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N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 33

JEUNESSE, SPORTS ET VIE ASSOCIATIVE

Rapporteur spécial : M. Michel SERGENT

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

I. UN BUDGET QUI SE CONCENTRE SUR CERTAINES PRIORITÉS 5

A. LE SPORT COMME FACTEUR DE COHÉSION SOCIALE 5

B. LA PROMOTION DE LA FRANCE COMME GRANDE NATION DU SPORT 7

C. UNE ACCENTUATION DE LA LUTTE CONTRE LE DOPAGE ET DE L'INFLUENCE INTERNATIONALE 8

D. LA POURSUITE DE CERTAINES ACTIONS DE PROMOTION DE LA JEUNESSE ET DES ASSOCIATIONS 9

II. DES INCERTITUDES ET MOTIFS DE PRÉOCCUPATION SUBSISTENT 11

A. DES CRÉDITS D'INTERVENTION EN FORTE DIMINUTION 11

B. LE DIFFICILE SOUTIEN AUX FÉDÉRATIONS SPORTIVES ET AU SPORT PROFESSIONNEL 12

C. LE FUTUR CENTRE NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT 14

III. DES RÉFORMES STRUCTURELLES BIEN AVANCÉES 15

A. LA MISE EN PLACE DE LA LOLF 15

B. LA SMR : UN PROJET DE MODERNISATION DAVANTAGE QU'UNE RFLEXION STRATÉGIQUE 17

PREMIÈRE PARTIE - PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS 19

I. VUE D'ENSEMBLE ET ANALYSE RÉTROSPECTIVE 19

A. PROGRESSION GLOBALE DES CRÉDITS PUBLICS ET DIMINUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES 20

1. Une diminution de près de 3 % du budget du ministère 20

2. Les changements de nomenclature du budget 22

B. EVOLUTION PAR GRANDS OBJECTIFS OPÉRATIONNELS 23

1. Le programme « Sport » 24

a) Promotion du sport pour le plus grand nombre : 290 millions d'euros 24

b) Développement du sport de haut niveau : 126 millions d'euros 25

c) Prévention par le sport et protection des sportifs : 27,5 millions d'euros 26

d) Promotion des métiers du sport : 54 millions d'euros 28

2. Le programme « Jeunesse et vie associative » 29

a) Promotion des actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire : 110,8 millions d'euros 29

b) Protection des jeunes : 10 millions d'euros 31

c) Développement de la vie associative : 13 millions d'euros 31

d) Promotion de l'animation et de l'encadrement associatif : 16 millions d'euros 32

C. UNE ÉVOLUTION ENCORE FAVORABLE SUR LE LONG TERME 33

D. LA DÉPENSE NATIONALE EN FAVEUR DU SPORT : LES CRÉDITS DU MINISTÈRE SONT TRÈS MINORITAIRES 34

E. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT 36

II. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES ORDINAIRES ESSENTIELLEMENT DUE AUX CRÉDITS D'INTERVENTION 37

A. UNE AUGMENTATION MODÉRÉE DES DÉPENSES DE PERSONNEL AU PROFIT DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT 38

1. Effectifs et dépenses de personnel : une suppression nette de 80 emplois 38

a) Mesures indemnitaires 38

b) Evolution du nombre et de la structure des emplois 39

c) La formation du personnel du ministère 42

d) Les transferts d'emplois et de crédits 42

2. Dépenses de fonctionnement 43

a) Les mesures nouvelles 43

b) Mesures d'économies et non reconductions 45

c) Transferts dans le cadre du nouveau périmètre du ministère et de l'expérimentation de la LOLF 45

B. UNE BAISSE TRÈS IMPORTANTE DES CRÉDITS D'INTERVENTION DU TITRE IV 45

1. Mesures nouvelles et d'ajustement 46

2. Les mesures d'économie et de non-reconduction 47

3. Transferts dans le cadre du nouveau périmètre du ministère et de l'expérimentation de la LOLF 48

III. FORTE HAUSSE DES DÉPENSES EN CAPITAL (TITRES V ET VI) 49

A. UNE AUGMENTATION BIENVENUE DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT 49

B. LE RISQUE DE DOTATIONS PEU RÉALISTES 50

IV. L'EXÉCUTION DES BUDGETS 2003 ET 2004 52

A. L'EXÉCUTION DU BUDGET 2003 52

1. Une régulation importante et heurtée des crédits 52

a) Les étapes de la régulation 52

b) Les conséquences sur le fonctionnement des services et les actions du ministère 54

2. Une consommation relativement satisfaisante des crédits 54

a) Une réelle progression du taux global de consommation 54

b) Une consommation perfectible des dépenses en capital, en partie due à la régulation 55

B. L'EXÉCUTION DU BUDGET 2004 AU COURS DU PREMIER SEMESTRE 56

1. Une régulation d'ores et déjà supérieure à celle de 2003 56

2. Les conséquences sur la gestion des services 58

V. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (FNDS) 59

A. DES RECETTES CHRONIQUEMENT SOUS-ÉVALUÉES 60

B. L'IMPACT DÉCISIF DES DÉPENSES SUR L'INVESTISSEMENT DANS LE SPORT 62

1. Programmation des crédits en 2004 et utilisation de la part régionale 62

a) Rappel de la structure des dépenses du Fonds 62

b) Les orientations retenues en 2004 63

2. Perspectives pour 2005 64

C. LE PROBLÈME PERMANENT DE L'ACCUMULATION DES REPORTS 65

1. Une consommation insuffisante des crédits d'équipement 65

2. Les facteurs d'explication 66

D. LE FUTUR CENTRE NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU SPORT 69

E. LE FONDS FERNAND SASTRE 70

DEUXIÈME PARTIE - LOLF ET SMR : LA RÉFORME STRUCTURANTE 73

I. LA MISE EN PLACE DE LA LOLF 73

A. LA NOUVELLE MISSION : UN PÉRIMÈTRE SATISFAISANT MALGRÉ UNE CONCEPTION PRÉCIPITÉE 73

B. UNE STRUCTURATION EN TROIS PROGRAMMES 75

1. Présentation générale et ventilation des crédits du projet de loi de finances pour 2005 75

2. La détermination du plafond d'emplois 76

3. Le programme « Sport » 77

4. Le programme « Jeunesse et vie associative » 78

5. Le programme « Soutien à la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » 79

C. LES OBJECTIFS ET INDICATEURS 81

D. LES EXPÉRIMENTATIONS TRADUITES DANS LE BUDGET 85

E. LA MISE EN PLACE DU CONTROLE DE GESTION ET DU PROGICIEL ACCORD 87

II. LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME (SMR) 88

A. UNE STRATÉGIE EN SIX AXES 88

B. LES CONSÉQUENCES SUR L'ORGANISATION ET LES POLITIQUES CONTRACTUELLES DU MINISTÈRE 90

1. L'organisation des services déconcentrés 90

2. Les politiques contractuelles avec les partenaires 91

MODIFICATIONS DE CRÉDITS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 93

EXAMEN EN COMMISSION 95

L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. A la date du 9 octobre 2004, la totalité des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

De façon logique, le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative a retrouvé en avril dernier son périmètre d'avant mai 2002, et présente désormais une structure cohérente avec les missions de ses services déconcentrés comme avec la future mission budgétaire « Sport, jeunesse et vie associative », désormais ministérielle.

Malgré un budget en diminution de près de 3 % à structure constante, le ministère entend assurer en 2005 la continuité de ses efforts dans certains domaines, tels que la formation de ses personnels, la lutte contre le dopage et l'accès au sport pour certains publics, tout en amplifiant le mouvement de modernisation des structures que requiert l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et de la stratégie ministérielle de réforme (SMR).

Le budget des sports pour 2005 positionne la variable d'ajustement dans les dépenses budgétaires d'intervention, mais la forte hausse des crédits du FNDS tend comme en 2004 à compenser cette diminution par voie extra-budgétaire. Les moyens consolidés du ministère s'inscrivent ainsi en légère augmentation de 0,8 %.

I. UN BUDGET QUI SE CONCENTRE SUR CERTAINES PRIORITÉS

Faute de moyens financiers importants et comme en 2004, le ministère concentre ses nouvelles mesures budgétaires sur des actions visibles, symboliques et populaires, mais qui mobilisent des moyens souvent insuffisants au regard des enjeux.

A. LE SPORT COMME FACTEUR DE COHÉSION SOCIALE

Comme ses prédécesseurs, l'actuel ministre des sports est attaché à la promotion du sport pour le plus grand nombre, qui est assez largement tributaire de l'impact médiatique des grandes manifestations. Après les championnats du monde d'athlétisme de 2003, les Jeux olympiques d'Athènes ont créé une nouvelle demande dans certaines disciplines (escrime en particulier). Il faut aujourd'hui convertir en pratique pérenne ce qui peut relever de la curiosité, et diffuser la pratique du sport comme un enjeu de santé publique. L'évolution des modes de vie occidentaux tend en effet à exacerber deux pôles : une augmentation de la sédentarité et de l'obésité, et à l'opposé une exigence de performance et d'entraînement toujours plus grande dans le milieu amateur. Entre ces deux extrêmes, une large part de la population ne pratique une activité sportive que de manière épisodique.

Le ministère tient également compte de l'évolution des pratiques, particulièrement marquée depuis une dizaine d'année, et d'une double tendance à la segmentation croissante des activités (apparition de nouvelles disciplines) comme à une plus grande « fongibilité » entre loisirs, vacances, sports et mode. Les activités physiques et sportives en milieu naturel, pratiquées par plus de 30 millions de français, connaissent en particulier une évolution spectaculaire, et leur développement maîtrisé représente une vraie opportunité pour la préservation et la valorisation des espaces naturels. Leur organisation s'inscrit nécessairement dans l'élaboration de politiques concertées et globales tant au niveau local, national qu'européen. La stratégie nationale pour le développement durable (SNDD), adoptée fin 2002, s'inscrit dans cette perspective, de même que la création fin 2003 d'un pôle ressources national des sports de nature1(*), au sein du CREPS Rhône-Alpes, sur le site de Vallon Pont d'Arc.

Le sport étant un loisir accessible au plus grand nombre, le ministère porte une attention plus prononcée à l'accès au sport pour certains publics spécifiques, démarche que votre rapporteur spécial soutient. Des actions et financements nouveaux sont ainsi prévus en 2005 au profit des handicapés (extension du réseau des correspondants « sport et handicap », création d'un pôle au CREPS de Bourges) et de la promotion des femmes dans les instances sportives, milieu que l'on peut en effet qualifier pudiquement de « masculin ».

Le sport se veut également vecteur d'insertion sociale par l'emploi. Le dispositif « plan sport emploi » y contribue en facilitant la structuration de l'encadrement des associations sportives par l'attribution d'une aide financière, forfaitaire et dégressive. Le développement de ce plan a permis la création de 7.063 emplois de 1996 à fin 2003. En 2005, le maintien de l'effort de professionnalisation de l'encadrement sera pris en considération sur les crédits de la part régionale du FNDS, mobilisée à hauteur de 10 %. En outre, le CIVIS sport permet à des jeunes de 18 à 22 ans d'être embauchés, avec le soutien financier de l'Etat, sur des contrats à durée déterminée par des associations oeuvrant dans le domaine du sport pour défendre des projets destinés à lutter contre la violence dans le sport, développer des activités sportives à caractère éducatif et favoriser des activités s'appuyant sur le sport comme facteur de cohésion sociale. Ce dispositif n'a pour le moment pas apporté les résultats escomptés (110 emplois créés au cours des sept premiers mois de l'année 2004), mais est appelé à évoluer.

La lutte contre les incivilités et la violence dans et autour du sport s'inscrit dans un dispositif interministériel et a bénéficié de plus de 3 millions d'euros de crédits en 2004, dont l'essentiel provient du FNDS. Le ministère est également l'un des partenaires des contrats éducatifs locaux qui visent à réunir sur un territoire « à taille humaine » (le quartier, la commune, la communauté de communes, selon le contexte) la totalité des acteurs locaux concernés par l'éducation avec pour objectif d'ouvrir les jeunes aux pratiques culturelles et sportives. Les actions de formation et de promotion de l'arbitrage au plan local et dans les filières d'accès au sport de haut niveau, reconduites en 2005, participent aussi de la prévention de la violence.

Votre rapporteur spécial approuve enfin les axes d'évolution prévus pour le dispositif « coupon sport », qui a connu certaines dérives. Il s'agit désormais de cibler beaucoup plus précisément les destinataires de coupons sport pour les réserver aux seules familles connaissant des difficultés socio-économiques graves, et de constituer des fonds départementaux d'aide à la pratique sportive des jeunes.

* 1 Ce pôle est chargé de constituer et d'animer le réseau des experts, de mutualiser les connaissances, d'élaborer un plan national de formation et de créer des outils méthodologiques.

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