Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2002

Avis n° 61 (2001-2002) de M. Alain JOYANDET , fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 novembre 2001

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE PREMIER :
  
  LES RECETTES ET LES COMPTES
  
  • I. LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DEPUIS 1997
    
    • A. LES PRÉVISIONS DE RECETTES
      
    • B. LES OBJECTIFS DE DÉPENSES
      
    • C. LES SOLDES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
      
      • 1. Le solde en encaissements / décaissements
        
      • 2. Le solde en droits constatés
        
      • 3. Le solde cumulé 1998-2000
        
  • II. LE PLFSS 2002, PREMIER « COLLECTIF SOCIAL »
    
    • A. UNE INNOVATION CONSTITUTIONNELLE
      
      • 1. La question récurrente des « collectifs sociaux »
        
      • 2. Les annulations prononcées par le Conseil constitutionnel
        
      • 3. Les rectifications opérées pour 2001 par le projet de loi de financement pour 2002
        
        • a) Rectifications des prévisions de recettes (article 9)
          
          • (1) L'actualisation des prévisions de recettes en fonction de l'exécution
            
          • (2) La prise en compte de l'affectation de 10 milliards de francs supplémentaires
            
        • b) Rectifications des objectifs de dépenses (article 31)
          
          • (1) L'actualisation des objectifs de dépenses en fonction de l'exécution
            
          • (2) La prise en compte des mesures nouvelles
            
        • c) Rectifications de l'ONDAM (article 32 bis)
          
    • B. LE RÉÉQUILIBRAGE DU FOREC EN 2001
      
      • 1. Comment effacer le déficit de 2001 ? (article 6)
        
      • 2. La création rétroactive du FOREC (article 5)
        
    • C. LA NÉCESSITÉ D'UN COLLECTIF SOCIAL EN 2002 ?
      
      • 1. Les doutes entourant le cadrage macroéconomique
        
        • a) Un cadrage macroéconomique commun aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale
          
        • b) Les incertitudes entourant ce cadrage macroéconomique
          
          • (1) Les doutes pesant sur la croissance avant le 11 septembre
            
          • (2) L'irréalisme des prévisions 2002 s'est aggravé depuis le 11 septembre 2001
            
      • 2. Les doutes entourant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses
        
        • a) Les prévisions de recettes
          
        • b) Les objectifs de dépenses
          
  • III. LES MESURES RELATIVES AUX RESSOURCES
    
    • A. LE FINANCEMENT DES 35 HEURES EN 2002 : DE PIRE EN PIRE !
      
      • 1. Combler un déficit prévisionnel de 2,76 milliards d'euros en 2002 (articles 6 et 6 bis)
        
      • 2. Des critiques nombreuses, y compris au sein de la « majorité plurielle »
        
    • B. LE FEUILLETON DES FRAIS D'ASSIETTE ET DE RECOUVREMENT (ARTICLE 4 BIS)
      
      • 1. Un nouvel épisode dans une comédie ridicule
        
        • a) Un nouvel épisode
          
        • b) La 4ème suppression des frais d'assiette et de recouvrement depuis 1998, en attendant son 4ème rétablissement
          
      • 2. L'urgence d'une réforme globale
        
        • a) Un problème plus large que les seuls frais d'assiette et de recouvrement
          
        • b) La première pierre d'une réforme : l'étude de la Cour des comptes
          
    • C. LES MESURES EN MATIÈRE DE COTISATIONS SOCIALES
      
      • 1. L'exonération de cotisations et de contributions sociales des indemnités complémentaires de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (article 2)
        
      • 2. L'exonération de cotisations pour les services prestataires d'aide à domicile (article 2bis)
        
      • 3. L'affiliation sociale des dirigeants d'associations et de SAS (article 3)
        
        • a) Un droit existant ni satisfaisant ni vraiment amélioré
          
          • (1) Les dirigeants d'association
            
          • (a) Le régime actuel
            
          • (b) Le dispositif proposé
            
          • (2) Les présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiées
            
          • (a) Le dispositif existant
            
          • (b) Le dispositif proposé
            
        • b) Le choix de la simplicité
          
          • (1) Les faux arguments en faveur du régime général
            
          • (2) Les deux arguments en faveur du régime général
            
      • 4. La création d'un contrat de travail propre aux vendanges (article 3 bis)
        
      • 5. L'affiliation au régime général de sécurité sociale des élus mutualistes (article 3ter)
        
      • 6. L'ouverture du bénéfice de l'allègement lié aux 35 heures lors de l'embauche d'un premier salarié (article 4)
        
      • 7. La mise en place d'une majoration de l'allègement lié aux 35 heures pour les entreprises de transport routier de marchandises (article 7)
        
      • 8. La mise en place d'une majoration de l'allègement lié aux 35 heures pour les entreprises situées en zone de redynamisation urbaine (article 7)
        
  • IV. LES MESURES DE CONTRÔLE, COMPTABILITÉ ET TRÉSORERIE
    
    • A. L'INSERTION DANS LE CODE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DE DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE
      
      • 1. Les questionnaires
        
      • 2. Les pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place
        
    • B. LA NOUVELLE ORGANISATION DE L'UNION DES CAISSES NATIONALES DE SÉCURITÉ SOCIALE (ARTICLE 33 TER)
      
      • 1. Une réforme attendue
        
      • 2. La nouvelle organisation
        
        • a) Les missions
          
        • b) L'organisation financière
          
        • c) Les organismes de direction
          
          • (1) Le conseil d'orientation
            
          • (2) Le comité exécutif
            
      • 3. Les effets prévisibles de la réforme
        
    • C. LE DÉBAT SUR LE NIVEAU DES PLAFONDS DE TRÉSORERIE
      
      • 1. La fixation des plafonds (article 34)
        
      • 2. La codification du rapport au Parlement en cas de dépassement des plafonds (article 1er quater)
        
      • 3. La modernisation des modes de recouvrement pour les régimes de non salariés (article 33)
        
      • 4. La fixation de la date de reversement à l'ACOSS de l'acompte de CSG (article 33 bis)
        
  • V. DES FINANCES SOCIALES TOUJOURS PLUS COMPLEXES ET DÉGRADÉES
    
    • A. L'UTILISATION SYSTÉMATIQUE DES EXCÉDENTS DES CAISSES ET DES FONDS
      
      • 1. La poursuite de la dégradation des soldes du régime général
        
        • a) Les soldes 2000
          
        • b) Les soldes 2001
          
        • c) Les soldes 2002
          
      • 2. La complexification continue des finances sociales
        
        • a) La question des incessantes affectations de ressources
          
        • b) Les transferts financiers
          
          • (1) Les transferts 2001
            
          • (2) Les transferts 2002
            
    • B. LES LIENS AVEC LE PLF 2002
      
      • 1. Un environnement économique commun
        
        • a) Des hypothèses macroéconomiques communes liant les deux textes dans l'incertitude
          
        • b) Les finances sociales, partie intégrante des engagements européens de la France
          
      • 2. Les relations financières entre l'État et les organismes du champ des lois de financement de la sécurité sociale
        
      • 3. Les transferts de recettes et de dépenses
        
        • a) Les transferts de recettes
          
          • (1) De l'État vers le champ de la loi de financement de la sécurité sociale
            
          • (2) De la sécurité sociale vers l'Etat : l'allégement des charges budgétaires par le prélèvement sur le produit de la C3S au profit du BAPSA et au détriment du FRR
            
        • b) Les transferts de dépenses de l'État vers le champ de la loi de financement de la sécurité sociale
          
          • (1) Le transfert explicite de dépenses budgétaires : 61 millions d'euros
            
          • (2) L'inconnue du financement du protocole hospitalier : 305 millions d'euros
            
    • C. L'ABSENCE DE SIGNIFICATION DES COMPTES
      
      • 1. La réouverture des comptes 2000 du régime général : le déficit 2000 du FOREC finalement pris en charge par la sécurité sociale
        
        • a) Un déficit de 1,6 milliard d'euros en 2000, qui place le régime général en situation déficitaire
          
          • (1) Un déficit prévisible
            
          • (2) L'annulation de la créance de l'Etat sur la sécurité sociale au titre du FOREC
            
        • b) Le FOREC, source du déficit du régime général
          
        • c) Le FOREC accentue l'opacité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale
          
      • 2. Les questions comptables
        
        • a) Une manipulation comptable ouvrant « la porte à l'arbitraire »
          
        • b) Des questions comptables encore pendantes
          
• CHAPITRE II :
  
  LES DÉPENSES
  
  • I. LA BRANCHE MALADIE
    
    • A. LA DÉRIVE DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE : ANALYSE RÉTROSPECTIVE
      
      • 1. Évolutions générales
        
      • 2. Évolution des différents secteurs entrant dans le champ de l'ONDAM
        
        • a) L'exercice 1999
          
          • (1) Les soins de ville
            
          • (2) Les établissements sanitaires publics
            
          • (3) Le secteur médico-social
            
          • (4) Les cliniques privées
            
        • b) L'exercice 2000
          
          • (1) Les soins de ville
            
          • (2) Les établissements sanitaires publics
            
          • (3) Le secteur médico-social
            
          • (4) Les cliniques privées
            
        • c) L'exercice 2001 : prévisions de réalisation
          
          • (1) Les dépenses de soins de ville
            
          • (2) Les dépenses des établissements
            
      • 3. Analyse des dépassements de l'ONDAM depuis 1997
        
        • a) Un dépassement exponentiel
          
        • b) L'incertitude préoccupante des prévisions
          
        • c) Les secteurs concernés par ces dépassements
          
    • B. LA BRANCHE MALADIE EN DÉSÉQUILIBRE STRUCTUREL
      
      • 1. Les comptes de la CNAMTS
        
      • 2. Les objectifs de dépenses de la branche maladie en 2002
        
        • a) L'objectif de dépenses de la branche maladie-maternité-invalidité-décès (articles 30 et 31)
          
        • b) L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (articles 32 et 32 bis)
          
    • C. UNE SECTION « MALADIE » DU PLFSS 2002 EN TROMPE L'oeIL
      
      • 1. La politique du médicament (articles 10, 11, 11 bis, 11 ter, 12 et 12 bis), ou comment le gouvernement tente de « sauver la face »
        
        • a) Le contexte
          
        • b) Une mesure visant au développement des médicaments génériques (article 10) : c'est si peu...
          
          • (1) Le dispositif proposé
            
          • (2) Les enjeux du dispositif
            
          • (a) Un développement insuffisant du marché des génériques
            
          • (b) Des obstacles multiples à ce développement
            
          • (c) Les mesures préconisées par la Cour des comptes
            
        • c) Des mécanismes de régulation tarifaire souvent inadaptés
          
          • (1) Des mécanismes de régulation a priori
            
          • (a) Un développement des génériques au meilleur coût pour l'assurance maladie (article 10)
            
          • (b) Le relèvement du barème de taxation des dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques (article 11)
            
          • (c) L'augmentation de la taxation sur la vente directe des médicaments délivrés sur ordonnance (article 11 bis)
            
          • (2) Des mécanismes de régulation a posteriori
            
          • (a) La clause de sauvegarde de l'industrie pharmaceutique (article 12)
            
          • (b) Un mécanisme de sanction en cas de non respect de l'encadrement du prix des dispositifs médicaux (article 12 bis)
            
      • 2. L'alimentation des fonds médicaux et hospitaliers (articles 13, 14 et 15)
        
        • a) Le fonds pour la modernisation des cliniques privées (article 13)
          
          • (1) Le FMCP en 2000
            
          • (2) Le FMCP en 2001
            
          • (3) Le FMCP en 2002
            
        • b) Le fonds pour la modernisation des établissements de santé (article 14)
          
        • c) Le fonds d'aide à la qualité des soins de ville (article 15)
          
      • 3. La réforme de la tarification des établissements médico-sociaux (article 16)
        
      • 4. L'emploi dans l'hôpital public : 35 heures et fonds pour l'emploi hospitalier (articles 17 et 18)
        
      • 5. L'aide à l'installation et à la formation du personnel médical (articles 15 bis et 18 septies)
        
      • 6. La régulation des dépenses de santé et les mécanismes conventionnels (articles 10 A, 15 ter, 18 ter, 18 quater) : des mesures improvisées
        
        • a) La rénovation du cadre conventionnel : une réforme « mort-née » (article 10 A)
          
        • b) La réforme de l'entente préalable (article 15 ter)
          
        • c) L'organisation de la permanence des soins de ville (article 18 ter)
          
        • d) La création au sein de l'ONDAM d'une dotation nationale de développement des réseaux de soins (article 18 quater)
          
      • 7. L'amélioration de la protection des populations fragiles (articles 18 bis, 18 quinquies, 18 sexies)
        
    • D. QUID DES RÉFORMES DE FOND ?
      
      • 1. Politique du médicament : mieux vaut tard que jamais !
        
      • 2. Quid des mécanismes de régulation ?
        
        • a) L'analyse de la Cour des comptes quant à l'échec des mécanismes de régulation dans son rapport sur le financement de la sécurité sociale de septembre 2000 est toujours d'actualité
          
        • b) L'analyse de la Cour des comptes quant à l'échec des mécanismes de régulation des soins de ville dans son rapport sur le financement de la sécurité sociale de septembre 2001 est sans appel
          
        • c) Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : les mécanismes de régulation et de conventionnement aux oubliettes.
          
      • 3. Quid des réformes hospitalières ?
        
        • a) L'évolution des dépenses hospitalières en 2000
          
        • b) L'évolution des dépenses hospitalières en 2001
          
        • c) La réalité de l'effort financier annoncé par le gouvernement en faveur des hôpitaux en 2002
          
      • 4. Quid des cliniques privées ?
        
  • II. LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL
    
    • A. LA POURSUITE DE LA MISE EN PLACE DU CADRE DE L'INDEMNISATION DES VICTIMES DE L'AMIANTE
      
      • 1. Les fonds amiante
        
        • a) Le FIVA (article 19)
          
          • (1) Sa constitution en octobre 2001
            
          • (a) Organisation et fonctionnement
            
          • (b) La procédure d'indemnisation
            
          • (2) Son financement
            
          • (3) Son personnel
            
        • b) Le FCAATA (article 19 quinquies)
          
      • 2. Les mesures proposées pour élargir le champ de l'indemnisation
        
        • a) La précision du champ de l'indemnisation des victimes contaminées dans les ports (article 19 bis)
          
        • b) La précision du fait générateur (article 19 ter)
          
        • c) L'autorisation de cumul de l'allocation de cessation anticipée d'activité avec une pension de réversion (article 19 quater)
          
        • d) La levée de la prescription pour les demandes d'indemnité des victimes de l'amiante, l'indexation des indemnités en capital et le cumul du capital décès avec l'aide à la couverture des frais funéraires (article 20)
          
    • B. DE L'EXTENSION DU REVERSEMENT À L'ASSURANCE MALADIE À L'ATTENTE D'UNE PLUS LARGE RÉFORME
      
      • 1. L'extension du reversement à l'assurance maladie (article 21)
        
      • 2. La réforme à venir de la branche accidents du travail / maladies professionnelles
        
    • C. LES DIVERSES MESURES EN MATIÈRE D'INDEMNISATION DES ACCIDENTS DU TRAVAIL
      
      • 1. La reconnaissance comme accident du travail pour les employés de groupe (article 20 bis)
        
      • 2. L'ouverture du bénéfice de la majoration pour tierce personne (article 20 ter)
        
      • 3. L'ouverture du statut d'ayant droit aux concubins et partenaires d'un PACS (article 20 quater)
        
  • III. LA BRANCHE FAMILLE
    
    • A. LES COMPTES DE LA BRANCHE FAMILLE : DES EXCÉDENTS PONCTIONNÉS
      
      • 1. Un excédent comptable conforté
        
        • a) Les recettes de la branche famille
          
          • (1) Aparté méthodologique
            
          • (2) Les recettes en 2002
            
        • b) Les dépenses de la branche famille depuis 2000
          
          • (1) Les dépenses de prestations en 2000
            
          • (2) Les dépenses de prestations en 2001 et 2002 : prévisions
            
      • 2. Un excédent en réalité ponctionné
        
        • a) Une tradition depuis que la branche famille est en excédent
          
        • b) L'année 2002 : un record en matière d'excédents « détournés »
          
          • (1) Exercice 2000
            
          • (2) Exercice 2002
            
    • B. UNE MESURE PHARE EN GUISE DE SYMBOLE : LE CONGÉ DE PATERNITÉ
      
      • 1. Le dispositif proposé (article 22)
        
        • a) Bénéficiaires et conditions d'application du congé de paternité
          
        • b) Indemnisation du congé de paternité
          
      • 2. Le financement du dispositif proposé (article 23)
        
    • C. DES MESURES DE «  SÉDIMENTATION »
      
      • 1. L'alimentation du Fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance dit fonds d'investissement pour les crèches (article 24)
        
        • a) Des progrès indéniables en matière de qualité de l'accueil de la petite enfance
          
        • b) Un mode de financement contestable
          
      • 2. La poursuite de la prise en charge par la CNAF des majorations de pensions pour enfants (article 25)
        
      • 3. La suppression du délai de carence prévu pour l'allocation de présence parentale (article 23 bis)
        
      • 4. La mise en place d'un mécanisme d'allocation de rentrée scolaire différentielle (article 25 bis)
        
      • 5. La poursuite de la réforme réglementaire des aides au logement
        
        • a) La poursuite de la réforme des barèmes
          
        • b) L'évaluation des ressources pour les aides au logement des jeunes adultes
          
  • IV. LA BRANCHE VIEILLESSE
    
    • A. LES COMPTES DE LA VIEILLESSE
      
      • 1. L'évolution des objectifs de dépenses de la branche vieillesse
        
      • 2. Les comptes de la CNAVTS
        
      • 3. Les comptes du FSV
        
        • a) L'évolution du solde du FSV
          
        • b) Les changements de périmètre
          
          • (1) Sur les comptes 2001
            
          • (2) Sur les comptes 2002
            
          • (a) La perte de 437 millions d'euros de produit de la taxe prévoyance
            
          • (b) Une hausse de 457 millions d'euros du transfert de la CNAF
            
        • c) Un détournement de 1,6 milliard d'euros depuis 2000 au détriment du Fonds de réserve des retraites
          
    • B. LES DIVERSES MESURES EN MATIÈRE DE VIEILLESSE
      
      • 1. La revalorisation des pensions ou la politique des coups de pouce (article 26)
        
      • 2. Cavalier social et question pendante : l'allocation supplémentaire des travailleurs âgés (article 26 A)
        
        • a) Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
          
          • (1) Une double garantie de ressources
            
          • (2) Un financement à la charge du Fonds de solidarité
            
        • b) Un tour de passe-passe scandaleux
          
          • (1) Une mesure en partie réglementaire figurant dans plusieurs textes
            
          • (2) Un « cavalier social »
            
        • c) Une réflexion à mener sur les actifs âgés
          
      • 3. Les mesures catégorielles en matière de dépenses
        
        • a) La prise en compte des périodes de service national (article 26 bis)
          
        • b) L'assouplissement des conditions d'attribution de la majoration pour les femmes ayant élevé un ou plusieurs enfants (article 26 ter)
          
        • c) L'achèvement de l'intégration de la caisse d'assurance vieillesse des cultes (article 27)
          
    • C. LA VIE AGITÉE DU FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES
      
      • 1. La mise en place du FRR
        
      • 2. Des ressources évolutives...
        
        • a) Le feuilleton de l'UMTS
          
          • (1) La perte des recettes UMTS : un drame en trois actes
            
          • (a) Le schéma initial : 2,82 milliards d'euros en 2001 et en 2002, 15 milliards d'euros au total
            
          • (b) Le schéma dans le PLF initial pour 2002 : 350 millions d'euros en 2001, 2,48 milliards d'euros en 2002 et 7,5 milliards d'euros au total
            
          • (c) Le schéma après la première lecture par l'Assemblée nationale du PLF 2002 : rien en 2001, 1,24 milliard d'euros en 2002 et l'incertitude après
            
          • (2) Les incertitudes entourant la compensation de ces pertes de recettes pour le FRR
            
          • (a) La compensation en 2001 dans le collectif budgétaire
            
          • (b) La compensation en 2002 par le produit des privatisations
            
        • b) De la famille aux retraites (article 29)
          
        • c) L'affectation d'une fraction supplémentaire du prélèvement de 2 % sur les revenus de capitaux (article 28)
          
        • d) Les pertes de ressources
          
      • 3. ... à l'utilisation encore incertaine
        
    • D. L'URGENCE DE RÉFORMES D'ENSEMBLE
      
      • 1. La politique des rapports
        
        • a) Le défilé des rapports
          
        • b) De nouveaux rapports
          
          • (1) Un cavalier social : le rapport sur le nombre et la situation des handicapés de plus de 60 ans (article 26 quater)
            
          • (2) Un vrai problème toujours pendant : le rapport sur la politique en matière de pensions de réversion (article 26 quinquies)
            
      • 2. La doctrine de la commission des finances en matière de réformes des retraites
        
• CONCLUSION
  
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE 1 :
  
  SOMMAIRE DES ARTICLES
  
• ANNEXE 2 :
  
  LISTE DES SIGLES UTILISÉS
  
• ANNEXE 3 :
  
  PRODUIT DES IMPOSITIONS DE TOUTES NATURES
  
  AFFECTÉES A LA SÉCURITÉ SOCIALE DEPUIS 1997
  
• ANNEXE 4 :
  
  AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION