions à l'urbanisation posées par la loi Littoral se heurtent de manière générale, en outre-mer, à la rareté du foncier constructible, dans des territoires soumis par ailleurs à de multiples risques naturels et à un important recul du trait de côte. Le principe d'application de la loi Littoral à l'intégralité du territoire des communes riveraines de la mer est en outre particulièrement pénalisant pour les communes réunionnaises, compte tenu de leur surface importante et leur organisation territoriale « en lanières », du littoral au centre de l'île : la loi Littoral peut ainsi s'y appliquer jusqu'à une vingtaine de kilomètres du rivage, y compris dans des zones de haute altitude.

Compte tenu de ces contraintes, la commission a conforté les dispositions de l'article 4, qui permettront de faciliter la production de logements et de soutenir l'attractivité touristique du territoire réunionnais, en en sécurisant la rédaction.

II. LES DISPOSITIONS EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS

A. RENFORCER L'ASSOCIATION DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL À L'ÉLABORATION DE LA POLITIQUE FORESTIÈRE À LA RÉUNION

L'article 6 prévoit de soumettre l'adoption du programme régional de la forêt et du bois (PRFB) à l'avis conforme des présidents du conseil départemental et du conseil régional de La Réunion. Pour autant, une telle procédure risquerait d'entraîner des retards et des blocages dans la mise en oeuvre du PRFB. La commission remplace donc cet avis conforme par une présidence tripartite, partagée avec le préfet de région, de la commission régionale de la forêt et du bois (CRFB). Elle renomme également le PRFB et la CRFB pour mieux prendre en compte le rôle du département.

B. EN MATIÈRE AGRICOLE, DEUX MESURES POUR STRUCTURER LES FILIÈRES ET AUTORISER L'UTILISATION DE PLANTS ET DE SEMENCES EN PROVENANCE DE PAYS TIERS

L'article 7 comporte deux dispositions.

D'une part, cet article vise à favoriser la structuration des filières de production agricoles en outre-mer, en orientant davantage les financements européens du programme d'options spécifiques à l'éloignement et l'insularité (POSEI) vers cet objectif. Si la mise en place de structures collectives doit être encouragée, la commission a toutefois adopté un amendement visant à supprimer la disposition relative au fléchage du POSEI en raison des difficultés juridiques et techniques qu'elle pose. Afin de concourir à l'objectif poursuivi par cet article, elle propose de confier au comité d'orientation stratégique et de développement agricole la mission de définir la politique de structuration des filières agricoles ultramarines.

D'autre part, cet article prévoit que l'extension des accords interprofessionnels à La Réunion tienne compte des modalités spécifiques prévues par la réglementation européenne. La commission a supprimé cette disposition, celle-ci étant déjà satisfaite par le droit en vigueur.

L'article 8 prévoit d'autoriser l'introduction et la culture de plants et de semences en provenance de pays tiers de l'Union européenne dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. Il est prévu de conférer au préfet un pouvoir de dérogation au catalogue national des variétés, afin de mieux prendre en compte les conditions climatiques et pédologiques de ces territoires. Si cette disposition répond à un véritable besoin pour les exploitants agricoles ultramarins, qui voient leur compétitivité se dégrader, elle est toutefois incompatible avec le droit communautaire, qui ne permet pas une telle dérogation. La commission a donc supprimé l'article.

III. LES MESURES EN FAVEUR DE LA TRÉSORERIE DES COLLECTIVITÉS ET DU DÉVELOPPEMENT DE L'ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE ULTRAMARINE

A. AMÉLIORER LA TRÉSORERIE DES COMMUNES D'OUTRE-MER

L'article 5 prévoit que la dotation d'aménagement des communes d'outre-mer (DACOM) et la dotation de péréquation des communes d'outre-mer (DPOM) fassent l'objet de versements mensuels plutôt qu'annuels, afin de faciliter la gestion financière et comptable des communes ultramarines. Partageant pleinement l'objectif de cette mesure de bon sens, le rapporteur a néanmoins relevé que cette mensualisation était déjà mise en oeuvre depuis la loi de finances pour 2020. La commission a donc supprimé l'article, satisfait par le droit en vigueur.

B. SOUTENIR L'ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE DANS LES TERRITOIRES ULTRAMARINS

Entre 8 % et 16 %

Parts respectives de l'économie sociale et solidaire dans l'emploi privé
en Guyane et à Mayotte, contre 13,7 % dans toute la France

L'article 15 vise à étendre le champ des marchés publics pouvant faire l'objet de réservations au profit d'entreprises de l'économie sociale et solidaire dans les outre-mer. Comme l'a rappelé la commission lors de l'examen du projet de loi de lutte contre la vie chère, où un amendement poursuivant le même objectif avait été rejeté, cette mesure serait contraire au droit européen qui délimite strictement le champ des marchés réservés. Elle exposerait les acheteurs publics et les entreprises ultramarines à des contentieux, sources d'insécurité juridique et d'allongement des délais. Suivant l'avis du rapporteur, la commission a donc supprimé l'article.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER

LOGEMENT ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Article 1er
Possibilité pour les conseils départementaux d'outre-mer de demander
la délégation de la programmation et de la gestion des aides au logement et à la construction

Cet article vise à inscrire dans le code général des collectivités territoriales la possibilité, pour les conseils départementaux d'outre-mer, de demander la délégation de la programmation et de la gestion administrative et financière de tout ou partie des aides de l'État au logement financées par la ligne budgétaire unique (LBU).

À l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement visant à tenir compte de la délégation des aides à la pierre aux départements, déjà prévue par le code de la construction et de l'habitation. L'amendement prévoit ainsi de préciser que les départements ultramarins peuvent être délégataires de tout ou partie des aides au logement.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - La programmation et la gestion des aides à la pierre demeure aujourd'hui de la compétence de l'État dans les départements et régions d'outre-mer

A. Une politique du logement dans les outre-mer pilotée directement par l'État dans les départements et régions d'outre-mer

Dans les cinq départements et régions d'outre-mer, la politique du logement est pilotée depuis 1997 par le ministère chargé des outre-mer. Il exerce cette politique via trois instruments principaux :

- la ligne budgétaire unique (LBU), créée en 1987, qui rassemble les crédits budgétaires liés au logement dans les outre-mer ;

- des aides fiscales ;

- des aides et prêts à destination des ménages et des collectivités, comme l'Éco-prêt à taux zéro (PTZ) en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à La Réunion et à Mayotte^1(*) ou via Action logement et la Banque des territoires.

La « ligne budgétaire unique », portée par l'action n° 1 du programme 123 de la mission « Outre-mer » du budget de l'État, participe au financement de :

- la construction de logements locatifs sociaux (LLS), très sociaux (LLTS), très sociaux adaptés (LLTS) et spécifiques (hébergements, logements étudiants, etc.) ainsi que leur réhabilitation via la subvention de l'État pour l'amélioration des logements locatifs sociaux (SALLS) ;

- la résorption de l'habitat insalubre (RHI) et spontané (RHS) ;

- l'aménagement et la viabilisation des terrains en vue d'assurer la constitution de réserves foncières grâce au fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU) ;

- l'accession sociale à la propriété, notamment via le dispositif « logement évolutif social » (LES) ;

- l'amélioration de l'habitat des propriétaires occupants via l'aide à l'amélioration de l'habitat (AAH). Les aides aux propriétaires bailleurs relèvent quant à elles de l'Agence nationale de l'habitat, et non de la LBU.

Dans les cinq collectivités d'outre-mer que sont Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna, les compétences habitat sont, quant à elles, décentralisées, l'État n'intervenant que de manière indirecte et résiduelle. Ces collectivités ne bénéficient d'aides de l'État qu'au travers des contrats de développement ou dans le cadre des dispositions de la défiscalisation. L'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon continue, par dérogation, à bénéficier de quelques aides à l'amélioration de logements ou à l'habitat privé^2(*).

B. La délégation des aides à la pierre, possible depuis 2005, n'est pas mobilisée dans les outre-mer

Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales^3(*), les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent être délégataires de l'attribution des aides à la pierre. En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin, cette délégation peut aussi inclure les aides directes en faveur de l'accession sociale à la propriété^4(*).

Les départements peuvent eux aussi être délégataires de ces aides, à titre subsidiaire^5(*), hors du périmètre des EPCI délégataires.

Les aides pouvant faire l'objet de cette délégation sont les aides au logement social et les aides à l'amélioration du parc privées distribuées par l'Agence nationale de l'habitat (Anah) - qui, dans les territoires ultramarins, n'intervient qu'en faveur des propriétaires bailleurs, des copropriétés ainsi qu'en faveur de l'adaptation des logements au handicap ou au vieillissement^6(*).

Les possibilités de délégation plus large accordées dans les départements et régions d'outre-mer tiennent au fait que la ligne budgétaire unique y finance des aides directes à l'accession alors que dans l'hexagone, les aides à l'accession s'appuient sur le circuit bancaire.

Cette délégation se traduit par une convention de délégation conclue pour une durée de six ans renouvelable entre l'EPCI ou le département délégataire et l'État.

Cette convention précise les objectifs poursuivis et les actions à mettre en oeuvre. En outre, cette convention ;

- fixe, d'une part, dans la limite des dotations ouvertes en loi de finances, le montant des droits à engagement alloués à l'EPCI et, d'autre part, le montant des crédits que celui-ci affecte sur son propre budget à la réalisation des objectifs de la convention ;

- précise annuellement, au sein des droits à engagement alloués, les parts affectées au logement social ou à l'hébergement, d'une part, et à l'habitat privé, d'autre part ;

- définit les conditions d'attribution des aides.

- peut adapter les conditions d'octroi des aides de l'État, selon les secteurs géographiques et en raison des particularités locales et démographiques et de la situation du marché du logement, dans les limites fixées par décret en Conseil d'État ;

- peut adapter, pour des secteurs géographiques déterminés, dans des limites fixées par décret en Conseil d'État, les plafonds de ressources pour l'attribution des logements sociaux.

La délégation porte obligatoirement sur les compétences suivantes :

- l'attribution des aides au logement social, au logement intermédiaire et en faveur de la location-accession ainsi que la notification aux bénéficiaires et l'octroi d'autorisations spécifiques aux bailleurs sociaux s'agissant de résidences étudiantes conventionnées ou de logements construits ou aménagés spécifiquement pour cet usage à des personnes en perte d'autonomie liée à l'âge ou au handicap ou à des jeunes de moins de trente ans ;

- l'attribution des aides en faveur de l'habitat privé ainsi que la signature des conventions, par délégation de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), avec les propriétaires.

La délégation peut également porter sur tout ou partie des compétences suivantes :

- la garantie du droit à un logement décent et indépendant et la délégation des réservations de logements dont le préfet bénéficie à ce titre, ainsi que la compétence pour conclure l'accord avec Action logement en lieu et place du préfet ;

- la mise en oeuvre de la procédure de réquisition des logements avec attributaire ;

- la gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement ainsi que le financement des organismes qui y contribuent.

En 2025, le ministère du logement recensait 111 délégataires des aides à la pierre dont 83 EPCI et 27 départements dont Paris. Aucun EPCI ni département ultramarin n'en faisait partie.

Selon le ministère des outre-mer, aucune délégation des aides à la pierre n'a été officiellement demandée par des EPCI ou départements ultramarins.

C. Une programmation qui demeure de la compétence de l'État déconcentré

Cette possibilité de délégation ne concerne que l'instruction et l'attribution de ces aides et non leur programmation.

Les crédits de la LBU sont répartis dans les territoires proportionnellement à leur population (pour la moitié de l'enveloppe totale) et en fonction de la difficulté d'accès au logement social (pour l'autre moyen de l'enveloppe). Cette méthode de calcul assure ainsi la cohérence des volumes de crédits avec la taille de la population de chaque DROM, d'une part, et la priorité donnée aux territoires où l'accès au logement social est le plus contraint d'autre part.

Pour Mayotte et la Guyane, des surpondérations sont appliquées pour tenir compte du dynamisme démographique des territoires et de la fragilité socio-économique des populations.

La dotation régionale pour le financement, dont l'attribution est susceptible d'être déléguée, est notifiée par le ministère, en fonction des données sociales et démographiques, de l'état du patrimoine de logements ainsi que de la situation du marché locatif. Ses crédits sont ensuite répartis par le préfet de région entre les différents EPCI, ou entre les départements, après avis du comité régional ou département de l'habitat et de l'hébergement ou, en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin, du conseil départemental de l'habitat et de l'hébergement.

Le Gouvernement présente, au moment du dépôt du projet de loi de finances, le tableau des dotations notifiées aux préfets de région et de leur répartition intrarégionale effectuée par les préfets.

Dans les départements d'outre-mer, le conseil départemental est saisi pour avis des orientations générales de la programmation des aides de l'État au logement pour l'année suivante^7(*).

II. Le dispositif envisagé - Une territorialisation accrue des politiques du logement outre-mer

L'article 1^er entend permettre la territorialisation de la politique du logement outre-mer, en prévoyant la possibilité, pour le conseil départemental, de demander la délégation de la programmation et de la gestion administrative et financière de tout ou partie des aides de l'État au logement financées par la ligne budgétaire unique (LBU).

Pour ce faire, il insère un nouvel article L. 3444-7, au sein du chapitre IV « Attributions » du titre IV « Départements d'outre-mer » du livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, applicable aux départements de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion. L'article ne serait donc pas applicable à Mayotte.

Il précise qu'une convention entre l'État et le département détermine les modalités et le périmètre des aides dont la gestion est déléguée.

III. La position de la commission - Des dispositions qu'il convient d'articuler avec le cadre existant de délégation des aides à la pierre

Le rapporteur relève que le dispositif actuel de délégation des aides à la pierre prévu par le code de la construction et de l'habitation n'est pas mobilisé dans les outre-mer, ni par les départements qui sont l'objet de cet article 1^er ni par les EPCI.

Plutôt que de créer un régime concurrent au sein du code général des collectivités territoriales qui serait source de complexité, le rapporteur a proposé à la commission une réécriture de l'article 1^er. Il s'agit de prévoir, au sein des articles du code de la construction prévoyant la délégation des aides à la pierre, le cas spécifique des départements et collectivités uniques d'outre-mer qui pourraient être délégataires de seulement une partie des aides. Le cas échéant, la convention de délégation conclue avec l'État préciserait le périmètre des aides déléguées.

En effet, le cadre actuel ne permet pas de déléguer seulement une partie des aides à la construction ou à la réhabilitation de logements sociaux ainsi qu'en faveur de l'habitat privé. Pourtant, certaines aides - notamment celles destinées aux propriétaires occupants ou celles concourant au pilotage de la production de logements sociaux - présentent un intérêt variable selon les contextes politiques locaux. La possibilité de n'être délégataire que d'une partie des aides pourrait également présenter un intérêt pour faciliter la gestion des projets de renouvellement urbain dans les outre-mer et éviter qu'elle ne soit morcelée : la reconstitution de l'offre et la requalification des logements sociaux y est financée par la LBU tandis leur démolition reste financée par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), dont la gestion des aides ne peut être déléguée. Ces aides s'inscrivent effectivement dans un cadre conventionnel à l'échelle de territoires spécifiques.

Le rapporteur rappelle que cette délégation doit rester une faculté, et que le champ des aides déléguées doit être précisément déterminé dans le cadre des conventions conclues avec l'État, en lien avec les contextes locaux : si la possibilité de ne déléguer qu'une partie des aides présente de l'intérêt, il convient d'être vigilant à ce qu'elle ne rigidifie pas la gestion de la LBU qui est fongible et ne complexifie pas la gestion des attributions ainsi que le dialogue de gestion entre l'État et les délégataires.

Par ailleurs, il semble préférable de calquer le régime des départements et collectivités d'outre-mer sur celui existant afin de préserver de la souplesse dans les niveaux de délégation. En effet, aujourd'hui, le niveau de délégation diffère selon les conventions : certaines prévoient l'instruction des dossiers par les délégataires (délégation de type « 3 ») tandis que d'autres confient cette instruction aux services de l'État (délégation de type « 2 »). Or la rédaction initiale de l'article 1^er mentionne la délégation « de la programmation et de la gestion administrative et financière » des aides, ce qui ne permettrait pas l'instruction des demandes d'aides par les services de l'État comme le prévoient actuellement les conventions de délégation de « type 2 ».

Enfin, le rapporteur souligne que la délégation des aides au logement ne peut être isolée de la question des moyens humains et financiers dont disposent les collectivités. Lors de son audition, la collectivité unique de Martinique a, par exemple, souligné l'importante ingénierie administrative et financière qu'implique la gestion des enveloppes d'aides à la pierre. La collectivité de Guyane tout comme le département de Guadeloupe ont eux aussi indiqué au rapporteur que les moyens humains actuellement disponibles ne permettaient pas d'envisager une délégation sans instruction par les services de l'État de manière transitoire. La direction générale des outre-mer (DGOM) dresse le même constat d'un niveau de charges de personnel important au sein du conseil départemental de La Réunion ainsi que du département-région de Mayotte, 144 agents étant mis à la disposition de ce dernier par les services de l'État.

Plus largement, l'objectif de territorialisation des politiques de l'habitat ne saurait être pensé indépendamment des moyens affectés à cette politique par la LBU. Comme l'a indiqué la collectivité de Guyane au rapporteur, le sujet n'est pas seulement de mieux gérer et distribuer les aides au logement, mais d'abord de garantir que les crédits soient à la hauteur d'un territoire où les besoins sont massifs, anciens et structurels.

À l'initiative du rapporteur, la commission a donc adopté l'amendement de réécriture COM-3 reprenant ces observations.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 2
Financement par l'Agence nationale de l'habitat d'une part des dépenses de travaux engagées d'office par les communes ultramarines
sur les immeubles menaçant ruine

Cet article vise à inscrire, au sein de la loi, le principe du financement par l'Agence nationale de l'habitat (Anah) de 50 % des dépenses de travaux engagées d'office par les communes ultramarines sur les immeubles menaçant ruine.

Face à un article dont la rédaction actuelle n'est pas opérationnelle, qu'il n'est pas possible de corriger dans le respect des règles de recevabilité financière et, par ailleurs, soulevant de nombreuses difficultés quant à la répartition des compétences entre l'Anah et le ministère des outre-mer, le rapporteur a proposé à la commission un amendement visant à lui substituer une demande de rapport au Gouvernement.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les dépenses de travaux engagées d'office par les communes face aux immeubles menaçant ruine peuvent faire l'objet de subventions de la part de l'Anah

A. Le maire peut engager des travaux d'office pour assurer la sécurité d'un immeuble

Dans le droit commun, applicable dans l'hexagone comme dans les outre-mer, le maire dispose de pouvoirs de police spéciale en matière de sécurité des immeubles, locaux et installations^8(*). Par un arrêté de mise en sécurité, il peut ainsi prescrire des mesures telles que la réparation, la démolition de l'immeuble, la cessation de sa mise à disposition à des fins d'habitation ou enfin l'interdiction d'habiter, d'utiliser ou d'accéder aux lieux à titre temporaire ou définitif^9(*).

Cet arrêté est pris, sauf en cas de danger imminent^10(*), à l'issue d'une procédure contradictoire avec la personne qui sera tenue d'exécuter les mesures, soit le propriétaire ou le titulaire de droits réels sur l'immeuble. Celui-ci est soumis à une obligation générale d'entretien de son bien, dont le non-respect est susceptible d'engager sa responsabilité.

En cas de non-exécution des mesures et travaux prescrits à l'issue du délai fixé, la personne tenue de les exécuter est redevable du paiement d'une astreinte par jour de retard. Le maire peut aussi, par décision motivée, faire procéder d'office à leur exécution, aux frais du propriétaire. Lorsque le maire se substitue aux propriétaires défaillants et fait usage des pouvoirs d'exécution d'office qui lui sont reconnus, il agit en leur lieu et place, pour leur compte et à leurs frais^11(*).

Cette procédure ancienne des arrêtés de péril, devenus arrêtés de mise en sécurité, ne permet cependant pas au maire de prescrire les travaux indispensables à la sécurité publique aux personnes non propriétaires de l'assiette foncière ou sans droits réels.

C'est la raison pour laquelle la loi de 2011 dite « Letchimy » a prévu un mécanisme spécifique pour lutter contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, confrontés à des difficultés spécifiques en raison de désordres fonciers et de l'habitat informel.

L'article 11 de la loi précitée prévoit ainsi que lorsqu'un bâtiment menace ruine et pourrait, par son effondrement, compromettre la sécurité ou lorsque, de manière générale, il n'offre pas les garanties de solidité nécessaire au maintien de la sécurité publique, le maire peut, après avertissement et sur rapport motivé, mettre en demeure la personne qui a édifié ou fait édifier la construction de prendre des mesures pour faire cesser le danger. Dans ce but, il peut :

- ordonner la démolition du bâtiment si des travaux de réparation apparaissent insuffisants pour assurer la sécurité publique ;

- interdire les bâtiments à l'habitation ou à toute autre utilisation ;

- prescrire toutes mesures nécessaires pour empêcher l'accès et l'usage des bâtiments visés au fur et à mesure de leur évacuation.

L'arrêté est notifié à la personne qui a fait édifier le bâtiment ainsi qu'aux propriétaires et titulaires de droits réels.

Si après mise en demeure les travaux n'ont pas été exécutés, le maire ordonne la démolition totale ou partielle de la construction concernée et, le cas échéant, la fait exécuter d'office aux frais de la personne défaillante.

La personne qui a mis à disposition les bâtiments dont la démolition a été ordonnée est tenue d'assurer le relogement des occupants de bonne foi ou de contribuer à son coût. En cas de défaillance de cette personne, le relogement ou l'hébergement d'urgence des occupants est assuré par le maire. Néanmoins, lorsque les occupants sont à l'origine de l'édification du bâtiment dont la démolition est ordonnée, c'est au maire d'assurer le relogement.

B. Seuls les travaux d'office en application d'un arrêté de mise en sécurité peuvent donner lieu à une subvention de l'Anah au titre de l'amélioration de l'habitat privé

Lorsqu'une commune se substitue au propriétaire ou à la personne défaillante, elle procède ensuite au recouvrement des sommes engagées auprès du destinataire de l'arrêté, qu'il s'agisse d'un arrêté de mise en sécurité sur le fondement de l'article L. 511-11 du code de la construction et de l'habitation ou d'un arrêté de péril sur le fondement de l'article 11 de la loi « Letchimy ».

Si la personne est insolvable, plusieurs cas peuvent être distingués :

- la commune peut orienter les personnes de bonne foi vers la délégation locale de l'Anah pour étudier leur éligibilité aux subventions accordées pour la réalisation des travaux prescrits par l'arrêté ;

- la commune signale au parquet les personnes de mauvaise foi qui auraient organisé leur insolvabilité, afin que des poursuites pénales puissent être engagées sur le fondement de l'article L. 511-22 du code de la construction et de l'habitation.

Dans le cadre d'une procédure de mise en sécurité, le maire peut néanmoins solliciter une aide de l'Anah pour couvrir une partie des dépenses de travaux d'office - à l'exception des travaux entrepris dans le cadre de la procédure d'urgence, en cas de danger imminent, qui ne sont pas éligibles à l'aide de l'Anah puisqu'ils consistent nécessairement en des mesures provisoires. Le maire n'est pas tenu de restituer l'aide en cas de recouvrement des frais de travaux avancés par la commune auprès du propriétaire défaillant.

Le principe de ce financement est aujourd'hui prévu par voie règlementaire^12(*) : l'Anah peut accorder des subventions aux communes ou à leurs groupements qui se substituent aux propriétaires ou exploitants défaillants pour exécuter, en leur lieu et place, les mesures prescrites par un arrêté de mise en sécurité visé aux articles L. 511-11 du code de la construction et de l'habitation, à la condition que l'arrêté ne prescrive pas la démolition et qu'il ne soit pas assorti d'une interdiction définitive d'habiter.

Les arrêtés pris sur le fondement de l'article 11 de la loi « Letchimy » dans les départements et régions d'outre-mer, lorsque la personne ayant fait édifier le bâtiment ne dispose pas de droits réels sur le terrain d'assiette, ne sont donc pas concernés par ces aides. En effet, les missions de l'Anah, prévues à l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation, n'incluent pas la lutte contre l'habitat informel.

Les modalités de ce financement sont, quant à elles, précisées par le règlement du Conseil d'administration de l'Anah et non par la loi. L'article 15-E du règlement général de l'Anah précise ainsi que les communes et leurs groupements précités peuvent bénéficier des aides de l'agence dès lors que les immeubles sont occupés en tout ou partie à titre de résidence principale.

L'aide de l'Anah est apportée à hauteur de 50 % du montant des travaux. À la suite de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ÉLAN), six territoires d'accélération bénéficiant d'un financement expérimental des travaux d'office à hauteur de 100 % jusqu'au 31 décembre 2024 ont été définis. Le Conseil d'administration de l'Anah du 11 décembre 2024 a ensuite décidé de majorer le taux de financement à 80 % pour les immeubles situés dans le périmètre des opérations programmées d'amélioration de l'habitat comprenant un volet renouvellement urbain (OPAH-RU), dans l'hexagone ainsi que dans les départements et régions d'outre-mer.

Les six départements « d'accélération » - Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne, Nord, Bouches-du-Rhône et Alpes-Maritimes - ont continué à bénéficier d'un taux de 100 % jusqu'au 31 décembre 2025.

En revanche, la ligne budgétaire unique (LBU) finance les travaux d'office réalisés par les collectivités en lieu et place des personnes sans titre de propriété. D'après le ministère des outre-mer, neuf procédures engagées en 2025 en Guadeloupe ont donné lieu à des travaux d'office engagés par des communes ou des EPCI en lieu et place de propriétaires défaillants non titulaires de droits ; les dépenses de travaux afférentes ont été financées à hauteur de 50 % par la LBU, pour un montant total de 727 347,10 €.

II. Le dispositif envisagé - Une subvention de l'Agence nationale de l'habitat des dépenses de travaux engagées d'office par les maires sur les immeubles menaçant ruine

L'article 2 vise à inscrire au sein de la loi du 23 juin 2011, dite « Letchimy »^13(*), le financement à hauteur de 50 %, par l'Agence nationale de l'habitat (Anah), des dépenses engagées d'office par les communes ultramarines sur les immeubles menaçant ruine en lieu et place des propriétaires ou exploitants, dans le cadre des arrêtés pris sur le fondement de l'article 11 de la loi « Letchimy ».

III. La position de la commission - Un dispositif qui n'est pas opérationnel en l'état et suscite de nombreuses interrogations voire effets de bord

La commission remarque plusieurs difficultés liées à la rédaction de l'article 2 :

- la définition des travaux éligibles aux subventions de l'Anah relève du domaine règlementaire et non de la loi, tandis que les niveaux de subventions relèvent, quant à eux, de décisions du Conseil d'administration de l'agence. La rédaction actuelle de l'article, qui introduit le taux de 50 %, conduirait à empêcher l'Anah de couvrir jusqu'à 80 % du montant des travaux engagés d'office comme elle le fait dans les OPAH-RU ;

- à l'heure actuelle, les missions de l'Anah sont limitées à l'habitat privé et n'incluent pas l'habitat informel. Tel que rédigé, l'article 2 de la proposition de loi supposerait une révision profonde de la répartition des compétences entre l'Anah et le ministère des outre-mer pour prévoir que l'Anah intervienne sur l'habitat informel dans les outre-mer en lieu et place du ministère des outre-mer. Aujourd'hui, l'Anah ne dispose d'aucune compétence en matière d'habitat informel : le versement d'une subvention à ce titre ne serait donc pas cohérent sans dispositif d'ingénierie associé. Pour autant, la mention de la lutte contre l'habitat informel à l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation, qui pose les missions de l'Anah, représenterait une extension significative de son champ d'action, qui n'est pas forcément pertinente pour une agence dédiée à l'habitat privé et qui représenterait de toute façon une charge publique incompatible avec les règles de recevabilité des amendements parlementaires ;

- en outre, l'article 2 prévoit le versement par l'Agence nationale de l'habitat d'une subvention à hauteur de 50 % du montant hors taxe des dépenses engagées par les communes ou leurs groupements au titre des mesures qu'ils exécutent en lieu et place des propriétaires ou exploitants défaillants sur les bâtiments frappés d'un arrêté de péril du maire sur le fondement de l'article 11 de la loi « Letchimy ». Or ces arrêtés ne visent non pas les propriétaires ou exploitants, mais bien des personnes qui ont édifié un bâtiment sans pour autant en détenir les droits réels immobiliers. En l'état, la rédaction de l'article serait donc inopérante puisqu'elle manquerait sa cible. Il conviendrait de viser les personnes destinataires des arrêtés de péril et non les propriétaires et exploitants. La correction de cette malfaçon n'est pas possible compte tenu des règles de recevabilité financière des amendements parlementaires qui prohibent la création ou l'aggravation d'une charge publique.

Face à ces limites importantes de l'article 2, qu'il n'est pas possible de rectifier dans le respect des règles de recevabilité des amendements parlementaires, le rapporteur a proposé à la commission l'adoption d'un amendement COM-4 interpellant le Gouvernement par le biais d'une demande de rapport sur le coût financier de la résorption de l'habitat indigne supporté par les communes ultramarines et sur les moyens d'augmenter la prise en charge des dépenses des communes par la ligne budgétaire unique.

En effet, celle-ci est aujourd'hui limitée à 50 % s'agissant de l'habitat informel tandis que les dépenses engagées par les communes qui se substituent aux propriétaires défaillants pour engager des travaux prescrits par des arrêtés de mise en sécurité font l'objet d'une couverture plus avantageuse par l'Anah : 100 % pour les six départements dits d'accélération jusqu'à la fin de l'année dernière, et 80 % pour les territoires situés en OPAH-RU.

De manière générale, les auditions menées par le rapporteur confirment que les communes ultramarines, quoique juridiquement compétentes pour ordonner les travaux, sont souvent insuffisamment outillées pour assurer l'ensemble de la chaîne d'intervention allant du repérage des situations à l'engagement du recouvrement auprès des propriétaires défaillants en passant par la prise des arrêtés, la conduite des procédures contradictoires ou le suivi des marchés publics. Comme l'a relevé la collectivité de Guyane, l'obstacle n'est donc pas seulement financier : il est également juridique, technique, foncier, social, administratif et humain.

La commission a adopté cet amendement du rapporteur.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 3
Report de la date butoir de modification des schémas régionaux d'aménagement (SAR) pour y intégrer les objectifs de réduction
de l'artificialisation des sols

Cet article repousse la date butoir de modification des schémas d'aménagement régional (SAR) pour y intégrer les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols.

Tenant compte de l'état d'avancement du processus de modification des SAR des différentes collectivités d'outre-mer, la commission a repoussé la date butoir à août 2028 et a, par cohérence, repoussé la date butoir d'entrée en vigueur des documents d'urbanisme ultramarins modifiés pour y décliner les objectifs de réduction de l'artificialisation fixés dans les SAR.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les échéances fixées par la loi Climat-résilience pour l'intégration des objectifs de réduction de l'artificialisation dans les schémas d'aménagement régional (SAR) ont été manquées

A. Les objectifs de réduction de l'artificialisation fixées par la loi Climat-résilience doivent être déclinés dans les documents de planification et d'urbanisme

La loi Climat-résilience a fixé un double objectif national de réduction de moitié de la consommation d'espace sur la période 2021-2031, par rapport la décennie précédente, et d'atteinte du « zéro artificialisation nette » à l'horizon 2050^14(*).

Afin d'engager rapidement la décrue de l'artificialisation nécessaire à l'atteinte de cet objectif, l'article 194 de cette même loi a rendu obligatoire l'intégration dans les documents de planification régionaux d'objectifs de moyen et de long terme de lutte contre l'artificialisation des sols et d'une trajectoire « permettant d'aboutir à l'absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranche de dix années, par un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation »^15(*). Dans les départements d'outre-mer, ces objectifs doivent donc être intégrés dans le schéma d'aménagement régional (SAR) mentionné aux articles L. 4433-7 à L. 4433-11-1 du code général des collectivités territoriales^16(*).

Contrairement aux schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires métropolitains (Sraddet), pour lesquels l'article 194 de la loi Climat-résilience fixe un seuil de réduction de l'artificialisation de moitié, sur la décennie 2021-2031, par rapport à la décennie précédente, aucune valeur chiffrée n'est spécifiée pour les collectivités ultramarines. Ces dernières demeurent toutefois soumises à l'obligation de fixer dans les SAR un objectif de réduction de l'artificialisation sur la période 2021-2031, qu'elles sont libres de déterminer.

B. Les dates butoir d'intégration des objectifs de réduction de l'artificialisation ont été plusieurs fois repoussées

Afin d'engager rapidement la décrue de l'artificialisation nécessaire à l'atteinte des objectifs de réduction fixés par la loi Climat-résilience, et en particulier l'atteinte du premier objectif intermédiaire à horizon 2031, la même loi prévoyait des dates limites de modification des documents de planification et d'urbanisme. Ainsi, les différents documents régionaux de planification qui ne comportaient pas déjà des objectifs de réduction de l'artificialisation cohérents avec ceux fixés par la loi Climat-résilience devaient initialement voir leur modification pour les y inclure engagée dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, et entrer en vigueur dans un délai de deux ans à compter de cette même promulgation, soit avant août 2023^17(*).

Compte tenu des difficultés rencontrées par les régions pour mettre à jour leurs documents de planification dans les délais impartis - notamment en raison de l'absence de visibilité sur la nomenclature des surfaces artificialisées et non artificialisées applicable à compter de 2031 - la loi « 3DS »^18(*)a repoussé une première fois, en 2022, la date butoir d'entrée en vigueur des documents régionaux de planification modifiés, de deux ans à trente mois, ce qui la portait donc à février 2024.

En raison de difficultés persistantes soulevées par les régions pour se conformer à ces délais, la loi « ZAN 2 » du 20 juillet 2023^19(*) a à nouveau repoussé la date butoir d'entrée en vigueur des documents régionaux de planification modifiés, de trente à trente-neuf mois, c'est-à-dire à novembre 2024. À cette date, aucun des cinq SAR n'avait intégré d'objectifs chiffrés de réduction de l'artificialisation des sols cohérents avec ceux fixés par la loi Climat-résilience.

II. Le dispositif envisagé - Un report d'un an de la date butoir

La proposition de loi reporte d'un an la date butoir de modification des SAR pour y inclure les objectifs de réduction de l'artificialisation fixés par la loi Climat-résilience d'un an, au mois de novembre 2025.

III. La position de la commission - Reporter la date butoir de modification des SAR, ainsi que celle des documents d'urbanisme

A. Un nécessaire report de la date butoir de modification des SAR, compte tenu du décalage de l'examen de la proposition de loi

L'examen de la proposition de loi, déposée à l'automne 2024, était initialement envisagée au printemps 2025. Le décalage d'un an de cet examen, au printemps 2026, rend inopérante la date butoir de novembre 2025.

Le caractère multithématique du SAR, ainsi que son principe intégrateur, en font un document complexe à finaliser, sur des territoires soumis à de multiples contraintes et défis, la fixation d'un objectif chiffré de réduction de l'artificialisation n'étant que l'un des éléments devant être intégré dans les nouvelles moutures des SAR. De ce fait, si toutes les collectivités ultramarines disposant d'un SAR en ont engagé la révision entre 2018 et 2023, ce processus de révision tend à s'allonger dans le temps (en moyenne cinq ans, et jusqu'à plus de dix ans pour Mayotte).

Par conséquent, afin de laisser aux territoires ultramarins le temps nécessaire pour inclure les objectifs de réduction de l'artificialisation, la commission a, par l'adoption de l'amendement COM-5 du rapporteur, repoussé à août 2028 au plus tard l'entrée en vigueur des SAR modifiés pour y intégrer des objectifs chiffrés de réduction de l'artificialisation compatibles avec ceux fixés dans la loi Climat-résilience, conformément du reste avec les dispositions votées en ce sens par le Sénat dans la proposition de loi « Trace »^20(*).

Cette date est cohérente avec les échéances d'entrée en vigueur envisagée pour les cinq SAR ultramarins (entre 2026 et 2028 selon les collectivités, d'après les informations fournies par les collectivités interrogées par le rapporteur).

B. Un report cohérent des dates butoirs de modification des documents d'urbanisme

L'article 194 de la loi Climat-résilience prévoit également que les schémas de cohérence territoriale fixent un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation par tranche de dix années^21(*) et que les plans locaux d'urbanisme (PLU(i)) et cartes communales fixent des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain « pour la réalisation des objectifs » de réduction de l'artificialisation fixés dans les Scot ou, en l'absence de Scot, dans les documents régionaux de planification.

En effet, compte tenu de la hiérarchie des normes entre les documents d'urbanisme locaux et les documents régionaux de planification, l'évolution de ces derniers est susceptible d'entraîner dans la majorité des cas une évolution « en cascade » des documents d'urbanisme. Pour rappel, dans le cadre général, l'ordonnance n° 2020-745 du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicables aux documents d'urbanisme a fixé le délai à trois ans pour la mise en compatibilité en cascade des documents d'urbanisme entre eux.

Aux termes du droit en vigueur, les dates de modification des documents d'urbanisme sont respectivement fixées à février 2027 pour les Scot et à février 2028 pour les PLU(i) et cartes communales^22(*). Dans un souci de cohérence, la commission a repoussé ces dates butoirs respectivement à août 2029 et août 2030^23(*), par l'adoption du même amendement COM-5 du rapporteur.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 4
Exceptions au principe d'urbanisation en continuité dans les zones montagneuses de La Réunion ouvertes par la loi Littoral

Cet article prévoit des dérogations au principe d'urbanisation en continuité dans les communes littorales, pour les territoires de l'intérieur de l'île situés à plus de 500 mètres d'altitude, en vue de faciliter la production de logement et d'hébergement ainsi que l'implantation d'infrastructures touristiques.

La commission a supprimé les dispositions satisfaites par le droit existant, et a clarifié la procédure applicable aux demandes d'autorisation. Elle a également précisé les conditions dans lesquelles les reconstructions à l'identique ou quasi à l'identique pouvaient être autorisée dans ces zones, tout en supprimant la condition de pastillage préalable dans les documents d'urbanisme, et a permis aux projets touristiques de bénéficier de cette nouvelle souplesse.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les adaptations de la loi Littoral aux départements d'outre-mer échouent à prendre pleinement en compte les spécificités locales

A. La loi Littoral fixe un principe d'urbanisation en continuité sur l'ensemble du territoire des communes concernées, différencié en fonction de la distance au rivage

La loi Littoral^24(*), adoptée en 1986, visait à la fois à assurer la préservation des espaces naturels, des paysages et de l'équilibre écologique du littoral et à permettre son développement économique. Son article 3, aujourd'hui codifié aux articles L. 121-1 à L. 121-22 du code de l'urbanisme, prévoit notamment des restrictions à l'urbanisation, en vue d'organiser une répartition des activités en fonction de leur nécessité d'être localisées à proximité de la mer. Sont à ce titre distingués :

- la bande littorale des 100 mètres, en principe inconstructible en-dehors des espaces urbanisés^25(*), excepté pour les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau^26(*) ;

- les espaces proches du rivage (EPR), où seules des extensions limitées de l'urbanisation sont autorisées, lorsqu'elles sont justifiées et motivées dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, ou lorsqu'elles sont autorisées par un schéma de cohérence territoriale (Scot) ou un schéma d'aménagement régional (SAR) ou un schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) ou, en l'absence de tels documents, avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État, après avis de la commission départementale de la nature, des paysage et des sites (CDNPS)^27(*) ;

- le reste du territoire des communes soumises à la loi Littoral, où l'urbanisation doit se faire en continuité avec les agglomérations et villages existants.

Depuis le loi Élan de 2018^28(*), est également autorisée la densification des « secteurs déjà urbanisés » (SDU), groupes de construction trop modestes pour être qualifiés d'agglomérations ou de village, mais ne constituant pas pour autant de l'urbanisation diffuse. Cette densification est permise exclusivement dans les SDU identifiés par le Scot et délimités par le PLU(i), et ne peut avoir pour objet que l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement ou l'implantation de services publics. Ces opérations ne doivent, en outre, pas avoir pour effet d'étendre le périmètre bâti existant, ni d'en modifier de manière significative les caractéristiques^29(*). En revanche, la loi Élan a supprimé la possibilité de créer, en discontinuité, des « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » (HNIE).

B. La loi Littoral s'applique dans les départements d'outre-mer, moyennant quelques adaptations mineures

1) La loi Littoral s'applique dans les départements d'outre-mer

Aux termes des articles L. 121-1 du code de l'urbanisme et L. 321-2 du code de l'environnement, les dispositions relatives à l'urbanisme de la loi Littoral s'appliquent aux communes riveraines des mers et océans, ainsi que des étangs salés et des plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares, de métropole et des départements d'outre-mer, ainsi qu'aux communes riveraines des estuaires et delta situées en aval de la limite de salure des eaux, lorsqu'elles « participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux »^30(*).

Ainsi, une très grande majorité des communes situées dans les départements d'outre-mer sont soumises à la loi Littoral, comme le montre le tableau ci-après :

	Nombre et pourcentage de communes concernées par la loi Littoral (dont à un autre titre que la mer)
Guadeloupe	31	97 %
Martinique	27	89 %
Guyane	15 (1)	68 %
La Réunion	19	79 %
Mayotte31(*)	17	100 %

Les règles d'urbanisation prévalant dans les communes littorales métropolitaines sont, pour l'essentiel, applicables dans les départements d'outre-mer, sous réserve d'adaptations ciblées^32(*).

2) Les départements d'outre-mer ont, dès l'origine, bénéficié d'assouplissements limités à la loi Littoral, récemment renforcés

Dès l'origine, l'article 35 de la loi Littoral prévoyait des dispositions d'urbanisme particulières aux départements d'outre-mer, afin de tenir compte de leurs particularités. Largement calquées sur le droit applicable en métropole, ces dispositions prévoyaient toutefois des possibilités d'urbanisation légèrement élargies :

- dans la bande littorale (fixée en outre-mer à cinquante pas géométriques, soit 81,20 m) : possibilité d'implanter, hors espaces urbanisés, des installations nécessaires à des services publics, à des activités économiques ou à des équipements collectifs, lorsqu'ils sont liés à l'usage de la mer, et possibilité d'affectation à des services publics, à des activités exigeant la proximité immédiate de la mer ou à des opérations de résorption de l'habitat insalubre des terrains compris dans la bande littorale situés au droit des parties urbanisées (reconnaissance de l'occupation de fait de la bande littorale à la date de promulgation de la loi) ;

- dans les espaces proches du rivage : possibilité d'extension de l'urbanisation dans les « secteurs d'urbanisation diffuse ». Les opérations d'aménagements sont également permises, y compris dans les espaces proches du rivage, dès lors qu'elles sont prévues au sein d'un schéma de mise en valeur de la mer (SMVM).

Ces dispositions, qui figurent actuellement aux articles L. 121-38 à L. 121-51 du code de l'urbanisme, ont progressivement été approfondies et enrichies par :

- l'extension du principe de reconnaissance de l'urbanisation de fait - qui prévalait déjà dans la bande littorale - aux espaces proches du rivage en 1996^33(*), et diversification des types de constructions autorisées dans ces deux secteurs (équipements collectifs, activités économiques, logement, ...)^34(*) ;

- l'introduction de dérogations pour permettre l'implantation en discontinuité, en zone rétro-littorale, d'infrastructures de stockage et traitement de déchets et d'infrastructures de production d'énergie renouvelable^35(*) (d'abord en Guyane^36(*), puis dans l'ensemble des DROM^37(*)), puis d'infrastructures de production d'eau potable et d'assainissement^38(*), puis, plus récemment, de manière transitoire et pour les seuls besoins de la réfection du réseau à la suite du passage du cyclone Chido, pour permettre l'implantation en discontinuité de pylônes radioélectriques^39(*).

C. Ces adaptations demeurent insuffisantes compte tenu des caractéristiques spécifiques des départements d'outre-mer

1) Des caractéristiques géographiques particulières qui restreignent la disponibilité en foncier constructible

Les restrictions à l'urbanisation posées par la loi Littoral se heurtent, dans les outre-mer, à la rareté du foncier dans des territoires soumis par ailleurs à de multiples restrictions de constructibilité en raison de leur exposition à de nombreux risques naturels (cyclones, sismicité, volcanisme, risque de submersion...) et à une importante dynamique de recul du trait de côte.

Les communes ultramarines, notamment à La Réunion, se caractérisent par une surface importante et une organisation territoriale « en lanière », du littoral au centre de l'île. De fait, la loi Littoral s'applique à des espaces situés dans l'arrière-pays, parfois jusqu'à une vingtaine de kilomètres du littoral, y compris dans des zones de haute altitude.

La Guadeloupe, la Martinique et La Réunion sont en effet également marquées par un territoire montagneux, qui réduit, de fait, l'espace constructible. À La Réunion, le Piton des Neiges culmine à 3 070 m, et 96 % des communes réunionnaises sont classées, en tout ou partie, en zone de montagne, au sens de la loi Montagne (altitude supérieure à 500 m)^40(*). Toutefois, le volet « urbanisme » de la loi Montagne, qui prévoit également des restrictions en matière d'urbanisation, ne s'applique pas dans les départements d'outre-mer^41(*).

2) Des enjeux socio-économiques spécifiques nécessitant un assouplissement des règles de construction

Les outre-mer sont en outre confrontés à des enjeux de diversification de leurs activités économiques et de développement de leur indépendance énergétique, qui nécessitent la mise en place d'infrastructures adaptées.

Dans le même temps, la richesse des outre-mer en matière de biodiversité et de paysages justifie une protection renforcée des littoraux, mais aussi des massifs montagneux, pour la plupart volcaniques, qui sont également un argument pour l'attractivité touristique.

II. Le dispositif envisagé - Un assouplissement du principe d'urbanisation en discontinuité dans les zones montagneuses

La proposition de loi crée deux nouveaux articles dans le code de l'urbanisme portant dérogations au principe d'urbanisation en continuité dans les zones des communes littorales de La Réunion situées à plus de 500 m d'altitude.

A. Une possibilité d'extension de l'urbanisation en continuité des SDU

Le nouvel article L. 121-39-2 permettrait une « extension limitée » de l'urbanisation en continuité de secteurs déjà urbanisés (SDU), à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement, d'implantation de services publics ou de projets touristiques d'intérêt communal.

Les zones concernées seraient délimitées par le plan local d'urbanisme (PLU). Elles ne seraient autorisées qu'avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État et après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), et seraient notamment refusées si elles étaient « de nature à favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels et agricoles environnants, à porter atteinte à la salubrité et à la sécurité publiques ou à modifier de manière significative les caractéristiques du bâti existant ».

Les autorisations d'urbanisme, dans ces zones, seraient également soumises pour avis à la CDPNS, et seraient refusées lorsque les projets seraient « de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ».

B. Une sécurisation du droit à la reconstruction et à des travaux sur des bâtiments existants

Le nouvel article L. 121-39-3 permettrait :

- l'adaptation, la réfection, l'extension mesurée de constructions existantes, aux fins exclusives de logement ou d'hébergement ;

- la reconstruction à proximité immédiate de bâtiments démolis, identifiés dans le plan local d'urbanisme. Ces reconstructions ne seraient pas autorisées dans les cas où elles seraient « de nature à favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels et agricoles environnants, à porter atteinte à la salubrité et à la sécurité publiques ou à modifier de manière significative les caractéristiques du bâti existant ». Elles ne pourraient faire l'objet d'aucun changement de destination ;

- l'installation en discontinuité d'outillages ou d'équipements de sécurité et de lutte contre l'incendie ainsi que de sanitaires.

Les autorisations d'urbanisme afférentes devraient recueillir l'avis conforme de l'autorité administrative compétente de l'État, et l'avis simple de la CDNPS.

III. La position de la commission - Des dispositions pour partie satisfaites

A. La possibilité d'urbanisation en continuité des SDU, une mesure utile compte tenu des contraintes du territoire réunionnais

Compte tenu des multiples contraintes pesant sur le territoire réunionnais du fait de sa topographie et de son exposition aux risques naturels, la commission soutient la possibilité, ouverte par le nouvel article L. 121-39-2 du code de l'urbanisme créé par l'article 4 de la proposition de loi, d'étendre de manière limitée l'urbanisation, en continuité de secteurs déjà urbanisés. Ce faisant, la disposition réduit le risque de mitage excessif des zones agricoles, naturelles et forestières, puisque l'implantation ne pourra se faire qu'à proximité immédiate de secteurs déjà urbanisés, et non en réelle discontinuité ; elle demeure ainsi plus protectrice, pour ces espaces et pour les paysages, que les dispositions d'urbanisme fixées par la loi Montagne, dont l'application aux territoires d'outre-mer a également été évoquée par les personnes auditionnées par le rapporteur, en tant que proposition alternative au dispositif prévu par l'article. Ces dernières permettent en effet, dans certaines conditions, une urbanisation en complète discontinuité, notamment pour la création d'« unités touristiques nouvelles »^42(*).

Cet assouplissement de la contrainte d'urbanisation en continuité permettra en particulier l'amplification de l'offre de logements, dans un territoire marqué par le déficit d'offre de logements de qualité et la saturation de la bande littorale. Il permettra également, plus ponctuellement, de répondre à certains besoins d'aménagement touristique, en vue d'augmenter l'attractivité de l'intérieur du territoire réunionnais.

Par l'adoption de l'amendement COM-6 du rapporteur, la commission a toutefois clarifié la procédure envisagée pour autoriser cette extension limitée de l'urbanisation en continuité de secteurs déjà urbanisés, en précisant que l'accord préfectoral sera requis au stade de l'autorisation d'urbanisme. Elle a également remplacé la notion de « projets touristiques d'intérêt communal », juridiquement fragile, par la nécessité de recueillir l'accord du conseil municipal de la commune concernée pour les projets touristiques implantés dans les conditions fixées par le nouvel article L. 129-39-2, afin d'en assurer le caractère d'intérêt communal.

B. Les possibilités d'intervention sur des constructions existantes largement satisfaites par le droit en vigueur

1) Des possibilités de réfection, adaptation et agrandissement déjà admises par la jurisprudence, mais un droit à reconstruction lacunaire

La jurisprudence admet de longue date, que le simple agrandissement d'une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens de la loi Littoral (excepté dans la bande littorale des 100 m), et est donc autorisé, y compris pour les constructions isolées, sur le territoire des communes soumises à la loi Littoral. Cependant, certaines décisions divergentes demeuraient^43(*). Le Conseil d'État a clarifié en 2020 le fait qu'un simple agrandissement ne peut être considéré comme une extension de l'urbanisation, sécurisant ainsi ces opérations^44(*).

De même les opérations de réfection et d'adaptation sont admises, y compris dans la bande littorale, pour peu qu'elles demeurent suffisamment modérées pour ne pas pouvoir être assimilées à une extension de l'urbanisation, ce qu'a confirmé le Conseil d'État dès 2008^45(*).

La jurisprudence a en outre confirmé à plusieurs reprises que le principe d'urbanisation en continuité ne fait pas systématiquement obstacle à la reconstruction d'un bâtiment détruit. Il ne peut, en particulier, pas être invoqué pour faire obstacle aux dispositions de l'article L. 111-15 du code de l'urbanisme, qui garantit le droit à la reconstruction à l'identique de tout bâtiment régulièrement édifié, détruit depuis moins de dix ans, nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sous réserve toutefois que la zone concernée ne soit pas inconstructible au titre d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN)^46(*).

Les dispositions de l'article L. 111-15 s'opposent toutefois à toute évolution de la construction, tant en ce qui concerne l'implantation que le volume et la surface^47(*), ou encore la destination et l'aspect extérieur^48(*), excepté de menues modifications telles que le réaménagement des espaces intérieurs sans création de surface supplémentaire ni modification de la construction, ou de modifications de la surface de très faible ampleur^49(*).

Pour cette raison, la commission, par l'adoption de l'amendement COM-7 du rapporteur, a précisé que dans les zones de montagne de La Réunion, le droit à reconstruction inclut les reconstructions quasi à l'identique, avec un plafond de 20 % d'augmentation ou de réduction du gabarit. Elle a également admis la possibilité que la reconstruction ne se fasse pas à l'emplacement du bâtiment détruit, mais à proximité immédiate, mais a précisé que dans ce cas, le pétitionnaire serait tenu de remettre en état ledit emplacement.

Elle a également permis que bénéficient de cette souplesse les projets contribuant à l'amélioration de l'offre touristique et de l'offre de logements touristiques.

Afin d'éviter toute rigidité excessive du dispositif, la commission a en outre supprimé, par l'adoption du même amendement, la nécessité d'un pastillage préalable dans les documents d'urbanisme des bâtiments pouvant bénéficier d'un tel droit à reconstruction.

La commission a en revanche supprimé la mention du droit à réfection, adaptation et extension limitée, compte tenu, d'une part, de la clarté de la jurisprudence concernant ce type d'opérations et, d'autre part, du risque important d'a contrario qu'une telle mention pourrait représenter pour les territoires de La Réunion soumis à la loi Littoral hors zone de montagne, mais aussi, plus largement, pour l'ensemble des territoires, ultramarins ou métropolitains, soumis à la loi Littoral.

2) Des dérogations déjà existantes pour les installations relatives à la sécurité incendie

L'article L. 121-4 du code de l'urbanisme dispose que les installations, construction et aménagements nécessaires à la sécurité civile ne sont pas soumis aux dispositions d'urbanisme propres aux communes soumises à la loi Littoral, lorsque leur localisation répond à une nécessité technique impérative. De ce fait, la possibilité d'implanter des équipements de sécurité et de lutte contre l'incendie est déjà ouverte aux termes du droit en vigueur. Pour cette raison, la commission, en adoptant l'amendement COM-7 du rapporteur, a supprimé ces mentions, pour ne conserver que la possibilité d'installer des sanitaires en discontinuité de l'urbanisation existante, par dérogation au principe d'urbanisation en continuité prévalant sur l'ensemble du territoire des communes littorales, uniquement pour les zones de montagne de La Réunion.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 5 (supprimé)
Versement mensuel aux communes d'outre-mer de la dotation d'aménagement et de la dotation de péréquation

Cet article vise à inscrire dans la loi le principe du versement mensuel aux communes d'outre-mer de la dotation d'aménagement et de la dotation de péréquation.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Des mécanismes revus à l'occasion de la loi de finances pour 2020 dans le sens d'une plus grande péréquation

A. Des travaux du comité des finances locales ainsi qu'une mission parlementaire ont mené à une réforme du dispositif à la faveur de la loi de finances pour 2020

L'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que soit affectée aux communes d'outre-mer une quote-part de la dotation d'aménagement des communes, dotation elle-même constituée de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, de la dotation de solidarité rurale et de la dotation nationale de péréquation.

Jusqu'en 2019, cette quote-part correspondait à deux enveloppes. La première, allouée aux collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution ainsi qu'à la Nouvelle-Calédonie, était répartie entre les territoires concernés au prorata de leur population puis versée aux communes en tenant compte de spécificités (éloignement, superficie, capacité financière, etc.). La seconde, attribuée aux départements d'outre-mer était distribuée en fonction, pour l'essentiel, de la population.

En septembre 2018, constatant que, malgré l'application de critères dérogatoires par rapport aux communes de métropole, celles des départements d'outre-mer ne bénéficiaient pas d'une péréquation efficace, le Comité des finances locales a décidé d'engager une réflexion qui s'est traduite, en juillet 2019, par une série de propositions parmi lesquelles figurait la création d'une dotation ad hoc destinée à permettre à ces communes de rattraper en cinq ans un niveau de péréquation comparable à celui constaté en métropole.

Les préoccupations du Comité des finances locales rejoignaient celles exprimées par MM. Jean-René Cazeneuve, député, et Georges Patient, sénateur, missionnés en 2019 par le Premier ministre pour trouver des solutions aux difficultés budgétaires rencontrées par les communes d'outre-mer^50(*).

B. L'architecture de la dotation d'aménagement aux communes d'outre-mer issue de la loi de finances pour 2020

L'article 250 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a créé un article L. 2334-23-1 dans le CGCT. La quote-part de la dotation d'aménagement des communes revenant aux communes d'outre-mer se divise désormais non plus en deux, mais en trois enveloppes. L'une d'entre elles est toujours destinée aux communes de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et aux circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna. La nouveauté porte sur l'affectation des crédits aux départements d'outre-mer : la dotation d'aménagement calculée en fonction de la population est progressivement minorée au profit d'une nouvelle dotation, dite de péréquation, visant à une meilleure allocation des fonds entre les communes concernées. En d'autres termes, la dotation de péréquation pour l'outre-mer créée par la loi de finances pour 2020 résulte de la différence entre la quote-part de la dotation d'aménagement des communes pour l'outre-mer et les deux dotations d'aménagement des communes des collectivités et départements d'outre-mer.

Avant la loi de finances pour 2020

Après la loi de finances pour 2020

Quote-part de la dotation d'aménagement des communes destinée à l'outre-mer

Dotation d'aménagement des communes (DAC) des collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution

DAC des collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution

DAC des départements d'outre-mer

- DAC des départements d'outre-mer

- Nouvelle dotation de péréquation des départements d'outre-mer

En 2026, la quote-part de la dotation d'aménagement des communes pour l'outre-mer s'élève à 431 millions d'euros.

Par ailleurs, le second alinéa de l'article L. 2334-14 du CGCT, tel que modifié par la loi de finances pour 2020, prévoit que : « La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ainsi que la quote-part de la dotation d'aménagement destinée aux communes d'outre-mer font l'objet de versements mensuels. »

II. Le dispositif envisagé - Des versements mensuels pour répondre au mieux aux besoins de trésorerie des communes

L'article 5 de la proposition de loi prévoit que les dotations fassent l'objet de versements mensuels. Il reprend une proposition du rapport de MM. Cazeneuve et Patient pour la dotation d'aménagement des communes, formulée avant le vote de la loi de finances pour 2020.

III. La position de la commission - Un dispositif satisfait par le droit existant

Comme indiqué précédemment, la quote-part de la dotation d'aménagement destinée aux communes d'outre-mer - dont la dotation d'aménagement et la dotation de péréquation des communes d'outre-mer sont des composantes - faisant déjà l'objet de versements mensuels, l'objectif de l'auteur de la proposition de loi est satisfait par le droit existant.

Par conséquent, le rapporteur a proposé à la commission un amendement COM-8 de suppression de l'article.

La commission a supprimé l'article.

CHAPITRE II

DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

Article 6
Avis conforme du président du conseil départemental et du président
du conseil régional de La Réunion sur le programme régional
de la forêt et du bois

Cet article prévoit de soumettre le programme régional de la forêt et du bois à un avis conforme du président du conseil départemental et du président du conseil régional de La Réunion.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté l'amendement offrant une solution médiane permettant de mieux associer le département à la déclinaison territoriale de la politique forestière nationale, tout en évitant les situations de blocage.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - La politique forestière de l'État fait l'objet d'une feuille de route nationale et de déclinaisons régionales qui, dans le cas de La Réunion, pourrait associer plus fortement les collectivités du territoire

A. La politique forestière de l'État fait l'objet d'une feuille de route nationale au travers du programme national de la forêt et du bois, décliné à l'échelle régionale avec les programmes régionaux de la forêt et du bois

La politique forestière, qui relève de la compétence de l'État, fait l'objet d'une feuille de route au travers du programme national de la forêt et du bois (PNFB). Introduit par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF), il fixe les orientations de la politique forestière, en forêt publique et privée, dans l'hexagone et en outre-mer, pour une durée maximale de dix ans. Le PNFB actuel couvre la période 2016-2026. Adopté par le décret n° 2017-155 du 8 février 2017 portant approbation du PNFB, il poursuit quatre objectifs :

- créer de la valeur en gérant la ressource forestière disponible de manière durable ;

- répondre aux attentes des citoyens et s'intégrer aux projets des territoires ;

- participer à l'atténuation et à l'adaptation des forêts au changement climatique ;

- développer des synergies entre forêt et industrie.

La LAAAF prévoit également une déclinaison à l'échelle régionale du PNFB au travers des programmes régionaux de la forêt et du bois (PRFB). Le contenu et les modalités d'adoption des PRFB sont prévus à l'article L. 122-1 du code forestier. Adopté dans les deux ans suivant l'édiction du PNFB, les PRFB adaptent à chaque région les orientations et objectifs de celui-ci. Ils sont élaborés par la Commission régionale de la forêt et du bois (CRFB), soumis à la participation du public dans les conditions prévues aux articles L. 120-1 à L. 120-2 du code de l'environnement et arrêtés par le ministre chargé des forêts.

Ces programmes doivent notamment :

- fixer les priorités économiques, environnementales et sociales de chaque massif forestier et les traduire en objectifs ;

- définir des critères de gestion durable et multifonctionnelle et des indicateurs associés ;

- identifier les massifs forestiers à enjeux prioritaires pour la mobilisation du bois ;

- préciser les conditions nécessaires au renouvellement des peuplements forestiers, notamment au regard de l'équilibre sylvo-cynégétique ;

- définir un itinéraire de desserte des ressources forestières en s'appuyant sur les référentiels géographiques et forestiers de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) ;

- comporter un volet qui recense les pratiques et les itinéraires sylvicoles compatibles avec la résilience des forêts face aux risques ou susceptibles de l'améliorer.

Les Commissions régionales de la forêt et du bois (CRFB)

Inscrites dans la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF), elles concourent à l'élaboration de la politique forestière définie à l'article L. 121-1 du code forestier.

La composition des CRFB, très large, est fixée par les articles L. 113-2 et D. 113-12 du code forestier. Ce dernier article prévoit ainsi 30 catégories différentes de personnes composant les CRFB. Y siègent, notamment, des représentants de toutes les catégories de collectivités territoriales, des administrations déconcentrées de l'État, des établissements publics intéressés, des organisations professionnelles, des associations environnementales et d'usagers de la forêt. Elles sont présidées conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional.

La plupart des membres des CRFB sont nommés par le préfet de région après avis du président du conseil régional^51(*). Le mandat des membres des CRFB est de cinq ans, renouvelable une fois.

Les CRFB ne sont pas uniquement chargées d'élaborer, de mettre en oeuvre et de dresser un bilan annuel du programme régional de la forêt et du bois. L'article D. 113-11 du code forestier leur confie en effet des missions variées telles que l'élaboration et la mise en oeuvre du contrat de filière bois au niveau régional ou d'émettre un avis sur des projets (directives régionales d'aménagement des forêts, schémas régionaux d'aménagement des forêts relevant du régime forestier, etc.).

Il convient de souligner que la Corse bénéficie d'un régime dérogatoire en matière d'adoption du PRFB. Le troisième alinéa de l'article L. 122-1 du code forestier conditionne en effet l'adoption du PRFB par le ministre chargé des forêts à l'avis conforme du président du conseil exécutif de la collectivité.

En outre, en vertu de l'article R. 113-15 du même code, les membres de la CRFB de Corse sont nommés conjointement par le préfet de Corse et le président du conseil exécutif. Les représentants du conseil régional et des conseils départementaux sont remplacés par un conseiller exécutif désigné par le président du conseil exécutif et un conseiller à l'Assemblée de Corse désigné par celle-ci. Ce régime spécifique est justifié par les compétences de la collectivité de Corse qui s'est vu transférer, par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, la propriété des forêts domaniales qui appartenaient à l'État^52(*).

Le décret n° 2016-1885 du 26 décembre 2016^53(*) prévoit des adaptations du régime juridique des CRFB à certaines collectivités d'outre-mer, notamment dans leur composition. Dans tous les départements et régions d'outre-mer, le représentant des maires des communes est désigné par l'association départementale des maires du territoire et non pas par la Fédération nationale des communes forestières de France. En Guyane, la CRFB comprend deux représentants de l'Assemblée de Guyane, des représentants des autorités coutumières, etc. Dans ces territoires, l'absence de représentants d'une catégorie ne fait pas obstacle à la constitution de la commission.

En Guadeloupe et à La Réunion, la CRFB est coprésidée par le préfet de région et par le président du conseil régional, comme dans l'hexagone. En revanche, d'autres autorités publiques assurent cette coprésidence dans les autres collectivités d'outre-mer concernées : le président de l'Assemblée de Guyane, le président du conseil exécutif de Martinique, le président du conseil départemental de Mayotte et le président du conseil territorial à Saint-Pierre-et-Miquelon.

B. Les caractéristiques de la forêt réunionnaise et son statut juridique spécifique peuvent inciter à renforcer le rôle des collectivités territoriales dans l'élaboration de la politique forestière locale

Les forêts publiques réunionnaises bénéficient d'un statut juridique spécifique, propre à certaines collectivités d'outre-mer. Le décret n° 47-2222 du 6 novembre 1947 et l'arrêté interministériel du 30 juin 1948 prévoient que les biens de l'ancien domaine colonial, parmi lesquels les bois et forêts, relèvent du régime dit « départemento-domanial ». Ce régime s'applique notamment à La Réunion, la Guadeloupe et la Martinique. Il confère à l'État un droit d'usage illimité sur ces forêts et encadre étroitement le droit de propriété du département ou de la collectivité territoriale unique. Le département de La Réunion dispose donc d'un droit de propriété limité sur ses forêts, puisque seule une décision de l'État de renoncer à exercer son droit d'usage lui permettrait de l'utiliser librement.

Source : Office national des forêts

Ce régime exorbitant doit être mis en parallèle des caractéristiques de l'espace forestier réunionnais. D'une part, la surface forestière occupe une part importante du territoire de La Réunion. La direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF) de La Réunion l'évalue à 94 345 hectares, soit 38 % du territoire de l'île. D'autre part, contrairement au territoire hexagonal où trois quarts des forêts sont privées, les forêts réunionnaises sont majoritairement la propriété de personnes publiques. 68 % des forêts sont publiques. De surcroît, à l'intérieur de cette propriété publique, environ 90 % des forêts relèvent du régime départemento-domanial^54(*). Cette particularité fait du Conseil départemental de La Réunion, propriétaire de ces surfaces forestières, le principal partenaire de l'ONF qui assure la gestion du territoire forestier public.

II. Le dispositif envisagé - La création d'une procédure d'avis conforme conditionnant l'adoption du PRFB de La Réunion

L'article 6 de la proposition de loi propose de modifier le régime d'adoption du PRFB prévu à l'article L. 122-1 du code forestier à La Réunion. Il aurait pour conséquence de créer un régime dérogatoire similaire à celui qui concerne la collectivité territoriale de Corse : la possibilité pour le ministre chargé des forêts d'arrêter le PRFB réunionnais serait ainsi conditionnée à l'obtention d'un avis conforme des présidents du conseil départemental et du conseil régional du territoire.

Cette disposition vise ainsi à rééquilibrer le poids des élus locaux vis-à-vis de l'État dans la déclinaison territoriale de la politique forestière nationale, compte tenu des spécificités de la forêt réunionnaise qui appartient quasi-exclusivement au département et est soumise à un régime exorbitant du droit commun particulièrement favorable à l'État.

Elle est inspirée d'une proposition formulée par le département de La Réunion qui souhaite faire reconnaître, dans le code forestier, le rôle central qu'il joue dans la politique forestière en sa qualité de premier propriétaire forestier, mais aussi parce qu'il mobilise le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) en faveur en la forêt en tant qu'autorité de gestion du Programme de développement rural de La Réunion (PDRR).

L'article 6 de la proposition de loi diffère toutefois de la proposition formulée par le département à plusieurs égards puisqu'il :

- ne renomme par le PRFB en « programme réunionnais de la forêt et du bois » ;

- prévoit également un avis conforme du président du conseil régional dans la mesure où le PRFB est un programme déployé à l'échelle régionale et que la commission régionale de la forêt et du bois est coprésidée par le président du conseil régional ;

- ne retient pas la proposition de département de prévoir une coprésidence de cette commission par le préfet et le président du conseil départemental.

III. La position de la commission - Une procédure qui aurait pour conséquence de complexifier le processus d'adoption du PRFB de La Réunion

La commission est attentive à ce que l'ensemble des acteurs des forêts, notamment les collectivités territoriales, soit intégrés aux instances qui définissent et mettent en oeuvre les politiques relatives à ces espaces. À cet égard, elle est favorable à la reconnaissance et au renforcement du rôle du département de La Réunion, nu-propriétaire de 91 % des forêts publiques, dans ce domaine.

Elle émet néanmoins des réserves quant à la pertinence du dispositif proposé à l'article 6. Les auditions menées par le rapporteur ont ainsi permis d'identifier un risque de complexification du processus d'adoption du PRFB qui serait soumise à l'avis conforme des présidents du conseil régional et du conseil départemental. Il pourrait aboutir à une forme de blocage en cas de désaccord entre l'État, le département et la région sur la politique forestière à mener. Ce blocage s'est notamment matérialisé en Corse où l'adoption du dernier PRFB, subordonnée à l'avis conforme du président du conseil exécutif de la collectivité, a été retardée de plusieurs années. Alors que le programme régional de la forêt et du bois a été adopté en 2021, celui de la Corse n'a été adopté qu'en 2024 « après un processus relativement long entre l'État et la collectivité de Corse », d'après la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE)^55(*). La direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF) de La Réunion a souligné que la validation du PRFB par la CRFB s'était produite de manière consensuelle et que sa mise en oeuvre n'avait pas soulevé de difficulté. Il convient toutefois de souligner que le dispositif prévu à l'article 6 accroît considérablement le risque de blocage par rapport à la situation corse puisqu'il prévoit un double avis conforme des présidents du conseil régional et du conseil départemental de La Réunion.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-9 offrant une solution médiane permettant de mieux associer le département à la déclinaison territoriale de la politique forestière nationale, tout en évitant les situations de blocage. Cet amendement remplace l'avis conforme par une présidence tripartite de la CRFB par le préfet de région et les présidents du conseil régional et du conseil départemental.

Dans un souci de cohérence avec cette disposition et afin de reconnaître le rôle significatif du conseil départemental dans la gestion forestière, l'amendement prévoit également de renommer la CRFB en « commission réunionnaise de la forêt et du bois » et le PRFB en « programme réunionnais de la forêt et du bois ».

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 7
Fléchage du POSEI en faveur de la structuration des filières agricoles ultramarines et précision des modalités d'extension des accords interprofessionnels à La Réunion

Cet article comporte deux volets.

Un premier volet, de nature programmatique, vise à renforcer la structuration des filières agricoles ultramarines. À ce titre, il prévoit le fléchage des fonds européens du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) vers les agriculteurs membres d'organisations collectives reconnues par l'État.

Le second volet de cet article prévoit que l'extension des accords interprofessionnels à La Réunion tienne compte des modalités spécifiques prévues par la réglementation européenne.

La commission a adopté un amendement visant à supprimer la mention du fléchage du POSEI dans l'objectif de structuration des filières, en raison des difficultés juridiques et techniques que pose cette disposition. Afin de concourir à l'objectif poursuivi par cet article, elle a confié au comité d'orientation stratégique et de développement agricole la mission de définir la politique de structuration des filières agricoles ultramarines. En outre, la commission a adopté un amendement visant à supprimer la disposition relative aux modalités d'extension des accords interprofessionnels à La Réunion, celle-ci étant déjà satisfaite par le droit en vigueur.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - La structuration des filières agricoles en organisations interprofessionnelles (OI) fait l'objet d'un régime spécifique dans les régions ultrapériphériques (RUP)

A. Le régime juridique des OI agricoles relève conjointement du droit de l'Union européenne et du droit national

Au niveau européen, les conditions que doivent respecter les organisations interprofessionnelles pour être reconnues par leur État membre sont fixées par le règlement (UE) n° 1308/2013 établissant l'Organisation Commune des Marchés (OCM).

En droit national, la plupart des principes relatifs aux interprofessions agricoles sont codifiés au sein du Code rural et de la pêche maritime (CRPM). La formation d'une OI^56(*) est indépendante des pouvoirs publics. Néanmoins, sa reconnaissance par ces derniers est soumise à la réunion de différents critères énoncés aux articles L. 632-1 et suivants du CRPM :

- des statuts qui prévoient la réalisation de certains objectifs (favoriser l'adaptation de l'offre à la demande, développer les démarches contractuelles au sein des filières, renforcer la sécurité alimentaire et sanitaire des aliments...) ;

- un niveau suffisant de représentativité de l'interprofession au regard de ses membres, pour tous les secteurs d'activité couverts par le champ de l'interprofession.

Enfin, pour être reconnue, une OI doit répondre à des exigences relatives à son champ de compétence, énoncées à l'article L. 632-5 du CRPM. D'une part, seule une OI par produit ou groupe de produits peut, sauf exception, faire l'objet d'une reconnaissance par les pouvoirs publics. D'autre part, une OI nationale est reconnue en priorité sur les OI régionales^57(*).

La création d'une OI doit permettre la structuration des filières agricoles, de la production jusqu'à la distribution. Elle a vocation à réunir les différents maillons d'une filière autour des problématiques et des enjeux collectifs de celle-ci. À cet égard, les OI reconnues par l'État ont la possibilité de demander aux pouvoirs publics d'étendre leurs accords internes à l'ensemble des membres des professions couvertes par le champ de l'interprofession, « dès lors qu'ils prévoient des actions communes ou visant un intérêt commun conformes à l'intérêt général et compatibles avec la législation de l'Union européenne » (article L. 632-3 du CRPM). Les conditions d'extension des accords conclus dans le cadre d'une OI sont définies à l'article L. 632-4 du CRPM. D'une part, il prévoit que l'extension d'un accord est subordonnée à son adoption à l'unanimité des professions participant à l'interprofession. D'autre part, cette extension est également subordonnée au respect du droit de l'Union européenne applicable à ces accords.

B. La structuration des filières de production agricoles ultramarines est encouragée par le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI)

Les filières agricoles des DROM ont également la possibilité de se structurer en OI. Elles bénéficient néanmoins d'un régime de reconnaissance dérogatoire en raison de leurs caractéristiques spécifiques. L'article L. 691-5 du CRPM prévoit, en effet, que les DROM constituent des zones de production et qu'à ce titre une OI locale peut être reconnue.

Par ailleurs, le régime d'extension des accords interprofessionnels prévoit également des dispositions spécifiques à La Réunion, conformément à l'article 22 bis du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union et abrogeant le règlement (CE) n° 247/2006 du Conseil.

Plusieurs dispositifs visent à inciter et à favoriser la structuration des filières agricoles ultramarines.

L'article L. 961-6 du CRPM confie tout d'abord au représentant de l'État dans les DROM la mission d'inciter « les organisations de producteurs les plus représentatives au niveau local à ouvrir des négociations dans le but de constituer une ou plusieurs organisations interprofessionnelles ». En pratique, les services de l'État, en particulier à travers la direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF), apportent une aide aux filières agricoles pour se structurer.

Les regroupements en OI dans les DROM font également l'objet d'incitations financières. Au titre du Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI), les volets « mesures en faveur des productions agricoles locales » (MFPAL) et « actions transversales » déclinent des aides spécifiques pour promouvoir la structuration des filières. Une étude de 2024, réalisée par l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) constate que « les interactions entre POSEI et structuration sont fortes »^58(*). En effet, un des objectifs opérationnels du POSEI est de favoriser le développement de filières organisées et structurées afin d'assurer une gestion collective de la production agricole. Cela se traduit par des aides majoritairement conditionnées à l'appartenance à une structure collective.

Source : ODEADOM, 2024

Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI)

Régi par le règlement européen n° 228/2013 du 13 mars 2013, le POSEI est un dispositif de soutien financier destiné aux régions ultrapériphériques (RUP)^59(*). En raison de leurs caractéristiques (insularité, faible superficie, climat...), l'UE déploie un soutien spécifique en faveur de l'agriculture dans ces territoires.

Le dispositif est principalement financé par le Fonds Européen Agricole de Garantie (FEAGA). La France est le premier bénéficiaire du dispositif, avec un financement annuel de 278,4 millions d'euros dans le cadre du cadre financier pluriannuel 2021-2027. Ce financement fait l'objet de compléments budgétaires nationaux, qui s'élèvent en France à hauteur de 60 millions d'euros par an^60(*).

Le POSEI se décline en deux principaux volets, le régime spécifique d'approvisionnement (RSA) et les mesures en faveur des productions agricoles locales (MFPAL). Par l'intermédiaire du POSEI, l'UE vise à :

- garantir l'approvisionnement en produits agricoles essentiels destinés à la consommation humaine ;

- assurer le développement des filières de diversification animale et végétale ;

- préserver et renforcer la compétitivité des filières agricoles traditionnelles.

Le projet de programme d'un État membre doit préalablement être approuvé par la Commission européenne. En outre, le POSEI peut être modifié chaque année, dans le cadre du comité national du POSEI (CNP), qui décide des enveloppes allouées. Le CNP rassemble les ministères pilotes du programme (ministères chargés de l'agriculture et des outre-mer), les services déconcentrés de l'État, l'ODEADOM et, le cas échéant, le délégué interministériel à la souveraineté agricole des outre-mer. Les modifications font ensuite l'objet d'un examen et d'une approbation par la Commission européenne, pour une application au 1^er janvier de l'année suivante.

Néanmoins, le fléchage des aides du POSEI vers les organisations collectives ne se traduit pas nécessairement par une commercialisation de la production agricole au travers de ces structures. Plusieurs freins à la structuration des filières dans les collectivités d'outre-mer existent, parmi lesquels :

- une tradition de vente directe sur les marchés ;

- une image dégradée des structures collectives notamment concernant les aspects financiers (prix d'achat proposés par les structures, délais de paiement, transparence dans l'accès aux aides...) ;

- l'insuffisance de l'accompagnement technique et administratif proposé par les structures collectives ;

- des volumes de production et d'approvisionnement trop irréguliers.

De plus, de forts contrastes en matière de structuration s'observent à la fois au sein des DROM et entre les filières (végétale et animale). La Guadeloupe, la Martinique et La Réunion sont les territoires ultramarins où la structuration des filières est la plus élevée. Concernant les filières, la filière animale bénéficie d'un niveau de structuration bien plus important (64 %) que la filière végétale (22 %)^61(*).

Les territoires ultramarins se distinguent par ailleurs par une diversité des formes de structuration. Les OI et les organisations de producteurs (OP) n'ont pas nécessairement la capacité de bénéficier d'une reconnaissance par les pouvoirs publics au titre de l'article L. 632-1 du CRPM. Il leur est notamment difficile de remplir la condition de représentativité significative du secteur visé^62(*). Le cas des interprofessions de la filière végétale est significatif de cette problématique puisqu'aucune des cinq structures interprofessionnelles n'est reconnue par l'État.

Indicateurs	Guadeloupe	Guyane	Martinique	Réunion	Mayotte	5 DROM
	Filière végétale
Interprofessions reconnues	0	0	0	0	0	0
Structures interprofessionnelles non reconnues	1	1	1	1	1	5
Poids des structures collectives au sein de la filière (en volume)	34 %	0,4 %	35 %	37 %	2 %	22 %
	Filière animale
Interprofessions reconnues	1	1	0	2	0	4
Structures interprofessionnelles non reconnues	0	0	1	0	1	2
Poids des structures collectives au sein de la filière (en volume)	44 %	68 %	84 %	92 %	30 %	64 %

Source : Sénat à partir des données de l'étude de l'ODEADOM

II. Le dispositif envisagé - Une incitation, dans les DROM, à la structuration en organisations collectives et un rappel quant aux modalités d'extension des accords interprofessionnels à La Réunion

Cet article prévoit deux dispositions.

D'une part, cet article modifie l'article L. 3 du CRPM, afin de compléter les objectifs de la politique agricole en outre-mer. Il y insère un 9° qui entend favoriser la structuration des filières de production agricole par le biais d'un fléchage des financements au titre du programme POSEI vers les agriculteurs membres d'organisations collectives reconnues par l'État et à jour de leurs cotisations fiscales et sociales.

D'autre part, le 2° du présent article complète l'article L. 632-4 du même code relatif à l'extension des accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue, afin de préciser que la législation européenne doit être prise en compte dans le cadre des demandes d'extension d'accords à La Réunion. Plus précisément, il indique les dispositions spécifiques à La Réunion prévues à l'article 22 bis du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union et abrogeant le règlement (CE) n° 247/2006 du Conseil s'appliquent dans ce cas.

III. La position de la commission - Si la structuration des filières agricoles au sein des collectivités ultramarines doit être encouragée, les dispositions prévues par le présent article posent des difficultés juridiques et techniques

La commission partage l'objectif de promouvoir la structuration des filières agricoles. Les apports de cette structuration sont pluriels : elle permet une organisation plus rationnelle de la filière, favorise le soutien technique auprès des producteurs, sécurise les approvisionnements et permet l'accès à des produits locaux.

Elle constate cependant que la rédaction de l'alinéa 3 du présent article, relatif au fléchage du POSEI en faveur de la structuration des filières agricoles, pose plusieurs difficultés.

Sur le plan juridique, le POSEI est un programme européen, dont la définition et les modalités d'application à l'échelle nationale relèvent du domaine réglementaire. En France, le programme POSEI est placé sous l'autorité conjointe du ministère chargé de l'agriculture et du ministère chargé des outre-mer. Pour la période 2021-2027, il a été approuvé par une décision d'exécution du 22 décembre 2021.

Sur le plan technique, la rédaction proposée aurait pour conséquence de contredire l'objectif visé de structuration des filières agricoles. En effet, alors que les RUP se caractérisent par une variété de structures collectives, elles ne correspondent pas toutes à une « organisation collective reconnue par l'État ». Dès lors, les personnes entendues ont alerté le rapporteur sur le fait qu'en conditionnant l'octroi des financements du POSEI à ce critère, la disposition exclurait les autres structures bénéficiaires. Par ailleurs, si l'objectif de structuration des filières est louable, le renforcement du fléchage du POSEI à destination des organisations collectives comprend le risque d'exclure les plus petits producteurs, dès lors que les freins à la structuration des filières ne sont pas levés.

La commission a adopté un amendement COM-10 qui limite le nouvel objectif de la politique agricole, inscrit à l'article L. 3 du CRPM, à la structuration des filières de production agricoles, sans mention du POSEI. Elle propose, en outre, de confier au comité d'orientation stratégique et de développement agricole, prévu à l'article L. 181-9 du CRPM, la mission de définir une politique de structuration des filières de production agricoles ultramarines, notamment pour la mise en oeuvre des programmes européens.

Quant à la disposition relative aux modalités d'extension des accords interprofessionnels à La Réunion, prévue à l'alinéa 4, elle est déjà satisfaite par le droit en vigueur. L'article L. 632-4 du CRPM prévoit, en effet, que l'extension de ces accords est subordonnée au respect des conditions prévues par le droit de l'Union européenne. Par ailleurs, les personnes entendues n'ont pas exprimé de difficultés particulières relatives à l'extension des accords interprofessionnels à La Réunion, qui justifieraient cette disposition. La commission a donc adopté un amendement visant à la supprimer.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 8 (supprimé)
Autoriser une utilisation encadrée de plants et de semences en provenance de pays tiers dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution

Cet article vise à autoriser l'utilisation de plants et de semences en provenance de pays tiers de l'Union européenne dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. Dans ce cadre, un pouvoir de dérogation au Catalogue national des variétés est conféré au préfet, afin de prendre en compte les spécificités climatiques et pédologiques de ces territoires.

L'autorisation d'utilisation des plants et semences est soumise à plusieurs conditions. Ces derniers devront notamment être destinés exclusivement à la production agricole locale et présenter des caractéristiques adaptées aux conditions climatiques et pédologiques spécifiques du territoire d'accueil, attestées par des essais préalables.

Si la disposition présente un véritable intérêt pour répondre aux difficultés rencontrées par les exploitants agricoles ultramarins, elle se heurte néanmoins à une limite juridique importante. En effet, à l'exception des procédures de reconnaissance d'équivalence des normes concernant les importations de plants et de semences, la réglementation européenne ne prévoit en l'état aucune dérogation au Catalogue national des variétés. La disposition est dès lors incompatible avec le droit communautaire.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Les plants et les semences introduits ou cultivés doivent être inscrits au Catalogue national des variétés, y compris dans les outre-mer

A. Le droit communautaire encadre l'introduction et la culture de plants et de semences

L'introduction et la culture des plants et des semences est encadrée par la réglementation européenne, qui conditionne leur autorisation à leur inscription au catalogue officiel. Les conditions dans lesquelles les variétés sont admises au catalogue sont précisées par plusieurs directives par groupe d'espèces encadrant la commercialisation de semences, telles que la directive 2002/53/CE du Conseil du 13 juin 2002 concernant le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles et la directive 2002/56/CE du Conseil du 13 juin 2002 concernant la commercialisation des plants de pommes de terre.

À l'échelle nationale, les articles L. 661-8 et L.661-13 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), précisés par le décret n° 81-605 du 18 mai 1981 pris pour l'application de la loi du 1^er août 1905 sur la répression des fraudes en ce qui concerne le commerce des semences et plants, prévoient que l'ensemble des plants et semences autorisés doivent être inscrits au catalogue national des espèces et variétés de plantes cultivées. Cette procédure présente l'avantage d'apporter aux exploitants agricoles des garanties sur l'identité et les caractéristiques des semences et des plants qu'ils achètent.

Les modalités d'inscription au catalogue national des variétés

Conformément aux dispositions prévues par le décret n° 81-605 du 18 mai 1981, le ministre de l'agriculture tient le catalogue national des variétés, en arrêtant la liste limitative des variétés ou types variétaux dont les semences et plants peuvent être mis sur le marché sur le territoire national.

Dans ce cadre, le comité technique permanent de la sélection des plantes cultivées assure une mission de conseil et d'appui technique auprès du ministre. Il étudie notamment les problèmes scientifiques posés par la sélection et la production des semences et leurs répercussions techniques ou économiques sur l'agriculture.

Pour être inscrite sur le catalogue, une variété doit remplir plusieurs critères :

- être distincte, stable et suffisamment homogène ;

- remplir des conditions génétique, physiologique, technologique, agronomique, toxicologique, ainsi que, depuis 2011, de durabilité et de capacité d'adaptation aux changements climatiques, arrêtées par le ministre de l'agriculture.

Avant l'inscription au catalogue, des essais sont menés avant de s'assurer que les variétés ont les qualités attendues.

B. Le catalogue national des variétés s'applique aux outre-mer, sans prise en compte particulière des spécificités pédoclimatiques et phytosanitaires de ces territoires

Le catalogue national des variétés s'applique à l'ensemble du territoire national, bien que celui-ci ne réponde pas toujours aux besoins des exploitants agricoles ultramarins. En effet, les territoires d'outre-mer se caractérisent par des conditions pédoclimatiques et phytosanitaires distinctes de celles de l'Europe continentale. Ainsi, certaines espèces considérées comme tolérantes en Europe continental, ne présentent pas un niveau de robustesse suffisant pour un climat tropical, qui se caractérise notamment par une pression sanitaire forte.

Si la procédure d'inscription au catalogue national pourrait, en principe, être engagée pour autoriser l'introduction ou la culture de variétés adaptées aux conditions ultramarines, la direction générale de l'alimentation (DGAL) a souligné lors de son audition que cette procédure est néanmoins coûteuse, représentant quelques milliers d'euros. Dès lors, les sélectionneurs de variétés ne sont prêts à recourir à cette procédure que si la taille du marché est substantielle, permettant un retour sur investissement. Les marchés ultramarins sont, à ce titre, jugés trop petits.

De plus, le cadre européen ne prévoit pas de possibilité de dérogation à ce catalogue, sauf en cas d'expérimentation ou dans un cadre scientifique.

Concernant les importations de plants et de semences en provenance de pays tiers, la réglementation européenne prévoit une procédure de reconnaissance d'une équivalence en matière de législation et de qualité. Ainsi, conformément à l'article L.661-13 du CRPM, seules les importations respectant les normes de qualité en matière de production et de commercialisation équivalentes à la réglementation européenne sont admises. Toutefois, cette procédure, qui se décline par pays, est longue et complexe. Elle a par ailleurs peu de chances d'aboutir avec des pays voisins des régions ultrapériphériques, en raison du faible nombre de territoires de l'Union européenne intéressés^63(*).

II. Le dispositif envisagé - Confier au préfet le pouvoir de déroger au catalogue national des variétés, en autorisant une utilisation encadrée de plants et de semences en provenance de pays tiers dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution

Cet article vise à confier au préfet le pouvoir d'autoriser l'introduction et la culture de plants et de semences en provenance de pays tiers de l'Union européenne dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte).

Complétant la section 2 du chapitre I^er du titre IX du livre VI du CRPM relatif aux dispositions communes en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte, en y insérant un article L. 691-7, cette disposition vise à déroger au principe d'inscription obligatoire au catalogue national des variétés, prévu aux articles L. 661-8 à L. 661-11 du CRPM. L'objectif est de répondre aux besoins spécifiques des cultures d'outre-mer, en permettant l'utilisation de plants et de semences issus de pays géographiques proches, ayant des conditions pédoclimatiques similaires.

Il est prévu que cette dérogation fasse l'objet d'un encadrement. Les plants et semences autorisés devront répondre aux conditions suivantes :

- être exclusivement destinés à la production agricole locale et ne faire l'objet d'aucune commercialisation en dehors du territoire d'introduction ;

- présenter des caractéristiques agronomiques et sanitaires adaptées aux conditions climatiques et pédologiques spécifiques du territoire d'accueil, attestées par des essais préalables ;

- ne pas constituer une menace pour la biodiversité locale et ne pas être porteurs d'organismes nuisibles au sens de l'article L. 251-3 du CRPM.

Le préfet, après avis de la direction chargée de l'alimentation de l'agriculture et de la forêt (DAAF), aurait ainsi pour mission d'arrêter les modalités d'application de la dérogation, dont la liste des espèces et variétés autorisées, les procédures d'autorisation, ainsi que les protocoles de contrôles sanitaires et phytosanitaires applicables.

Il est, en outre, prévu qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent article, notamment les délais d'instruction des demandes d'autorisation et les modalités de consultation des organismes de recherche compétents.

III. La position de la commission - Si l'introduction et la culture de plants et de semences en provenance de pays tiers répond à un véritable besoin pour les exploitations agricoles ultramarines, cette disposition contrevient au droit communautaire

Les personnes entendues ont toutes reconnu l'intérêt que représente l'introduction et la culture de plants et de semences en provenance de pays tiers pour les exploitants agricoles ultramarins.

L'absence de prise en compte des conditions ultramarines est source de difficultés pour ces derniers, qui voient leur compétitivité se dégrader par rapport aux pays voisins de la région. En effet, alors qu'ils partagent des conditions climatiques et pédologiques similaires, ils n'ont pas accès aux mêmes plants et semences que ces derniers. Il en résulte une fragilisation des filières, ainsi qu'une hausse des importations des denrées alimentaires.

Cette problématique se pose tout particulièrement dans le cas de la pomme de terre à La Réunion. La disponibilité des plants de pomme de terre produits en métropole ne serait pas toujours adaptée aux cycles culturaux du territoire. Il en résulte, selon l'Association réunionnaise interprofessionnelle des fruits et légumes (Arifel), une hausse de 61 % des importations de pommes de terre entre 2017 et 2022, atteignant désormais 4 000 tonnes, soit l'équivalent de la production locale.

Les personnes entendues ont, par ailleurs, souligné que le changement climatique risquait d'accroître les besoins en termes de variétés spécifiques et de développement de nouvelles variétés.

Pour remédier à cette situation, il y aurait donc un intérêt à produire des plants et semences adaptées aux conditions ultramarines64(*) ou à les importer depuis des pays tiers proches géographiquement. Dans le cas de La Réunion, l'importation des plants et semences de pommes de terre en provenance d'Afrique du Sud est ainsi présentée comme une solution par les personnes entendues.

Cependant, la disposition prévue par le présent article se heurte à une incompatibilité avec le droit européen. En effet, en dehors de la procédure de reconnaissance mutuelle, qui pourrait permettre aux outre-mer de bénéficier de plants et de semences en provenance de pays tiers, le droit de l'Union européenne ne prévoit aucune possibilité de dérogation au catalogue national des variétés.

Par ailleurs, il est à noter que, sur le plan technique, une telle disposition serait également susceptible de poser des difficultés. En effet, cet article confère au préfet le pouvoir de délivrer l'autorisation de dérogation, après avis de la DAAF. Toutefois, les services préfectoraux de La Réunion ont alerté le rapporteur sur leur incapacité à remplir une telle mission, consistant notamment à évaluer si les variétés répondent aux conditions d'autorisation, faute de moyens suffisants. Or, si une évaluation n'est pas réalisée selon les mêmes exigences que celles applicables au sein de l'Union européenne, l'importation de plants et semences en provenance de pays tiers risque de constituer une menace en matière phytosanitaire, ainsi que pour la biodiversité locale.

Le rapporteur a donc proposé à la commission l'adoption de l'amendement COM-11 de suppression de l'article.

La commission a supprimé l'article.

Article 9
Volontariat ultramarin en entreprise

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, celle-ci a proposé l'adoption de cet article.

La commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10
Expérimentation d'un contrat de coopération régional au sein de l'océan Indien au bénéfice du département et de la région de La Réunion

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.

Lors de sa réunion, celle-ci a proposé l'adoption de cet article.

La commission a adopté l'article 10 sans modification.

CHAPITRE III

ENVIRONNEMENT ET ÉNERGIE

Article 11
Possibilité pour le préfet de compléter la liste des espèces envahissantes exotiques dans les territoires ultramarins

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Lors de sa réunion, celle-ci a adopté les amendements COM-14 et COM-19 de son rapporteur, M. Guillaume Chevrollier.

En conséquence, la commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12
Plan de prévention et de gestion des déchets dans les outre-mer

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Lors de sa réunion, celle-ci a proposé l'adoption de cet article.

La commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 (supprimé)
Doctrine d'emploi du Fonds de prévention des risques naturels majeurs

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Lors de sa réunion, celle-ci a adopté l'amendement de suppression COM-16 de son rapporteur, M. Guillaume Chevrollier.

En conséquence, la commission a supprimé l'article 13.

Article 14
Intégration de la collectivité de Saint-Martin à la stratégie nationale géothermie

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Lors de sa réunion, celle-ci a proposé l'adoption de cet article.

La commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15 (supprimé)
Extension, à titre expérimental, du champ des marchés publics réservés
au profit des entreprises de l'économie sociale et solidaire
dans les départements et régions d'outre-mer

Cet article vise à expérimenter, pendant une durée de cinq, dans les départements et régions d'outre-mer, la possibilité pour les acheteurs publics de réserver des marchés ou des lots aux entreprises de l'économie sociale et solidaire (ESS) lorsque ces marchés ou lots portent sur des prestations concourant directement à la préservation de l'environnement, à l'amélioration des conditions de vie des populations ou au réemploi de produits ou matériaux.

En raison de l'incompatibilité avec le droit européen de cette mesure, par ailleurs déjà rejetée par la commission dans le cadre de l'examen du projet de loi de lutte contre la vie chère, le rapporteur a proposé à la commission la suppression de cet article.

La commission a supprimé l'article.

I. La situation actuelle - Les dérogations au principe de non-discrimination sont strictement délimitées, conformément au droit européen

A. Le principe de non-discrimination dans les marchés publics

La passation de marchés publics par les autorités des États membres ou en leur nom doit être conforme aux principes du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), notamment la libre circulation des marchandises, la liberté d'établissement et la libre prestation de services, ainsi qu'aux principes qui en découlent comme l'égalité de traitement, la non-discrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence.

Ces principes sont repris à l'article 18 de la directive européenne de 2014 relative aux marchés publics^65(*) qui énonce, dans son considérant 1, que les pouvoirs adjudicateurs traitent les opérateurs économiques sur un pied d'égalité et sans discrimination en agissant d'une manière transparente et proportionnée.

En droit interne, l'article L. 3 du code de la commande publique récapitule les différents principes devant être respectés dans les procédures de passation des marchés publics, afin d'assurer l'efficacité de la commande publique ainsi que la bonne utilisation des deniers publics. Ces principes regroupent :

- le principe d'égalité de traitement des candidats à l'attribution d'un contrat de la commande publique, qui implique un traitement égalitaire de tous les soumissionnaires et qui interdit toute mesure discriminatoire de nature à favoriser certains candidats ;

- le principe de liberté d'accès à la commande publique, qui conduit à ce que tout opérateur intéressé puisse soumissionner et accéder à un marché public, dès lors qu'il remplit les conditions de participation requises ;

- le principe de transparence des procédures, qui implique que l'acheteur fasse connaître la nature de son besoin ainsi que les critères de sélection du titulaire du marché public à l'ensemble des soumissionnaires, de manière claire, précise et univoque.

Ces trois principes découlent des articles 6 et 14 de la Déclaration de 1789 et ont valeur constitutionnelle, comme le rappelle régulièrement le Conseil constitutionnel^66(*).

Plusieurs règles de la commande publique, applicables de plein droit dans les départements et régions d'outre-mer^67(*), découlent de ces principes constitutionnels : il s'agit notamment de l'obligation de publicité et de l'obligation de mise en concurrence.

B. Les marchés réservés représentent des dérogations strictement délimitées à ces principes

De ce fait, les pratiques ayant pour objet de favoriser une catégorie d'entreprises au profit d'une autre sont incompatibles avec les principes fondamentaux de la commande publique. Sont ainsi prohibées :

- les mesures de préférence locale en faveur d'entreprises ayant leur siège social dans une région spécifique, qui sont constitutives d'une discrimination à l'encontre des entreprises établies dans d'autres régions^68(*) ;

- les mesures favorisant les PME, qui revêtent également un caractère discriminatoire^69(*).

La directive de 2014 précitée ne prévoit que deux hypothèses limitées d'accès privilégié à la commande publique :

- conformément à son article 20, les États membres peuvent réserver le droit de participer aux procédures de passation des marchés publics à des ateliers protégés et à des opérateurs économiques dont l'objet principal est l'intégration sociale et professionnelle des personnes handicapées ou défavorisées, ou prévoir l'exécution de ces marchés dans le contexte de programmes d'emplois protégés, à condition qu'au moins 30 % du personnel de ces ateliers, opérateurs économiques ou programmes soient des travailleurs handicapés ou défavorisés ;

- conformément à son article 77, les États membres peuvent prévoir la possibilité pour les pouvoirs adjudicateurs de réserver à certaines organisations des procédures de marchés publics portant exclusivement sur des prestations de services de santé, sociaux ou culturels - dont la liste est visée à l'article 74. Ces organisations doivent assumer une mission de service public liée à la prestation de service précitée et remplir plusieurs conditions, dont le réinvestissement de leurs bénéfices en vue d'atteindre l'objectif de l'organisation et une structure de gestion fondé sur l'actionnariat des salariés ou leur participation. Elles ne doivent pas avoir été attributaires d'un marché public pour les services visés ci-dessus dans les trois années précédentes.

Ce cadre européen a été transposé en droit interne par plusieurs textes et notamment l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics^70(*). Aujourd'hui, le code de la commande publique^71(*) distingue deux grandes catégories de marchés réservés :

- les marchés réservés aux opérateurs économiques qui emploient des travailleurs handicapés et défavorisés, mais aussi, depuis 2022, des personnes détenues. Ils peuvent être conclus avec des entreprises adaptées et des établissements et services d'aide par le travail (ESAT), mais aussi avec des structures d'insertion par l'activité économique (SIAE) ou des opérateurs économiques qui produisent des biens et services réalisés en milieu pénitentiaire ;

- les marchés réservés aux entreprises de l'économie sociale et solidaire (ESS) telles que définies à l'article 1^er de la loi du 31 juillet 2014^72(*). Leurs critères de définitions renvoient à ceux mentionnés à l'article 77 de la directive de 2014, qui incluent notamment « un but poursuivi autre que le seul partage des bénéfices » ou encore « une gouvernance démocratique ».

C. Des dérogations ciblées aux règles de marchés publics ont déjà été mises en oeuvre dans les territoires ultramarins

1) L'expérimentation issue de la loi « EROM »

Afin de favoriser l'accès des entreprises locales à la commande publique, l'article 73 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017, dite « EROM », a octroyé, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, la faculté aux acheteurs publics de certains territoires ultramarins de réserver jusqu'à un tiers de leurs marchés aux PME locales.

Très encadré, le dispositif limitait le montant total des marchés conclus dans ce cadre au cours d'une année à 15 % « du montant annuel moyen des marchés du secteur économique concerné conclus par le pouvoir adjudicateur ou l'entité adjudicatrice concernés au cours des trois années précédentes ».

Interrogé en 2023 par le député Philippe Naillet, le Gouvernement déplorait que seuls 4 % des acheteurs se soient saisis de l'expérimentation « en raison, notamment, d'un risque juridique lié à l'imprécision du texte adopté, et du flou quant aux secteurs économiques concernés ». Le Gouvernement n'a donc pas estimé pertinent de prolonger cette expérimentation.

2) Les mesures en faveur des PME dans la loi d'urgence pour Mayotte

La loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte a introduit plusieurs mesures dérogatoires au code de la commande publique pour soutenir la reconstruction à la suite du passage du cyclone Chido :

- l'article 11 exonère de l'obligation de publicité les marchés nécessaires à la reconstruction d'une valeur inférieure à 2 millions d'euros et les marchés de travaux, de fourniture et de services d'une valeur inférieure à 100 000 euros de l'obligation de publicité et de mise en concurrence.

- l'article 13 offre la faculté aux acheteurs publics de réserver jusqu'à 30 % du montant estimé des marchés passés dans les conditions prévues à l'article 11 aux micro-entreprises et aux PME mahoraises, dont le siège social était établi dans le département de Mayotte au 13 décembre 2024.

Comme l'indiquait le rapport de la commission des lois du Sénat, saisie de cet article, « le caractère très circonscrit de cette dérogation permet[tait] de répondre aux exigences posées par le Conseil constitutionnel dans sa décision « Murcef » de 2001^73(*) ». Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a rappelé que s'il est loisible au législateur, dans le but de concilier l'efficacité de la commande publique et l'égalité de traitement entre les candidats avec d'autres objectifs d'intérêt général inspirés notamment par des préoccupations sociales, de réserver l'attribution d'une partie de certains marchés à des catégories d'organismes précisément déterminées, il ne saurait le faire que :

- pour une part réduite - en effet, seuls 30 % du montant estimé des marchés pourraient être réservés aux petites entreprises au maximum ;

- pour des prestations définies - en effet, le dispositif ne concerne que les marchés publics strictement nécessaires à la reconstruction de Mayotte ;

- et dans la mesure strictement nécessaire à la satisfaction des objectifs d'intérêt général ainsi poursuivis - le dispositif est en lien direct avec l'objectif d'intérêt général de relancer l'activité économique des petites entreprises et des artisans de Mayotte et soutenir l'emploi local, fragilisés par le cyclone Chido.

II. Le dispositif envisagé - De nouvelles dérogations au principe de non-discrimination pour valoriser les entreprises de l'économie sociale et solidaire dans les départements et régions d'outre-mer

L'article 15 de la proposition de loi vise à expérimenter, pendant une durée de cinq, dans les départements et régions d'outre-mer, la possibilité pour les acheteurs publics de réserver des marchés ou des lots aux entreprises de l'économie sociale et solidaire (ESS) lorsque ces marchés ou lots portent sur des prestations concourant directement à la préservation de l'environnement, à l'amélioration des conditions de vie des populations ou au réemploi de produits ou matériaux.

Cette expérimentation spécifique aux territoires ultramarins dérogerait donc à l'article L. 2113-15 du code de la commande publique qui prévoit aujourd'hui la possibilité pour les acheteurs publics de réserver des lots ou marchés à des entreprises de l'ESS, seulement lorsque ces lots portent sur des prestations essentiellement sociales, sanitaires et administratives et que ces entreprises de l'ESS ont pour objectif d'assumer une mission de service public liée à la prestation de services précitée.

III. La position de la commission - Une expérimentation contraire au droit de l'Union européenne

La commission soutient le développement de l'économie sociale et solidaire dans les territoires ultramarins, où elle représente, comme dans l'hexagone, une part significative de l'emploi privé : cette dernière varie de 8 % en Guyane à 16 % à Mayotte.

La commission relève qu'une disposition identique, présentée par un amendement^74(*) du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain dans le cadre du projet de loi de lutte contre la vie chère dans les outre-mer^75(*), avait été rejetée par le Sénat à la suite d'avis défavorables de la commission et du Gouvernement en raison d'un risque de non-conformité au droit européen.

En effet, la réservation de lots ou marchés aux entreprises de l'ESS dans le seul champ social, qui déroge au principe de non-discrimination, découle directement de l'article 77 de la directive sur les marchés publics de 2014 dont le champ est strictement limitatif. La réservation de marchés publics n'est possible que dans les hypothèses qu'elles prévoient limitativement. Prévoir de réserver aux entreprises de l'ESS d'autres marchés que ceux qu'elle prévoit serait donc contraire au droit européen.

Outre ces dispositions d'ordre conventionnel, la mesure se heurte également à des dispositions d'ordre constitutionnel. En effet, elle ne semble pas satisfaire les conditions posées par la décision « Murcef » de 2001 du Conseil constitutionnel - part réduite, stricte nécessité et prestations bien définies : malgré tout l'intérêt de soutenir l'ESS dans les territoires ultramarins, aucune étude chiffrée ne permet d'attester de difficultés particulières d'accès à la commande publique de ces entreprises dans les territoires ultramarins par rapport à l'hexagone, dans un contexte où le code de la commande publique permet déjà aux acheteurs publics de réserver des marchés ou lots à ces entreprises quelle que soit leur localisation. De surcroît, les catégories mentionnées au présent article, qui couvrent un large spectre d'activités, ne permettent pas de respecter la condition de stricte nécessité posée par le Conseil constitutionnel. Dès lors, une restriction de la disposition aux seuls marchés dont les montants sont inférieurs aux seuils européens ne permettrait pas d'assurer sa sécurité juridique.

Le rapporteur rappelle qu'un dispositif non-conforme au droit européen serait pénalisant pour les acheteurs comme pour les entreprises. D'une part, l'attribution du marché pourrait être annulée pour ce motif, induisant une perte de temps et un allongement des délais pour l'acheteur. D'autre part, la responsabilité de l'acheteur pourrait être engagée à raison de cette illégalité, ce qui pourrait entraîner sa condamnation.

En outre, le rapporteur relève que l'Union européenne a engagé un processus de révision du cadre juridique relatif aux marchés publics afin d'appuyer ses priorités stratégiques pour répondre aux demandes des villes et régions. Le soutien aux économies ultramarines et à l'économie sociale et solidaire pourrait donc faire l'objet d'initiatives spécifiques dans ce cadre^76(*).

Enfin, le soutien à l'ESS dans les territoires d'outre-mer ne saurait se réduire au droit de la commande publique. Le rapporteur rappelle que la commission européenne a adopté un plan d'action européen pour l'économie sociale en décembre 2021.

Le rapporteur a donc proposé à la commission l'amendement COM-12 de suppression de l'article, visant à suivre la position tenue par le Sénat en octobre dernier.

La commission a supprimé l'article.

Article 16 (supprimé)
Report de l'obligation faite aux communes polynésiennes d'assurer
le service de la distribution d'eau potable, le service de l'assainissement
et la gestion des déchets

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Lors de sa réunion, celle-ci a adopté l'amendement de suppression COM-18 de son rapporteur, M. Guillaume Chevrollier.

En conséquence, la commission a supprimé l'article 16.

CHAPITRE IV

CULTURE ET SOCIAL

Article 17
Ouverture de casinos dans la collectivité de Saint-Martin

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.

Lors de sa réunion, celle-ci a adopté un amendement COM-21 de son rapporteur, M. Thani Mohamed Soilihi.

La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 (supprimé)
Transfert de la propriété du patrimoine archéologique à la collectivité territoriale de Martinique et au département de la Guadeloupe

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.

Lors de sa réunion, celle-ci a adopté l'amendement de suppression COM-22 de son rapporteur, M. Thani Mohamed Soilihi.

La commission a supprimé l'article 18.

Article 19 (supprimé)
Simplification des procédures de publicité des offres de recrutement d'agents contractuels sur des emplois permanents
relevant de la fonction publique territoriale

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.

Lors de sa réunion, celle-ci a adopté l'amendement de suppression COM-23 de son rapporteur, M. Thani Mohamed Soilihi.

La commission a supprimé l'article 19.

CHAPITRE V

HABILITATIONS ET HOMOLOGATIONS

Article 20 (supprimé)
Habilitation du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon
en matière de transport maritime de biens

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Lors de sa réunion, celle-ci a adopté deux amendements identiques de suppression COM-17 de son rapporteur, M. Guillaume Chevrollier, et COM-1 rectifié de Mme Annick Girardin.

La commission a supprimé l'article 20.

Article 21
Homologation de peines d'emprisonnement et peines complémentaires adoptées par le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.

Lors de sa réunion, celle-ci a proposé l'adoption de cet article.

La commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22
Homologation de peines d'emprisonnement adoptées
par l'Assemblée de la Polynésie française

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.

Lors de sa réunion, celle-ci a adopté les amendements COM-24 et COM-25 de son rapporteur, M. Thani Mohamed Soilihi.

La commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 22 bis (nouveau)
Homologation de peines d'emprisonnement adoptées par le congrès
de la Nouvelle-Calédonie

Lors de sa réunion, la commission des lois a adopté l'amendement COM-2 de M. Georges Naturel, créant cet article.

La commission a adopté l'article additionnel ainsi créé.

Article 23
Extension des prérogatives judiciaires des agents de la Polynésie française compétents en matière de biosécurité

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.

Lors de sa réunion, celle-ci a adopté un amendement COM-26 de son rapporteur, M. Thani Mohamed Soilihi.

La commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24
Répression des infractions à la règlementation applicable en Polynésie française en matière de biosécurité par la voie d'une amende forfaitaire

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.

Lors de sa réunion, celle-ci a proposé l'adoption de cet article.

La commission a adopté l'article 24 sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 3 juin 2026, la commission des affaires économiques a examiné le rapport de Mme Évelyne Renaud-Garabedian sur la proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous nous réunissons aujourd'hui pour examiner le rapport de notre collègue Évelyne Renaud-Garabedian sur la proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer, présentée par Micheline Jacques.

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - La proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer que nous examinons aujourd'hui témoigne de l'attention particulière que le Sénat porte aux territoires ultramarins. Elle s'inscrit dans le prolongement du principe, acté en 2020 par le groupe de travail transpartisan sur la décentralisation, placé sous la présidence de Gérard Larcher, « d'adapter les normes nationales aux caractéristiques et contraintes particulières des territoires ultramarins, par une loi annuelle d'actualisation du droit des outre-mer ». Il s'agit, en quelque sorte, de répliquer pour nos territoires ultramarins ce que le Gouvernement fait chaque année dans le cadre des projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue). L'objectif est de créer un véritable « réflexe outre-mer » dans l'élaboration de la norme, là où celui-ci fait encore trop souvent défaut. Suivant ce principe d'adaptation ciblé de notre droit aux spécificités des territoires ultramarins, Micheline Jacques, reprenant les travaux de la délégation aux outre-mer qu'elle préside, a déposé une proposition de loi.

Le texte comprend vingt-quatre articles, dont neuf relèvent de la compétence de notre commission, à laquelle le texte a été renvoyé au fond. La commission des lois, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la commission des affaires sociales se sont toutes vu déléguer des articles relevant de leur domaine de compétence. Je remercie d'ailleurs le rapporteur pour avis Thani Mohamed Soilihi de sa présence.

Les neuf articles que nous avons à examiner couvrent des thématiques très diverses : politique du logement, urbanisme, finances publiques locales, agriculture, politique forestière, économie sociale et solidaire (ESS).

Pour examiner ce texte, j'ai organisé neuf auditions et entendu quatorze acteurs - associations d'élus, exécutifs départementaux et régionaux, administrations centrales, préfectures et associations interprofessionnelles agricoles. J'ai également consulté par écrit une quinzaine d'organisations sur des points techniques, dans des délais contraints puisque j'ai été nommée rapporteur le 6 mai dernier.

Je vais vous détailler article par article le contenu des adaptations proposées par ce texte, ainsi que les orientations retenues à l'issue de mes auditions. Les évolutions que je vous propose ne visent qu'à préciser certains dispositifs en lien avec les demandes exprimées par les acteurs de terrain, à tenir compte d'évolutions intervenues postérieurement au dépôt de la proposition de loi, ou encore à éviter des contradictions avec le droit européen.

Les deux premiers articles ont trait au logement.

L'article 1^er modifie le code général des collectivités territoriales pour permettre à un département d'outre-mer de demander à l'État de lui déléguer la programmation et la gestion de tout ou partie des aides de la ligne budgétaire unique (LBU), aujourd'hui gérée par le préfet. Une délégation de ce type a été inscrite en 2005 au code de la construction et de l'habitation : les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), et de façon subsidiaire les départements d'outre-mer, peuvent déjà être délégataires des aides au logement. L'article 1^er apporte une véritable souplesse par rapport aux dispositifs existants, en permettant au département de ne demander la délégation que d'une partie de ces aides - par exemple, les seules aides relatives à la lutte contre l'habitat indigne. Je suis personnellement favorable à cette logique de proximité. Dès lors, afin de ne pas créer deux régimes concurrents, ce qui serait illisible, je vous proposerai un amendement visant à mieux articuler le dispositif avec le droit existant.

Au-delà du cadre juridique, les collectivités ont besoin de moyens financiers et humains suffisants pour exercer cette délégation. Plus largement, nous ne pouvons pas adapter les politiques du logement au territoire sans tenir compte des moyens octroyés à la LBU, qui finance le logement outre-mer. Or, alors que les besoins sont réels, ces crédits ont été réduits en loi de finances, puis fortement gelés en avril dernier.

L'article 2 vise à inscrire directement dans le code de la construction et de l'habitation le remboursement par l'Agence nationale de l'habitat (Anah), à hauteur de 50 %, des travaux qu'une commune a engagés à la place d'un propriétaire défaillant lorsqu'un immeuble menace ruine. Aujourd'hui, ce financement ne figure que dans le règlement interne de l'Anah ; l'inscrire dans la loi le rendrait stable et opposable. Lutter contre ce fléau de l'habitat indigne est une priorité, maintes fois soulignée par Micheline Jacques dans le cadre des deux dernières lois relatives à Mayotte.

Mais l'article 2 se heurte à plusieurs obstacles. Le code de la construction et de l'habitation prévoit déjà une aide de l'Anah lorsque le maire se substitue à un propriétaire défaillant en engageant des travaux d'office dans le cadre de la lutte contre l'habitat indigne. Dans les outre-mer, le vrai sujet est ailleurs : c'est l'habitat informel, bâti sans titre réel sur le terrain d'autrui. Or celui-ci ne relève pas des missions de l'Anah, et l'article n'y change rien. Élargir ces missions à l'habitat informel créerait une charge nouvelle et tomberait sous le coup de l'article 40 de la Constitution. Faute de pouvoir réécrire utilement l'article, je propose de demander au Gouvernement un rapport chiffrant le coût réel de la lutte contre l'habitat indigne pour les communes d'outre-mer et proposant des pistes pour les soutenir davantage. C'est une façon d'envoyer un signal politique fort.

Deux articles ont ensuite trait à l'aménagement du territoire et à l'urbanisme.

L'article 3 porte sur la réduction de l'artificialisation des sols. La loi de 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat-résilience, oblige toutes les régions à fixer dans leur schéma d'aménagement régional des objectifs chiffrés de réduction de l'artificialisation des sols. Si les territoires d'outre-mer ne sont pas soumis aux mêmes règles chiffrées obligatoires que l'Hexagone, ils doivent néanmoins se fixer un objectif de réduction. Or les outre-mer n'ont pas tenu les délais fixés. L'article leur accorde un report : c'est une mesure de bon sens. Néanmoins, la date prévue, novembre 2025, est déjà dépassée. Mon amendement fixe une échéance réaliste : août 2028 pour les schémas d'aménagement régional ultramarins (SAR), puis un délai supplémentaire pour mettre en conformité les documents d'urbanisme locaux - schémas de cohérence territoriale (Scot), plans locaux d'urbanisme (PLU) et cartes communales. C'est une date que le Sénat a déjà retenue dans un autre texte, ce qui garantit une certaine cohérence.

L'article 4 prévoit des assouplissements à la loi Littoral dans les zones de montagne de La Réunion, en vue d'améliorer l'offre de logements et d'hébergement ainsi que l'offre touristique. Y seraient ainsi autorisés, d'une part, l'extension limitée de l'urbanisation en continuité des « secteurs déjà urbanisés » et, d'autre part, par exception au principe d'urbanisation en continuité, les travaux d'adaptation, réfection, extension limitée ou reconstruction sur place ou à proximité de bâtiments existants hors zones urbaines, ainsi que l'implantation en discontinuité d'installations de sécurité, de lutte contre l'incendie et de sanitaires.

Ces assouplissements répondent à la géographie particulière de La Réunion, dont les communes, organisées « en lanières », restent soumises à la loi Littoral très loin du rivage - un vrai handicap là où le foncier constructible est rare. Je vous propose d'adopter l'article 4, moyennant quelques ajustements. Ils seront de nature à faciliter la production de logements dans un territoire qui en manque cruellement, ainsi que la réalisation de projets touristiques, uniquement dans des sites déjà urbanisés, sous le contrôle de la commune par délibération du conseil municipal.

L'article 5 vise à mensualiser le versement de la dotation d'aménagement et de la dotation de péréquation des communes d'outre-mer. C'est une mesure bienvenue pour faciliter la trésorerie et la gestion comptable des communes ultramarines. Mes auditions ont néanmoins montré que cette mesure était déjà mise en oeuvre depuis la loi de finances pour 2020, ce qui est en soi une bonne nouvelle. Je vous proposerai donc de supprimer l'article.

L'article 6 prévoit, à La Réunion, de soumettre l'adoption du programme régional de la forêt et du bois (PRFB), qui relève de la compétence de l'État, à l'avis conforme des présidents du conseil départemental et du conseil régional. Le département joue en effet un rôle important dans la gestion forestière de l'île, puisqu'il détient la nue-propriété d'environ 90 % des forêts publiques. Je partage l'objectif d'une meilleure association des collectivités à la politique forestière. Pour autant, l'avis conforme risquerait d'entraîner retards et blocages dans la mise en oeuvre du PRFB, comme on l'observe en Corse où une procédure similaire a retardé de plusieurs années l'adoption du dernier programme.

Dans un souci d'équilibre et d'efficacité, je propose de remplacer cet avis conforme par une présidence tripartite de la commission régionale de la forêt et du bois (CRFB), partagée avec le préfet de région. Par cohérence, je propose également de renommer le PRFB en « programme réunionnais de la forêt et du bois » et la CRFB en « commission réunionnaise de la forêt et du bois », pour mieux reconnaître le rôle du département.

Les articles 7 et 8 ont trait à l'agriculture.

L'article 7 comporte deux volets. Le premier vise à mieux structurer les filières agricoles en outre-mer grâce à un meilleur fléchage des financements européens du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI). L'objectif est louable, mais la disposition pose deux difficultés. D'une part, s'agissant d'un programme européen, ces règles relèvent du domaine réglementaire et non de la loi. D'autre part, elles pourraient produire l'effet inverse en réservant les financements aux membres d'organisations reconnues par l'État, au risque d'exclure des structures ultramarines qui n'entrent pas dans ce cadre. Je propose donc de conserver l'objectif de structuration des filières dans le code rural et de la pêche maritime, mais de retirer la référence au POSEI et d'élargir en contrepartie les missions du comité d'orientation stratégique et de développement agricole, qui associe les élus locaux et le préfet. Le second volet, relatif à l'extension des accords interprofessionnels à La Réunion, est déjà satisfait par le droit en vigueur. Ainsi, je vous propose de le supprimer.

L'article 8 prévoit l'introduction et la culture de plants et semences en provenance de pays tiers à l'Union européenne, en dérogeant au catalogue national des variétés afin de mieux tenir compte des conditions climatiques et pédologiques de ces territoires. Cette mesure répond à un vrai besoin des agriculteurs ultramarins, dont la compétitivité se dégrade. Elle se heurte néanmoins à deux obstacles. Elle est d'abord contraire au droit de l'Union européenne, qui ne prévoit pas une telle dérogation. Ensuite, les préfectures ne disposeraient pas des moyens suffisants pour vérifier que ces variétés ne constituent pas une menace pour la santé des cultures ou la biodiversité locale. Je propose donc de supprimer l'article.

L'article 15 vise à élargir, dans les départements et régions d'outre-mer, le champ des marchés publics pouvant être réservés aux entreprises de l'économie sociale et solidaire. C'est une mesure que notre commission a déjà rejetée dans le cadre du projet de loi de lutte contre la vie chère dans les outre-mer, en raison de sa non-conformité au droit européen. Je vous proposerai de ne pas varier et de supprimer l'article. La commission des lois, saisie pour avis, propose également sa suppression pour les mêmes raisons.

Je détaillerai plus avant le contenu de ces dix amendements lors de l'examen des articles.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis de la commission des lois. - La commission des lois a reçu une délégation au fond sur sept articles et s'est en outre saisie pour avis de l'article 15, relatif à une expérimentation en matière de commande publique.

Si l'on peut comprendre les raisons qui ont motivé les dispositifs de ce texte, certains d'entre eux présentent des difficultés juridiques et opérationnelles suffisamment sérieuses pour que la commission des lois ait voté leur suppression. D'autres articles exigeaient des modifications pour les sécuriser sur le plan juridique.

S'agissant de l'article 15, notre analyse rejoint celle du rapporteur. Le critère de stricte nécessité qu'impose la jurisprudence du Conseil constitutionnel pour justifier la procédure de réservation des marchés publics n'est pas vérifié en l'espèce, et le champ des prestations visées dépasse celui qui a été défini par le droit de l'Union européenne. La commission des lois a donc déposé un amendement de suppression identique à celui de votre rapporteur.

S'agissant de l'article 18, le transfert de la propriété du patrimoine archéologique à la collectivité territoriale de Martinique et au département de la Guadeloupe implique l'exercice de nouvelles compétences de police administrative spéciale, sans qu'aucun mécanisme de compensation financière ne soit prévu. La commission des lois a en conséquence voté la suppression de cet article.

L'article 19 a paru également suffisamment problématique pour justifier une suppression : il restreint la diffusion des offres de recrutement d'agents contractuels territoriaux à des canaux de communication exclusivement locaux, ce qui affaiblirait significativement la transparence de ces recrutements et la mobilité vers la collectivité employeuse, en méconnaissance du principe d'égal accès aux emplois publics.

En revanche, la commission des lois a validé la possibilité d'ouvrir des casinos à Saint-Martin, à l'article 17, ainsi que la très grande majorité des homologations, prévues aux articles 21 et 22, de peines d'emprisonnement adoptées à Saint-Pierre-et-Miquelon et en Polynésie française pour la répression d'infractions dans des domaines divers. Nous avons également adopté un amendement portant article additionnel tendant à homologuer des peines instituées en Nouvelle-Calédonie. Enfin, nous avons adopté les articles 23 et 24 visant à renforcer les prérogatives des agents compétents en matière de biosécurité en Polynésie française, en veillant à sécuriser juridiquement les conditions dans lesquelles ces agents pourraient procéder à des inspections de bagages sans le consentement du propriétaire dans les ports et les aéroports.

Mme Micheline Jacques, auteur de la proposition de loi. - Je n'ai pas grand-chose à ajouter à l'exposé de notre rapporteur sur l'historique de ce texte. Cette proposition de loi, à vocation transpartisane, répond avant tout à des attentes fortes des territoires ultramarins. Elle n'est pas parfaite, mais elle a vocation à être renouvelée d'année en année. Je compte sur la mobilisation de tous en faveur de nos territoires.

M. Franck Montaugé. - En 2020, le groupe de travail transpartisan présidé par Gérard Larcher avait proposé d'adapter les normes nationales aux caractéristiques et aux contraintes particulières des territoires ultramarins par une loi annuelle d'actualisation du droit des outre-mer. Cette proposition de loi est une réponse à cet engagement, même si elle est un peu tardive et imparfaite.

Si l'intention de co-construire un texte transpartisan était bienvenue, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) a regretté une concertation insuffisante, qui nous a conduits à revenir sur notre cosignature. Les mesures conservées restent disparates et l'ensemble nous semble très cosmétique, sans ambition suffisante. Dans ce contexte, le groupe SER réserve son vote et s'exprimera en séance.

Mme Marianne Margaté. - Au nom du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K), je veux exprimer notre étonnement face à l'évolution de ce texte qui se voulait transpartisan, mais qui a subi des modifications importantes, sans que les cosignataires soient consultés. C'est d'autant plus regrettable qu'une commission d'enquête sur les inégalités systémiques dans les outre-mer est en cours, menée notamment par notre collègue Evelyne Corbière Naminzo : ses conclusions auraient pu trouver leur place parmi les dispositions du texte. C'est pourquoi nous réservons également notre vote.

Mme Antoinette Guhl. - Ce texte met également le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) dans l'embarras : sur la forme d'abord, puisqu'il est passé de quarante à vingt-quatre articles sans la concertation nécessaire, ce qui nous a également amenés à retirer notre cosignature. Sur le fond ensuite : si l'intention est louable - le droit répond difficilement aux spécificités ultramarines -, le résultat ressemble davantage à un empilement de mesures techniques qu'à une vision générale pour l'outre-mer. Certaines dispositions nous semblent bienvenues, comme celles sur le logement, le soutien à l'ESS ou la lutte contre les espèces invasives ; mais je suis surprise qu'il n'y ait rien sur le pouvoir d'achat et la vie chère, sujet pourtant essentiel pour les habitants des outre-mer, comme l'a montré la commission d'enquête sur les marges des industriels et de la grande distribution. Il n'y a rien non plus sur les questions environnementales - eau, énergie, milieux naturels protégés. Je déplore le manque d'ambition du texte. Nous nous abstenons pour l'instant sur l'ensemble du texte.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je voudrais poser quelques questions techniques sur le volet forestier. Le programme national de la forêt et du bois se décline territorialement - les massifs forestiers ne se ressemblent pas en métropole, et encore moins dans les territoires ultramarins. Les commissions régionales de la forêt et du bois sont déjà coprésidées par les préfets et les présidents de région et peuvent, je crois, également l'être par les présidents de département. À ma connaissance, lorsque ces documents ne sont pas signés localement par le préfet, c'est qu'il n'y a pas d'accord entre les différentes parties. Quelles sont donc les spécificités réunionnaises qui justifient vos propositions particulières ?

M. Bernard Buis. - Je salue l'excellent travail de la délégation sénatoriale aux outre-mer, du rapporteur et de tous ceux qui ont contribué à l'élaboration de ce texte. Il va dans le bon sens et apporte des réponses adaptées aux problématiques de nos outre-mer. Sans surprise, le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants, qui compte de nombreux sénateurs ultramarins, sera favorable à ce texte et votera les amendements proposés. Je salue également la présence de notre collègue Thani Mohamed Soilihi ce matin.

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - Sur le périmètre, je me suis cantonnée à examiner les articles proposés par nos collègues auteurs de la proposition de loi. D'une façon plus générale, je me rends compte qu'il y a une très grande similitude entre la situation de Français des outre-mer et des Français de l'étranger, due évidemment à l'éloignement. Je remarque qu'à chaque fois que se pose en séance publique une question concernant les territoires d'outre-mer ou les Français de l'étranger, l'hémicycle est vide. C'est pour cela que je fais partie de la délégation aux outre-mer : ce qui concerne l'outre-mer et les Français de l'étranger n'intéresse pas tout le monde. Je partage l'avis de ceux d'entre vous qui estiment que cela pose un vrai problème de fond. J'ai été rapporteur de la proposition de loi visant à lutter contre la vie chère en renforçant le droit de la concurrence et de la régulation économique outre-mer et membre de la commission d'enquête portant sur les marges des industriels et de la grande distribution - là aussi, il y a un vrai problème. L'examen en séance publique de la présente proposition de loi sera peut-être l'occasion, si nous sommes nombreux ce jour-là, de faire comprendre au Gouvernement que ce sont des problèmes de fond et récurrents, comme l'a rappelé le président Larcher, qui proposait que cet exercice d'adaptation soit annuel.

En Corse, l'avis conforme requis pour l'adoption du programme pour la forêt et le bois entraîne des retards considérables : là où une décision devrait prendre un an et demi, elle en prend trois ou quatre. Dans toutes les discussions que j'ai menées, il a été convenu que l'avis conforme n'était pas la bonne solution. La voie retenue est celle d'un avis simple, mais avec une décision prise de manière tripartite, où tous les acteurs sont préalablement consultés.

Mme Micheline Jacques. - Je tiens à apporter quelques clarifications. Tous les articles qui figuraient dans cette proposition de loi - les quarante articles - émanaient des territoires. Nous n'avons fait que relayer leurs besoins, qu'il s'agisse d'énergie ou d'autres sujets. Ce texte a été déposé en 2024 et n'a jamais pu être inscrit à notre ordre du jour en raison de son importance. Le 15 avril dernier, le président du Sénat m'a informée qu'il était possible de l'inscrire à l'ordre du jour d'une semaine réservée au Gouvernement, mais à condition de réduire le texte. Or, ce même 15 avril, la délégation sénatoriale aux outre-mer partait en Nouvelle-Calédonie dans le cadre de ses travaux sur la coopération régionale, et une autre délégation se rendait en Martinique dans le cadre de la commission d'enquête sur les inégalités systémiques dans les outre-mer. Nous avons donc dû travailler dans un laps de temps très court.

J'avais alors deux choix : laisser passer l'occasion ou présenter un texte réduit. J'ai choisi la seconde option, je l'assume, en retenant les articles qui ne pouvaient pas faire l'objet d'autres véhicules législatifs. Je rappelle que notre commission a, depuis lors, examiné le projet de loi sur la vie chère dans les outre-mer, la proposition de loi de Mme Bélim expérimentant l'encadrement des loyers et améliorant l'habitat dans les outre-mer, et plusieurs autres textes relatifs aux outre-mer. Nous avons donc retiré les articles déjà en navette. Le pouvoir d'amendement est inscrit dans la Constitution : rien n'empêche les collègues de porter en séance publique des amendements tendant à réintroduire certains articles.

J'ai informé l'ensemble des membres de la délégation aux outre-mer le 30 avril. Je trouve dommage et malheureux qu'à la veille de l'examen en commission les collègues de gauche se soient manifestés pour retirer leur cosignature. Où est l'intérêt pour les outre-mer ? Cette posture est regrettable, alors que nous pourrions nous unir pour nos territoires ultramarins. J'étais prête à retirer ce texte pour éviter un nouveau pugilat inutile - cela ne grandit pas nos territoires. Cela dit, je remercie le groupe RDPI, la compréhension et l'engagement d'Akli Mellouli et les explications de Mme Evelyne Corbière Naminzo, qui a retiré sa cosignature non par opposition au texte, mais pour pouvoir réintégrer certains articles. Je regrette qu'il n'y ait pas eu de discussion avec les collègues socialistes, qui ne sont pas venus à la réunion que j'avais organisée en urgence lundi dernier. Mais les choses sont ainsi faites, et nous nous mobiliserons tous en faveur de nos territoires ultramarins.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Je remercie tous ceux qui ont contribué à ce travail de fond. Certes, ce texte ne contient pas tout, mais c'est la nature même de l'exercice : il a vocation à se renouveler chaque année. S'il y a eu des occasions ratées, je nous encourage à avancer avec les dispositions contenues dans cette proposition de loi et à nous tenir prêts pour les prochaines.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer comme susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la délégation aux conseils départementaux ultramarins des aides au logement et à la construction ; au soutien aux communes ultramarines dans le financement des travaux engagés d'office sur des immeubles menaçant ruine ; au calendrier d'application dans les territoires d'outre-mer de l'article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ; à l'application de la loi Littoral dans les zones de montagne des territoires d'outre-mer ; aux modalités de versement des dotations d'aménagement et de péréquation aux communes ultramarines ; à l'association des conseils départementaux et régionaux à l'élaboration du programme régional de la forêt et du bois à La Réunion ; à la politique de structuration des filières agricoles ultramarines ; aux modalités d'extension des accords interprofessionnels agricoles à La Réunion ; aux dérogations au droit de la commande publique en vue de réserver certains lots ou marchés à des structures de l'économie sociale et solidaire dans les départements et régions d'outre-mer ; à la création d'un volontariat en entreprise en outre-mer et aux contrats de coopération à des fins d'insertion professionnelle ; à la liste des espèces exotiques envahissantes dont l'introduction est interdite ; au développement des filières à responsabilité élargie du producteur (REP) ; au fonds de prévention des risques naturels majeurs ; à l'intégration de la collectivité de Saint-Martin à la stratégie nationale de développement de la géothermie dans les outre-mer ; à l'obligation faite aux communes polynésiennes d'assurer le service de la distribution d'eau potable, le service de l'assainissement et la gestion des déchets ; au transfert de la compétence en matière de transport maritime de biens de l'État à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-Miquelon ; au régime d'ouverture des casinos ; à la propriété du patrimoine archéologique ; à la publicité des offres de recrutement dans la fonction publique territoriale ; à l'homologation de peines d'emprisonnement ou de peines complémentaires adoptées dans les territoires d'outre-mer ; à la recherche et à la répression des infractions en matière d'alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux dans les territoires d'outre-mer.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Je propose que notre commission prenne acte des résultats des travaux de la commission des affaires sociales sur les articles qui lui ont été délégués et adopte les articles 9 et 10 sans modification.

De la même manière, je propose que notre commission prenne acte des résultats des travaux de la commission des lois sur les articles qui lui ont été délégués et adopte les articles 21 et 24 sans modification, ainsi que les articles 17, 22 et 23, tels que modifiés par les amendements COM-21, COM-24, COM-25 et COM-26, de même que l'amendement COM-2 portant article additionnel après l'article 22, et supprime les articles 18 et 19, conformément aux dispositions des amendements COM-22 et COM-23.

Enfin, je propose que notre commission prenne acte du résultat des travaux de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et adopte les articles 12 et 14, sans modification, ainsi que l'article 11, tel que modifié par les amendements COM-14 et COM-19, et supprime les articles 13, 16 et 20, conformément aux dispositions des amendements COM-16, COM-18 et des amendements identiques COM-17 et COM-1 rectifié.

Article 1^er

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - Mes auditions ont montré que la délégation des aides à la pierre est déjà possible dans les départements ultramarins, au même titre que dans les vingt-sept départements actuellement délégataires. Pour éviter deux régimes concurrents, l'amendement COM-3 vise à rattacher l'article 1^er au cadre existant, tout en y apportant deux améliorations : la possibilité pour le département de ne demander la délégation de la gestion que d'une partie des aides de la LBU - par exemple, les seules aides à la construction de logements sociaux - et la mention explicite de la collectivité unique de Guyane et de Martinique et du département-région de Mayotte comme délégataires potentiels, dans les mêmes conditions que les départements.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 1^er est ainsi rédigé.

Article 2

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-4 vise à transformer l'article 2 en une demande de rapport. C'est le moyen de répondre aux nombreuses limites de cet article sans tomber sous le coup de l'article 40 de la Constitution. Plutôt que de supprimer l'article ou de conserver un dispositif inopérant, je propose d'inviter le Gouvernement à proposer un dispositif pertinent pour renforcer le soutien aux communes ultramarines dans la lutte contre l'habitat indigne. Un écart de traitement manifeste existe entre les outre-mer, sujets à l'habitat informel, et les modalités d'intervention de l'Anah en matière de lutte contre l'habitat indigne : dans les outre-mer, la LBU ne couvre que 50 % des dépenses de travaux engagés d'office en substitution de personnes défaillantes non titrées, alors que l'Anah finance ces travaux jusqu'à 80 % dans les territoires situés dans le champ d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat et de renouvellement urbain (OPAH-RU), voire, jusqu'à l'an dernier, jusqu'à 100 % dans six départements prioritaires de l'Hexagone lorsqu'ils sont engagés d'office en substitution des propriétaires. Cette inégalité se double d'une difficulté supplémentaire : les crédits de la LBU, loin de progresser, ont fait l'objet de gels de crédits.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 2 est ainsi rédigé.

Article 3

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-5 prolonge le délai de modification des SAR pour y intégrer les objectifs chiffrés de réduction de l'artificialisation des sols. La date de novembre 2025 est caduque. L'amendement fixe la nouvelle échéance à août 2028, en cohérence avec l'avancement du processus d'élaboration ou de modification des SAR dans les différentes collectivités concernées. Il en tire les conséquences en cascade pour les Scot, les PLU et les cartes communales qui devront être modifiés respectivement d'ici à 2029 et 2030.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 3 est ainsi rédigé.

Article 4

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-6 clarifie la procédure d'autorisation de l'extension limitée de l'urbanisation en continuité des « secteurs déjà urbanisés » dans les zones de montagne de La Réunion. Il précise que l'accord préfectoral est requis au stade de l'autorisation d'urbanisme et non de l'élaboration du PLU. Il soumet également à l'autorisation du conseil municipal l'implantation de projets touristiques dans des « secteurs déjà urbanisées », afin de sécuriser juridiquement la notion d'intérêt communal figurant dans la version initiale de l'article.

L'amendement COM-6 est adopté.

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-7 tend à clarifier le champ des opérations autorisées en discontinuité dans les territoires de montagne de La Réunion. Il supprime les dispositions satisfaites par le droit existant - pour ne pas faire bavarder la loi et éviter tout risque d'interprétation a contrario dans d'autres secteurs soumis à la loi Littoral - et précise les conditions dans lesquelles des reconstructions à l'identique ou quasi à l'identique sont autorisées, en élargissant ainsi le cadre existant. Il supprime la condition de pastillage préalable dans les documents d'urbanisme que posait l'article. Il clarifie enfin la procédure de délivrance des autorisations.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'article 5 porte sur la mensualisation du versement de la dotation d'aménagement et de la dotation de péréquation aux communes d'outre-mer. L'amendement COM-8 en propose la suppression : le code général des collectivités territoriales prévoit déjà que la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ainsi que la dotation d'aménagement destinée aux communes d'outre-mer font l'objet de versements mensuels. L'article est donc satisfait.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'article 5 est supprimé.

Article 6

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-9 vise à améliorer la prise en compte du rôle du conseil départemental de La Réunion dans l'élaboration de la politique forestière, tout en limitant le risque de blocage qu'entraînerait l'introduction d'un avis conforme. Pour éviter la situation que l'on observe en Corse, je propose d'associer le président du conseil départemental à la coprésidence de la commission réunionnaise de la forêt et du bois, aux côtés du préfet de région et du président du conseil régional. L'amendement renomme en conséquence le PRFB en « programme réunionnais de la forêt et du bois » et la CRFB en « commission réunionnaise de la forêt et du bois », afin de mieux reconnaître le rôle significatif du département dans l'élaboration de la politique forestière réunionnaise.

L'amendement COM-9 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-10 tend à améliorer la prise en compte de l'objectif de structuration des filières agricoles ultramarines dans les politiques publiques. Il conserve l'inscription de cet objectif dans le code rural et de la pêche maritime, mais supprime la mention du fléchage du POSEI, dont les règles relèvent du domaine réglementaire, et confie au comité d'orientation stratégique et de développement agricole la définition d'une politique de structuration des filières. Ce comité définit déjà les politiques de développement agricole outre-mer et associe les élus locaux aux côtés de l'État. L'amendement vise en outre à supprimer la disposition relative aux modalités d'extension des accords interprofessionnels à La Réunion, celle-ci étant déjà satisfaite par le droit en vigueur.

L'amendement COM-10 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - L'amendement COM-11 tend à supprimer l'article 8, en raison de sa non-conformité avec le droit de l'Union européenne.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'article 8 est supprimé.

Article 9

L'article 9 est adopté sans modification.

Article 10

L'article 10 est adopté sans modification.

Article 11

Les amendements COM-14 et COM-19 sont adoptés.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

L'article 12 est adopté sans modification.

Article 13

L'amendement COM-16 est adopté.

L'article 13 est supprimé.

Article 14

L'article 14 est adopté sans modification.

Article 15

Mme Évelyne Renaud-Garabedian, rapporteur. - Mon amendement COM-12, identique à l'amendement COM-20 de Thani Mohamed Soilihi, tend à supprimer l'article 15, en raison de sa non-conformité avec le droit européen.

Les amendements identiques COM-12 et COM-20 sont adoptés.

L'article 15 est supprimé.

Article 16

L'amendement COM-18 est adopté.

L'article 16 est supprimé.

Article 17

L'amendement COM-21 est adopté.

L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 18

L'amendement COM-22 est adopté.

L'article 18 est supprimé.

Article 19

L'amendement COM-23 est adopté.

L'article 19 est supprimé.

Article 20

Les amendements identiques de suppression COM-17 et COM-1 rectifié sont adoptés.

L'article 20 est supprimé.

Article 21

L'article 21 est adopté sans modification.

Article 22

L'amendement COM-24 est adopté, de même que l'amendement COM-25.

L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 22

L'amendement COM-2 est adopté et devient article additionnel.

Article 23

L'amendement COM-26 est adopté.

L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 24

L'article 24 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Chapitre I^er : Logement et aménagement du territoire
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1^er
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	3	Articulation des dispositions de l'article 1^er avec le cadre juridique existant de la délégation des aides à la pierre	Adopté
Article 2
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	4	Demande de rapport au Gouvernement sur le poids financier supporté par les communes ultramarines dans la lutte contre l'habitat indigne et les modalités de soutien complémentaire	Adopté
Article 3
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	5	Report de la date limite de modification des SAR	Adopté
Article 4
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	6	Clarifications relatives à l'extension des secteurs déjà urbanisés	Adopté
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	7	Exceptions au principe d'urbanisation en continuité	Adopté
Article 5
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	8	Versement mensuel aux communes d'outre-mer de la dotation d'aménagement et de la dotation de péréquation	Adopté
Chapitre II : Développement économique
Article 6
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	9	Procédure d'adoption du programme régional de la forêt et du bois à La Réunion	Adopté
Article 7
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	10	Politique de structuration des filières agricoles ultramarines	Adopté
Article 8
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	11	Suppression de l'article en raison de sa non-conformité avec le droit européen	Adopté
Chapitre III : Environnement et énergie
Article 11
M. CHEVROLLIER, rapporteur pour avis	14	Adaptation de l'avis du CSRPN aux spécificités des territoires ultramarins	Adopté
M. CHEVROLLIER, rapporteur pour avis	19	Consultation du président du conseil régional ou du conseil territorial	Adopté
Article 13
M. CHEVROLLIER, rapporteur pour avis	16	Suppression	Adopté
Article 15
Mme RENAUD- GARABEDIAN, rapporteur	12	Suppression de l'article en raison de sa non-conformité avec le droit européen	Adopté
M. MOHAMED SOILIHI	20	Suppression de l'article	Adopté
Article 16
M. CHEVROLLIER, rapporteur pour avis	18	Suppression	Adopté
Chapitre IV : Culture et social
Article 17
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur pour avis	21	Amendement de coordination	Adopté
Article 18
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur pour avis	22	Suppression de l'article	Adopté
Article 19
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur pour avis	23	Suppression de l'article	Adopté
Chapitre V : Habilitations et homologations
Article 20
M. CHEVROLLIER, rapporteur pour avis	17	Suppression	Adopté
Mme GIRARDIN	1 rect.	Suppression	Adopté
Article 22
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur pour avis	24	Suppression d'une homologation de peine irrégulière	Adopté
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur pour avis	25	Amendement de précision	Adopté
Article additionnel après Article 22
M. NATUREL	2	Homologation de peines d'emprisonnement adoptées par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie	Adopté
Article 23
M. MOHAMED SOILIHI, rapporteur pour avis	26	Sécurisation juridique de la procédure d'inspection d'un bagage sans le consentement de son propriétaire	Adopté

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION
DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION
ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie »^77(*).

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie^78(*). Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte^79(*). Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial^80(*).

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des affaires économiques a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 3 juin 2026, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 172 rectifié (2024-2025) portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer.

Sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives :

- à la délégation aux conseils départementaux ultramarins des aides au logement et à la construction ;

- au soutien aux communes ultramarines dans le financement des travaux engagés d'office sur des immeubles menaçant ruine ;

- au calendrier d'application dans les territoires d'outre-mer de l'article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ;

- à l'application de la loi Littoral dans les zones de montagne des territoires d'outre-mer ;

- aux modalités de versement des dotations d'aménagement et de péréquation aux communes ultramarines ;

- à l'association des conseils départementaux et régionaux à l'élaboration du programme régional de la forêt et du bois à La Réunion ;

- à la politique de structuration des filières agricoles ultramarines ;

- aux modalités d'extension des accords interprofessionnels agricoles à La Réunion ;

- aux dérogations au droit de la commande publique en vue de réserver certains lots ou marchés à des structures de l'économie sociale et solidaire dans les départements et régions d'outre-mer ;

- à la création d'un volontariat en entreprise en outre-mer et aux contrats de coopération à des fins d'insertion professionnelle ;

- à la liste des espèces exotiques envahissantes dont l'introduction est interdite ;

- au développement des filières à responsabilité élargie du producteur (REP) ;

- au fonds de prévention des risques naturels majeurs ;

- à l'intégration de la collectivité de Saint-Martin à la stratégie nationale de développement de la géothermie dans les outre-mer ;

- à l'obligation faite aux communes polynésiennes d'assurer le service de la distribution d'eau potable, le service de l'assainissement et la gestion des déchets ;

- au transfert de la compétence en matière de transport maritime de biens de l'État à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-Miquelon ;

- au régime d'ouverture des casinos ;

- à la propriété du patrimoine archéologique ;

- à la publicité des offres de recrutement dans la fonction publique territoriale ;

- à l'homologation de peines d'emprisonnement ou de peines complémentaires adoptées dans les territoires d'outre-mer ;

- à la recherche et à la répression des infractions en matière d'alimentation, de santé publique vétérinaire et de protection des végétaux dans les territoires d'outre-mer.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Vendredi 15 mai 2026

- Audition commune du Département-Région de Mayotte et du Conseil départemental de La Réunion :

- Mayotte : MM. Olivier SOLARI, directeur général adjoint Aménagement, et Mohamed MOINDHIE, directeur général adjoint Santé et Solidarités ;

- La Réunion : MM. Gilles HUBERT, vice-président, Dimitri STARK, directeur général adjoint par intérim du pôle développement, et Mme Mathilda ZEGANADIN, directrice du tourisme et des espaces naturels.

- Auteure de la proposition de loi : Mme Micheline Jacques, Sénateur de Saint-Barthélemy.

Mardi 19 mai 2026

- Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) : Mme Coralie LE BESCONT, adjointe à la sous-directrice de l'urbanisme réglementaire et des paysages, MM. Antoine KONIECZKA, adjoint au sous-directeur des politiques de l'habitat, Charles HAZET, adjoint au sous-directeur de l'aménagement durable, et Mme Marie-Christine ROGER, chargée de mission outre-mer.

- Direction générale des outre-mer (DGOM) : Mme Astrid JEFFRAULT, sous-directrice des politiques économiques, de l'emploi et du développement durable, M. Elphège BRISEUL, chef du bureau des collectivités locales, et Mme Delphine COLLE, cheffe du bureau de l'écologie, du logement, du développement et de l'aménagement durables.

- Préfecture de La Réunion : M. Richard SMITH, secrétaire général et sous-préfet de l'arrondissement Nord.

- Association des communes et collectivités d'outre-mer (ACCD'OM) : Mme Laetitia MALET, déléguée générale.

- Audition commune des collectivités territoriales de Martinique et de Guyane :

- Martinique : M. Alexandre VENTADOUR, président des commissions « Attractivité, développement économique, numérique et tourisme », et « Transition écologique, énergétique, pollutions et mutations climatiques ».

- Guyane : MM. Gabriel SERVILLE, président, Jean-Luc LE WEST, vice-président en charge du développement économique, et Chester LEONCE, vice-président en charge de l'aménagement du territoire, du désenclavement et des transports.

Jeudi 21 mai 2026

- Audition commune de l'Association réunionnaise interprofessionnelle des fruits et légumes (Arifel) et de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM) :

- Arifel : MM. Come DAMOUR, président, et Yannick SOUPAPOULLE, secrétaire général.

- ODEADOM : M. Jacques ANDRIEU, directeur, Mmes Marie DUCAMP, cheffe du service grande culture, et Mae-Jade DUROGÈNE, chargée de mission à l'observatoire de l'économie agricole des outre-mer.

- Audition commune de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) et de la direction générale de l'alimentation (DGAL) :

- DGPE : MM. Nicolas CHEREL, sous-directeur des filières agro-alimentaires, Christophe MOREL, adjoint à la sous-directrice Filières forêt-bois, cheval et bioéconomie, et Mme Alexandra HEBERT, chargée de mission outre-mer à la sous-direction des filières agro-alimentaires ;

- DGAL : MM. Emmanuel KOEN, sous-directeur de la santé et de la protection des végétaux, et Laurent JACQUIAU, chef du bureau des semences et des solutions alternatives.

LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

- Action logement

- Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru)

- Conseil départemental de la Guadeloupe

- Conseil régional de la Guadeloupe

- Direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers (DAJ-Bercy)

- Économie sociale et solidaire France outre-mer

- Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale (FédéSCoT)

- Fibois Océan Indien

- France Nature Environnement (FNE)

- Nature Océan Indien

- Office national des forêts (ONF)

- Société réunionnaise pour la protection de l'environnement (SREPEN)

- Union sociale de l'habitat en outre-mer (USHOM)

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, visualiser les apports de chaque assemblée, comprendre les impacts sur le droit en vigueur, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/leg/ppl24-172.html

* ¹ https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000 024 192 053

* ² https://www.financement-logement-social.logement.gouv.fr/IMG/pdf/2014_guide_des_aides_financieres_au_lgtt_dans_les_dom_cle04fc49.pdf

* ³ Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locale.

* ⁴ Article L. 301-3 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁵ Article L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁶ https://www.anah.gouv.fr/sites/default/files/2026-04/202604_Guide_AidesFinancieresOutreMer.pdf

* ⁷ Art L. 3444-6 du code général des collectivités territoriales.

* ⁸ Article L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁹ Article L. 511-11 du CCH

* ¹⁰ Article L. 511-19 du CCH.

* ¹¹ Article L. 511-16 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹² 4° de l'article R. 321-12 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹³ Loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer.

* ¹⁴ Article 191 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ¹⁵ I et 1° du II de l'art. 194 de la loi Climat-résilience.

* ¹⁶ 3^e alinéa de l'article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁷ 1° à 4° du IV de l'art. 194 de la loi Climat-résilience (version initiale).

* ¹⁸ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹⁹ Loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux.

* ²⁰ Proposition de loi n° 124 (2024-2025) visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, de MM. Guislain Cambier, Jean-Baptiste Blanc et plusieurs de leurs collègues, déposée au Sénat le 7 novembre 2024 ( amendement n° 18 rect. quater).

* ²¹ 2° du II de l'art. 194 de la loi Climat-résilience.

* ²² Article 94 de la loi Climat-résilience, tel que modifié par la loi « 3DS ».

* ²³ Ce report figurait également dans l'amendement n° 18 rect. quater précité, adopté dans le cadre de la proposition de loi « Trace » en mars 2025 par le Sénat.

* ²⁴Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

* ²⁵ Art. L. 121-16 du code de l'urbanisme.

* ²⁶ Art. L. 121-17 du code de l'urbanisme.

* ²⁷ Art. L. 121-13 du code de l'urbanisme.

* ²⁸ Loi n° 2018-1021 du portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

* ²⁹ Art. L. 121-8 du code de l'urbanisme.

* ³⁰ Art. L. 321-2 du code de l'environnement.

* ³¹ Aux termes de l'article L. 121-38 du code de l'urbanisme, l'ensemble des communes de Mayotte, qu'elles disposent ou non d'une façade maritime, sont soumises à la loi Littoral.

* ³² Art. L. 121-38 du code de l'urbanisme.

* ³³ Loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer.

* ³⁴ Loi n° 96-1241 précitée ; loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* ³⁵ Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire et loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP).

* ³⁶ Loi n° 2020-105 précitée.

* ³⁷ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale et loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables.

* ³⁸ Loi n° 2022-217 précitée.

* ³⁹ Art. 10 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte.

* ⁴⁰ Art. 4 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

* ⁴¹ Art. 98 de la loi n° 85-30 précitée.

* ⁴² Articles L. 122-15 à L. 122-25 du code de l'urbanisme, ainsi qu'article L. 122-7 du même code pour les exceptions au principe d'urbanisation en continuité en zones de montagne.

* ⁴³ Cf. par exemple CAA Marseille, 19/06/2003, n° 99MA00183 ; CAA Marseille, 15/03/2007, n° 04MA00130.

* ⁴⁴ CE, 3 avril 2020, Commune de l'Ile de Batz, n° 419139.

* ⁴⁵CE, 8 octobre 2008, Commune de l'Ile d'Aix, n° 293469 ; cf. aussi CE, 22 juin 2012, Commune de Marseillan, n° 331051 : les dispositions de l'article L. 121-16 (et par suite celles de l'article L. 121-8, moins restrictives) « n'ont pas pour objet d'interdire tout aménagement des constructions ou installations déjà existantes » et ne font « pas obstacle à la réalisation des travaux projetés compte tenu de la nature et de la faible ampleur de ces travaux ») ; CE, 4 février 2011, Commune de Ploemeur, n° 340015 : droit de modifier les ouvertures d'un bâtiment ; CAA Bordeaux, 14/03/2017, n° 15BX00678 : possibilité de modifier la façade et le toit d'un bâtiment ; 5 CAA de Marseille, 01/06/2015, n° 13MA03224 : la suppression de deux fenêtre, la modification de la forme d'un piscine et la suppression de piliers d'angles et l'ajout d'un poteau porteur ne constituent pas une extension de l'urbanisation ; CAA Nantes, 10/01/2023, n° 21NT00096 : la restauration d'un bâtiment dont la charpente et le toit ont disparu ne constituent pas une extension de l'urbanisation car n'affectent pas les caractéristiques principales du bâtiment.

* ⁴⁶ CAA Nantes, 11/06/1997, n° 95NT00526 ; CAA de Nantes, 01/06/2015, n° 14NT01268 et 14NT01269 ; CAA de Bordeaux, 27/09/2018, n° 16BX03937 ; CAA de Marseille, 07/05/2010, n° 08MA01778.

* ⁴⁷ Réponse ministérielle n° 90267, 21 décembre 2010.

* ⁴⁸ CE, 16 mai 2018, Houis, n^o 406645 ; réponse ministérielle du 15 novembre 2012 https://www.senat.fr/questions/base/2012/qSEQ120801543.html). Les travaux d'extension ne peuvent cependant être proscrits, s'ils sont conformes aux règles d'urbanisme en vigueur.

* ⁴⁹ TA Strasbourg, 30 novembre 2004, n° 0300175.

* ⁵⁰ MM. Jean-René Cazeneuve et Georges Patient, Soutenir les communes des départements et régions d'outre-mer. Pour un accompagnement en responsabilité, 18 décembre 2019.

* ⁵¹ À l'exception des représentants de l'administration déconcentrée, du président du centre régional de la propriété forestière (CNPF) et du président de la structure interprofessionnelle régionale du secteur de la forêt et du bois.

* ⁵² L'article 21 de cette loi précise que la propriété des forêts domaniales est transférée à la collectivité territoriale de Corse, qui a précédé la collectivité de Corse.

* ⁵³ Décret n° 2016-1885 du 26 décembre 2016 relatif aux commissions de la forêt et du bois pour les collectivités d'outre-mer et modifiant certaines dispositions du code forestier.

* ⁵⁴ Les forêts réunionnaises en chiffres, Direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de La Réunion, 30 mai 2024.

* ⁵⁵ Réponse de la DGPE au questionnaire.

* ⁵⁶ Une personne morale de droit privé, généralement sous forme d'association régie par la loi du 1^er juillet 1901.

* ⁵⁷ La création d'une OI nationale entraîne l'absorption des OI régionales au sein de cette dernière et prennent le statut de comités régionaux.

* ⁵⁸ ODEADOM, Analyse de la structuration des filières végétales et d'élevage des départements d'Outre-mer, avril 2024.

* ⁵⁹ En France, les RUP sont la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Saint-Martin et Mayotte.

* ⁶⁰ Chiffres transmis par la DGOM.

* ⁶¹ ODEADOM, 2024.

* ⁶² La représentativité est appréciée sur la base des activités économiques concernées, en tenant compte de la structuration économique de la filière. Aucune disposition réglementaire ne vient fixer un seuil précis. En l'absence de disposition, une représentativité de 50 % est jugée pertinente (ministère chargé de l'agriculture, instruction technique DGPE/SDC/2019-67 29/01/2019).

* ⁶³ Audition de la DGAL.

* ⁶⁴ CGAAER, rapport sur le plan « Semences et plants pour une agriculture durable », 2019.

* ⁶⁵ Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.

* ⁶⁶ Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, Cons. 10.

* ⁶⁷ Article L. 1400-1 du code de la commande publique.

* ⁶⁸CJCE, 3 juin 1992, Commission c/ République italienne, aff. C-360/89.

* ⁶⁹ Conseil d'État, 9 juillet 2007, n° 297 711.

* ⁷⁰ Ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

* ⁷¹ Articles L. 2113-12 à L. 2113-16 du code de la commande publique.

* ⁷² Loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

* ⁷³ DC n° 2001-452, 6 décembre 2001, cons. 6.

* ⁷⁴ Amendement n° 57 présenté par Mme Bélim, MM. Lurel et Omar Oili, Mme Artigalas, MM. Kanner, Bouad, Cardon, Mérillou, Michau, Montaugé, Pla, Redon-Sarrazy, Stanzione, Tissot et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

* ⁷⁵ Texte n° 870 (2024-2025).

* ⁷⁶ https://www.cor.europa.eu/fr/actualites/la-reforme-des-marches-publics-de-lue-doit-simplifier-les-regles-et-donner-la-priorite-aux-citoyens

* ⁷⁷ Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* ⁷⁸ Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* ⁷⁹ Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* ⁸⁰ Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

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Outre-mer

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L'ESSENTIEL

I. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU LOGEMENT ET À L'URBANISME

A. EN MATIÈRE DE LOGEMENT, DEUX MESURES POUR MIEUX TERRITORIALISER LES POLITIQUES DU LOGEMENT ET LUTTER CONTRE L'HABITAT INDIGNE

1. Faciliter la délégation des aides au logement aux départements ultramarins

2. Soutenir les communes ultramarines dans la lutte contre l'habitat indigne

B. EN MATIÈRE D'URBANISME, DES ASSOUPLISSEMENTS À LA LOI LITTORAL POUR LES TERRITOIRES MONTAGNEUX

II. LES DISPOSITIONS EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS

A. RENFORCER L'ASSOCIATION DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL À L'ÉLABORATION DE LA POLITIQUE FORESTIÈRE À LA RÉUNION

B. EN MATIÈRE AGRICOLE, DEUX MESURES POUR STRUCTURER LES FILIÈRES ET AUTORISER L'UTILISATION DE PLANTS ET DE SEMENCES EN PROVENANCE DE PAYS TIERS

III. LES MESURES EN FAVEUR DE LA TRÉSORERIE DES COLLECTIVITÉS ET DU DÉVELOPPEMENT DE L'ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE ULTRAMARINE

A. AMÉLIORER LA TRÉSORERIE DES COMMUNES D'OUTRE-MER

B. SOUTENIR L'ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE DANS LES TERRITOIRES ULTRAMARINS

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER LOGEMENT ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Article 1erPossibilité pour les conseils départementaux d'outre-mer de demanderla délégation de la programmation et de la gestion des aides au logement et à la construction

Article 2Financement par l'Agence nationale de l'habitat d'une part des dépenses de travaux engagées d'office par les communes ultramarinessur les immeubles menaçant ruine

Article 3Report de la date butoir de modification des schémas régionaux d'aménagement (SAR) pour y intégrer les objectifs de réductionde l'artificialisation des sols

Article 4Exceptions au principe d'urbanisation en continuité dans les zones montagneuses de La Réunion ouvertes par la loi Littoral

Article 5 (supprimé)Versement mensuel aux communes d'outre-mer de la dotation d'aménagement et de la dotation de péréquation

CHAPITRE II DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

Article 6Avis conforme du président du conseil départemental et du présidentdu conseil régional de La Réunion sur le programme régionalde la forêt et du bois

Article 7Fléchage du POSEI en faveur de la structuration des filières agricoles ultramarines et précision des modalités d'extension des accords interprofessionnels à La Réunion

Article 8 (supprimé)Autoriser une utilisation encadrée de plants et de semences en provenance de pays tiers dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution

Article 9Volontariat ultramarin en entreprise

Article 10Expérimentation d'un contrat de coopération régional au sein de l'océan Indien au bénéfice du département et de la région de La Réunion

CHAPITRE III ENVIRONNEMENT ET ÉNERGIE

Article 11Possibilité pour le préfet de compléter la liste des espèces envahissantes exotiques dans les territoires ultramarins

Article 12Plan de prévention et de gestion des déchets dans les outre-mer

Article 13 (supprimé)Doctrine d'emploi du Fonds de prévention des risques naturels majeurs

Article 14Intégration de la collectivité de Saint-Martin à la stratégie nationale géothermie

Article 15 (supprimé)Extension, à titre expérimental, du champ des marchés publics réservésau profit des entreprises de l'économie sociale et solidairedans les départements et régions d'outre-mer

Article 16 (supprimé)Report de l'obligation faite aux communes polynésiennes d'assurerle service de la distribution d'eau potable, le service de l'assainissementet la gestion des déchets

CHAPITRE IV CULTURE ET SOCIAL

Article 17Ouverture de casinos dans la collectivité de Saint-Martin

Article 18 (supprimé)Transfert de la propriété du patrimoine archéologique à la collectivité territoriale de Martinique et au département de la Guadeloupe

Article 19 (supprimé)Simplification des procédures de publicité des offres de recrutement d'agents contractuels sur des emplois permanents relevant de la fonction publique territoriale

CHAPITRE V HABILITATIONS ET HOMOLOGATIONS

Article 20 (supprimé)Habilitation du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelonen matière de transport maritime de biens

Article 21Homologation de peines d'emprisonnement et peines complémentaires adoptées par le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Article 22Homologation de peines d'emprisonnement adoptéespar l'Assemblée de la Polynésie française

Article 22 bis (nouveau)Homologation de peines d'emprisonnement adoptées par le congrèsde la Nouvelle-Calédonie

Article 23Extension des prérogatives judiciaires des agents de la Polynésie française compétents en matière de biosécurité

Article 24Répression des infractions à la règlementation applicable en Polynésie française en matière de biosécurité par la voie d'une amende forfaitaire

EXAMEN EN COMMISSION

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATIONDE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTIONET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

LA LOI EN CONSTRUCTION

Les thèmes associés à ce dossier

CHAPITRE IER

LOGEMENT ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Article 1er
Possibilité pour les conseils départementaux d'outre-mer de demander
la délégation de la programmation et de la gestion des aides au logement et à la construction

Article 2
Financement par l'Agence nationale de l'habitat d'une part des dépenses de travaux engagées d'office par les communes ultramarines
sur les immeubles menaçant ruine

Article 3
Report de la date butoir de modification des schémas régionaux d'aménagement (SAR) pour y intégrer les objectifs de réduction
de l'artificialisation des sols

Article 4
Exceptions au principe d'urbanisation en continuité dans les zones montagneuses de La Réunion ouvertes par la loi Littoral

Article 5 (supprimé)
Versement mensuel aux communes d'outre-mer de la dotation d'aménagement et de la dotation de péréquation

CHAPITRE II

DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

Article 6
Avis conforme du président du conseil départemental et du président
du conseil régional de La Réunion sur le programme régional
de la forêt et du bois

Article 7
Fléchage du POSEI en faveur de la structuration des filières agricoles ultramarines et précision des modalités d'extension des accords interprofessionnels à La Réunion

Article 8 (supprimé)
Autoriser une utilisation encadrée de plants et de semences en provenance de pays tiers dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution

Article 9
Volontariat ultramarin en entreprise

Article 10
Expérimentation d'un contrat de coopération régional au sein de l'océan Indien au bénéfice du département et de la région de La Réunion

CHAPITRE III

ENVIRONNEMENT ET ÉNERGIE

Article 11
Possibilité pour le préfet de compléter la liste des espèces envahissantes exotiques dans les territoires ultramarins

Article 12
Plan de prévention et de gestion des déchets dans les outre-mer

Article 13 (supprimé)
Doctrine d'emploi du Fonds de prévention des risques naturels majeurs

Article 14
Intégration de la collectivité de Saint-Martin à la stratégie nationale géothermie

Article 15 (supprimé)
Extension, à titre expérimental, du champ des marchés publics réservés
au profit des entreprises de l'économie sociale et solidaire
dans les départements et régions d'outre-mer

Article 16 (supprimé)
Report de l'obligation faite aux communes polynésiennes d'assurer
le service de la distribution d'eau potable, le service de l'assainissement
et la gestion des déchets

CHAPITRE IV

CULTURE ET SOCIAL

Article 17
Ouverture de casinos dans la collectivité de Saint-Martin

Article 18 (supprimé)
Transfert de la propriété du patrimoine archéologique à la collectivité territoriale de Martinique et au département de la Guadeloupe

Article 19 (supprimé)
Simplification des procédures de publicité des offres de recrutement d'agents contractuels sur des emplois permanents
relevant de la fonction publique territoriale

CHAPITRE V

HABILITATIONS ET HOMOLOGATIONS

Article 20 (supprimé)
Habilitation du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon
en matière de transport maritime de biens

Article 21
Homologation de peines d'emprisonnement et peines complémentaires adoptées par le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon

Article 22
Homologation de peines d'emprisonnement adoptées
par l'Assemblée de la Polynésie française

Article 22 bis (nouveau)
Homologation de peines d'emprisonnement adoptées par le congrès
de la Nouvelle-Calédonie

Article 23
Extension des prérogatives judiciaires des agents de la Polynésie française compétents en matière de biosécurité

Article 24
Répression des infractions à la règlementation applicable en Polynésie française en matière de biosécurité par la voie d'une amende forfaitaire

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION
DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION
ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT