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Projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

12 juillet 2017 : Sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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(MERCREDI 12 JUILLET 2017)

M. Michel Mercier, rapporteur. - Le texte qui nous a été soumis par le Gouvernement pose certains problèmes. C'est un texte destiné à permettre la sortie de notre pays de l'état d'urgence, et à le remplacer par des mesures de droit commun qui renforcent de manière permanente les pouvoirs de police administrative pour lutter contre le terrorisme. Le passage à un système permanent doit nous interpeler.

En outre, nous devons être attentifs à ce que les mesures contenues dans le projet de loi n'aient pas pour conséquence de conférer à l'administration, pour prévenir les actes de terrorisme, des pouvoirs plus larges que ceux dont elle dispose en période d'état d'urgence. Or, si l'on introduit dans le droit commun des mesures directement tirées de l'état d'urgence et qu'un attentat survient malgré tout, à quel dispositif d'exception recourir ?

M. Pierre-Yves Collombat. - À l'état de siège !

M. Michel Mercier, rapporteur. - La traduction pure et simple de ces mesures dans le droit commun revient à « griller » l'état d'urgence. Dans le même temps, ce texte parachève une évolution remontant à 2014, voire à plus loin, qui fait apparaître un droit spécial du terrorisme : un droit pénal spécial, bien sûr, auquel le Sénat a pris une large part, mais aussi, aujourd'hui, un droit administratif du terrorisme.

Un des effets de la lutte antiterroriste est le rapprochement très fort des deux droits. Sous l'effet des lois successivement adoptées, des mesures pénales ont aujourd'hui un caractère préventif, quand des mesures administratives ont des effets punitifs. Ce sont des évolutions importantes.

Le champ d'application de ce texte est néanmoins plus restreint que celui des mesures autorisées dans le cadre de l'état d'urgence, qui visaient à prévenir les « troubles graves à l'ordre public ». C'est sur son fondement qu'ont été prises les décisions relatives à la rocade de Calais, par exemple. Le présent texte ne concerne en revanche que la prévention des actes de terrorisme.

Les atteintes éventuelles aux libertés fondamentales qu'il pourrait entraîner ont soulevé émotion et interrogations dans le milieu judiciaire. Nous risquons même d'être en contravention avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et libertés fondamentales (CEDH) sur certains points. Il est de bon ton de la critiquer, en ce moment, mais j'insiste sur le fait qu'elle est une part intégrante de notre droit et de notre civilisation. En nous attaquant, les terroristes attaquent aussi la CEDH.

Une fois encore, le Parlement, et plus particulièrement le Sénat, a un rôle important à jouer. Pour moi, en effet, la fonction essentielle du bicamérisme n'est pas tant la représentation des collectivités territoriales que la défense des libertés publiques. C'est pourquoi je suis très hostile à l'idée de changer le Sénat en Bundesrat : nous perdrions ainsi notre compétence générale.

Certes, l'équilibre entre la nécessaire sauvegarde de l'ordre public et la préservation fondamentale de nos libertés est difficile à trouver. En la matière, nous devons placer le curseur avec une infinie attention.

Je veux vous présenter brièvement les principales mesures contenues dans ce texte. Il ouvre d'abord la possibilité pour l'autorité administrative de créer des périmètres de protection à l'intérieur desquels cette autorité pourra se livrer à des contrôles susceptibles de porter atteinte à liberté d'aller et de venir. Il faudra concilier cette liberté fondamentale avec la nécessité de prévenir les actes de terrorisme. Nous y veillerons. Ensuite, les assignations à résidence, qui ne portent plus ce nom dans ce système, pourront être décidées par l'autorité administrative. Le projet de loi autorise, enfin, les visites domiciliaires, ce que l'on appelle perquisitions administratives dans le régime de l'état d'urgence. Il s'agit de trois mesures lourdes, en particulier la première.

D'autres sont également prévues : la transcription de la directive européenne sur le PNR et la création d'un PNR maritime - 52 millions de passagers aériens sont susceptibles d'être contrôlés, bientôt plus encore quand toutes les liaisons seront concernées -, le renforcement du contrôle des interceptions hertziennes, à la suite d'une récente décision du Conseil constitutionnel, la mise en place de zones de contrôle dans un rayon de vingt kilomètres autour des principaux ports et aéroports...

C'est un texte lourd. Mon but, dans nos débats, sera de donner à l'autorité administrative les moyens de prévenir les actes de terrorisme, tout en protégeant les libertés individuelles éventuellement affectées par l'application du nouveau régime de droit commun.

M. Philippe Bas, président. - Ce texte de conception lyonnaise se devait d'être amendé par le meilleur esprit lyonnais. J'en félicite le rapporteur : de nombreux amendements qu'il propose sont d'une grande ingéniosité, certains même reflètent une forme de génie.

Notre travail, ce faisant, est conforme à la vocation de notre assemblée, qui a hérité de l'histoire d'être attentive à ce que les mesures nécessaires à notre sécurité soient respectueuses des libertés fondamentales. En ce sens, M. le rapporteur a parfaitement atteint cet objectif.

M. François Pillet. - Il est impensable que le Sénat manque de vigilance sur ce sujet. Il doit être digne de son rôle historique de sentinelle, de gardien des libertés. Ce n'est pas une mission que nous nous sommes arrogés, mais force est de constater que nous sommes, selon le terme de Pauline Türk, professeur de droit public, les « mieux-disants » en matière de protection.

Un article du Monde, paru en 2011, en convenait : « À maintes reprises, le Sénat a fait preuve, notamment en matière de défense des libertés publiques, d'une vigilance sourcilleuse et d'une indépendance qui l'ont même amené à se mettre en travers des visées de l'exécutif ou des surenchères, parfois, des députés de la majorité. À tel point que ces institutions décriées que sont le Sénat et, dans une moindre mesure, le Conseil constitutionnel font figure, aujourd'hui, de gardiens des principes de droit dans une République prompte à les malmener ». Sur ce texte, nous devons être vigilants. Je remercie le rapporteur pour son travail et la qualité de ses amendements.

Notre devoir n'est pas forcément de suivre la volonté du peuple ; il est au contraire de l'éclairer, afin d'éviter que les leçons de l'histoire ne servent à personne. Pour terminer, je voudrais citer une phrase de Benjamin Franklin que vous connaissez tous, mais qui peut résumer l'importance de notre tâche : « Un peuple prêt à sacrifier un peu de liberté pour un peu de sécurité ne mérite ni l'une ni l'autre et finit par perdre les deux ».

M. Pierre-Yves Collombat. - C'était il y a bien longtemps !

M. Philippe Bas, président. - J'indique à nos collègues que vous venez de publier, monsieur Pillet, un excellent ouvrage, qui recense les actions du Sénat en matière de défense des libertés et des droits fondamentaux.

Mme Sophie Joissains. - J'ai une question à poser à M. le rapporteur. La garantie des libertés individuelles est du ressort du juge judiciaire. L'état d'urgence dépend, lui, principalement, de l'ordre administratif. Avez-vous prévu dans vos amendements un quelconque contrôle par le juge judiciaire des mesures prises dans le cadre du nouveau régime ?

M. Jean-Yves Leconte. - Depuis la loi de 2014, nous n'avons cessé de créer des catégories juridiques nouvelles pour permettre à l'autorité judiciaire d'enquêter sur des infractions qui sont des actes préparatoires à d'autres infractions terroristes. Le but était, nous disait-on, d'agir suffisamment en amont pour prévenir tout acte de terreur.

Après l'instauration de l'état d'urgence, nous avons aujourd'hui le sentiment de conférer à l'autorité administrative des pouvoirs permanents, qu'elle détenait auparavant uniquement quand le danger était imminent...

M. Alain Richard. - Nous ne parlons pas des mêmes choses, les mesures prévues dans le texte sont limitées aux cas de terrorisme.

M. Jean-Yves Leconte. - Or ces infractions permettent l'action du juge judiciaire. Il y aura des situations où l'autorité administrative et l'autorité judiciaire seront toutes les deux compétentes. La contestation des décisions prises par le juge des libertés et de la détention (JLD) pourrait d'ailleurs être complexe et nous faire tomber dans un système hybride.

L'état d'urgence conduit à s'extraire d'un certain nombre de garanties, défendues notamment par la CEDH. Pourtant, ce sont ces dispositions de l'état d'urgence que le présent texte nous propose d'introduire dans le droit commun. Pour moi, la lutte contre le terrorisme ne peut passer que par une justice forte et compétente.

J'ai également de gros doutes sur les dispositions relatives au PNR. Nous avons eu énormément de mal à convaincre nos partenaires européens d'adopter cette mesure. Ils craignaient qu'elle n'affecte les libertés individuelles. Je ne suis pas sûr que ce soit en utilisant tous les moyens de surveillance et de traitement des données prévus par le PNR, voire au-delà, que nous les convaincrons d'en adopter d'autres !

M. Jacques Bigot. - Comme François Pillet, je pense que nous sommes allés aussi loin que possible en matière de lutte contre les actes de terrorisme avec les lois adoptées en 2014 et 2016. Tel était d'ailleurs l'avis du candidat Emmanuel Macron lorsqu'il a déclaré qu'il fallait sortir de l'état d'urgence puisque nous disposons de tous les dispositifs légaux pour lutter efficacement contre le terrorisme.

Après le vote de la loi du 3 juin 2016, nous nous attendions tous à une sortie rapide de l'état d'urgence. Le président de la République l'avait d'ailleurs annoncée lors de son interview du 14 juillet 2016 - que l'actuel président renonce à cette interview nous rassure ! -, mais l'attentat de Nice le soir même et celui du 26 juillet à Saint-Étienne-du-Rouvray ont conduit à sa prorogation. Lorsque nous avons prorogé à nouveau l'état d'urgence en décembre 2016, la partie essentielle du projet de loi de prorogation concernait, selon le Gouvernement et notre rapporteur, les perquisitions administratives et les assignations à résidence, qui correspondent, peu ou prou, aux articles 3 et 4 du présent projet de loi.

On nous dit aujourd'hui qu'il est impératif de sortir de l'état d'urgence, mais qu'il faut, pour rassurer les Français, faire passer dans le droit commun des dispositifs d'exception prévus par la loi du 3 avril 1955. Il me semble que ce n'est pas rassurant et que nous devrions pouvoir dire à nos concitoyens que l'État de droit est une réalité. La Constitution et la Convention européenne des droits de l'homme nous protègent - plus que d'autres, nous devrions en être les garants !

L'article 1er du projet de loi autorise les préfets à prendre des mesures pour sécuriser des manifestations : soit. En revanche, les articles 3 et 4, que le rapporteur modifie subtilement pour conserver ce que propose le Gouvernement, sont parfaitement inutiles. Il ne s'agit pas de faire plus confiance au juge judiciaire qu'au juge administratif. Néanmoins, le juge administratif intervient après la décision administrative pour la contrôler voire l'annuler, alors que le juge judiciaire donne une autorisation préalable. Dans toute démocratie, tout pouvoir doit faire l'objet d'un contrôle. Les forces de l'ordre suggèrent des perquisitions, des assignations à résidence, mais elles doivent le faire sous le contrôle du pouvoir judiciaire. Avec l'état d'urgence, le contrôle est assuré a posteriori par le juge administratif ; dans le droit commun, il doit être assuré préalablement par le juge judiciaire.

Sur ces articles 3 et 4, le ministre de l'intérieur ne m'a pas convaincu lorsqu'il a affirmé que c'était grâce à de telles dispositions que les projets d'attentat de Marseille et de Montpellier avaient été déjoués : je ne vois pas pourquoi on n'aurait pas pu agir différemment. Lorsque vous avez auditionné le procureur de la République de Paris, monsieur le rapporteur, vous lui avez demandé pourquoi, à Paris, le parquet faisait tout et la préfecture de police rien. Cela montre bien que la loi du 3 juin 2016 et les textes précédents sont largement suffisants. Les enjeux actuels tiennent davantage à l'organisation et à la méthode qu'à la législation !

M. François Zocchetto. - Depuis des mois, nous appelons à sortir de l'état d'urgence, nous devons donc examiner avec la plus grande attention la solution qui nous est proposée pour y parvenir. Personnellement, je suis plutôt satisfait, mais je reconnais que la tâche est extrêmement difficile, d'abord pour le Gouvernement, qui est en première ligne sur la question de la protection de nos concitoyens - jusqu'à présent, il a assumé ses responsabilités, sans renvoyer la balle vers le Parlement - et ensuite pour nous, qui devons fixer le curseur. Je fais confiance au rapporteur pour nous guider, son expérience de garde des sceaux est de bon augure.

Je considère que le Sénat est d'abord protecteur des libertés publiques et, ensuite, représentant des collectivités locales. Il faut cependant reconnaître que l'état d'urgence pose des difficultés très concrètes aux collectivités locales. Prenons l'exemple des périmètres de protection : la notion paraît évidente. Pourtant, les maires sont pris dans un étau, entre le préfet et les associations, voire la population, dont les aspirations sont parfois contraires. À qui revient la responsabilité de la mise en place des moyens engagés ? Qui en assure le financement ? Le texte évoque la police municipale : en période de disette financière pour les collectivités, a-t-on mesuré les conséquences de ces mesures ? Les arrêtés préfectoraux ne devraient-ils pas prévoir exclusivement l'intervention des services de l'État dans les dispositifs de sécurité qu'ils mettent en place ?

Ensuite, j'attire votre attention sur les difficultés rencontrées par les parquets et les juges des libertés et de la détention. Les parquets de Paris et de la première couronne parisienne sont dotés de moyens importants, mais ce n'est pas toujours le cas en province où de nombreux postes ne sont pas pourvus. Or, lorsque ce texte mentionne l'autorité judiciaire, il vise le plus souvent les procureurs : il faudra donc se poser la question des effectifs.

M. Pierre-Yves Collombat. - Deux points évoqués par notre rapporteur me paraissent importants.

Je pense, en premier lieu, à la contamination de notre droit commun par la législation antiterroriste et à l'équilibre à trouver entre ce qui relève du juge judiciaire et du juge administratif. On peut établir un parallèle avec ce qui s'est passé sur les crimes sexuels : on a vu se constituer des pans entiers de droit dont la logique rompt avec notre tradition. C'est un sujet de méditation quant à la manière dont la loi est élaborée : il me semble que cette situation est la conséquence d'une législation adoptée en réaction à des difficultés ponctuelles.

En second lieu, si l'état d'urgence légèrement atténué devient l'ordinaire de la répression, que fera-t-on en cas de gros problème ? Faudra-t-il proclamer l'état de siège ? Là encore se pose la question d'une législation de type réactif qui ne met pas les problèmes en perspective.

M. Hugues Portelli. - Il ne faut pas perdre de vue qu'une des raisons pour lesquelles nous sortons de l'état d'urgence est purement financière. Dans les années soixante, on est sorti de vingt-cinq mois passés sous l'empire de l'article 16 de la Constitution en conservant pendant des années des juridictions d'exception comme la Cour de sûreté de l'État : on n'était donc pas complètement sorti d'un régime d'exception. Cette fois-ci, on décide de passer de la police judiciaire à la police administrative, mais, concrètement, on fait assurer par la police judiciaire des missions de police administrative.

Au moment de la révision constitutionnelle, nous avions reconnu que l'état d'urgence était un état d'exception. Il faut donc maintenir une séparation nette entre l'état d'urgence et le régime de droit commun. La réflexion devrait porter sur le contenu de la politique pénale sous la direction du juge judiciaire. Je n'éprouve aucune prévention à l'encontre du juge administratif qui fait très bien son travail ; par ailleurs, la différence entre contrôle a priori et a posteriori n'existe quasiment plus du fait des référés.

M. Christian Favier. - Lors du débat sur la sixième prorogation de l'état d'urgence, la présidente de notre groupe a exprimé le fond de notre pensée sur ce sujet. Nous ne sommes pas favorables à ce texte qui organise une fausse sortie de l'état d'urgence, puisqu'il instaure une forme d'état d'urgence permanent : c'est un vrai danger pour les libertés individuelles. La lutte contre le terrorisme passe moins par un renforcement législatif que par un renforcement des moyens consacrés au travail de renseignement. Nous n'approuvons pas plus la possibilité ouverte aux préfets de déterminer des périmètres de protection, à l'intérieur desquels les participants devront accepter d'être soumis à des fouilles, y compris par des agents de sécurité privés - on est d'ailleurs fondé à s'interroger sur la formation et la moralité des salariés de ces officines qui se sont multipliées au nom de la sécurité.

Nous ne sommes pas favorables à la solution imaginée par le Gouvernement pour sortir de l'état d'urgence, même si nous ne sommes pas foncièrement hostiles à l'état d'urgence - notre abstention lors de sa déclaration en novembre 2015 en témoigne. Aujourd'hui, la lutte contre le terrorisme passe par d'autres dispositions que celles qui nous sont proposées dans ce texte.

M. Alain Richard. - L'appréciation que l'on porte sur ce dispositif ne peut être éclairée que par l'analyse que l'on fait du risque terroriste. Il est durable et largement réparti sur notre territoire. La réunion d'indices par les services de renseignement révèle parfois la nécessité d'intervenir pour prévenir la constitution de réseaux.

Dire que les dispositifs de droit commun existants permettent de répondre à ces menaces, c'est affirmer que des mesures préventives ne sont pas nécessaires. Or, quand des indices sont accumulés par les services de renseignement sur de potentiels maillons d'un réseau, ces indices ont toutes les chances d'être insuffisants pour fonder une condamnation : par conséquent, le risque est grand que l'autorité judiciaire écarte une perquisition. En l'état actuel de la menace terroriste, comment affirmer que l'une des trois mesures importantes de ce texte n'est pas nécessaire ?

Nous sommes à l'avant-veille du 14 juillet : de nombreux maires, après de longues discussions avec la préfecture, ont décidé d'annuler les festivités, parce qu'ils se trouvent dans l'incapacité de faire face à l'ensemble des mesures préventives préconisées par les services de l'État. On comprend la frustration sur le terrain. L'instauration de zones de protection est possible dans le cadre de l'état d'urgence, pas dans le droit commun : peut-on considérer qu'il est possible d'y renoncer ?

Le rapporteur a procédé à un travail approfondi et nous faisons notre devoir en incitant le pays à se mettre en situation de vigilance, avec des outils juridiques appropriés et adaptés qui seront examinés et validés par la Cour européenne des droits de l'homme - voyez sa jurisprudence récente.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Comment armer l'État contre le terrorisme tout en préservant les libertés publiques ? Si nous échouons dans cet exercice, nous ne sommes plus en République. Ce texte comporte quatre mesures nouvelles essentielles : la création de périmètres de protection, la fermeture des lieux de culte, les assignations et les visites domiciliaires. Ces mesures lourdes peuvent être rendues compatibles avec notre droit public républicain - la Constitution, mais aussi la jurisprudence de la CEDH. C'est à Strasbourg qu'un grand juriste, Raymond Carré de Malberg, a formulé la théorie d'une loi limitée qui n'est pas seulement l'expression de la volonté générale, mais qui est soumise à un corpus juridique supérieur, à savoir la Constitution. Marcel Waline, autre maître de Strasbourg, avait une conception légèrement différente, mais c'est encore dans le cadre tracé par eux que nous intervenons aujourd'hui. Nous ne voulons pas que les terroristes fassent demain la loi chez nous, mais nous voulons défendre les libertés.

La création de périmètres de protection est la seule mesure essentielle vraiment nouvelle. L'article 1er précise qu'elle ne peut être décidée qu'en vue de prévenir des actes de terrorisme : on ne pourra pas créer de périmètre de protection pour empêcher des manifestations, contre les ordonnances modifiant le code du travail par exemple. J'ai déposé un amendement qui précise clairement ce point.

Le périmètre de protection ne peut être pérenne, car le principe de proportionnalité doit s'appliquer. Dans ce périmètre, un certain nombre de mesures de sécurité sont applicables, à l'exception des contrôles d'identité : des palpations de sécurité, des inspections visuelles et des fouilles de bagages ainsi que des visites de véhicule, sous réserve du consentement de leurs propriétaires.

La fermeture des lieux de culte, prévue par l'article 2, soulève beaucoup d'émotion ; j'ai reçu récemment un courrier des évêques de France à ce sujet. Il faut raison garder : il s'agit seulement de fermer certains lieux de culte qui, en raison des discours qui y sont tenus, de leur fréquentation ou de liens éventuels avec des théâtres terroristes extérieurs, deviennent des facteurs de risque. Par ailleurs, l'administration doit respecter un délai de 48 heures avant d'exécuter d'office sa décision, ce qui laisse le temps d'intenter un référé-liberté. Enfin, l'autorité administrative doit veiller à ce que les fidèles puissent pratiquer leur religion dans un lieu de culte rapproché.

L'article 3 est relatif aux mesures d'assignation. Le droit commun en comporte déjà, notamment, le contrôle administratif des retours sur le territoire (CART) concernant les personnes revenant des théâtres d'opérations djihadistes qui peuvent faire l'objet d'une mesure d'assignation à résidence renouvelable deux fois. Ce contrôle prend fin dès l'intervention du juge judiciaire.

Le projet de loi prévoit que le ministre de l'intérieur peut obliger une personne à résider dans un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur à la commune pour respecter le droit à une vie familiale et professionnelle normale. Cette personne est soumise à l'obligation de pointer régulièrement dans les services de gendarmerie ou de police. Le texte prévoit l'obligation de pointer une fois par jour au maximum, l'arrêté ministériel précisant si cette obligation s'étend aux dimanches et jours fériés. La personne assignée peut également être astreinte à communiquer ses identifiants électroniques. Enfin, aucune limite temporelle n'est prévue. Or, dans un avis rendu en 2015, le Conseil d'État explique très clairement que l'assignation est une mesure « restrictive » de liberté, mais que le fait de la renouveler indéfiniment en fait une mesure « privative » de liberté, ce qui suppose l'intervention du juge judiciaire. Deux solutions sont alors possibles : soit interdire toute prolongation, comme le préconise le Conseil d'État, mais le risque terroriste peut perdurer ; soit prévoir que le juge judiciaire peut seul autoriser la prolongation de l'assignation, passé un certain délai. Je propose donc que cette mission soit confiée au JLD de Paris, par symétrie avec l'article 4. Certes, nous créons ainsi un acte mixte, mais il y a bien longtemps que l'on a tendance, en matière de terrorisme, à rapprocher le domaine administratif du domaine judiciaire.

Je vous propose également de refuser l'obligation de communiquer les identifiants électroniques, pour respecter le principe constitutionnel fondamental selon lequel nul n'est obligé de participer à sa propre incrimination.

M. André Reichardt. - Comme François Pillet, je me demande pourquoi vous avez choisi le JLD de Paris. Ne reste-t-on pas dès lors dans une procédure exorbitante du droit commun ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - Le pôle antiterroriste de Paris a une compétence nationale. Les assignations vont se compter par dizaines, pas par centaines de milliers. Il est important qu'un pôle spécialisé intervienne.

M. André Reichardt. - Je persiste à penser qu'il aurait mieux valu proposer le JLD territorialement compétent, car on risque de nous reprocher de ne pas vouloir sortir franchement de l'état d'urgence.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Dans ce cas, il faut supprimer la compétence spécialisée du parquet de Paris.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-44 vise à mieux circonscrire l'usage du périmètre de protection en prévoyant l'obligation de justifier dans l'arrêté préfectoral d'un « risque actuel et sérieux d'actes de terrorisme ». Cette rédaction concilie les impératifs de sauvegarde de l'ordre public et le respect de la liberté d'aller et venir garantie par la Déclaration de 1789.

L'amendement restreint l'étendue du périmètre aux abords « immédiats » des lieux soumis au risque d'attaques terroristes. Il impose que les palpations de sécurité ne puissent être effectuées que par une personne de même sexe. Il renforce les garanties relatives à la vie privée, professionnelle et familiale, en spécifiant que l'arrêté préfectoral ne peut avoir pour conséquence d'empêcher une personne d'accéder à son lieu de travail ou à son domicile. Enfin, l'amendement précise que ne saurait être autorisée, par le cumul d'arrêtés successifs, l'instauration de périmètres de protection pérennes.

Il s'agit peut-être de la mesure la plus importante du texte pour l'autorité administrative. Je vous propose de l'accepter, tout en posant des conditions qui la rendent compatible avec le respect de la Déclaration de 1789.

M. René Vandierendonck. - Avant de me déterminer, je souhaiterais savoir si la commission des lois envisage de maintenir le système de contrôle mis en place pour l'état d'urgence et qui avait si bien fonctionné.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Oui !

M. Alain Vasselle. - Selon quels critères sera défini ce périmètre de protection ? Un certain nombre de personnes fichées « S », ou d'autres présentant un risque potentiel, sont sous contrôle judiciaire et font preuve d'une très grande mobilité. Comment s'assurer que ce nouveau mode de fonctionnement nous apportera un niveau de sécurité comparable à celui de l'état d'urgence ?

M. Alain Marc. - Pour la fouille des bagages et des véhicules, M. le rapporteur a évoqué le consentement des propriétaires. Quand on sait que beaucoup d'armes circulent dans les coffres de voiture, je suis surpris que l'on pose une telle condition. Aujourd'hui, seuls les douaniers sont habilités à fouiller les voitures ; les gendarmes et les policiers ne peuvent le faire que dans le cadre de perquisitions judiciaires (dans le droit commun), ou administratives (dans le cadre de l'état d'urgence). François Zocchetto le rappelait tout à l'heure, en province, compte tenu des vacances de postes, arriver à prévenir le procureur de nuit est parfois assez difficile.

M. Michel Mercier, rapporteur. - M. Vasselle évoque les critères : il faut qu'il s'agisse d'événements de grande importance - il existe déjà une législation propre à tous les spectacles ou manifestations regroupant plus de 300 personnes. Les services de renseignement aideront également à déterminer si la création d'un périmètre de protection est nécessaire. Dans le cadre de l'état d'urgence, le préfet de police de Paris a par exemple créé des périmètres de protection pour le 14 juillet, car on ne peut pas penser que la présence du président des États-Unis ne décuple pas le risque terroriste.

Monsieur Marc, la fouille d'un véhicule est assimilée à la fouille du domicile. Si le propriétaire ne donne pas son accord, il faudra judiciariser l'opération.

Le droit du terrorisme ne fonctionne que si l'autorité judiciaire et l'autorité administrative travaillent en étroite concertation. À Paris, j'ai pu constater que la préfecture de police et le parquet antiterroriste fonctionnaient impeccablement. Quand l'organisation est bonne, on obtient des résultats. De n'importe où en France, on peut joindre le parquet en vingt secondes...

M. Alain Marc. - Rien n'est moins sûr !

M. Michel Mercier, rapporteur. - Partout, il y a un magistrat de permanence. On arme l'État avec des lois, mais l'État doit s'armer lui-même en adoptant une organisation différente quand il s'agit de lutter contre le terrorisme. Il est peut-être plus facile, quand on est en province, de joindre le parquet antiterroriste de Paris que le procureur territorialement compétent. C'est pourquoi j'ai réintroduit par amendement le procureur territorialement compétent à certains articles du texte, pour qu'il ne soit pas complètement déconnecté.

L'amendement COM-44 est adopté.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Article 2

L'amendement de cohérence COM-21 et les amendements de précision COM-20 et COM-22 sont adoptés.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-18 est satisfait. Retrait ?

L'amendement COM-18 est retiré.

Article 3

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-16 tend à supprimer l'article 3. Il me semble préférable de l'améliorer !

M. Jacques Bigot. - Ce que vous proposez revient à faire passer les mesures de surveillance sous le contrôle du juge judiciaire. Comme l'a dit Alain Richard, l'intervention du juge judiciaire n'exclut pas l'action préventive. Lorsqu'un juge d'instruction est saisi, le placement sous contrôle judiciaire permet d'éviter toute atteinte à l'ordre public. La compétence du juge judiciaire n'interdit pas les mesures préventives. Le fait que vous prévoyiez la prolongation de l'assignation par le JLD prouve bien le mélange des genres. Nous expliquerons notre point de vue en séance et nous écouterons attentivement la réponse du ministre de l'intérieur. Je regrette que Mme le garde des sceaux n'assiste pas à nos débats, elle aurait pu défendre le rôle de la justice.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Je le lui ai dit hier !

M. Philippe Bas, président. - Le ministre de l'intérieur s'exprime au nom du Gouvernement dans son ensemble.

L'article 3 trouve précisément à s'appliquer lorsqu'il n'y a pas matière à poursuites judiciaires ni même à enquête préliminaire. La mesure ne peut donc être prise que par l'autorité administrative en vertu de ses pouvoirs de police. Par souci de protection des libertés, notre rapporteur ont prévu l'intervention du JLD.

M. Jacques Bigot. - Le texte du Gouvernement ne prévoit pas l'intervention du JLD à l'article 3, mais seulement à l'article 4.

L'amendement de suppression COM-16 n'est pas adopté.

Les amendements COM-23, COM-33 et COM-24 sont adoptés.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-25 apporte une précision importante sur les conditions auxquelles doivent répondre les personnes qui font l'objet d'une assignation.

L'amendement COM-25 est adopté.

M. Jacques Bigot. - L'amendement COM-12 de notre collègue Claude Raynal, lui-même magistrat administratif, remplace l'expression « raisons sérieuses » - qui ne présenterait pas de garanties juridiques suffisantes - par celle d'« indices graves et concordants » qui s'applique dans le cas des mises en examen.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Précisément, les indices recueillis ne présentent pas un caractère de gravité suffisant pour prononcer une mise en examen. Avis défavorable.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-26 vise à permettre la poursuite d'une vie familiale et professionnelle « normale ».

L'amendement COM-26 est adopté.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-27 aligne les conditions de l'obligation de pointage sur celles prévues par le CART. Le nouveau régime de droit commun ne doit pas être pire que ce qui existe déjà.

L'amendement COM-27 est adopté.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-32 supprime l'obligation de déclarer ses identifiants de communication électronique.

M. Jean-Yves Leconte. - Il s'agit bien des identifiants et non des codes ?

M. Michel Mercier. - Absolument.

L'amendement COM-32 est adopté.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-31 est essentiel car il définit les conditions de renouvellement de l'assignation et d'intervention du JLD.

L'amendement COM-31 est adopté.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-28 permet de géolocaliser la dernière position du bracelet électronique en cas de fonctionnement altéré du dispositif technique.

M. Alain Vasselle. - Il est déjà apparu qu'un auteur d'acte terroriste était soumis au port du bracelet. A-t-on tiré les leçons de ce précédent ?

M. Michel Mercier, rapporteur. - Il existe plusieurs dispositifs techniques : certains permettent une géolocalisation permanente, d'autres se limitent à indiquer le départ et le retour au domicile. Dans le cas présent, le bracelet est censé remplacer la mesure d'assignation et permettre des déplacements sur un territoire plus vaste que celui de la commune : la géolocalisation n'est pas permanente, mais doit pouvoir être activée en cas de manquement aux obligations de pointage, par exemple. Il arrive aussi que des pannes surviennent.

L'amendement COM-28 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - L'auteur de l'amendement COM-6 estime que confier la mise en oeuvre du dispositif de surveillance et de gestion des bracelets électroniques à une personne de droit privé n'est pas acceptable.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Défavorable.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-29 rectifié est adopté, de même que l'amendement de précision COM-30.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 3

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

Article 4

L'amendement de suppression COM-17 n'est pas adopté.

L'amendement de clarification COM-35 est adopté.

L'amendement COM-13 n'est pas adopté.

Les amendements de clarification COM-36, COM-39 et COM-37 sont adoptés.

M. Philippe Bas, président. - L'amendement COM-38 prévoit l'accord exprès du JLD transmis par tout moyen, notamment oral, pour retenir toute personne « pour laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ».

L'amendement COM-38 est adopté, de même que les amendements de précision COM-34 et COM-14.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-43 prévoit, dans l'éventualité de poursuites judiciaires pénales, une exception à l'article 173 du code de procédure pénale.

M. François Pillet. - Constitutionnellement, le texte du Gouvernement ne passait pas !

L'amendement COM-43 est adopté.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-40 confie l'entier contentieux des visites domiciliaires et des saisies au juge judiciaire.

M. Philippe Bas, président. - Le texte du Gouvernement prévoyait une concurrence, selon l'étape de la procédure, entre le juge judiciaire et le juge administratif. Il fallait unifier le contentieux sinon le juge administratif se serait prononcé sur la régularité des ordonnances du juge judiciaire.

L'amendement COM-40 est adopté.

Articles additionnels après l'article 4

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-41 organise un contrôle du Parlement sur l'application de ces mesures. Dans l'état d'urgence, nous sommes informés au jour le jour de toutes les mesures prises. Après le retour au droit commun, on ne peut pas prévoir que toutes les mesures soient renvoyées aux commissions parlementaires compétentes. Si nous voulons recevoir une information, sans pour autant tomber dans la confusion des pouvoirs, nous devons nous placer dans un cadre expérimental.

Nous vous proposons donc, comme nous l'avons déjà fait dans le cadre de la loi sur le renseignement, de fixer une durée limitée de quatre ans, à l'application des articles 3 et 4, qui ne pourraient être « confirmés » qu'après la transmission d'un rapport annuel au Parlement et l'organisation d'un nouveau débat.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit donc d'une clause d'autodestruction des dispositions des articles 3 et 4. Une évaluation annuelle nous renseignera sur leur utilité marginale. S'il s'avère que ces mesures sont inutiles, le Parlement n'aura pas à les reconduire.

Si le Gouvernement en prend l'initiative, le Parlement sera amené à délibérer de nouveau sur ces dispositions qui sont dérogatoires au droit commun de la police administrative et de la répression.

M. Jacques Bigot. - En quoi le fait de demander un rapport détaillé sur l'application de ces mesures en suspendrait-il l'effet ?

M. Philippe Bas, président. - L'alinéa précédent mentionne une application jusqu'au 31 décembre 2021.

M. Alain Vasselle. - Ne serait-il pas plus pertinent d'établir nous-mêmes le rapport en procédant à des contrôles sur pièces et sur place ?

M. Philippe Bas, président. - Cela ne relève pas de la loi, mais d'une décision du Sénat confiant à la commission des lois les pouvoirs d'une commission d'enquête, comme cela a été fait pour l'état d'urgence. Je retiens votre proposition.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Avec l'état d'urgence, nous avions un débat tous les six mois. Dans le cas présent, nous fixons un terme en 2021, car il faut du temps pour apprécier l'efficacité d'une mesure, mais le Parlement débattra à nouveau de l'utilité de conserver ou non ces dispositions.

M. André Reichardt. - Je souhaite que ceux d'entre nous qui seront encore sénateurs en 2021 n'aient pas à voter une nouvelle loi pérennisant cet état temporaire...

L'amendement COM-41 est adopté.

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-42 répare un oubli de la loi du 3 juin 2016 concernant un dispositif spécifique à la lutte antiterroriste permettant la prolongation d'actes d'investigation pendant 48 heures au-delà de l'ouverture d'une information judiciaire : la liste des mesures pouvant être prolongées ne mentionnait pas la géolocalisation. Cet oubli est réparé.

L'amendement COM-42 est adopté.

Article 6

L'amendement COM-19 est adopté.

L'amendement COM-15 devient sans objet.

Article 7

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-45 renforce les garanties apportées au fichier des données des passagers maritimes, notamment au regard du droit au respect de la vie privée et de la protection des données personnelles. Il encadre la finalité, en visant la prévention des infractions punies d'une peine privative de liberté d'au moins trois ans d'emprisonnement, comme cela est le cas pour le « PNR aérien ». Il prévoit que les services de police, de gendarmerie et de renseignement ne pourront interroger directement le fichier, mais devront adresser leur requête à l'unité qui assurera la collecte des données et l'exploitation du fichier.

L'amendement COM-45 est adopté.

Article 8

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-48 simplifie la procédure permettant à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) de recueillir les informations nécessaires à la conduite de sa mission de contrôle.

L'amendement COM-48 est adopté.

Article 10

M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-46 vise à rendre l'article 10 compatible avec la nouvelle jurisprudence de la CEDH relative aux contrôles d'identité dans les zones frontalières. Cela vaut notamment pour les contrôles d'identité qui seront autorisés autour des ports et aéroports, qui sont considérés comme des zones frontalières.

M. Philippe Bas, président. - Le Gouvernement s'inspirant du régime des zones frontalières, il est normal que le niveau des garanties soit le même.

L'amendement COM-46 est adopté.

Articles additionnels après l'article 10

Les amendements COM-7, COM-8, COM-9, COM-10 et COM-11 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.

Article 11

L'amendement COM-47 est adopté.

Articles additionnels après l'article 11

M. Michel Mercier, rapporteur. - La loi du 22 mars 2016 a autorisé, à titre expérimental et pour trois ans, les agents des services de sécurité de la SNCF et de la RATP à enregistrer des images de leurs interventions à l'aide de caméras-piétons.

L'amendement COM-4 réduit la période d'expérimentation de trois à deux ans. Or l'expérimentation a débuté le 1er janvier 2017. Compte tenu du manque de recul, il paraît prématuré d'envisager de réduire la période d'expérimentation.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

M. Michel Mercier, rapporteur. - Sur l'amendement COM-5, nous pourrions demander l'avis du Gouvernement en séance publique...

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Périmètres de protection

M. M. MERCIER, rapporteur

44

Encadrement de l'utilisation de la mesure

Adopté

M. GRAND

1

Extension aux agents de police municipale du pouvoir de procéder à des visites de véhicules au sein des périmètres de protection.

Rejeté

Article 2
Fermeture administrative des lieux de culte

M. M. MERCIER, rapporteur

21

Rédactionnel

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

20

Clarification des motifs de fermeture d'un lieu de culte

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

22

Amendement de précision

Adopté

M. BIGOT

18

Prise en compte du sort des croyants dans la fermeture des lieux de culte

Retiré

Article 3
Régime de contrôle administratif et de surveillance des personnes
constituant une menace grave pour la sécurité et l'ordre publics

M. BIGOT

16

Amendement de suppression

Rejeté

M. M. MERCIER, rapporteur

23

Obligation d'informer le procureur de la République territorialement compétent

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

33

Amendement de cohérence

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

24

Amendement de précision

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

25

Amendement de précision

Adopté

M. RAYNAL

12

Remplacement de la nécessité d'avoir des raisons sérieuses de croire par celle de disposer d'indices graves et concordants

Rejeté

M. M. MERCIER, rapporteur

26

Amendement de précision

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

27

Alignement des conditions de l'obligation de pointage sur celles prévues par le contrôle administratif des retours sur le territoire (CART)

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

32

Suppression de l'obligation de déclaration de ses identifiants de communication électronique

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

31

Renouvellement par l'autorité judiciaire

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

28

Autorisation de géolocalisation en cas d'altération du dispositif technique

Adopté

M. LECONTE

6

Suppression de la possibilité de mettre en oeuvre le bracelet électronique via un opérateur privé

Rejeté

M. M. MERCIER, rapporteur

29

Amendement rédactionnel

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

30

Amendement de précision

Adopté

M. GRAND

2

Communication aux maires des mesures d'assignation

Rejeté

Article additionnel après l'article 3

M. GRAND

3

Validation des autorisations de sortie du territoire

Rejeté

Article 4
Visites domiciliaires et saisies

M. BIGOT

17

Suppression de l'article

Rejeté

M. M. MERCIER, rapporteur

35

Encadrement du régime d'autorisation de la visite domiciliaire

Adopté

M. RAYNAL

13

Remplacement de la nécessité d'avoir des raisons sérieuses de croire par celle de disposer d'indices graves et concordants

Rejeté

M. M. MERCIER, rapporteur

36

Anonymat des agents habilités à procéder aux perquisitions

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

39

Amendement rédactionnel

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

37

Amendement de précision

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

38

Accord exprès du juge des libertés et de la détention pour une retenue de 4 heures

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

34

Encadrement du régime d'autorisation de la saisie

Adopté

M. RAYNAL

14

Obligation de restituer les objets saisis en cas de refus d'exploitation d'une saisie informatique

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

43

Adaptation du droit des nullités

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

40

Unification du contentieux

Adopté

Articles additionnels après l'article 4

M. M. MERCIER, rapporteur

41

Caractère expérimental des mesures individuelles de surveillance et des visites domiciliaires

Adopté

M. M. MERCIER, rapporteur

42

Inclusion de la géolocalisation dans la procédure du 706-24-2 du code de procédure pénale

Adopté

Article 6
Adaptation du « système API-PNR France »
au droit de l'Union européenne

M. M. MERCIER, rapporteur

19

Amendement de clarification

Adopté

M. RAYNAL

15

Exclusion des données sensibles dans le PNR

Satisfait ou sans objet

Article 7
Création d'un « PNR maritime »

M. M. MERCIER, rapporteur

45

Renforcement de la protection des données

Adopté

Article 8
Surveillance hertzienne

M. M. MERCIER, rapporteur

48

Simplification de la procédure de contrôle de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)

Adopté

Article 10
Surveillance hertzienne

M. M. MERCIER, rapporteur

46

Encadrement de l'extension des contrôles en zone frontalière

Adopté

Articles additionnels après l'article 10

M. GRAND

7

Renforcement de la répression de la lutte contre la contrebande de tabac

Irrecevable (48-3)

M. GRAND

8

Renforcement de la répression de la lutte contre la contrebande de tabac

Irrecevable (48-3)

M. GRAND

9

Renforcement de la répression de la lutte contre la contrebande de tabac

Irrecevable (48-3)

M. GRAND

10

Renforcement de la répression de la lutte contre la contrebande de tabac

Irrecevable (48-3)

M. GRAND

11

Renforcement de la répression de la lutte contre la contrebande de tabac

Irrecevable (48-3)

Article 11
Application en outre-mer

M. M. MERCIER, rapporteur

47

Amendement de précision

Adopté

Articles additionnels après l'article 11

M. FOUCHÉ

4

Réduction de la durée d'expérimentation des caméras-piétons pour les agents de la SNCF et de la RATP.

Rejeté

M. FOUCHÉ

5

Transmission en temps réel des enregistrements des caméras-piétons des agents de sécurité de la SNCF et de la RATP.?

Rejeté