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N° 422

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 juillet 2004

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation(1) sur l'informatisation de l'État,

Par M. Jean ARTHUIS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Administration.

SOMMAIRE

Pages

Les propositions de la commission 5

INTRODUCTION 7

chapitre premier - l'informatique de l'état : investir plus et mieux 9

I. une dépense informatique à conforter 10

A. UN NIVEAU D'INVESTISSEMENT ENCORE LIMITÉ 10

1. L'investissement informatique de l'Etat : 0,9 % du budget général 10

2. Une dépense mal cernée 11

3. Les difficultés engendrées par le poids de la régulation budgétaire 15

B. UN INVESTISSEMENT CONCENTRÉ SUR CERTAINS MINISTÈRES 17

1. Une dépense concentrée 17

2. Un effort d'investissement réel très variable selon les ministères 17

C. LA NÉCESSITÉ D'AUGMENTER LA DÉPENSE INFORMATIQUE 19

1. Des indicateurs plaidant pour un renforcement de l'investissement informatique 19

2. Le relèvement souhaitable du niveau de la dépense informatique à 1 % du budget général 20

3. Un programme ADELE à conforter 20

II. un effort à approfondir par comparaison avec des organisations comparables 23

A. UNE PLACE SATISFAISANTE PAR RAPPORT AUX ÉTATS ÉTRANGERS 23

1. Un bon classement de la France lié à une forte pénétration de l'administration électronique parmi les utilisateurs d'Internet 23

2. La progression relative de la France par rapport aux autres pays industrialisés 26

B. LA MOINDRE AVANCE DES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES FRANÇAISES 27

1. Une informatisation plus limitée et plus récente des autres administrations publiques françaises 27

2. Une priorité : mutualiser les gains issus de l'informatisation entre l'Etat et les collectivités territoriales 28

C. LE RÔLE PRÉCURSEUR DES GRANDES ENTREPRISES 29

1. Le secteur privé représente 85 % des dépenses informatiques 29

2. La part prépondérante des grandes entreprises 30

III. la nécessaire fin d'Un tabou : l'Évaluation du retour sur investissement 31

A. DES GAINS DE PRODUCTIVITÉ POTENTIELLEMENT ÉLEVÉS 31

1. Les opportunités de réduction des coûts 31

2. Des nouvelles tâches à moyens inchangés 32

3. Des économies attendues très élevées 32

B. UNE ÉVALUATION DU RETOUR SUR INVESTISSEMENT AUJOURD'HUI PEU SATISFAISANTE 33

1. Une exigence présente dans les circulaires de préparation budgétaire 33

2. Une méconnaissance préoccupante par les administrations de leurs gains de productivité éventuels 35

C. LES PERSPECTIVES OFFERTES PAR LA LOLF 37

1. Un renforcement bienvenu de la maîtrise d'ouvrage 38

2. La définition d'indicateurs de performance liés à l'informatisation de l'Etat 38

CHAPITRE II - favoriser une meilleure maÎtrise du processus d'informatisation 41

I. la coordination est-elle réellement souhaitée ? 41

A. DES STRUCTURES ADMINISTRATIVES MULTIPLES EN VOIE DE RATIONALISATION 41

1. Le regroupement des structures interministérielles 41

a) La nouvelle architecture de coordination interministérielle des politiques d'informatisation 41

b) Le rôle de l'ADAE pour coordonner et impulser la modernisation de l'administration 43

c) Des moyens renforcés et la possibilité de solliciter le concours d'autres administrations 45

2. Des circuits de décision encore essentiellement ministériels 46

B. LE BESOIN DE COORDINATION DES PROJETS 50

1. La coordination interministérielle ou « comment faire tomber les bastilles » 50

2. Une coordination à opérer également entre les directions d'un même ministère 51

C. UN CHAMP DE COORDINATION À DÉFINIR 53

1. La coordination accrue des projets 53

2. Le développement de plates-formes interministérielles au vu des besoins des administrations et des usagers 55

II. Y a-t-il un pilote dans l'avion ? 56

A. UN PILOTAGE ADMINISTRATIF ? 56

1. La question du niveau de direction et d'impulsion 56

2. Mieux cibler les « véritables » grands projets pour éviter les « gadgets » 57

B. OU UN PILOTAGE POLITIQUE ? 58

1. L'illusion technologique ou la dimension occultée 58

2. Un pilotage politique qui reste à instaurer 59

3. Les réticences administratives 61

C. LA NÉCESSAIRE ASSOCIATION DES PERSONNELS 65

1. La participation des personnels à la définition des projets 65

2. La formation 65

3. Les « services aux agents publics » 66

4. La réforme des métiers 67

5. L'intéressement aux gains de productivité 67

III. Une évaluation critique de la gestion par les personnels informatiques de l'Etat 69

A. UNE FAIBLE EXTERNALISATION 69

1. Une réticence culturelle 69

2. Les partenariats publics privés (PPP) 70

B. DES CORPS DE FONCTIONNAIRES PEU VALORISÉS 71

CHAPITRE III - l'informatisation au service de la réforme de l'état 73

I. Poursuivre l'amélioration du service aux usagers 73

A. UN BILAN PLUTÔT POSITIF 74

1. La France en phase de rattrapage pour la diffusion des téléprocédures 74

a) Un fossé numérique persistant 74

b) L'essor des téléprocédures 75

2. La mise en place d'espaces administratifs personnalisés 78

3. L'amélioration des techniques d'identification 79

B. LA NÉCESSITÉ DE FAIRE BÉNÉFICIER L'USAGER DE LA MODERNISATION DE L'ADMINISTRATION 81

1. Faire émerger un principe d'action... 81

2. ... et l'acclimater 81

II. Optimiser le recours aux moyens informatiques pour les fonctions de « support » 83

A. UN IMPORTANT POTENTIEL DE DÉVELOPPEMENT 83

B. LA NÉCESSITÉ D'UN RECOURS SYSTÉMATISÉ ET RATIONALISÉ DANS L'ADMINISTRATION FRANÇAISE 84

1. Rationaliser les systèmes informatiques des ressources humaines 84

2. Rationaliser la fonction « achat » 86

III. Accompagner la modernisation des métiers de l'administration 86

A. UNE RÉALISATION EXEMPLAIRE : LE PROGRAMME COPERNIC 87

1. «  TéléIR » 87

2. « TéléTVA » 88

3. «  Adélie »: le compte fiscal professionnel 88

B. L'ACCÉLÉRATION NÉCESSAIRE DE LA MODERNISATION DE L'ETAT 88

1. Une situation contrastée 88

2. Une modernisation incontournable 89

examen en commission 91

Annexe - PERSONNES AUDITIONNées 103

LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Proposition n° 1 : Développer la fiabilité des données budgétaires en ce qui concerne les crédits informatiques.

Proposition n° 2 : Sanctuariser les dépenses informatiques, les exempter de toute régulation budgétaire lorsque leur retour sur investissement est prouvé et chiffré.

Proposition n° 3 : Organiser le rattrapage des ministères les plus en retard en ce qui concerne l'informatisation de leurs administrations et concentrer une part des moyens financiers sur ceux-ci dans le cadre du plan ADELE.

Proposition n° 4 : Relever le niveau de la dépense informatique à 1 % du budget général.

Proposition n° 5 : Affecter en période de croissance une part des plus-values de recettes constatées par rapport à la loi de finances initiale à des dépenses d'investissement informatique.

Proposition n° 6 : Améliorer la coordination budgétaire en amont de la définition des plans stratégiques informatiques entre l'ADAE et la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Proposition n° 7 : Mettre à disposition des collectivités territoriales, pour l'exercice de leurs compétences, les outils informatiques développés par l'Etat pour la gestion de ses services, selon des modalités à préciser par voie contractuelle

Proposition n° 8 : Développer les coopérations entre l'Etat et les collectivités territoriales pour dématérialiser les procédures administratives correspondant aux compétences exercées par les collectivités.

Proposition n° 9 : Améliorer la rigueur de l'évaluation des projets informatiques au moment de la préparation des lois de finances.

Proposition n° 10 : Mieux positionner l'expertise informatique au sein de l'organigramme de la direction du budget.

Proposition n° 11 : Généraliser les modalités d'intéressement des gestionnaires, des agents publics et des citoyens aux gains de productivité issus de l'informatisation de l'Etat.

Proposition n° 12 : Opérer le renforcement de la coordination interministérielle des politiques d'informatisation de l'Etat dans le cadre pérenne de l'ADAE.

Proposition n° 13 : Lors de la préparation des lois de finances, associer formellement l'ADAE aux décisions du gouvernement sur le montant global et la répartition des dépenses informatiques.

Proposition n° 14 : Favoriser le recours par l'ADAE aux moyens d'autres services de l'Etat en en précisant les finalités et les modalités.

Proposition n° 15 : Encourager la création de structures de pilotage de l'informatisation au niveau ministériel suivant l'exemple de la délégation aux systèmes d'information du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dotée de moyens propres et de capacités décisionnelles.

Proposition n° 16 : Définir au niveau gouvernemental une ligne éditoriale des sites de l'administration publique.

Proposition n° 17 : Permettre des hébergements communs des différents sites d'administration publique.

Proposition n° 18 : Créer des agences régionales de l'informatisation, interfaces de l'ADAE dans les régions et les départements.

Proposition n° 19 : Regrouper au niveau des missions au sens de la LOLF les structures en charge des politiques d'informatisation éclatées entre les différentes directions ou services.

Proposition n° 20 : Coordonner au niveau de l'ADAE la mise en place des systèmes informatiques de gestion des ressources humaines.

Proposition n° 21 : Centraliser l'achat et le renouvellement des licences informatiques.

Proposition n° 22 : Sensibiliser les citoyens et les entreprises à l'utilisation d'Internet et recenser leurs besoins.

Proposition n° 23 : Promouvoir au niveau de directions les services chargés de l'impulsion de la politique informatique des ministères et au rang de directeur les responsables administratifs de ces services.

Proposition n° 24 : Développer une autre communication sur les nouvelles technologies pour en finir avec une vision technique démobilisatrice.

Proposition n° 25 : Minorer le risque de « fracture numérique », en particulier par une politique adéquate d'information sur les nouvelles technologies.

Proposition n° 26 : Subordonner la stratégie informatique à des orientations politiques clairement définies.

Proposition n° 27 : Conférer le rang de ministre au membre du gouvernement chargé de la réforme de l'Etat et lui adjoindre un ministre délégué pour les nouvelles technologies.

Proposition n° 28 : Réformer les conditions d'attribution des « primes informatiques », en particulier pour les lier au niveau de formation et à la mobilité des agents concernés.

Proposition n° 29 : Adopter une politique d'incitation financière pour l'utilisation des téléservices « générateurs de revenus » pour l'Etat.

Proposition n° 30 : Garantir à l'usager la neutralité financière des progrès de l'administration électronique qui s'imposent à lui.

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