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N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 41

DÉFENSE :

EXPOSÉ D'ENSEMBLE ET DÉPENSES EN CAPITAL

Rapporteur spécial : M. Yves FRÉVILLE

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

CHAPITRE PREMIER - LE BUDGET DE LA DÉFENSE 5

I. LE BUDGET 2005 EST GLOBALEMENT CONFORME À LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE (LPM) POUR 2003 À 2008 6

A. LE BUDGET 2005 RESPECTE L'OBJECTIF FIXÉ PAR LA LMP POUR LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT 6

B. LE DIFFICILE RESPECT DES OBJECTIFS D'ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE 8

II. LE BUDGET 2005 EN PERSPECTIVE 9

A. LA RÉDUCTION DU BUDGET DE LA DÉFENSE PAR RAPPORT AU PIB EST STOPPÉE DEPUIS 2003 9

1. La part de la défense dans le budget français 9

2. Comparaisons internationales 10

B. UNE ÉNERGIQUE REPRISE DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT ET DE FONCTIONNEMENT MATÉRIEL DES ARMÉES APRÈS LEUR CHUTE D'UN TIERS AU COURS DE LA DÉCENNIE 90 12

III. LES CRÉDITS DE LA DÉFENSE EN 2005 15

A. LES DOTATIONS DU TITRE III 15

1. Les priorités du ministère de la défense 15

2. L'évolution des dotations du titre III 16

B. LA CONSOLIDATION DE L'EFFORT D'ÉQUIPEMENT 18

1. Une priorité du ministère de la défense 18

2. Les dotations budgétaires 21

3. Evolution et structure de l'effort d'équipement 22

C. LES ÉCONOMIES RÉALISÉES 26

IV. EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2003 ET 2004 27

A. L'EXERCICE 2003 27

1. Les dépenses ordinaires 27

2. Les dépenses en capital 29

B. LE PREMIER SEMESTRE 2004 30

1. Les dépenses ordinaires et en capital 30

2. Le financement des OPEX en 2004 31

C. LA GESTION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME 32

CHAPITRE DEUX - LES ENJEUX PESANT SUR LE BUDGET DE LA DÉFENSE 35

I. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) 35

A. PRÉSENTATION DES QUATRE MISSIONS QUI CONCERNENT LES CRÉDITS DE LA DÉFENSE 36

1. La mission « défense » 36

2. Mission « mémoire et liens avec la nation » 37

3. La mission « sécurité » 38

4. La mission « recherche et enseignement supérieur » 38

B. LES PROGRAMMES DE LA MISSION « DÉFENSE » 40

1. Présentation des 4 programmes 40

2. La ventilation des crédits au sein de la mission défense 45

C. LES EXPÉRIMENTATIONS MISES EN oeUVRE AU TITRE DE LA LOLF 47

II. L'ÉTALEMENT DANS LE TEMPS DES PROGRAMMES D'ÉQUIPEMENT MILITAIRES 50

A. DES EXEMPLES DE L'ALLONGEMENT DES PROGRAMMES D'ARMEMENT ET DE LEUR RENCHÉRISSEMENT 51

1. Le Rafale 51

2. Le char Leclerc et son dépanneur 51

3. Le véhicule blindé de combat (VBCI) 52

4. Les bâtiments de projection et de commandement (BPC) 52

B. LES CAUSES DE L'ÉTALEMENT DES PROGRAMMES D'ARMEMENT 52

1. Les défaillances de maîtrise d'ouvrage 52

2. Les aléas de production 53

3. Le décalage entre la production d'armement et le principe d'annuité budgétaire 53

C. DES PERSPECTIVES D'AMÉLIORATION DES PROCÉDURES 54

1. Le conseil des systèmes de forces 54

2. Le conseil défense-industrie 54

3. Le contrôle de gestion 55

III. L'ENJEU DES « FINANCEMENTS INNOVANTS » 55

A. LE PROBLÈME PARTICULIER DU FINANCEMENT DES FREM 56

1. Un problème d'équipement militaire 56

2. Un problème financier 57

3. Un problème économique 58

B. LES FINANCEMENTS « INNOVANTS » 59

1. Les aspects financiers 59

2. Le bilan coût-avantage 60

3. Aspect budgétaire 61

C. LE DÉVELOPPEMENT DE MODES DE GESTION ALTERNATIFS 62

1. Définition 62

2. Les crédits concernés 62

3. L'externalisation en 2005 63

IV. LA LOLF ET LE FINANCEMENT DES ÉQUIPEMENTS 65

EXAMEN DE L'ARTICLE 49 RATTACHÉ 67

EXAMEN EN COMMISSION 69

CHAPITRE PREMIER

LE BUDGET DE LA DÉFENSE

Le projet de budget de la défense pour 2005 s'élève à 42,425 milliards d'euros, dont 9,5 milliards d'euros de pensions, soit un montant hors pensions de 32,92 milliards d'euros. Ce budget correspond à la troisième année d'exécution de la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 20081(*), il augmente de + 1,6 % hors pensions, contre + 4,3 % en 2003.

Il y a là la confirmation d'une inversion de tendance par rapport aux années antérieures à 2003 qui avaient vu, systématiquement, sacrifier le budget de la défense aux budgets civils et, à l'intérieur du budget de la défense, les dépenses de matériel à celles de personnel. Toutefois, cette année, le budget de la défense participe à l'effort de maîtrise des dépenses publiques et connaît une progression plus réduite.

Pour sa troisième année d'application, le respect de la loi de programmation militaire (2003-2008) marque quelque peu le pas, mais l'effort est maintenu. C'est d'autant plus remarquable qu'aucune des précédentes lois de programme n'a été respectée et que la France traverse de graves difficultés budgétaires.

Les crédits (hors pensions) du titre III proposés pour 2005, s'élèvent à 17,72 milliards d'euros contre 17,50 milliards d'euros en 2004, soit une progression de + 1,3 %.

Les crédits des titres V et VI s'élèvent à 15,20 milliards d'euros contre 14,90 milliards d'euros en projet de loi de finances pour 2004, soit une augmentation de + 1,9 %, qui fait contraste avec l'augmentation de 9,2 % entre 2002 et 2004, mais qui consolide les remises à niveau des deux années précédentes.

Evolution globale des crédits

(en milliards d'euros)

 

LFI 2004

PLF 2005

Evolution

Dépenses ordinaires

17,50

17,72

+ 1,3 %

Dépenses en capital (CP)

14,90

15,20

+ 1,9 %

Total (hors pensions)

32,4

32,92

+ 1,6 %

Source : réponse au questionnaire budgétaire

I. LE BUDGET 2005 EST GLOBALEMENT CONFORME À LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE (LPM) POUR 2003 À 2008

A. LE BUDGET 2005 RESPECTE L'OBJECTIF FIXÉ PAR LA LMP POUR LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT

La précédente loi de programmation militaire pour les années 1997-2002 avait été placée sous le signe de la professionnalisation ; celle qui a débuté en 2003 (et dure jusqu'en 2008) vise :

- la remise à niveau à moyen terme des équipements dans la perspective du modèle d'armée 2015 ;

- et, à court terme de la restauration des capacités opérationnelles des forces.

La loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 ne fixe plus d'objectifs pour l'ensemble du budget mais se contente de faire référence à des paramètres essentiels de la politique de défense, qui sont : les crédits de paiement des titres V et VI, les effectifs civils et militaires, ainsi que les moyens spécifiques destinés à favoriser la fidélisation, le recrutement et la reconversion des personnels militaires. Ce dernier objectif fixé à 572,58 millions d'euros, valeur 2003, par l'article 4 de la loi de programmation, renvoie au rapport annexe pour l'échéancier annuel.

· Le montant des crédits d'équipement correspond strictement à la loi de programmation militaire : les crédits de paiement pour les titres V et VI progressent de 300 millions d'euros (+ 1,9 %).

· En ce qui concerne les effectifs civils et militaires, les effectifs prévus dans le PLF pour 2005 s'élèvent à 436.910 postes2(*), soit un écart de 3.809 postes par rapport à l'objectif fixé par la PLM et une réduction de 879 postes par rapport à la loi de finances initiale pour 2004. Cette réduction porte essentiellement sur les effectifs civils (- 759 postes) et accessoirement sur les effectifs militaires (- 120 postes). Déjà en 2004, le ministère n'avait renouvelé qu'un départ en retraite sur deux pour les effectifs civils, qui avaient alors diminué de 431 postes. Cet effort est amplifié pour 2005 et représente une contribution essentielle du ministère de la défense à la maîtrise des effectifs.

· De même, les crédits affectés au fonds de consolidation de la professionnalisation, malgré une mesure nouvelle de 11 millions d'euros inscrite au projet de loi de finances pour 2005, restent en-deçà de l'objectif fixé par la loi de programmation militaire, soit un écart de plus de 14 millions d'euros.

* 1 Loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008.

* 2 Le « bleu » défense pour 2005 inscrit 454.009 postes, la différence vient de la comptabilisation des emplois des comptes de commerce et du personnel mis à disposition de DCN. Le chiffre de 436.910 postes correspond à l'effectif budgétaire du ministère de la défense stricto sensu.

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