Proposition de loi visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier

ÉLABORER UNE STRATÉGIE NATIONALE ET TERRITORIALE VISANT À RENFORCER LA PRÉVENTION ET LA LUTTE CONTRE L'INTENSIFICATION ET L'EXTENSION DU RISQUE INCENDIE

Article 1er

Élaboration d'une stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies
et intégration de cette stratégie au programme national de la forêt et du bois (PNFB) lors de sa prochaine révision

L'article 1 ^er vise, d'une part, à élaborer une stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies et, d'autre part, à intégrer cette stratégie au programme national de la forêt et du bois (PNFB) lors de sa prochaine révision.

La commission a adopté deux amendements identiques visant notamment à associer l'Office national des forêts et le Centre national de la propriété forestière à la concertation devant permettre de définir cette stratégie.

Elle a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié.

I. Une politique de prévention et de lutte contre les incendies au portage interministériel insuffisant, à mieux articuler avec le programme national de la forêt et du bois

A. Une politique publique transversale, dont l'interministérialité devrait être renforcée

Comme l'a constaté le rapport d'information « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{1 ( * )} d'août 2022, les politiques publiques de prévention et de lutte contre les incendies de forêt et de végétation se caractérisent par un portage politique et administratif complexe .

Au sein de l'État, plusieurs ministères sont en effet compétents : agriculture et souveraineté alimentaire, transition écologique et cohésion des territoires, et intérieur. Ces politiques publiques mobilisent par ailleurs les établissements publics de l'État compétents, en particulier l'Office national des forêts (ONF), le Centre national de la propriété forestière (CNPF), Météo-France, et l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN).

À l'échelle territoriale, la cohérence globale des actions menées est en principe assurée par une mise en oeuvre déconcentrée sous l'autorité des préfets , en lien avec les collectivités territoriales compétentes - en particulier les départements en charge des services départementaux d'incendie et de secours ( SDIS ).

Si la mission de contrôle a constaté les nombreux progrès attestant d'un renforcement de la coordination de la politique publique, elle a toutefois appelé de ses voeux l' élaboration d'une stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées, face à l'évolution rapide du risque (recommandation n° 1 du rapport).

B. Un programme national de la forêt et du bois qui n'intègre pas directement les enjeux de la défense des forêts contre les incendies

Le programme national de la forêt et du bois ( PNFB ), créé par l'article 67 de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt ^{2 ( * )} , et défini à l'article L. 121-2-2 du code forestier, précise les orientations de la politique forestière pour une durée maximale de dix ans. Ces orientations sont déclinées territorialement dans les programmes régionaux de la forêt et du bois ( PFRB ).

Le PNFB doit déterminer les objectifs économiques, environnementaux et sociaux fondés sur des indicateurs de gestion durable conformément aux principes de la politique forestière énoncés à l'article L. 121-1 du code forestier.

Il assure en particulier le partage de l'information sur la production de produits forestiers et de produits issus de la transformation du bois , en vue d'une meilleure valorisation du bois et du développement des entreprises, ainsi que sur la production d' aménités environnementales et sociales de la forêt en vue de leur développement et de l'évaluation des modalités de leur rémunération.

L'article 56 de la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 ^{3 ( * )} a complété le contenu du PNFB, lequel doit désormais renforcer la résilience du patrimoine forestier et garantir dans toutes les forêts une gestion durable et multifonctionnelle des ressources forestières, permettant à la fois de valoriser les forêts en tant que milieu naturel et puits de carbone et de développer les filières économiques françaises liées au bois.

En l'état du droit, le programme national de la forêt et du bois n'intègre donc pas directement les enjeux de la défense des forêts contre les incendies .

Le PNFB 2016-2026 a été approuvé par un décret du 8 février 2017 ^{4 ( * )} . Le programme sera donc révisé en 2026.

II. L'élaboration d'une stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies, articulée avec le programme national de la forêt et du bois

L'article 1 ^er de la proposition de loi traduit les recommandations n° 1 et n° 3 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Son I prévoit ainsi, afin de renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, l' élaboration d'une stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies par les ministères chargés de la forêt, de l'environnement et de la sécurité civile, en concertation avec des représentants des professionnels chargés des missions de sécurité civile, des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, des organisations professionnelles, ainsi que des organisations de protection de l'environnement.

Le II de l'article 1 ^er modifie l'article L. 121-2-2 du code forestier, définissant le programme national de la forêt et du bois (PNFB) : ce dernier devrait ainsi intégrer des actions contribuant à la mise en oeuvre de cette stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies.

III. Une stratégie interministérielle essentielle à l'adaptation du pays à l'évolution de l'aléa

La commission estime que l'élaboration de cette stratégie interministérielle, ainsi que son articulation avec le programme national de la forêt et du bois, constitue l' indispensable socle de l'adaptation de notre pays à l'évolution de l'aléa .

Comme le précisait le rapport d'information, la formalisation d'une telle approche permettrait d' acter la dimension nationale du risque, auparavant circonscrit à quelques territoires bien identifiés. Elle constituerait ainsi un des vecteurs d'une indispensable prise de conscience nationale. Cette stratégie faciliterait en outre la prise en compte appropriée et progressive de l'augmentation du risque dans les territoires aujourd'hui moins exposés , ainsi qu'une meilleure articulation entre lutte et prévention, que la mission de contrôle appelait de ses voeux.

Compte tenu de l'évolution de l'aléa, plusieurs priorités transversales devraient être données à cette pratique interministérielle : consolidation de nos connaissances et de nos prévisions, adaptation de notre doctrine de prévention et de lutte en fonction de l'accroissement du risque, identification et réponse à de potentiels conflits entre les différents volets de la politique publique (par exemple entre les objectifs de préservation de la biodiversité et ceux de prévention du risque incendie), établissement d'une communication nationale harmonisée...

Cette stratégie nationale donnerait bien entendu lieu à une application adaptée aux territoires , s'appuyant sur les services déconcentrés de l'État ainsi que les élus locaux.

Pour en assurer l'adaptation et l'évaluation, cette stratégie devrait être dotée de jalons temporels et d'indicateurs de progression .

Enfin, il reviendra au PNFB d' intégrer des actions contribuant à la mise en oeuvre de cette stratégie à l'occasion de sa prochaine révision en 2026. Cette dimension devrait alors être déclinée de façon adaptée dans chaque programme régional de la forêt et du bois (PRFB) en fonction des enjeux.

Sur proposition des rapporteurs et du président, ainsi que de M. Hervé Gillé, la commission a adopté deux amendements identiques COM-120 et COM-55 rect. visant à associer l'Office national des forêts et le Centre national de la propriété forestière à la concertation devant permettre de définir la stratégie nationale et interministérielle prévue à l'article 1 ^er . Ces mêmes amendements précisent par ailleurs que les organisations professionnelles associées seront les organisations professionnelles de la filière forêt-bois. Ces amendements procèdent enfin à une clarification rédactionnelle.

La commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 2

Définition des territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie par voie réglementaire

L'article 2 vise à définir par voie réglementaire - plutôt que par voie législative - les territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie, afin de tenir compte de l'évolution géographique du risque.

Sur proposition des rapporteurs et du président, la commission a adopté trois amendements afin d'assurer la bonne application de l'article 2 et son articulation avec d'autres articles du code forestier

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

I. Une liste des territoires dont les bois et forêts réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie fixée par la loi

Le titre III du livre I ^er du code forestier , consacré à la défense et à la lutte contre les incendies de forêt, comporte plusieurs chapitres opérant une gradation des mesures de prévention en fonction de l'exposition au risque d'incendie.

Son chapitre I ^er contient ainsi les mesures applicables à l' ensemble du territoire national (articles L. 131-1 à L. 131-18) ; son chapitre II les mesures applicables aux bois et forêts classés à risque d'incendie (articles L. 132-1 à L. 132-3) et son chapitre III , les mesures applicables aux bois et forêts réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie (articles L. 133-1 à L. 133-11). Les dispositions du chapitre IV (relatif aux servitudes de voirie et aux obligations de débroussaillement, des articles L. 134-1 à L. 134-18) s'appliquent aux territoires classés à risque d'incendie ainsi qu'aux départements où les bois et forêts sont particulièrement exposés.

Le chapitre III comporte ainsi des dispositions propres aux bois et forêts réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie :

- la mise en place d'un plan départemental ou interdépartemental de prévention des forêts contre les incendies (PPFCI) (article L. 133-2), socle de l'action collective en matière de défense des forêts contre les incendies : il caractérise le risque incendie pour un territoire donné, élabore la stratégie générale de protection de la forêt, constitue un guide pluriannuel pour la programmation et la coordination des équipements et des actions, et fixe le cadre de la gouvernance ;

- la possibilité de déclarer d'utilité publique des travaux d'aménagement et d'équipement pour prévenir les incendies (articles L. 133-3 à L. 133-7) ;

- la possibilité de réaliser des travaux d'aménagement et d'équipement pour maintenir ou développer une utilisation agricole afin de constituer les coupures nécessaires au cloisonnement des massifs (articles L. 133-8 à L. 133-11).

L'article L. 133-1 définit par voie législative les territoires couverts par ce chapitre et dans lesquelles s'appliquent, en conséquence, les dispositions précitées : sont ainsi réputés particulièrement exposés au risque d'incendie les bois et forêts situés dans les régions Aquitaine, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et dans les départements de l'Ardèche et de la Drôme , à l'exclusion de ceux situés dans des massifs forestiers à moindres risques figurant sur une liste arrêtée par le représentant de l'État dans le département, après avis de la commission départementale compétente en matière de sécurité.

Dans certains départements inclus dans cet article (ex. Gers, Tarn-et-Garonne...), la totalité des bois et forêts est ainsi exclue , par décision préfectorale, de l'application des mesures en principe applicables aux territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie. L' exclusion peut aussi être partielle , comme dans les Alpes-Maritimes, où seuls les massifs en deçà de 1 500 mètres d'altitude sont régis par les articles L. 133-1 et suivants du code forestier.

Cet état du droit pose plusieurs difficultés, d'une part, puisque certaines régions actuellement visées par l'article L. 133-1 n'existent plus et, d'autre part, puisqu'une liste strictement encadrée au niveau législatif ne facilite pas l'actualisation progressive du zonage , pourtant essentielle pour tenir compte de l'évolution géographique du risque.

II. Une définition des territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie par voie réglementaire

Traduction législative de la recommandation n° 10 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{5 ( * )} , l'article 2 de la proposition de loi renvoie la liste des territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie au règlement, plutôt qu'à la loi .

Il modifie, pour ce faire, l'article L. 133-1 du code forestier, de manière à ce que la liste des départements concernés soit fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt, de l'environnement et de la sécurité civile.

Dans un même souci d'adaptation des territoires à l'évolution de l'aléa, la possibilité laissée au préfet d'exclure certains massifs forestiers à moindres risques de l'application des mesures en principe applicables aux territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie, actuellement prévue par l'article L. 133-1, n'est pas remise en cause par cet article 2.

III. Un article qui permettra notamment de systématiser la mise en place de PPFCI dans l'ensemble des départements particulièrement exposés

La commission porte un regard favorable sur cet article qui permettra d'adapter les politiques publiques à l'extension géographique du risque incendie sur le territoire national. La maille territoriale retenue - les départements , plutôt que les régions à titre principal dans l'actuelle rédaction de l'article L. 133-1 - s'inscrit dans une même logique d'adaptabilité accrue face à l'évolution du risque.

Une conséquence concrète de cet article sera la mise en place systématique d'un plan départemental ou interdépartemental de prévention des forêts contre les incendies (PPFCI) dans l'ensemble des départements particulièrement exposés au risque d'incendie .

La fixation de la liste des départements concernés par arrêté conjoint des trois ministres concernés par la politique de défense des forêts contre les incendies constitue par ailleurs une application concrète de l'exigence d'interministérialité renforcée exprimée à l'article 1 ^er de la proposition de loi.

Sur proposition des rapporteurs et du président, la commission a adopté trois amendements afin d'assurer la bonne application de l'article 2 et son articulation avec d'autres articles du code forestier.

L'amendement COM-122 de coordination vise tout d'abord à tenir compte du nouveau maillage des territoires particulièrement exposés aux risques d'incendie - limité aux départements , en application de l'article 2 - dans la rédaction de l'article L. 133-2 du code forestier, relatif à l'élaboration des plans départementaux ou interdépartementaux de protection des forêts contre les incendies (PPFCI), en y supprimant la référence aux régions.

Dans un souci de cohérence de la politique de défense contre les incendies et de cohérence avec l'évolution introduite par l'article 2, l'amendement COM-121 prévoit que les bois et forêts soient classés à « risque d'incendie » , au titre de l'article L. 132-1 du code forestier, par un arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt, de l'environnement et de la sécurité civile, en lieu et place des arrêtés préfectoraux. Les conseils municipaux intéressés et le conseil départemental pourront continuer d'émettre un avis sur ce classement , comme le prévoit actuellement l'article L. 132-1 du code forestier.

Enfin, l'amendement COM-123 prévoit de différer l' entrée en vigueur de l'article 2 de six mois après la promulgation de la loi . Il vise à laisser suffisamment de temps au pouvoir réglementaire pour prendre les arrêtés définissant les territoires particulièrement exposés au risque d'incendie et les bois et forêts classés à risque d'incendie. Sans date d'entrée en vigueur différée, il pourrait exister un vide juridique entre la promulgation de la proposition de loi et la publication de ces arrêtés.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3

Encouragement à l'élaboration de plans de protection des forêts contre les incendies dans les départements dont les bois et forêts sont classés à risque d'incendie et évaluation récurrente des plans de protection des forêts contre les incendies pour favoriser leur adaptation à l'évolution de l'aléa

L'article 3 vise, d'une part, à encourager l'élaboration de plans de protection des forêts contre les incendies, pierre angulaire de la politique de prévention au niveau local, dans les départements dont les bois et forêts sont simplement classés à risque d'incendie. Il prévoit, d'autre part, une évaluation récurrente de ces plans pour favoriser leur adaptation à l'évolution de l'aléa.

La commission a adopté deux amendements identiques visant à rendre obligatoires les PPFCI dans l'ensemble des bois et forêts à risque d'incendie, dans les deux ans suivant la promulgation de la proposition de loi. Elle a, par ailleurs, adopté un amendement prévoyant une consultation des élus des collectivités concernées et de leurs groupements à l'occasion de l'évaluation des PPFCI.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

I. Des plans de protection des forêts contre les incendies qui ne sont pas prévus dans les territoires dont les bois et forêts sont classés à risque d'incendie

A. Une distinction opérée par le code forestier, entre bois et forêts classés à risque d'incendie, d'une part, et particulièrement exposés à ce risque, d'autre part

Le titre III du livre I ^er du code forestier , consacré à la défense et à la lutte contre les incendies de forêt, distingue les mesures applicables aux bois et forêts classés à risque d'incendie (chapitre II du titre, des articles L. 132-1 à L. 132-3) et les mesures applicables aux bois et forêts réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie (chapitre III du titre, des articles L. 133-1 à L. 133-11).

L'article L. 133-1 définit par voie législative les territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie : sont concernés les bois et forêts situés dans les régions Aquitaine, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et dans les départements de l'Ardèche et de la Drôme , à l'exclusion de ceux situés dans des massifs forestiers à moindres risques figurant sur une liste arrêtée par le représentant de l'État dans le département, après avis de la commission départementale compétente en matière de sécurité. 6 192 communes sont ainsi concernées par ce classement.

En dehors des régions et départements visés par l'article L. 133-1, l'article L. 132-1 prévoit que les bois et forêts soient classés à risque d'incendie par l'autorité administrative compétente de l'État après avis des conseils municipaux intéressés et du conseil départemental. S'il y a opposition, le classement est prononcé par décret en Conseil d'État. 455 communes sont concernées par ce classement ^{6 ( * )} .

B. Un plan départemental ou interdépartemental de prévention des forêts contre les incendies rendu obligatoire dans les seuls régions et départements réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie

La mise en place d'un plan départemental ou interdépartemental de prévention des forêts contre les incendies (PPFCI) figure parmi les dispositions n'ayant vocation à s'appliquer de manière obligatoire que dans les régions et départements réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie au titre de l'article L. 133-1, en application de l'article L. 133-2.

Dans ces zones, le PPFCI définit des priorités par territoire constitué de massifs ou de parties de massif forestier. Dans l'intérêt de la sécurité des personnes, des biens, des activités économiques et sociales et des milieux naturels, le plan a pour objectifs la diminution du nombre de départs de feux de forêt et la réduction des surfaces brûlées ainsi que la prévention des risques d'incendies et la limitation de leurs conséquences . À ce titre, ce plan peut prévoir des dispositions relatives à l' aménagement de l'espace rural ayant pour finalité la protection des bois et forêts (article L. 133-2).

Le PPFCI est arrêté, pour une période qu'il détermine, d' au maximum dix ans , par le préfet responsable de son élaboration (article R. 133-10 du code forestier).

Dans les territoires qui se sont pleinement approprié cet outil, le PPFCI constitue le socle de l'action collective en matière de défense des forêts contre les incendies : il caractérise le risque incendie pour un territoire donné, élabore la stratégie générale de protection de la forêt, constitue un guide pluriannuel pour la programmation et la coordination des équipements et des actions, et fixe le cadre de la gouvernance.

Les thématiques qu'il aborde sont larges : moyens de surveillance, établissement et cartographie des voies d'accès et des points d'eau, mise en oeuvre des obligations légales de débroussaillement, mobilisation des activités agricoles comme pare-feu naturel, conciliation avec les objectifs de protection de la biodiversité...

Sa mise en oeuvre est certes variable en fonction des départements et des services préfectoraux et dépendante de la volonté politique des élus. Le PPFCI n'en demeure pas moins la pierre angulaire de la politique territoriale de prévention du risque incendie .

II. Encourager l'élaboration des PPFCI dans l'ensemble des bois et forêts à risque et évaluer régulièrement ces plans pour favoriser leur adaptation à l'évolution de l'aléa

L'article 3 de la proposition de loi est la traduction législative des recommandations n° ^s 12 et 13 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{7 ( * )} .

Le 1° de l'article permet ainsi à l'autorité administrative compétente de l'État d'élaborer un plan de protection des forêts contre les incendies , dans les conditions prévues à l'article L. 133-2 du code forestier, dans les départements dont les bois et forêts sont classés à risque d'incendie au titre de l'article L. 132-1.

Le 2° de l'article rappelle, à l'article L. 133-2, que le plan de protection des forêts contre les incendies est arrêté , pour une période maximale de dix ans , par l'autorité administrative chargée de son élaboration (comme le prévoit déjà l'article R. 133-10). Pour favoriser son adaptation à l'évolution de l'aléa, il précise par ailleurs que le PPFCI devra être évalué au moins tous les cinq ans , et pourra être modifié avant la fin de sa validité selon une procédure définie par voie réglementaire.

III. Un PPFCI devant être généralisé à l'ensemble des bois et forêts à risque

Afin de renforcer l' adaptation progressive à l'extension géographique et à l'intensification du risque , la commission a adopté deux amendements identiques COM-121 des rapporteurs et du président et COM-58 de Mme Laurence Harribey rendant obligatoire l'élaboration d'un plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) dans les départements dont les bois et forêts sont classés à risque d'incendie , dans les deux ans suivant la promulgation de la proposition de loi.

Les rapporteurs et le président rappellent que plusieurs territoires se sont déjà engagés dans cette voie de manière volontaire (Loire, Isère, Bretagne, Centre, Réunion,...), afin notamment de pouvoir bénéficier du FEADER.

Ils estiment que la généralisation des PPFCI dans l'ensemble des territoires à risque n'est en rien contradictoire avec le principe d'une application territorialisée de la politique de défense contre les incendies, le PPFCI ayant vocation à être le vecteur d'une politique dimensionnée à la réalité de chaque territoire .

La commission a également adopté l'amendement COM-61 de Mme Gisèle Jourda prévoyant une consultation des collectivités concernées et de leurs groupements dans l'évaluation du PPFCI.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4

Extension de la politique de défense des forêts contre les incendies aux surfaces de végétation et aux surfaces agricoles

L'article 4 étend la politique de défense des forêts contre les incendies aux surfaces de végétation et aux surfaces agricoles en les incluant dans le périmètre des plans de protection des forêts contre les incendies (PPFCI), ainsi qu'aux mesures de nature à assurer la prévention des incendies que les préfets peuvent édicter au titre du code forestier.

Par souci de cohérence, la commission a adopté un amendement prévoyant un avis de la chambre départementale d'agriculture sur les PPFCI.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

I. Des mesures de défense contre les incendies en principe limitées aux bois, forêts, landes, maquis et garrigues

Le titre III du livre I ^er du code forestier (articles L. 131-1 à L. 136-1) comporte les dispositions législatives visant à assurer la défense et la lutte contre les incendies de forêt. Ses dispositions s'appliquent en principe aux « bois et forêts » indépendamment de leur régime de propriété (article L. 111-1) ainsi qu'aux landes, maquis et garrigues (deuxième alinéa de l'article L. 111-2).

Tel est le cas de l'article L. 131-6, applicable à l' e nsemble du territoire national, qui donne la possibilité au préfet de prendre différentes mesures de prévention . Le préfet peut, sur ce fondement :

- réglementer l'usage du feu ;

- interdire , en cas de risque exceptionnel d'incendie et sur un périmètre déterminé, d'une part l'apport et l'usage sur les terrains inclus dans ce périmètre de tout appareil ou matériel pouvant être à l'origine d'un départ de feu, et d'autre part, la circulation et le stationnement de tout véhicule, ainsi que toute autre forme de circulation ;

- édicter toute autre mesure de nature à assurer la prévention des incendies de forêt , à faciliter la lutte contre ces incendies et à en limiter les conséquences.

Par ailleurs, dans les bois et forêts réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie, le plan départemental ou interdépartemental de prévention des forêts contre les incendies (PPFCI) (article L. 133-2), qui constitue le socle de l'action collective en matière de défense contre les incendies, s'applique en principe aux espaces forestiers et boisés - ainsi que, le cas échéant, aux landes, maquis et garrigues en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 111-2 du code forestier.

Si l'article L. 133-2 reconnaît la possibilité pour le PPFCI de prévoir des dispositions relatives à l'aménagement de l'espace rural ayant pour finalité la protection des bois et forêts, le risque d'incendies de surfaces agricoles et de végétation n'y est pas systématiquement intégré. Le même article L. 133-2 donne d'ailleurs au plan pour objectifs « la diminution du nombre de départs de feux de forêts », sans évoquer les surfaces agricoles et de végétation.

II. Une extension de la politique de défense des forêts contre les incendies aux surfaces de végétation et aux surfaces agricoles

L'article 4 de la proposition de loi est la traduction législative de la recommandation n° 14 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{8 ( * )} .

Il vise à étendre la politique de défense des forêts contre les incendies aux surfaces de végétation et aux surfaces agricoles.

À cet effet, il modifie l'article L. 131-6 du code forestier afin de permettre au préfet d'édicter toute mesure de nature à assurer la prévention des incendies de surfaces agricoles et de végétation.

Il complète par ailleurs l'article L. 133-2 du même code, afin de préciser :

- que le PPFCI intègre le risque d'incendies de surfaces agricoles et de végétation ;

- que le PPFCI a notamment pour objectif la diminution du nombre de départs de feux de surfaces agricoles et de végétation .

III. Un article qui permettra de mieux appréhender l'émergence de feux affectant des surfaces autres que boisées

La commission porte un regard favorable sur cet article qui permettra de mieux appréhender l'émergence de feux affectant des surfaces autres que boisées.

Comme le notait le rapport d'information d'août 2022, les feux de surfaces non boisées ont en effet vocation à se développer dans des territoires aujourd'hui peu ou pas affectés par le risque incendie . Dans certains départements, le nombre de départs de feux est déjà plus important pour cette catégorie de surfaces que pour les forêts.

Le rapport soulignait également que les incendies de surfaces non boisées, par exemple des friches en intervalle de massifs boisés, pouvaient offrir des continuums de végétation propices aux incendies de grandes superficies et que les incendies de forêt pouvaient également être causés par des départs de feux sur des surfaces non boisées situées à proximité . Ces évolutions rendent particulièrement pertinentes le développement d'une approche intégrée.

Par souci de cohérence, la commission a adopté un amendement COM-63 de Mme Laurence Harribey prévoyant un avis de la chambre départementale d'agriculture sur les PPFCI.

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5

Intégration systématique du risque incendie au sein des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (SDACR)

Dans un souci d'identification du risque d'incendie et afin d'apporter une réponse opérationnelle à l'extension géographique des incendies, l'article 5 rend systématique la prise en compte du risque d'incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation au sein des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (SDACR), qui constituent la clef de voûte de la stratégie de chaque service d'incendies et de secours (SIS).

La commission a adopté cet article, modifié par un amendement des rapporteurs et du président, visant à étendre le dispositif aux territoires soumis à un statut particulier en ce qui concerne la rédaction des SDACR, à savoir le département du Rhône et la métropole de Lyon, Saint-Barthélemy, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. Elle a également adopté un amendement de M. Hervé Gillé imposant la prise en compte des objectifs de couverture des risques déterminés par les SDACR au sein du rapport de présentation des plans locaux d'urbanisme.

I. - Malgré l'extension géographique du risque d'incendie, les feux de forêt, de surfaces agricoles et de végétation sont inégalement pris en compte par les SDACR, armature de la stratégie des services d'incendie et de secours

A. Une tendance à l'extension géographique du risque d'incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation qui s'est illustrée lors de la dernière saison des feux

Le rapport de la mission d'information ayant inspiré la présente proposition de loi ^{9 ( * )} , ainsi que de récentes études conduites au niveau national ^{10 ( * )} ont attesté d'une probable extension des zones à risque d'incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation en raison de la hausse des températures et de l'assèchement des sols et de la végétation qui résulteraient des évolutions du climat.

Cette extension géographique du risque concernerait en premier lieu les départements de la moitié sud limitrophes des zones à risque « historiques », dans un phénomène qualifié par le rapport d'information de « tâche d'huile », sans pour autant épargner les départements du nord, moins préparés et disposant de moins de moyens pour faire face à ces risques.

Ainsi, le rapport d'information a mis en avant « qu'en 2050, près de 50 % des landes et forêts métropolitaines pourraient être concernées par un niveau élevé de l'aléa feux de forêt , contre seulement un tiers en 2010 ».

À cet égard, la dernière saison des feux a illustré un net changement de paradigme en ce qui concerne l'appréhension du risque de feux de forêts et de végétation , les départements du Nord de la Loire ayant été touchés dans des proportions inédites. Au total, cinquante départements, soit un sur deux, y compris « très largement au-delà des zones traditionnelles de vigilance », ont été concernés en 2022 par des incendies « significatifs », selon les chiffres énoncés par le Président de la République lors de son discours aux acteurs de la sécurité civile, prononcé le 28 octobre 2022 ^{11 ( * )} . À titre d'exemple, d'après les données du système européen d'information sur les feux de forêt (Effis) ^{12 ( * )} , trois départements situés au nord de la Loire ont dépassé le seuil de 1 000 hectares brûlés dans des feux de plus de 30 hectares : le Maine-et-Loire avec 1 782 hectares, le Finistère avec 1 936 hectares et le Morbihan avec 1 074 hectares, ce qui représente une multiplication par plus de 100 de la surface brûlée par rapport à la moyenne des années 2008 - 2021.

B. Les SDACR, outil de définition de la stratégie des services d'incendie et de secours, évaluent de façon disparate et parfois lapidaire les risques liés aux incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation

Créé par décret en 1988, le schéma département d'analyse et de couverture des risques ^{13 ( * )} , le SDACR précédemment évoqué, représente le document clef de la stratégie opérationnelle des services d'incendie et de secours .

Consacré au niveau législatif par la loi du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours ^{14 ( * )} , il est élaboré par le service d'incendie et de secours, sous l'autorité du préfet de département, après avis du conseil départemental et sur avis conforme du conseil d'administration du service d'incendie et de secours.

Ce document, révisé à échéance quinquennale depuis la loi dite « Notre » du 7 août 2015 ^{15 ( * )} , a pour vocation de dresser « l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doivent faire face les services d'incendie et de secours dans le département » ^{16 ( * )} . Cet inventaire doit donner lieu à la détermination « d'objectifs de couverture de ces risques » par les SIS. ^{17 ( * )}

Le SDACR se situe ainsi au sommet de la définition territoriale de la stratégie de secours et de lutte contre les aléas des SIS : des priorités et des objectifs qu'il identifie découlent le règlement opérationnel, le règlement intérieur ainsi que le plan d'équipement qu'élaborent tous les SIS.

À ce titre, et dans le contexte précité d'extension géographique du risque d'incendie, les rapporteurs ont pu constater avec regrets que de nombreux SDACR ne prennent que partiellement en compte le risque de feux de forêt, de surfaces agricoles et de végétation, y compris dans des départements ruraux fortement couverts par ce type de surfaces .

Bien que les rapporteurs ne disposent pas de chiffres agrégés pour l'ensemble des SDACR, une analyse aléatoire de SDACR de départements de la moitié nord du pays a démontré que le risque d'incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation était pris en compte de façon hétérogène, si ce n'est avec une concision déconcertante dans certains départements.

Cette hétérogénéité est d'autant plus questionnable qu'elle n'est pas nécessairement liée à la latitude du département. Ainsi, le SDACR du département le plus septentrional, qui n'est a fortiori pas le plus concerné par les feux de forêt, le département du Nord, détaille sur plusieurs pages le risque d'incendie de forêt, de « broussailles, d'espaces naturels sensibles et de cultures » ^{18 ( * )} sur son territoire.

À l'inverse, certains SDACR de départements plus méridionaux et davantage couverts par des surfaces forestières n'évoquent le risque de feux de forêt, de surfaces agricoles et de végétation qu'au détour de quelques phrases, sans distinction entre ces trois types de feux ni analyse spécifique des moyens de lutter contre ces risques . De façon non exhaustive, cela est notamment le cas du SDACR du département de l'Ain ^{19 ( * )} , celui de la Marne ^{20 ( * )} qui ne traite pas du risque de feux de forêt car « le département n'est pas impacté » ou encore de la Vienne ^{21 ( * )} qui ne traite des incendies de végétation (toutes catégories confondues) que par un simple graphique.

La concision qui caractérise certains de ces documents quant à la prise en compte du risque d'incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation, bien qu'elle se justifie par un aléa encore faible en comparaison des départements de l'arc méditerranéen, interroge face au degré de préparation de ces services d'incendie et de secours en cas de feux de végétation majeurs, comme ceux qui ont touché le Maine-et-Loire, le Morbihan et le Finistère lors de l'été 2022.

Il convient par conséquent d'encourager les SDACR à intégrer davantage ces risques dans leurs documents stratégiques.

II. -- L'intégration systématique du risque d'incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation au sein des SDACR

L'article 5 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 11 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il prévoit de compléter l'article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales, qui définit les finalités et les modalités d'adoption des SDACR, afin que ces derniers comportent obligatoirement un « volet relatif au risque d'incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation » et qu'ils déterminent « les objectifs de couverture de ce risque ».

Bien que les incendies fassent partie des « risques de toute nature » ^{22 ( * )} que doivent déjà couvrir les SDACR, les précisions apportées à l'article 5 sont de nature à mieux identifier le risque incendies et à s'assurer qu'il soit davantage pris en compte par les départements de la moitié nord du pays.

III. Un article permettant d'anticiper l'extension géographique du risque incendie

La commission a estimé que l'intégration explicite et systématique du risque d'incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation au sein des SDACR participe à l'effort d'anticipation et d'adaptation qu'appelle le changement climatique .

L'identification des risques lors de l'élaboration quinquennale des SDACR a ainsi vocation à inciter l'ensemble des services d'incendie et des secours, y compris ceux de la moitié nord, à mettre en oeuvre une véritable stratégie de prévention et de réponse opérationnelle.

Partageant la volonté initiale des auteurs de la proposition de loi de rendre plus systématique, sur tout le territoire, la prise en compte de ces risques dans les SDACR, la commission a adopté un amendement COM-107 de ses rapporteurs et du président, qui complète l'article 5 en étendant son dispositif au département du Rhône et à la métropole de Lyon, à Saint-Barthélemy, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie . En effet, ces territoires sont régis par des statuts particuliers qui nécessitent une coordination spécifique afin que leur SDACR soit soumis aux mêmes exigences que les autres départements.

Dans le but de sensibiliser les conseils municipaux aux risques déterminés par les SDACR, lesquels doivent désormais inclure les incendies de forêts et de végétation, la commission a également adopté un amendement COM-64 de M. Hervé Gillé, intégrant les objectifs de couverture des risques définis par les SDACR au sein du rapport de présentation des plans locaux d'urbanisme .

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6

Possibilité de créer des délégations à la protection de la forêt chargées d'animer et de coordonner les services de l'État
en matière de défense des forêts contre les incendies

Sur le modèle de la délégation à la protection de la forêt méditerranéenne (DPFM), l'article 6 consacre dans le code de la sécurité intérieure la faculté de créer de nouvelles délégations à la protection de la forêt, placées sous l'autorité du préfet de zone de défense et de sécurité. Ces délégations auraient pour fonction, dans une perspective interministérielle, d'animer et de coordonner les services de l'État en matière de défense des forêts contre les incendies.

La commission a adopté cet article, modifié par un amendement des rapporteurs et du président, afin de préciser, toujours dans l'objectif de renforcer l'interministérialité de la politique de défense des forêts contre les incendies, que l'établissement d'une délégation à la protection de la forêt relève d'un arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt, de l'environnement et de la sécurité civile.

I. Malgré la diversité des organisations existantes, seule la zone de défense et de sécurité Sud dispose aujourd'hui d'une structure institutionnelle et pérenne de coordination interministérielle et supra-départementale des services de l'État en charge de la défense des forêts contre les incendies

A. La délégation à la protection de la forêt méditerranéenne, un outil souple à même de sensibiliser les administrations déconcentrées au risque d'incendie de forêt

Afin de s'assurer que les différentes administrations déconcentrées concernées par la prévention ou la défense des forêts contre les incendies travaillent de concert, se transmettent les informations et forgent une culture commune du risque d'incendie, une délégation à la protection de la forêt méditerranéenne (DPFM) a été créée en 1987 .

Aujourd'hui régie par l'article R. 122-51 du code de la sécurité intérieure, cette délégation « anime et coordonne l'action des services de l'État qui concourent à la protection de la forêt méditerranéenne » ^{23 ( * )} , laquelle constitue historiquement la zone la plus sujette aux incendies de forêt. Elle assure également une fonction de « conseil » auprès du préfet de zone « en ce qui concerne les responsabilités de protection de la forêt méditerranéenne » ^{24 ( * )} . La direction de cette délégation est confiée par le code de la sécurité intérieure au secrétaire général de la zone de défense et de sécurité Sud, sous l'autorité du préfet de ladite zone de défense .

Pour l'exercice de ces fonctions d'animation et de coordination, le préfet de zone « peut mettre à la disposition du secrétaire général [...] des personnels et des services de l'État » ^{25 ( * )} . La délégation est aujourd'hui dotée de 4 équivalents temps plein travaillés, pour moitié relevant du ministère de l'agriculture et pour l'autre, du ministère de l'intérieur. Son budget annuel de 10 millions d'euros lui permet, notamment, de gérer la base de données Prométhée qui recense les feux de forêt dans la région méditerranéenne, mais également d'assurer et de coordonner des actions de prévention et de sensibiliser les administrations déconcentrées au risque incendie.

Son périmètre d'action recouvre 15 départements de l'arc méditerranéen, à savoir les 5 départements de l'ancienne région Languedoc-Roussillon, les 6 départements de la région Sud, les 2 départements de la Corse ainsi que la Drôme et l'Ardèche.

Les auditions menées dans le cadre du rapport d'information ayant inspiré la présente proposition de loi ^{26 ( * )} ont démontré que la DPFM était une structure identifiée par les acteurs concernés et qu'elle participait favorablement à l'effort d'interministérialité souhaité par les rapporteurs, bien que ses moyens humains et matériels gagneraient à être accrus face à l'ampleur de la tâche.

B. Une diversité de structures complémentaires, nécessaires mais ne répondant pas au même souci d'interministérialité

Bien que le modèle de la délégation à la protection de la forêt soit propre à l'arc méditerranéen, de nombreuses organisations oeuvrent, à diverses échelles, en faveur de la prévention et de la défense des forêts contre les incendies. Peu disposent en revanche d'une assise supra-départementale, la région n'étant pas compétente en matière de sécurité des biens et des personnes, et aucune n'a pour vocation explicite d'assurer une coordination des services de l'État dans ce domaine.

À titre d'exemple et sans être exhaustif, deux entités peuvent être citées, opérant dans la deuxième zone la plus à risque d'incendie, la Nouvelle-Aquitaine.

En premier lieu, le code forestier, en son article L. 132-2, prévoit l'instauration obligatoire d' associations syndicales de défense contre les incendies (associations « DFCI ») dans tous les bois et forêts classés « à risque d'incendie ». Ces associations, dont la plus significative est la DFCI Aquitaine qui regroupe, sur les territoires de la Dordogne, de la Gironde, des Landes et du Lot-et-Garonne, 212 associations locales s'appuyant sur plus de 2 500 bénévoles actifs ^{27 ( * )} , rassemblent les propriétaires de bois et forêts dans les zones classées à risque d'incendie dans un objectif « d'exécution de travaux de défense contre les incendies » ^{28 ( * )} . Outre cette fonction imposée par la législation, la plupart des associations DFCI effectuent en parallèle des actions « d'information afin de sensibiliser le grand public et les professionnels au risque feu de forêt et aux bons comportements à adopter » ^{29 ( * )} .

Parmi les structures de coordination dépassant l'échelon départemental, peut également être mentionné le groupement d'intérêt public aménagement du territoire et gestion des risques , le GIP ATGeRi, créé en 2005 ^{30 ( * )} . Il réunit l'État, la région Nouvelle-Aquitaine, les SDIS de la Dordogne, de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne et des Pyrénées-Atlantiques, les associations DFCI, l'Office national des forêts, le département de la Gironde, le syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest et l'institut national de l'information géographique et forestière. L'une de ses missions principales est de collecter les informations relatives au risque d'incendie afin de produire « des cartographies, des tableaux de bord, des outils d'analyse » et « une bourse de données » ^{31 ( * )} , appelée la plateforme d'échange de données en Nouvelle-Aquitaine (PIGMA).

Pour utiles qu'elles soient, ces entités n'assurent cependant pas le rôle de vecteur interministériel que les rapporteurs souhaitent développer. C'est pourquoi la création de nouvelles délégations à la protection de la forêt pourrait être favorisée.

II. Asseoir au niveau législatif la faculté, pour l'État, de mettre en place des délégations à la protection de la forêt, sur le modèle de la DPFM

L'article 6 traduit la recommandation n° 2 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il prévoit d'insérer, au sein du code de la sécurité intérieure, un nouvel article ouvrant la faculté d'instaurer des délégations à la protection de la forêt , placées sous l'autorité des préfets de zone de défense et de sécurité et « chargées de l'animation et de la coordination des services de l'État en matière de défense des forêts contre les incendies ».

La création de ces délégations, qui n'est qu'une faculté et non une obligation , devra être appréciée « en fonction des circonstances locales » afin, d'une part, de ne pas multiplier des structures, aussi souples soient-elles, dans les territoires dans lesquels le risque d'incendie est moins systémique et, d'autre part, de tenir compte des aspirations et des réalités locales.

Cet article, largement inspiré de la création réussie de la délégation à la protection de la forêt méditerranéenne, donnera par ailleurs une assise législative à cette dernière, sécurisant son modèle. Il permettrait en outre de mettre en place une délégation à la protection de la forêt en Nouvelle-Aquitaine, s'il s'avère que ce modèle apparaît pertinent pour répondre au risque d'incendie dans cette région particulièrement éprouvée lors de la dernière saison des feux.

En tout état de cause, le nombre limité de zones de défense et de sécurité ( cf . infra ) devrait garantir que ces éventuelles nouvelles délégations évoluent dans un cadre territorial large, l'objectif étant de ne supplanter ni les préfectures de département ni les collectivités territoriales, mais de les accompagner en agrégeant les retours d'expérience.

Carte des zones de défense et de sécurité sur le territoire hexagonal

Source : Ministère de l'intérieur et des outre-mer

III. - Une mesure de nature à favoriser l'interministérialité à l'échelon territorial

La commission soutient tout renforcement de la coordination interministérielle en matière de prévention et de défense des forêts contre les incendies, à l'échelle nationale ( cf . commentaire de l'article 1 ^er ) comme territoriale .

Sur ce fondement, la création de délégations à la protection de la forêt est de nature à participer à la cohérence de l'action de l'État dans les territoires, en harmonisant les bonnes pratiques et en identifiant un acteur institutionnel au rôle moteur pour veiller à la bonne application de la politique de l'État, nécessairement transversale, dans le domaine de la défense des forêts contre les incendies.

Conformément à cet objectif d'incitation à l'interministérialité, la commission a adopté l'amendement COM-183 des rapporteurs et du président , précisant que l'établissement d'une délégation à la protection de la forêt relève d'un arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt, de l'environnement et de la sécurité civile . Par cohérence avec l'article 2 de la proposition de loi, il s'agit des mêmes ministres que ceux qui sont habilités à définir la liste des territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7

Ajout de l'adaptation des bois et forêts au changement climatique et de la promotion de pratiques et itinéraires sylvicoles qui augmentent leur résilience dans la liste des thématiques auxquelles la recherche appliquée doit concourir

L'article 7 précise que la recherche appliquée sur la forêt et le bois doit concourir à leur adaptation au changement climatique et à la promotion de pratiques et itinéraires sylvicoles qui augmentent leur résilience.

La commission a adopté un amendement visant à mentionner explicitement la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie parmi les objectifs assignés à la recherche appliquée sur les bois et forêts.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

I. Une recherche appliquée sur la forêt et le bois insuffisamment portée sur l'adaptation au changement climatique

A. La recherche appliquée sur la forêt et le bois

La recherche appliquée sur la forêt et le bois , consacrée à l'article L. 152-1 du code forestier, est notamment menée par les deux établissements publics compétents en matière de forêt privée - le Centre national de la propriété forestière ( CNPF ) - et publique - l'Office national des forêts ( ONF ) - qui disposent chacun de leur propre cellule de recherche et développement, avec :

- le département Recherche, développement et innovation(RDI) de l'ONF ;

- l'Institut pour le développement forestier (IDF) du CNPF.

Ces deux organismes de recherche appliquée collaborent de longue date, par exemple via le réseau du département santé des forêts (DSF, rattachée au MASA) .

Le premier alinéa de l'article L. 152-1 précise que la recherche appliquée doit concourir à la gestion durable des bois et forêts, au renforcement de la compétitivité de la filière de production, de récolte, de valorisation des produits forestiers et dérivés du bois et à la satisfaction des demandes sociales.

Cette recherche appliquée s'appuie sur la recherche fondamentale , portée notamment par l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement ( INRAE ).

B. La nécessité de renforcer les efforts de la recherche appliquée sur l'adaptation des bois et forêts au changement climatique

Le rapport d'information « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement ^{32 ( * )} » d'août 2022, a constaté le manque de connaissances concernant le choix des essences et les modes de sylviculture conciliant adaptation au changement climatique, résistance aux risques biotiques et abiotiques (dont les incendies) et valorisation de bois pour approvisionner la filière et décarboner nos usages.

Les propriétaires et gestionnaires ont pourtant besoin d'être guidés dans leurs décisions, qui doivent déjà tenir compte de l'évolution prévisible des stations forestières à horizon 2050 et au-delà.

Dans ce contexte, les efforts consacrés à la recherche appliquée sur l'adaptation des bois et forêts au changement climatique doivent être accrus , afin de renforcer dès à présent le transfert des connaissances vers les propriétaires et gestionnaires forestiers.

II. L'adaptation des bois et forêts au changement climatique ajoutée dans la liste des thématiques auxquelles la recherche appliquée doit concourir

L'article 7 de la proposition de loi est la traduction législative de la recommandation n° 9 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il modifie ainsi le premier alinéa de l'article L. 152-1 du code forestier, pour ajouter l' adaptation des bois et forêts au changement climatique et la promotion de pratiques et itinéraires sylvicoles qui augmentent leur résilience parmi les thématiques auxquelles la recherche appliquée sur la forêt et le bois doit concourir.

III. Une mention explicite de la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie parmi les objectifs assignés à la recherche appliquée sur les bois et forêts

La commission a adopté un amendement COM-155 rect . de Monique de Marco et des sénateurs écologistes , suivant l'avis favorable des rapporteurs, sous réserve d'une rectification rédactionnelle venant préciser à quoi s'applique la notion de « résilience ». Cette rédaction exhaustive mentionne explicitement la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie parmi les objectifs de la recherche appliquée sur la forêt et le bois , en complément de l'objectif d'adaptation au changement climatique et aux risques associés.

En revanche, la commission n'a pas estimé pertinent d'assigner à la recherche appliquée sur les bois et forêts un objectif de diversification forestière, qui correspond davantage à un moyen (pour atteindre la résilience des forêts face au changement climatique) qu'à une fin en soi. Du reste, la « promotion de pratiques et itinéraires sylvicoles qui augmentent [la] résilience [des forêts] face à ces perturbations » dont il est fait mention à l'amendement COM-155 rect. recouvre bien cette notion de diversification.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau)

Intégration des besoins de la sécurité civile, et en particulier de la défense des forêts contre les incendies, dans la politique de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau

L'article 7 bis , inséré par la commission à l'initiative des rapporteurs et du président, vise à ce que les besoins de la sécurité civile, et en particulier de la défense des forêts contre les incendies, soient intégrés dans notre politique de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, définie à l'article L. 211-1 du code de l'environnement.

La commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé.

I. Une politique de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau définie par le code de l'environnement

L'article L. 211-1 du code de l'environnement définit le cadre de la politique de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.

Son I dispose que cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer :

1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ;

2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d'accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques, qu'il s'agisse des eaux superficielles, souterraines ou des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales ;

3° La restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ;

4° Le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource en eau ;

5° La valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ;

5° bis La promotion d'une politique active de stockage de l'eau pour un usage partagé de l'eau permettant de garantir l'irrigation, élément essentiel de la sécurité de la production agricole et du maintien de l'étiage des rivières, et de subvenir aux besoins des populations locales ;

6° La promotion d'une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau, notamment par le développement de la réutilisation des eaux usées traitées et de l'utilisation des eaux de pluie en remplacement de l'eau potable ;

7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques.

Son II dispose que cette gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier , lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences :

1° de la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ;

2° de la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations ;

3° de l'agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l'industrie, de la production d'énergie, en particulier pour assurer la sécurité du système électrique, des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées.

Ces principes de la politique de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ont vocation à être retranscrits territorialement dans les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) (article L. 212-1 du code de l'environnement), à l'échelle des bassins hydrographiques et, là où ils ont été mis en place, dans les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) (article L. 212-3 du code de l'environnement), déclinaisons locales des SDAGE.

II. La nécessaire prise en compte des besoins de la sécurité civile, et en particulier de la défense des forêts contre les incendies, dans la politique de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau

L'article 7 bis , introduit à l'initiative des rapporteurs et du président par un amendement COM-125 adopté par la commission, prévoit la prise en compte des besoins de la sécurité civile , et en particulier de la défense des forêts contre les incendies, dans la politique de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.

Au I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, l'article modifie le 5° bis afin de préciser que la promotion de la politique active de stockage de l'eau pour un usage partagé de l'eau doit contribuer à la sécurité civile , notamment dans le cadre de la défense des forêts contre les incendies.

Par ailleurs, l'article 7 bis modifie le II du même article L. 211-1 afin de préciser que la défense des forêts contre les incendies est une exigence devant être satisfaite en priorité par la politique de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.

La commission a en effet considéré que la raréfaction de la ressource en eau imposait un effort conjugué de sobriété et de planification entre les différents usages de cette ressource, parmi lesquels figurent les besoins de la sécurité civile.

La commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé.

Article 7 ter (nouveau)

Prise en compte par la stratégie nationale des aires protégées de l'évolution du risque incendie et inscription, dans les plans de gestion des aires protégées, d'actions contribuant à la mise en oeuvre de la stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies

L'article 7 ter , inséré par la commission à l'initiative des rapporteurs et du président, précise que la stratégie nationale des aires protégées tient compte de l'évolution du risque incendie et, qu'à cette fin, les plans de gestion des aires protégées prévoient des actions contribuant à la mise en oeuvre de la stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies, inscrite à l'article 1 ^er de la proposition de loi.

La commission a adopté l'article 7 ter ainsi rédigé.

I. Les aires protégées : un levier essentiel de la politique de protection de la biodiversité

A. Les aires protégées : des espaces géographiques contribuant à la lutte contre l'effondrement de la biodiversité

Selon la définition proposée par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), une aire protégée consiste en « un espace géographique clairement défini, reconnu, consacré et géré, par tout moyen efficace, juridique ou autre, afin d'assurer à long terme la conservation de la nature ainsi que des services écosystémiques et des valeurs culturelles qui lui sont associés ». Les aires protégées contribuent directement à la protection de la vie sauvage, à la préservation de la diversité génétique, des habitats naturels, des espèces des communautés et des paysages, des sites d'intérêt géologique, au maintien des processus naturels, des écosystèmes et de leurs fonctions.

Le rapport de 2019 de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques ( IPBES ) a rappelé l'efficacité des aires protégées pour lutter contre l'effondrement de la biodiversité , alors que plus d'un million d'espèces animales et végétales sont menacées d'extinction à l'échelle planétaire. Elles sont également reconnues à l'échelle internationale comme des outils efficaces, économiques et durables pour l'atténuation et l'adaptation aux changements climatiques.

En France, les zones répondant aux critères définissant une aire protégée terrestre sont caractérisées par une importante diversité :

- les parcs nationaux (zones de coeur et aires d'adhésion) ;

- les réserves naturelles (nationales, régionales. et de Corse) ;

- les réserves biologiques ;

- les arrêtés de protection préfectoraux (biotopes, habitats naturels, et géotopes) ;

- les réserves nationales de chasse et de faune sauvage (RNCFS) ;

- les sites du Conservatoire du littoral (CELRL) ;

- les sites acquis et gérés par les conservatoires d'espaces naturels (CEN) ;

- les parcs naturels régionaux (PNR) ;

- les sites Natura 2000, qui sont des zones de protection spéciale (ZPS) ou des zones spéciales de conservation (ZSC) ;

- des zones délimitées par la France en application d'instruments conventionnels internationaux : les sites « Ramsar », qui désignent des zones humides d'importance internationale inscrites sur la liste établie par la convention de Ramsar, les biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (Unesco) et les réserves de biosphère.

B. Une stratégie nationale des aires protégées consacrée par la loi « Climat et résilience » d'août 2021

La stratégie nationale des aires protégées (SNAP) , présentée par le Gouvernement le 15 janvier 2021, décline au niveau national les objectifs de la Stratégie de l'Union européenne en faveur de la biodiversité à l'horizon 2030.

Cette stratégie a été consacrée au niveau législatif par l'article 227 de la loi « Climat et résilience » de 2021 ^{33 ( * )} , dans un nouvel article L. 110-4 du code de l'environnement .

Son I dispose que l'État élabore et met en oeuvre , sur la base des données scientifiques disponibles et en concertation avec des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements ainsi que des autres parties prenantes, une stratégie nationale des aires protégées dont l'objectif est de couvrir, par un réseau cohérent d'aires protégées en métropole et en outre-mer, sur terre et en mer, au moins 30 % de l'ensemble du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française. Ce réseau vise également la mise sous protection forte d'au moins 10 % de l'ensemble du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction française.

Cette stratégie vise à la protection de l'environnement et des paysages , à la préservation et la reconquête de la biodiversité , à la prévention et à l'atténuation des effets du dérèglement climatique ainsi qu'à la valorisation du patrimoine naturel et culturel des territoires. Elle est actualisée au moins tous les dix ans . La surface totale ainsi que la surface sous protection forte atteintes par le réseau d'aires protégées ne peuvent être réduites entre deux actualisations.

Cette stratégie établit la liste des moyens humains et financiers nécessaires à la réalisation des missions et objectifs fixés à l'article L. 110-4 du code de l'environnement.

II. Une intégration des enjeux relatifs à la prévention du risque incendie dans la stratégie et la gestion des aires protégées

L'article 7 ter , introduit à l'initiative des rapporteurs et du président par un amendement COM-126 adopté par la commission, traduit la recommandation n° 44 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{34 ( * )} , qui prévoit l'intégration des enjeux relatifs à la prévention du risque incendie dans les plans de gestion des aires protégées .

Il modifie ainsi l'article L. 110-4 du code de l'environnement afin de préciser que :

- la stratégie nationale des aires protégées tient compte de l'évolution du risque incendie ;

- les plans de gestion des aires protégées prévoient des actions contribuant à la mise en oeuvre de la stratégie nationale et interministérielle de défense des forêts et des surfaces non boisées contre les incendies, inscrite à l' article 1 ^er de la proposition de loi.

L'intégration de la politique de défense contre les incendies au sein même des plans de gestion des aires protégées doit en effet être systématisée , afin de faire en sorte que les gestionnaires prennent en compte cette priorité dans leurs orientations .

Des exemples de bonnes pratiques - à l'instar de celles mises en oeuvre dans le parc national de Port-Cros - démontrent que la conciliation entre prévention des incendies et protection de la biodiversité est non seulement indispensable , mais surtout possible .

La commission a adopté l'article 7 ter ainsi rédigé.

TITRE II

MIEUX RÉGULER LES INTERFACES FORÊT ZONES URBAINES POUR RÉDUIRE LES DÉPARTS DE FEUX ET LA VULNÉRABILITÉ DES PERSONNES ET DES BIENS

Article 8

Intégration du périmètre des obligations légales de débroussaillement (OLD) dans les documents d'urbanisme

L'article 8 prévoit d'intégrer le périmètre des obligations légales de débroussaillement (OLD) dans les documents d'urbanisme, pour rendre plus visibles et explicites les périmètres concernés et pour mieux informer les particuliers de l'existence de cette obligation au moment de la délivrance des permis de construire.

Outre deux amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement visant à abroger un article du code forestier, devenu sans objet.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

I. Des obligations légales de débroussaillement, essentielles à la politique de prévention incendie, trop peu appliquées

A. Le débroussaillement, une pratique essentielle à la prévention contre les incendies

Le débroussaillement désigne l' ensemble des opérations de réduction des combustibles végétaux de toute nature dans le but de diminuer l'intensité et de limiter la propagation des incendies . Ces opérations doivent assurer une rupture suffisante de la continuité du couvert végétal. Elles peuvent comprendre l'élagage des sujets maintenus et l'élimination des rémanents de coupes (article L. 131-10 du code forestier).

Cette pratique est essentielle à la prévention contre les incendies .

Le débroussaillement permet en effet de limiter le départ des feux mais également de renforcer la défendabilité des constructions .

Bien effectué, il protège en effet l'habitation et permet ainsi le confinement des habitants , évitant ainsi la fuite des particuliers devant le feu, susceptible de causer des décès lors d'incendies d'envergure.

Permettant ainsi aux forces d'intervention de se concentrer sur la lutte contre le feu, et non à la protection des habitations, les débroussaillements régulièrement effectués favorisent une réponse opérationnelle efficace aux incendies.

B. Des obligations légales de débroussaillement modulées en fonction de l'exposition des territoires aux risques

À cette fin, le code forestier prévoit des obligations légales de débroussaillement (OLD) , s'imposant aux constructions, chantiers, installations ou terrains, ainsi qu'aux infrastructures.

Ces obligations diffèrent selon l'exposition des territoires aux risques.

1. Les règles de débroussaillement applicables à l'ensemble du territoire national et aux territoires dont les bois et forêts ne sont pas classés à risque d'incendie ou particulièrement exposés à ce risque

La section 3 du chapitre I ^er du titre III du livre I ^er du code forestier détermine en premier lieu des règles de débroussaillement applicables à l'ensemble du territoire national.

D'une part, l'article L. 131-10 du code forestier permet au représentant de l'État dans le département , sur l'ensemble du territoire national, d' arrêter les modalités de mise en oeuvre du débroussaillement selon la nature des risques.

D'autre part, dans des zones particulièrement exposées aux incendies , situées hors des territoires classés à risque d'incendie ou hors des départements où les bois et forêts sont particulièrement exposés, l'article L. 131-11 du code forestier permet au préfet, indépendamment des pouvoirs du maire, de décider qu'il sera pourvu au débroussaillement d'office aux frais du propriétaire, faute pour ce dernier ou pour les occupants de son chef de débroussailler son terrain jusqu'à une distance maximum de 50 mètres des constructions, chantiers et installations de toute nature lui appartenant.

Le même article dispose que lorsque la nature de la fréquentation ou de l'occupation d'un bâtiment d'habitation justifie des précautions particulières pour la protection des vies humaines, le préfet peut en outre rendre obligatoire le débroussaillement sur les fonds voisins jusqu'à une distance de 50 mètres de l'habitation et, éventuellement, y pourvoir d'office aux frais du propriétaire de cette habitation.

2. Les obligations s'appliquant aux bois et forêts classés à risque d'incendie et particulièrement exposés à ce risque (articles L. 134-5 à L. 134-18 du code forestier)

La section 2 du chapitre IV du titre III du livre I ^er du code forestier définit les obligations s'appliquant spécifiquement aux territoires classés à risque d'incendie ainsi qu'aux départements où les bois et forêts sont particulièrement exposés , respectivement au titre des chapitres II et III du même titre.

a) Les OLD s'appliquant pour les terrains situés à moins de 200 mètres des bois et forêts

L'article L. 134-6 du code forestier prévoit que l'obligation de débroussaillement et de maintien en état débroussaillé s'applique , pour les terrains situés à moins de 200 mètres des bois et forêts classés à risque d'incendie et particulièrement exposés dans les territoires classés à risque d'incendie ainsi que dans les départements où les bois et forêts sont particulièrement exposés, dans chacune des situations suivantes :

- aux abords des constructions , chantiers et installations de toute nature, sur une profondeur de 50 mètres ; le maire peut porter cette obligation à 100 mètres ;

- aux abords des voies privées donnant accès à ces constructions, chantiers et installations de toute nature, sur une profondeur fixée par le préfet dans une limite maximale de 10 mètres de part et d'autre de la voie ;

- sur les terrains situés dans les zones urbaines délimitées par un plan local d'urbanisme rendu public ou approuvé, ou un document d'urbanisme en tenant lieu ;

- dans les zones urbaines des communes non dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ; le représentant de l'État dans le département peut, après avis du conseil municipal et de la commission départementale compétente en matière de sécurité et après information du public, porter la première obligation au-delà de 50 mètres, sans toutefois excéder 200 mètres ;

- sur les terrains servant d'assiette à l'une des opérations régies par les articles L. 311-1 (zones d'aménagement concerté), L. 322-2 (association foncière urbaine) et L. 442-1 du code de l'urbanisme (lotissement) ;

- sur les terrains mentionnés aux articles L. 443-1 à L. 443-4 (terrains de camping et aux autres terrains aménagés pour l'hébergement touristique ) et L. 444-1 ( terrains aménagés pour l'installation de résidences mobiles ou démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs) du même code.

b) Les obligations inscrites dans le plan de prévention des risques naturels prévisibles

En vue de la protection des constructions, chantiers et installations de toute nature, le plan de prévention des risques naturels prévisibles prévoit également le débroussaillement et le maintien en état débroussaillé dans les zones qu'il délimite et selon les modalités qu'il définit (article L. 134-5 du code forestier). Ce plan de prévention des risques naturels prévisibles en matière d'incendies de forêt est élaboré par le préfet de département , afin de définir les mesures de prévention à mettre en oeuvre dans les zones où la protection contre les incendies les rend nécessaires (article L. 131-17).

Les travaux mentionnés aux articles L. 134-5 et L. 134-6 sont à la charge du propriétaire des constructions, chantiers, installations, ou terrain (article L. 134-8).

Le maire assure le contrôle de l'exécution de ces obligations (article L. 134-7) ; si les intéressés n'exécutent pas les travaux prescrits, il y pourvoit d'office après mise en demeure du propriétaire, le cas échéant assortie d'une astreinte, et à la charge de celui-ci ; en cas de carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs, le représentant de l'État dans le département se substitue à celui-ci (article L. 134-9).

Les communes , leurs groupements et les syndicats mixtes ont la faculté d'effectuer ou de faire effectuer, à la demande des propriétaires , les actions de débroussaillement et de maintien en état débroussaillé prescrites en application des articles L. 134-5 et L. 134-6 (article L. 131-14).

Lorsque des terrains sont concernés par une obligation de débroussaillement ou de maintien en état débroussaillé à caractère permanent, résultant des dispositions de ces articles, cette obligation est annexée aux plans locaux d'urbanisme ou aux documents d'urbanisme en tenant lieu (article L. 134-15).

c) Les obligations s'appliquant aux propriétaires ou gestionnaires d'infrastructures

(1) Le débroussaillement autour des voies ouvertes à la circulation publique (article L. 134-10 du code forestier)

L'État et les collectivités territoriales ou leurs groupements propriétaires de voies ouvertes à la circulation publique , ainsi que les sociétés concessionnaires d'autoroutes, doivent procéder à leurs frais au débroussaillement et au maintien en l'état débroussaillé, sur une bande dont la largeur est fixée par l'autorité administrative compétente de l'État et qui ne peut excéder 20 mètres de part et d'autre de l'emprise de ces voies, dans la traversée des bois et forêts et dans les zones situées à moins de 200 mètres de bois et forêts.

Cette largeur peut être accrue jusqu'à 100 mètres pour les voies ouvertes à la circulation publique répertoriées comme des voies assurant la prévention des incendies ou inscrites à ce titre au plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies (PPFCI).

(2) Les obligations prescrites au transporteur ou au distributeur d'énergie électrique exploitant des lignes aériennes (article L. 134-11 du code forestier)

Par ailleurs, l'article L. 134-11 du code forestier prévoit que l'autorité administrative compétente de l'État prescrive au transporteur ou au distributeur d'énergie électrique exploitant des lignes aériennes de prendre à ses frais les mesures spéciales de sécurité nécessaires, ainsi que le débroussaillement et le maintien en état débroussaillé d'une bande de terrain dont la largeur de part et d'autre de l'axe de la ligne est fixée en fonction de la largeur et de la hauteur de la ligne et de ses caractéristiques.

(3) Le débroussaillement incombant aux propriétaires d'infrastructures ferroviaires (article L. 134-12 du code forestier)

Enfin l'article L. 134-12 du code forestier prévoit que lorsqu'il existe des terrains en nature de bois et forêts à moins de 20 mètres de la limite de l'emprise des voies ferrées, les propriétaires d' infrastructures ferroviaires ont l'obligation de débroussailler et de maintenir en état débroussaillé à leurs frais une bande longitudinale dont la largeur est fixée par l'autorité administrative compétente de l'État et qui ne peut excéder 20 mètres à partir du bord extérieur de la voie.

Lorsque la personne soumise aux obligations de débroussailler ou de maintien en état débroussaillé définies aux articles L. 134-10 à L. 134-12 ne s'est pas acquittée de cette obligation après une mise en demeure restée sans effet pendant deux mois, il peut y être pourvu à ses frais par l'autorité administrative compétente de l'État (article L. 134-17).

C. Une réalisation insuffisante des OLD

En dépit de son rôle crucial dans la politique de prévention et de lutte contre les incendies, l'obligation légale de débroussaillement n'est que trop partiellement appliquée : le taux de réalisation des OLD, variable selon les territoires, est en effet souvent inférieur à 30 %.

Compte tenu du rôle essentiel joué par le débroussaillement dans la prévention des incendies, le rapport d'information « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{35 ( * )} d'août 2022 rappelait la nécessité de mieux faire respecter ces obligations , en mobilisant une palette large de leviers allant de la sensibilisation à la sanction, en passant par l'incitation .

II. Une intégration du périmètre des OLD dans les documents d'urbanisme

L'article 8 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 18 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » . Il vise à intégrer le périmètre des OLD dans les documents d'urbanisme , pour rendre plus visibles et explicites les périmètres concernés et pour mieux informer les particuliers de l'existence de cette obligation au moment de la délivrance des permis de construire.

Pour ce faire, il complète la section 3 du chapitre I ^er du titre III du livre I ^er du code forestier, qui détermine les règles de débroussaillement applicables à l'ensemble du territoire national, par un nouvel article L. 131-16-1.

Ce nouvel article dispose que les périmètres des parcelles concernées par des obligations de débroussaillement et de maintien en l'état débroussaillé résultant de l'ensemble du titre III - relatif à la défense et lutte contre les incendies de forêt - sont indiqués sur un ou plusieurs documents graphiques et annexés au plan local d'urbanisme ou au document d'urbanisme en tenant lieu ou à la carte communale.

III. Une mesure participant à la « pédagogie des OLD » préconisée par la mission d'information

La commission estime que cette mesure participera à la « pédagogie des OLD » préconisée par la mission d'information .

La complexité du cadre législatif et réglementaire des OLD invite en effet à une clarification des obligations pour les personnes assujetties , ce que permettra l'intégration du périmètre des parcelles concernées dans les documents d'urbanisme.

La commission a adopté un amendement COM-129 visant à abroger l'article L. 134-15 du code forestier , devenu sans objet.

L'article L. 134-15 prévoit que lorsque des terrains sont concernés par une obligation de débroussaillement ou de maintien en état débroussaillé à caractère permanent, résultant des dispositions des articles L. 134-5 et L 34-6 du même code , cette obligation est annexée aux plans locaux d'urbanisme ou aux documents d'urbanisme en tenant lieu .

L'article 8 poursuit le même objectif que cet article mais est plus complet : il prévoit en effet que soient annexées aux documents d'urbanisme l'ensemble des obligations légales de débroussaillement prévues par le code forestier, et non seulement celles résultant des dispositions des articles L. 134-5 et L. 134-6.

Il permettra notamment d' inscrire en annexe des documents d'urbanisme les OLD résultant des arrêtés préfectoraux pris sur le fondement de l'article L. 131-10 du code forestier.

Les rapporteurs et le président ont au demeurant appris, à l'occasion des auditions, que le texte d'application de l'article L. 134-15 n'avait jamais été publié et que la disposition n'avait ainsi jamais été appliquée.

La commission a enfin adopté deux amendements rédactionnels COM-127 et COM-128 .

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9

Conditionnement de la mutation d'un terrain concerné par une OLD au respect de cette obligation sur ce même terrain

L'article 9 vise à conditionner la mutation d'un terrain concerné par une obligation légale de débroussaillement au respect de cette obligation sur ce même terrain.

La commission a adopté deux amendements de clarification et de précision rédactionnelle, ainsi qu'un amendement prévoyant qu'un décret définisse les modalités d'application de l'article 9.

Elle a adopté l'article 9 ainsi modifié.

I. Une obligation d'information de l'obligation légale de débroussaillement en cas de mutation, ou à l'occasion de toute conclusion ou renouvellement de bail

L'article L. 134-16 du code forestier dispose qu'en cas de mutation, le cédant informe le futur propriétaire de l'obligation de débroussailler ou de maintenir en état débroussaillé résultant des dispositions des chapitres II à IV du titre III du livre I ^er du code forestier.

En pratique, sont concernées par ce devoir d'information les obligations s'appliquant aux bois et forêts classés à risque d'incendie et particulièrement exposés à ce risque (articles L. 134-5 à L. 134-18 du code forestier) ( voir supra, commentaire de l'article 8 ).

Le même article prévoit qu' à l'occasion de toute conclusion ou renouvellement de bail , le propriétaire porte ces informations à la connaissance du preneur.

II. La mutation d'un terrain concerné par une obligation légale de débroussaillement conditionnée au respect de cette obligation sur ce même terrain

L'article 9 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 20 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il ajoute un alinéa à l'article L. 134-16 du code forestier, précisant que la mutation d'un terrain concerné par l'obligation de débroussaillement ou de maintien en l'état débroussaillé est conditionnée au respect de cette obligation sur ce même terrain.

Ainsi rédigé, l'article ne conditionne donc pas la mutation d'une propriété à la réalisation de l'OLD sur fonds d'autrui , qui peut s'imposer dans les cas où tout ou partie d'une parcelle soumise à obligation de débroussaillement appartient à un propriétaire non tenu à ladite obligation, notamment puisqu'aucune construction, chantier ou installation ne s'y trouve (article L. 131-13 du code forestier).

III. Un levier supplémentaire encourageant à la mise en oeuvre des OLD

La commission accueille favorablement cet article, qui constitue un levier supplémentaire encourageant à la mise en oeuvre des OLD .

Elle a adopté, sur proposition des rapporteurs et du président, trois amendements .

L' amendement COM-130 , de clarification, vise à préciser que l'article 9 s'applique aux terrains, ainsi qu'aux constructions, chantiers ou installations . Il s'agit d'assurer la cohérence de l'article 9 avec l'article L. 134-6 du code forestier , qui prévoit que les OLD s'appliquent, selon les cas, aux terrains ou aux constructions, chantiers ou installations.

Elle a également adopté un amendement COM-132 prévoyant qu'un décret définisse les modalités d'application de l'article 9. Le décret devra notamment définir les modalités de contrôle du respect des OLD .

Elle a enfin adopté un amendement COM-131 , rédactionnel .

La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau)

Augmentation des sanctions en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement

L'article 9 bis , inséré par la commission par trois amendements de Mmes Laurence Harribey et Gisèle Jourda, augmente les sanctions prévues en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement.

La commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé.

I. Les sanctions applicables en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement

1. Les sanctions administratives en cas de non-respect des OLD

L'article L. 135-2 du code forestier prévoit qu'en cas de violation constatée de l'OLD, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, le maire ou, le cas échéant, le représentant de l'État dans le département met en demeure la personne tenue à l'obligation d'exécuter les travaux de débroussaillement ou de maintien en état débroussaillé dans un délai qu'il fixe.

Lorsque cette personne n'a pas procédé aux travaux prescrits par la mise en demeure à l'expiration du délai fixé, le maire saisit l'autorité administrative compétente de l'État, qui peut prononcer une amende dont le montant ne peut excéder 30 euros par mètre carré soumis à l'OLD .

2. Les sanctions pénales en cas de non-respect des OLD

a) Les sanctions prononcées par le tribunal correctionnel

L'article L. 163-5 prévoit les sanctions pénales pouvant être prononcées par le tribunal correctionnel en cas de non-respect des OLD.

Le I de cet article dispose que le propriétaire qui n'a pas procédé aux travaux de débroussaillement prescrits par la mise en demeure prévue à l'article L. 135-2 est passible, à l'expiration du délai fixé, de poursuites devant le tribunal correctionnel et peut être condamné au paiement d'une amende de 30 euros par mètre carré soumis à l'OLD .

Son III prévoit également qu'en cas de poursuite pour infraction à l'obligation mentionnée au I et aux OLD prévues à l'article L. 134-6 du code forestier , le tribunal peut, après avoir déclaré le prévenu coupable, décider l'ajournement du prononcé de la peine assortie d'une injonction de respecter ces dispositions. L'injonction est alors assortie d'une astreinte dont le tribunal fixe le montant , qui ne peut être inférieur à 30 euros et supérieur à 75 euros par jour et par hectare soumis à l'OLD .

b) Les contraventions de quatrième ou cinquième classe

Par ailleurs, l'article R. 163-3 du code forestier prévoit que la plupart des OLD incombant aux particuliers - inscrites aux 1° à 4° de l'article L. 134-6 ou à l'article L. 134-5 - sont passibles d'une contravention de quatrième classe (jusqu'à 750 euros d'amende avec possibilité d'avoir recours à l'amende forfaitaire de 135 euros). Le même article prévoit que certaines OLD - inscrites aux 5° et 6° de l'article L. 134-6, afférentes par exemple aux campings, lotissements ou aux zones d'aménagement concerté (ZAC) - relèvent de la cinquième catégorie (jusqu'à 1 500 euros d'amende).

II. Une augmentation des sanctions en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement

L'article 9 bis , introduit à l'initiative de Mmes Laurence Harribey et Gisèle Jourda par trois amendements COM-74 , COM-77 et COM-78 adoptés par la commission, augmente les sanctions en cas de non-respect des obligations légales de débroussaillement.

L'amendement COM-74 accroît l'amende administrative après mise en demeure , inscrite à l'article L. 135-2 du code forestier, de 30 à 40 euros par mètre carré soumis à l'OLD.

L'amendement COM-77 augmente l'amende pouvant être prononcée par le tribunal correctionnel , sur le fondement de l'article L. 163-5 du code forestier, de 30 à 40 euros par mètre carré soumis à l'OLD.

Enfin, l'amendement COM-78 accroît le montant de l'astreinte pouvant être prononcée par le tribunal correctionnel , sur le fondement du même article L. 163-5 : cette astreinte ne pourrait être inférieure à 40 euros - contre 30 euros aujourd'hui - et supérieure à 100 euros - contre 75 euros aujourd'hui - par jour et par hectare soumis à l'OLD.

Cet article nouveau s'inscrit dans la continuité du rapport d'information « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{36 ( * )} d'août 2022, dont la recommandation n° 24 prévoyait d' accroître et d'uniformiser les sanctions pénales relatives aux OLD vers la contravention de cinquième classe, tout en prévoyant, en parallèle, la possibilité de recours à une amende forfaitaire de 200 euros.

La commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé.

Article 10

Crédit d'impôt à destination des personnes physiques
pour les dépenses engagées pour des travaux de débroussaillement

Cet article 10 vise à instaurer un crédit d'impôt à destination des personnes physiques pour les dépenses engagées pour des travaux de débroussaillement, dont le bénéfice serait subordonné au respect des obligations légales de débroussaillement (OLD), et à la réalisation de ces opérations par des entrepreneurs de travaux forestiers certifiés dans des conditions définies par décret.

La commission accueille favorablement la création de ce crédit d'impôt, qui répond à un double objectif d'incitation des particuliers à protéger leur habitation contre les feux et de développement d'une véritable « économie des OLD » par le recours, pour la réalisation de ces travaux, à des entrepreneurs certifiés.

Outre un amendement rédactionnel COM-140 , la commission a souhaité renforcer ce dispositif, à l'initiative des rapporteurs et du président, par un amendement COM-114 pour relever le plafond des dépenses éligibles à ce crédit d'impôt, ainsi qu'un amendement COM-113 visant à étendre la liste des entreprises susceptibles de faire l'objet d'une certification en vue de la réalisation des travaux de débroussaillement. .

I. Une nécessité de renforcer les incitations au respect des obligations légales de débroussaillement par les particuliers

Le rapport d'information « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » d'août 2022 ^{37 ( * )} a mis en lumière que le respect des obligations légales de débroussaillement (OLD) était aujourd'hui insuffisant, avec un taux de réalisation, variable selon les territoires, souvent inférieur à 30 %.

Si le code forestier prévoit des sanctions en cas de non-respect des OLD ^{38 ( * )} , il n'existe à ce jour aucune aide directe pour inciter à leur réalisation.

Le crédit d'impôt accordé au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile (employé direct, association, entreprise ou organisme déclaré) est le seul dispositif -partiel- de prise en charge qui existe actuellement pour les dépenses pour travaux de débroussaillement. En effet, sont notamment éligibles à ce crédit d'impôt, prévu à l'article 199 sexdecies du code général des impôts (CGI), les dépenses engagées pour « petits travaux de jardinage », dont les « travaux de débroussaillage ^{39 ( * )} ».

Toutefois, cette notion de « petits travaux de jardinage » ne permet en réalité pas de couvrir l'ensemble des travaux impliqués par les opérations de débroussaillement et de maintien en l'état débroussaillé. Les travaux de réalisation des OLD s'apparentent en effet souvent à des travaux bien plus conséquents que des travaux de petit jardinage, et vont dès lors souvent être considérés comme des travaux forestiers au sens de l'article L. 722-3 du code forestier , qui ne sont justement pas couverts par le crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile.

Il apparaît donc nécessaire de créer un nouveau mécanisme incitatif spécifique à la réalisation des OLD, comme cela était préconisé dans le rapport d'information d'août 2022.

II. La création d'un crédit d'impôt dont le bénéfice serait soumis au respect des obligations légales de débroussaillement

L'article 36 de la proposition de loi traduit en effet la recommandation n° 20 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Pour ce faire, il introduit, après le 34° du II de la section V du chapitre I ^er du titre I ^er de la première partie du livre I ^er du code général des impôts (CGI), un 34° bis , qui instaure un « Crédit d'impôt pour dépenses de travaux de débroussaillement », par la création d'un nouvel article 200 quindecies A au sein de ce même code.

Ce nouvel article précise tout d'abord les personnes susceptibles de bénéficier de ce dispositif. Le crédit d'impôt bénéficie ainsi aux contribuables personnes physiques, fiscalement domiciliés en France au sens de l'article 4 B du CGI ^{40 ( * )} .

Il précise en outre les dépenses éligibles à ce crédit d'impôt :

- ces dépenses doivent tout d'abord être engagées pour des travaux réalisés en application des obligations de débroussaillement et de maintien en l'état débroussaillé autour des habitations, prévues aux articles L. 131-11 et L. 134-6 du code forestier ;

- ces dépenses correspondent aux sommes versées à des entrepreneurs certifiés pour la réalisation de ces opérations de débroussaillement et de maintien en l'état débroussaillé.

Les modalités de certification de ces entrepreneurs seraient en outre renvoyées à un décret , qui pourrait notamment préciser le type d'entreprises entrant dans le champ du dispositif, la procédure d'attribution de cette certification, ainsi que l'organisme qui sera chargé de la délivrer.

Cet article prévoit enfin de plafonner ce crédit d'impôt à un montant égal à 50 % des dépenses effectivement supportées , dans la limite de 1 000 euros par foyer fiscal . Ce plafond a été fixé de manière à concilier le caractère incitatif du dispositif avec une volonté d'en limiter l'impact budgétaire et d'éviter que l'ensemble du coût de ces OLD ne soit supporté par le contribuable.

III. Un dispositif dont le caractère incitatif pourrait être renforcé par un relèvement du plafond, et dont le périmètre doit être élargi de manière à intégrer l'ensemble des entreprises compétentes en matière de travaux de débroussaillement

La commission accueille favorablement cet article, qui s'inscrit dans la droite ligne de la position exprimée par le Sénat sur le sujet. Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2023 en séance, le Sénat avait en effet adopté un dispositif similaire à l'initiative des rapporteurs et du président de la commission spéciale .

Cet amendement n'avait finalement pas été retenu dans le texte sur lequel le Gouvernement a par la suite engagé sa responsabilité à l'Assemblée nationale, en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

La création de ce crédit d'impôt permettrait en outre de répondre à deux objectifs :

- un objectif d'incitation des personnes physiques à réaliser les travaux nécessaires pour protéger leurs habitations , et ainsi permettre aux forces d'intervention de se concentrer, en cas d'incendie sur la lutte contre les feux ;

- un objectif de développement d'une « économie des OLD » par le recours à des entrepreneurs certifiés pour la réalisation de ces travaux.

La condition de recours à des entreprises certifiées pour la réalisation de ces travaux apporte en outre de garantir la qualité des travaux réalisés . Elle permet ainsi de renforcer la protection des habitations en cas de déclenchement d'un incendie.

La commission a néanmoins amendé cet article, à l'initiative des rapporteurs et du président afin :

- d'une part, de renforcer le caractère incitatif du crédit d'impôt par un léger relèvement de son plafond ;

- d'autre part, de s'assurer que le périmètre du dispositif puisse couvrir toutes les entreprises susceptibles de réaliser les travaux de débroussaillement .

Force est de constater que le coût du débroussaillement peut être particulièrement prohibitif . S'il est difficile d'évaluer le coût moyen d'une opération de débroussaillement, eu égard à la diversité des parcelles en termes de taille et de densité de végétation, il ressort des travaux des rapporteurs que ce plafond pourrait a minima être doublé afin de s'assurer du caractère incitatif du dispositif. C'est le sens de l'amendement COM-114 adopté par la commission à l'initiative des rapporteurs et du président, qui vise à relever le plafond du crédit d'impôt pour dépenses de débroussaillement à 2 000 euros .

Par ailleurs, la notion « d'entrepreneurs de travaux forestiers » inscrite dans la proposition de loi initiale mérite d'être élargie. En effet, les entreprises susceptibles de réaliser des travaux de débroussaillement ne sont pas nécessairement des entrepreneurs de travaux forestiers. Ces travaux peuvent notamment être réalisés par des entreprises de paysagisme. C'est pourquoi l'amendement COM-113 vise la notion plus large « d'entrepreneurs », de manière à viser plus largement l'ensemble des entreprises certifiées susceptibles de réaliser ces travaux de débroussaillement.

La commission a enfin adopté, également à l'initiative des rapporteurs et du président, un amendement rédactionnel COM-140, visant à s'assurer que l'ensemble des OLD auxquelles sont soumis les particuliers soient incluses dans les conditions pour bénéficier du dispositif.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11

Franchise obligatoire dans les contrats d'assurance en cas de non-respect des OLD et doublement du montant maximal de cette franchise

L'article 11 prévoit de rendre la franchise obligatoire dans les contrats d'assurance en cas de non-respect des OLD et de doubler le montant maximal de cette franchise, de 5 000 à 10 000 euros, dans le cas où les dommages garantis par un contrat d'assurance procèdent d'un incendie de forêt.

La commission a adopté quatre amendements pour garantir l'application effective du dispositif, en prévoyant notamment un régime de sanctions pour les assurés qui établiraient une attestation faisant état de faits matériellement inexacts.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

I. Une franchise supplémentaire optionnelle dans les contrats d'assurance en cas de non-respect d'obligations inscrites dans le code forestier

L'article L. 122-8 du code des assurances prévoit que, dans le cas où les dommages garantis par un contrat d'assurance procèdent d'un incendie de forêt , l'assureur peut, s'il est établi que l'assuré ne s'est pas conformé à plusieurs obligations inscrites dans le code forestier , pratiquer, en sus des franchises prévues le cas échéant au contrat, une franchise supplémentaire d'un montant maximum de 5 000 euros .

Cet article s'applique à l' assurance relative aux biens , qui concerne notamment les contrats multirisques habitation ou encore les contrats d'assurance automobile.

Sont concernées par l'application de l'article L. 122-8 du code des assurances plusieurs prescriptions inscrites dans le code forestier :

- article L. 131-4 : interdiction de pâture après incendie dans les bois et forêts ne relevant pas du régime pendant une durée de dix ans  ;

- article L. 131-8 : règles spéciales de gestion forestière pouvant être prescrites par le préfet, au voisinage des voies ouvertes à la circulation publique ;

- article L. 131-12 : impossibilité pour le propriétaire ou l'occupant des fonds voisins compris dans un périmètre soumis à une obligation légale de débroussaillement ( OLD ) de s'opposer à la réalisation de ce débroussaillement ;

- article L. 131-14 : faculté pour les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes d'effectuer ou de faire effectuer , à la demande des propriétaires, les actions de débroussaillement et de maintien en état débroussaillé ;

- article L. 131-15 : possibilité de confier à une association syndicale le débroussaillement et le maintien en l'état débroussaillé des terrains concernés par des OLD  ;

- article L. 131-16 : droit pour le propriétaire d'infrastructures ferroviaires de débroussailler sur une largeur de 20 mètres à partir du bord de la voie  ;

- article L. 131-17 : élaboration par le préfet des plans de prévention des risques naturels prévisibles en matière d'incendies de forêt ;

- article L. 131-18 : règles de débroussaillement dans les zones délimitées par les plans de prévention des risques naturels prévisibles en matière d'incendies de forêt ;

- article L. 134-4 : obligations imposées par le maire, en cas de risque exceptionnel d'incendies, de procéder à des nettoiements ;

- article L. 134-5 à L. 134-12 : obligations légales de débroussaillement s'appliquant aux bois et forêts classés à risque d'incendie et particulièrement exposés à ce risque ;

- article L. 135-2 : mise en demeure et amende en cas de non-respect des OLD ;

- article L. 162-2 : possibilité pour le tribunal d'ajourner le prononcé de la peine encourue pour des infractions forestières ;

- article L. 163-4 à L. 163-6 : sanctions pénales applicables à la défense des forêts contre l'incendie.

II. Rendre la franchise obligatoire dans les contrats d'assurance en cas de non-respect des OLD et doubler son montant maximal de 5 000 à 10 000 euros

L'article 11 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 23 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » , visant à mobiliser plus largement le levier assurantiel pour inciter les personnes concernées à se conformer à leur obligation légale de débroussaillement

Il modifie l'article L. 122-8 du code des assurances sur plusieurs points.

Il rend tout d'abord obligatoire , pour les assureurs, l'établissement d'une franchise supplémentaire en cas de non-respect des prescriptions inscrites à l'article L. 122-8 du même code.

Il accroît par ailleurs la limite maximale de cette franchise supplémentaire de 5 000 à 10 000 euros .

Il prévoit également les modalités d'application de cette franchise obligatoire. Pour faciliter le contrôle par l'assureur du respect des OLD, l'assuré doit ainsi remettre une attestation de conformité délivrée à titre gracieux par un entrepreneur de travaux forestiers certifié ayant réalisé les travaux de débroussaillement. L'assuré peut alternativement attester sur l'honneur de la réalisation par ses soins des travaux de débroussaillement.

Il précise enfin que les conditions d'application de l'article 11, notamment les modalités de certification des entrepreneurs de travaux forestiers, seront précisées par décret .

III. Des précisions apportées pour garantir l'application effective du dispositif

La commission est favorable à l'article 11 de la proposition de loi , qui mobilise utilement le levier assurantiel pour inciter les personnes concernées à se conformer à leur obligation légale de débroussaillement.

Sur proposition des rapporteurs et du président, elle a adopté plusieurs amendements afin de garantir l'application effective du dispositif .

L'amendement COM-133 de clarification vise à s'assurer que la disposition prévue par l'article 11 ne s'applique qu'aux obligations légales de débroussaillement (OLD). Le caractère facultatif de la franchise et son montant maximal de 5 000 euros seraient donc conservés pour les obligations du code forestier , mentionnées à l'article L. 122-8 du code des assurances, qui ne sont pas des OLD ^{41 ( * )} . L'amendement procède par ailleurs, de manière incidente, à la suppression , à l'article L. 122-8 du même code, des références aux articles L. 162-2 (possibilité pour le tribunal d'ajourner le prononcé de la peine encourue pour infractions forestières) et L. 163-4 à L. 163-6 du code forestier (sanctions pénales applicables à la défense des forêts contre les incendies) qui ne constituent pas des obligations à proprement parler.

L'amendement COM-134 vise à élargir la liste des entrepreneurs pouvant être certifiés pour la réalisation des OLD au titre de l'article 11 de la proposition de loi, en supprimant la référence à la notion, trop circonscrite, d'« entrepreneurs de travaux forestiers ». Les auditions menées par les rapporteurs et le président leur ont en effet permis de constater que d'autres catégories d'entrepreneurs (ex. paysagistes) pouvaient être suffisamment qualifiées pour effectuer les OLD conformément à la réglementation.

Par ailleurs, afin d'éviter que la faculté laissée à l'assuré d'attester sur l'honneur de la réalisation par ses soins des travaux de débroussaillement conduise à un affaiblissement du dispositif proposé, l'amendement COM-135 précise que le fait d'établir une attestation faisant état de faits matériellement inexacts pourra être puni des peines prévues à l'article 441-7 du code pénal , qui sanctionne d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende le fait d'établir une attestation ou un certificat faisant état de faits matériellement inexacts.

Enfin, l'amendement COM-136 prévoit que la remise par l'assuré de cette attestation de conformité ou de cette attestation sur l'honneur se fasse à la souscription du contrat et à chaque renouvellement . La fréquence de remise des attestations devra être fixée par le décret d'application de l'article 11.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12

Identification par arrêté de la liste des communes devant faire l'objet d'un plan de prévention des risques d'incendies de forêt (PPRif) et possibilité de recourir à une procédure de modification simplifiée des PPRif

L'article 12 vise à étendre plus largement la réalisation de plans de prévention des risques d'incendies de forêt (PPRif) dans les territoires particulièrement exposés au risque incendie, par l'identification par arrêté d'une liste des communes où la protection contre les incendies rend nécessaire l'adoption d'un tel plan. Cet article prévoit par ailleurs la possibilité de recourir à une procédure de modification simplifiée des PPRif pour adapter ces plans à l'intensification et à l'extension du risque incendie, pour les PPRif dont la modification serait engagée avant le 1 ^er janvier 2025.

La commission a adopté l'article 12 sans modification.

I. Le plan de prévention des risques d'incendies de forêt : un outil trop faiblement déployé et insuffisamment mis à jour, en raison des modalités d'élaboration, de révision et modification complexes

A. Le plan de prévention des risques d'incendies de forêt : un outil visant à maîtriser l'urbanisation dans les zones particulièrement exposées au risque d'incendies

Élaborés « dans les zones où la protection contre les incendies les rend nécessaires », les plans de prévention des risques d'incendies de forêt (PPRif) (article L. 131-17 du code forestier) visent à contrôler le développement de l'urbanisation et à prescrire des mesures de prévention, de protection, de réduction de la vulnérabilité et de sauvegarde. Ils comportent un zonage cartographique fin du risque encouru, ainsi qu'un règlement pour chaque zone identifiée. Annexés aux documents d'urbanisme , ils sont opposables aux collectivités et aux particuliers.

Le PPRif constitue un plan de prévention des risques naturels prévisibles , au sens de l'article L. 562-1 du code de l'environnement. La réalisation par le préfet, en concertation avec les conseils régionaux et conseils départementaux intéressés, d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles propres aux zones sensibles aux incendies de forêt est explicitement prévu par l'article L. 562-9 du code de l'environnement.

Comme le prévoit l'article L. 562-1, le PPRif a pour objet, en tant que de besoin :

- de délimiter les zones exposées aux risques , en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ;

- de délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques, mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions ;

- de définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones précédemment mentionnées, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ;

- de définir, dans les mêmes zones, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs.

B. Un outil trop faiblement déployé et insuffisamment mis à jour pour faire face à l'évolution du risque

Comme le rappelait le rapport d'information « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{42 ( * )} d'août 2022, de nombreuses zones particulièrement exposées ne sont malheureusement toujours pas couvertes par un PPRif.

Le rapport mettait également en avant la mise à jour trop irrégulière des PPRif existants , insuffisante pour faire face à l'évolution du risque.

Les services de l'État interrogés par la mission d'information expliquaient ces insuffisances par les complexités et longueurs associées aux procédures d'élaboration, de révision et de modification des PPRif .

C. Des modalités d'élaboration, de révision et de modification des PPRif

L'article L. 562-3 du code de l'environnement dispose que le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration des projets de plan de prévention des risques naturels prévisibles, parmi lesquels figurent les PPRif. Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. Après enquête publique et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles doit être approuvé par arrêté préfectoral. Au cours de cette enquête, sont entendus, après avis de leur conseil municipal, les maires des communes sur le territoire desquelles le plan doit s'appliquer.

Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé est annexé au plan local d'urbanisme et fait l'objet d'un affichage en mairie et d'une publicité par voie de presse locale en vue d'informer les populations concernées (article L. 562-4 du code de l'environnement).

Les modalités de révision et de modification des PPRif sont précisées par l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement.

Le I de cet article prévoit que le plan peut être révisé selon les formes de son élaboration. Lorsque la révision ne porte que sur une partie du territoire couvert par le plan, la concertation, les consultations et l'enquête publique mentionnées à l'article L. 562-3 sont effectuées dans les seules communes sur le territoire desquelles la révision est prescrite.

Le II du même article prévoit que le plan peut également être modifié à condition que la modification envisagée ne porte pas atteinte à son économie générale . La procédure définie au dernier alinéa de l'article L. 562-3 (enquête publique et avis des conseils municipaux) n'est pas applicable à la modification. Au lieu et place de l'enquête publique, le projet de modification et l'exposé de ses motifs sont portés à la connaissance du public en vue de permettre à ce dernier de formuler des observations pendant le délai d'un mois précédant l'approbation par le préfet de la modification.

II. Une identification par arrêté de la liste des communes devant faire l'objet d'un PPRif et une possibilité de recourir à une procédure de modification simplifiée des PPRif

L'article 12 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 25 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

D'une part, son I prévoit qu'un arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt, de l'environnement et de la sécurité civile établisse une liste des communes où la protection contre les incendies rend nécessaire l'adoption d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles en matière d'incendies de forêt.

D'autre part, ses II, III et IV permettent au préfet de recourir à une procédure de modification simplifiée des PPRif pour adapter ces plans à l'intensification et à l'extension du risque incendie

Le II dispose ainsi que dans les territoires définis au I de l'article, par dérogation aux articles L. 562-3, L. 562-4 et L. 562-4-1 du code de l'environnement, il peut être recouru à une procédure de modification simplifiée , dans des conditions et selon des modalités précisées par décret, dès lors que la procédure mise en place dans ce cadre garantit l'association des collectivités territoriales et de leurs groupements concernés à l'élaboration du plan et à une concertation avec les populations concernées. Lorsque le maire d'une commune concernée demande au représentant de l'État dans le département à ce qu'il soit recouru à cette procédure simplifiée, cette demande est de droit.

Le III prévoit qu'une fois la phase d'élaboration achevée selon les modalités prévues au II, les plans ainsi modifiés sont approuvés par arrêté préfectoral dans un délai qui ne peut excéder deux mois.

Le IV précise enfin que ces modalités de modification simplifiée s'appliquent aux procédures engagées avant le 1 ^er janvier 2025 .

III. Un article qui permettra de clarifier les zones considérées comme prioritaires et d'y assurer l'adaptation de la politique de prévention à l'évolution de l'aléa

Comme l'avait noté le rapport d'information d'août 2022, la généralisation des PPRif à l'ensemble des territoires particulièrement exposés au risque incendie (au titre de l'article L. 133-1 du code forestier) et, a fortiori , à ceux simplement exposés au risque incendie (au titre de l'article L. 132-1) ne semble pas réaliste, compte tenu des délais et difficultés actuelles associées à l'élaboration de ces plans.

Toutefois, dans les zones sévèrement exposées, les PPRif constituent des outils particulièrement appropriés pour maîtriser l'urbanisation et, ainsi, mieux réguler les interfaces forêt-zones urbaines, afin de réduire les départs de feux et la vulnérabilité des personnes et des biens.

L'identification par arrêté des territoires devant être dotés d'un tel plan présente à cet égard l'avantage de clarifier les zones considérées comme prioritaires et de garantir la proportionnalité de la politique de prévention en fonction de l'intensité du risque .

Pour les territoires concernés, l'article 12 facilitera par ailleurs l'adaptation du plan à l'évolution de l'aléa.

La commission porte donc un regard favorable sur cet article .

La commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 13

Envoi de « cartes d'aléas » adressées par le préfet aux collectivités territoriales compétentes, dans l'ensemble des territoires dont les bois et forêts sont classés à risque d'incendie ou particulièrement exposés

L'article 13 prévoit de systématiser l'envoi de « cartes d'aléas », adressées par le préfet aux collectivités territoriales compétentes, dans l'ensemble des territoires dont les bois et forêts sont classés à risque d'incendie ou particulièrement exposés, afin de cartographier, à l'échelle des communes concernées, le risque d'incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation.

La commission, sous le bénéfice d'un amendement rédactionnel, a adopté l'article 13 ainsi modifié.

I. Les « cartes d'aléas » : une alternative aux plans de prévention des risques incendies de forêts pour intégrer le risque d'incendies dans les politiques d'urbanisme

La maîtrise de l'urbanisation constitue un levier essentiel pour mieux réguler les interfaces habitat-forêt et limiter le mitage , afin de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens et les départs de feux.

Pour ce faire, l'outil le plus complet est le plan de prévention des risques incendies de forêt (PPRif) devant être élaboré « dans les zones où la protection contre les incendies les rend nécessaires » (voir supra - commentaire de l'article 12).

Comme l'avait noté le rapport d'information « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{43 ( * )} d'août 2022, la généralisation des PPRif à l'ensemble des territoires particulièrement exposés au risque incendie (au titre de l'article L. 133-1 du code forestier) et, a fortiori , à ceux simplement exposés au risque incendie (au titre de l'article L. 132-1) ne semble toutefois pas réaliste , compte tenu des délais et difficultés actuelles associées à l'élaboration de ces plans.

Pour intégrer malgré tout le risque incendie dans les documents d'urbanisme des territoires aujourd'hui non couverts par un PPRif, le rapport d'information d'août 2022 préconisait de systématiser l'envoi de « cartes d'aléa » , adressées par le préfet aux collectivités territoriales. Cette pratique, déjà à l'oeuvre dans de nombreux territoires, permet en effet l'information des élus locaux sur tout élément facilitant la caractérisation et la qualification du risque à l'échelle d'une commune. Ces informations pourraient alors être prises en compte les documents d'urbanisme.

II. L'envoi de « cartes d'aléas », adressées par le préfet aux collectivités territoriales compétentes, dans l'ensemble des territoires classés dont les bois et forêts sont classés à risque d'incendie ou particulièrement exposés

L'article 13 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 26 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il vise à insérer, après la section 1 du chapitre II du titre III du livre I ^er du code de l'urbanisme - consacrée aux informations portées à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents par l'État - une section 1 bis « Éléments relatifs aux incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation adressés par l'État aux communes ou à leurs groupements ».

Il crée, en son sein, un nouvel article L. 132-4-2 , qui dispose que dans les territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie au sens de l'article L. 133-1 du code forestier ou sont classés à risque d'incendie au sens de l'article L. 132-1 du même code, l'autorité administrative compétente de l'État adresse aux communes ou à leurs groupements compétents une carte d'aléas permettant de cartographier, à l'échelle des communes concernées, le risque d'incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation.

III. Un article adopté sous bénéfice d'un amendement rédactionnel

Sur la suggestion des rapporteurs et du président, la commission a adopté un amendement rédactionnel COM-137 .

La commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14

Envoi par le préfet de recommandations techniques relatives à la résistance des bâtiments aux incendies de forêt - Possibilité, pour le règlement du plan local d'urbanisme, de définir des secteurs dans lesquels il impose aux constructions de respecter des prescriptions techniques permettant de réduire la vulnérabilité aux incendies de forêt et de végétation.

L'article 14 vise à accroître la résistance des bâtiments aux incendies de forêt, en prévoyant l'envoi de recommandations techniques, adressées par le préfet aux collectivités territoriales compétentes, dans l'ensemble des territoires exposés au risque incendie et particulièrement exposés au risque incendie. À cette même fin, cet article prévoit la possibilité, pour le règlement du plan local d'urbanisme, dans l'ensemble des territoires exposés au risque incendie et particulièrement exposés au risque incendie, de définir des secteurs dans lesquels il impose aux constructions de respecter des prescriptions techniques permettant d'en réduire la vulnérabilité aux incendies de forêt et de végétation.

La commission a adopté l'article 14 sans modification.

I. Des PPRif, permettant d'imposer des mesures de construction pour réduire la vulnérabilité du bâti aux incendies de forêt et de végétation, trop faiblement déployés et insuffisamment mis à jour

Élaborés « dans les zones où la protection contre les incendies les rend nécessaires », les plans de prévention des risques incendies de forêt (PPRif) (article L. 131-17 du code forestier) visent à contrôler le développement de l'urbanisation et à prescrire des mesures de prévention, de protection, de réduction de la vulnérabilité et de sauvegarde.

À ce titre, les PPRif peuvent déjà imposer des mesures de construction, notamment en prescrivant l'utilisation de matériaux ignifuges ou en interdisant des matériaux sensibles aux feux.

Toutefois, comme le rappelait le rapport d'information « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{44 ( * )} d'août 2022, de nombreuses zones particulièrement exposées ne sont malheureusement toujours pas couvertes par un PPRif .

Le rapport mettait également en avant la mise à jour trop irrégulière des PPRif existants , insuffisante pour faire face à l'évolution du risque.

Les PPRif ne constituent donc pas des outils suffisants pour intégrer , dans les zones à risque, des recommandations tendant à accroître la résistance des bâtiments aux incendies de forêt.

II. L'envoi par le préfet de recommandations techniques relatives à la résistance des bâtiments aux incendies de forêt et la possibilité, pour le règlement du plan local d'urbanisme, de définir des secteurs dans lesquels il impose aux constructions de respecter des prescriptions techniques permettant de réduire la vulnérabilité aux incendies de forêt et de végétation

L'article 14 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 27 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

D'une part , il crée, au sein de la section 1 bis « Éléments relatifs aux incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation adressés par l'État aux communes ou à leurs groupements » de la section 1 du chapitre II du titre III du code de l'urbanisme, telle qu'elle résulte de l'article 13 de la proposition de loi, un nouvel article L. 132-4-2 .

Cet article dispose que dans les territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie au sens de l'article L. 133-1 du code forestier ou sont classés à risque d'incendie au sens de l'article L. 132-1 du même code, l'autorité administrative compétente de l'État adresse aux communes ou à leurs groupements compétents des recommandations techniques permettant de réduire la vulnérabilité des constructions aux incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation.

D'autre part , il complète le paragraphe 1 de la sous-section 2 de la section 4 du chapitre I ^er du titre V du code de l'urbanisme par un article L. 151-25-1. Ce paragraphe comporte aujourd'hui plusieurs articles permettant au règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de déterminer, par exemple, des règles concernant l'implantation des constructions (article L. 151-17) ou leur aspect extérieur (article L. 151-18), ou encore d'identifier des secteurs dans lesquels il impose aux constructions, travaux, installations et aménagements de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu'il définit (article L. 151-21).

L'article L. 151-25-1 ainsi créé dispose que dans les territoires dont les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie au sens de l'article L. 133-1 du code forestier ou sont classés à risque d'incendie au sens de l'article L. 132-1 du même code, le règlement du plan local d'urbanisme peut définir des secteurs dans lesquels il impose aux constructions, travaux, installations et aménagements de respecter des prescriptions techniques permettant d'en réduire la vulnérabilité aux incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation.

III. Un article adopté par la commission sans modification

La commission porte un regard favorable sur cet article.

La commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 14 bis (nouveau)

Association des acteurs en charge de la défense des forêts contre l'incendie à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les communes dont les bois et forêts sont classés particulièrement exposés ou à risque d'incendie

L'article 14 bis , inséré par la commission par trois amendements identiques de Mmes Nathalie Delattre, Florence Lassarade et Monique de Marco, prévoit l'association des acteurs en charge de la défense des forêts contre l'incendie à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme, dans les communes dont les bois et forêts sont classés particulièrement exposés à risque d'incendie.

La commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé.

I. Une association de nombreuses entités à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme

L'article L. 132-7 du code de l'urbanisme prévoit l'association de l'État, des régions, des départements, des autorités organisatrices de mobilité, des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, des collectivités territoriales ou des établissements publics chargés d'une grande opération d'urbanisme, des établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que des organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCoT) et des plans locaux d'urbanisme (PLU) .

Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales, des sections régionales de la conchyliculture, ainsi que du gestionnaire d'infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l'emprise du SCoT ou du PLU.

II. Une association des acteurs en charge de la défense des forêts contre l'incendie à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les communes dont les bois et forêts sont classés particulièrement exposés ou à risque d'incendie

L'article 14 bis , introduit à l'initiative de Mmes Nathalie Delattre, Florence Lassarade et Monique de Marco par trois amendements identiques COM-19 rect. bis , COM-36 rect. ter et COM-157 rect. adoptés par la commission, modifie l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme afin d'associer les acteurs en charge de la défense des forêts contre l'incendie à l'élaboration des SCoT et des PLU dans les communes dont les bois et forêts sont classés particulièrement exposés ou à risque d'incendie.

La commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé.

TITRE III

GÉRER LA FORÊT ET PROMOUVOIR LA SYLVICULTURE
FACE AU RISQUE INCENDIE

Article 15

Intégration d'orientations spécifiques au risque d'incendie dans les schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS) et présence des SDIS dans les commissions régionales de la forêt et du bois

L'article 15 vise à confier aux commissions régionales de la forêt et du bois, dans lesquelles devront à présent nécessairement siéger des représentants des SDIS, le soin de faire figurer des éléments relatifs à la défense des forêts contre les incendies, dans les déclinaisons régionales de la politique forestière. Les schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS) arrêtés par le ministre chargé des forêts, qui s'imposent aux documents de gestion durable des bois et forêts des particuliers et servent de référence au CNPF pour leur agrément, devront comporter des orientations spécifiques au risque incendie. Enfin, il est prévu que l'analyse des enjeux économiques, sociaux et environnementaux des plans simples de gestion soit enrichie par celle des enjeux de DFCI.

La commission spéciale a adopté l'article 15 modifié par quatre amendements identiques COM-20 rect ., COM-37 rect ., COM-84 rect . et COM-159 rect . prévoyant explicitement la participation des associations syndicales de DFCI et de leurs fédérations régionales, aux commissions régionales de la forêt et du bois.

I. Les déclinaisons régionales de la politique forestière et documents-cadres de la gestion durable et multifonctionnelle intègrent insuffisamment la défense des forêts contre les incendies

A. L'insuffisante intégration du risque incendie dans la composition des instances et les priorités des programmes régionaux de la forêt et du bois

Dans un délai de deux ans suivant l'édiction du programme national de la forêt et du bois, un programme régional de la forêt et du bois (PRFB) adapte à chaque région ses orientations et objectifs ^{45 ( * )} . Ces orientations et objectifs sont nombreux et touchent à de nombreux domaines (mobilisation du bois, équilibre sylvo-cynégétique, desserte), mais pas explicitement à la défense des forêts contre les incendies .

À ce jour, les commissions régionales de la forêt et du bois chargées d'élaborer les PRFB ^{46 ( * )} comprennent des représentants des collectivités territoriales, des administrations déconcentrées de l'État, des établissements publics intéressés, des organisations professionnelles, des associations de protection de l'environnement, des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs, d'associations d'usagers de la forêt ainsi que des personnalités qualifiées ^{47 ( * )} . Il n'est ainsi pas fait mention des SDIS dans l'instance régionale chargée de définir les orientations de la politique forestière, ce qui n'est pas cohérent avec la notion de multifonctionnalité de gestion de la forêt. Malgré un grand nombre et une grande diversité de participants ^{48 ( * )} , les SDIS sont même dans certaines régions effectivement absents de ces réunions.

B. En conséquence, une intégration déficiente du risque incendie dans les règles s'imposant aux documents de gestion

Les documents d'orientation par lesquels le ministre chargé des forêts encadre les règles de gestion, parmi lesquels figurent les directives et schémas régionaux, doivent tenir compte du PRFB .

Feuille de route des travaux sylvicoles à l'échelle d'une propriété boisée (privée, domaniale ou des collectivités), les documents de gestion (plans simples de gestion, codes des bonnes pratiques sylvicoles, règlements types de gestion) sont établis « conformément ^{49 ( * )} » à ces directives et schémas régionaux, après avis de la commission régionale de la forêt et du bois et, pour la forêt privée, du Centre national de la propriété forestière ^{50 ( * )} (CNPF).

S'agissant de la forêt privée, les schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS) sont le document-cadre servant de référence au CNPF pour l'agrément des documents de gestion durable des bois et forêts des particuliers.

Leur contenu est défini de façon réglementaire jusqu'à présent ^{51 ( * )} et ne comporte pas nécessairement de volet relatif au risque incendie. Reflet de ce vide juridique, le contrat d'objectifs et de performance du CNPF 2022-2026 mentionne la DFCI dans les missions du CNPF (« conseill[er] les propriétaires et leurs partenaires pour la prise en compte dans les DGD de l'adaptation au changement climatique et de la prévention des risques (dont les feux de forêts) ») mais davantage au titre de ses missions de conseil que de ses missions d'agrément des documents de gestion durable .

Traduction logique de la remarquable absence de la défense des forêts contre les incendies dans les orientations nationales et régionales de la politique forestière, les plans simples de gestion, qui sont pourtant la pierre angulaire de la supervision par l'État de la gestion privée depuis 1963, ne mentionnent pas non plus le risque incendie, comme un élément à prendre en compte dans la gestion sylvicole ^{52 ( * )} .

II. Orienter les documents de gestion durable vers une meilleure identification du risque incendie et des pratiques susceptibles de le faire diminuer

L'article 15 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 29 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Son 1° prévoit la présence de représentants des services départementaux d'incendies et de secours au sein des commissions régionales de la forêt et du bois ^{53 ( * )} , chargées d'élaborer les programmes régionaux de la forêt et du bois ^{54 ( * )} , déclinaisons régionales du programme national de la forêt et du bois, arrêté par le ministre chargé des forêts après concertation interministérielle.

En cohérence avec cette évolution, le 2° de l'article 15 prévoit explicitement, dans les programmes régionaux de la forêt et du bois, un volet relatif aux « pratiques et itinéraires sylvicoles compatibles avec la résilience des forêts face aux risques, en particulier avec la défense des forêts contre les incendies, ou susceptibles de les améliorer ».

Le 3° de cet article ajoute un cinquième volet aux schémas régionaux de gestion sylvicole : « l'indication des périmètres les plus exposés au risque d'incendie, ainsi que l'exposé des pratiques et itinéraires sylvicoles qui augmentent la résilience des forêts ». Pour ce faire, il crée un article L. 122-2-1 du code forestier, inscrivant dans la partie législative du code forestier les attendus d'un schéma régional de gestion sylvicole, qui n'étaient définis que par voie réglementaire jusqu'à présent ^{55 ( * )} . Par simple souci de coordination, mais de façon logique ^{56 ( * )} , il fait figurer dans la loi les quatre items aujourd'hui obligatoires des SRGS :

- l'étude des aptitudes forestières et de leurs débouchés,

- les objectifs de production et l'exposé des méthodes de gestion préconisées,

- l'indication des essences recommandées par grand type de milieu,

- l'identification des unités de gestion cynégétique par espèce de gibier.

Le 4° du présent article ajoute aux éléments attendus des plans simples de gestion ^{57 ( * )} une brève analyse des « enjeux de défense des forêts contre les incendies », en complément de celle des enjeux économiques, environnementaux et sociaux de la forêt. Il prévoit l'identification des mesures de prévention obligatoires, et des débroussaillements facultatifs ou obligatoires, dans le programme des coupes et travaux.

III. Si la gestion sylvicole contribue en tant que telle à la défense des forêts contre les incendies, le « réflexe DFCI » gagnerait à être intégré plus systématiquement dans les règles de gestion

Les rapporteurs considèrent la gestion sylvicole durable comme le premier échelon de la prévention contre les feux de forêt, grâce à la réduction de la concurrence hydrique, la réduction du combustible, l'amélioration de la desserte et la connaissance des massifs qu'elle permet. En améliorant le potentiel productif de la forêt, elle augmente en outre l'incitation à la protéger et donne les moyens de cette protection.

Il est en effet important d'enrichir la notion de « gestion durable et multifonctionnelle » des forêts en y intégrant l'atténuation des risques, notamment d'incendie , que ce soit dans la politique forestière de l'État (article 1 ^er de la présente proposition de la loi), ou dans ses déclinaisons régionales. Ce faisant, le législateur donne une impulsion claire aux parties prenantes de la politique forestière pour préparer au mieux les forêts françaises à l'intensification et l'extension du risque d'incendie, tout en laissant l'État adapter cette impulsion au niveau régional.

Les rapporteurs estiment également pertinent d'utiliser pour la forêt privée le levier des schémas régionaux de gestion sylvicole, servant de référence au CNPF dans l'agrément des documents de gestion, et d'inclure les mesures de prévention obligatoires ou facultatives, notamment de débroussaillement, dans les programmes des coupes et travaux de ces documents .

L'inclusion systématique des services départementaux d'incendie et de secours dans les instances régionales de la politique forestière est en outre nécessaire pour traduire l'interministérialité et la transversalité de la politique forestière également dans ses déclinaisons régionales.

La commission a adopté quatre amendements identiques COM-20 rect., COM-37 rect., COM-84 rect. et COM-159 rect. suivant l'avis favorable des rapporteurs. Ils prévoient explicitement la participation des associations syndicales de DFCI et de leurs fédérations régionales, aux commissions régionales de la forêt et du bois.

Cette demande est satisfaite en droit pour les ASA de DFCI, des établissements publics sous la tutelle de l'État, car il est déjà prévu que « les établissements publics intéressés » soient parties prenantes de la commission régionale de la forêt et du bois. Pourtant, les ASA de DFCI d'Aquitaine ont confirmé aux rapporteurs ne pas être conviées à cette instance et, plus largement, « ne pas être dans les boucles », ce qui nuit à l'intégration de la DFCI dans la politique forestière.

Par ailleurs, les fédérations régionales de DFCI ne sont pas des établissements publics, mais des associations : en raison de ce statut, leur présence au sein des CRFB n'est pas prévue.

Les rapporteurs ont donc proposé aux auteurs de quatre amendements qui allaient en ce sens, proches mais incompatibles, une rédaction identique qui permet d'inclure explicitement ces deux acteurs dans les commissions régionales de la forêt et du bois.

La commission spéciale a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16

Abaissement du seuil d'obligation d'élaboration de documents de gestion durable à 20 hectares et possibilité pour le préfet de région d'abaisser encore ce seuil

L'article 16 vise à abaisser le seuil minimal d'obligation d'élaboration de documents de gestion durable, pour la forêt privée, à 20 hectares (contre 25 aujourd'hui).

Il vise en outre à donner la possibilité au préfet de région d'abaisser encore ce seuil, selon l'opportunité, après avis de la commission régionale de la forêt et du bois.

Ainsi, ce seraient au moins 500 000 hectares supplémentaires, détenus par plus de 20 000 propriétaires, qui devraient faire agréer un document de gestion durable.

La commission a adopté l'article 16 modifié par un amendement COM-144 rédactionnel des rapporteurs et du Président.

I. La forêt privée est morcelée et insuffisamment gérée en France, ce qui accroît sa vulnérabilité aux risques, dont celui d'incendie

A. Une forêt privée morcelée et insuffisamment gérée, sujette aux risques

Conçus par le ministre de l'Agriculture Edgar Pisani en 1963, les plans simples de gestion (PSG) avaient pour but de favoriser la mise en gestion des parcelles, dans un contexte où la forêt française était insuffisamment entretenue et donc faiblement valorisée et sujette aux risques.

Malgré des incitations, les deux tiers de la forêt privée française ne sont pas couverts par un plan simple de gestion . Ce faible taux de couverture s'explique notamment par le morcellement du foncier (3,5 millions de propriétaires) et la survivance de statuts juridiques hérités de l'histoire, complexifiant leur gestion (biens de section, forêt usagère, biens vacants et sans maître...).

Or, la fréquence de coupe est deux fois plus élevée dans les parcelles dotées d'un PSG . Le taux de prélèvement est pour les peuplements feuillus de 53 % avec PSG contre 30 % sans PSG, et pour les peuplements résineux de 84 % avec PSG contre 67 % sans PSG. La même hausse se constate quel que soit le type de bois (petit bois, moyen bois, gros et très gros bois).

B. Parmi les documents de gestion, le plan simple de gestion reste le principal

Obligatoires pour les propriétaires privés à partir de 25 hectares de forêt , les PSG font l'objet d'un agrément du Centre national de la propriété forestière (CNPF), et doivent être conformes aux schémas régionaux de gestion sylvicole. Ils permettent en contrepartie d'être dispensé de formalités administratives ^{58 ( * )} pour la réalisation de coupes et travaux et donnent accès à des subventions et dispositifs fiscaux publics.

En plus de ces PSG, il existe des règlements types de gestion (pour les coopératives) et des codes des bonnes pratiques sylvicoles (document simplifié, facultatif, pour les petits propriétaires, ouvrant droit à une « présomption de gestion durable »).

Selon le CNPF, 28 259 plans simples de gestion obligatoires étaient en vigueur en 2021, 8 667 plans simples de gestion volontaires, 22 785 codes des bonnes pratiques sylvicoles et 2 911 règlements types de gestion.

Mais en surfaces couvertes, les PSG obligatoires restent de loin le principal document de gestion.

Source : CNPF

II. Abaissement du seuil d'obligation d'élaboration de documents de gestion durable à 20 hectares et possibilité pour le préfet de région d'abaisser encore ce seuil

Le présent article traduit la recommandation n° 31 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Son 1° abaisse le seuil minimal obligatoire d'élaboration de documents de gestion durable pour la forêt privée à 20 hectares, contre 25 aujourd'hui.

Son 2° donne la possibilité au préfet de région d'abaisser encore ce seuil, selon l'opportunité, après avis de la commission régionale de la forêt et du bois.

Cette évolution nécessite des moyens d'instruction supplémentaires pour le CNPF, pouvant aller jusqu'à 25 ETP permanents dans les hypothèses hautes de l'établissement, mais qui pourraient être limités à une dizaine d'ETP en cas de généralisation de la télétransmission des documents de gestion durable (article 17).

III. 500 000 hectares et 20 000 propriétaires supplémentaires incités à s'inscrire dans la gestion durable de leurs parcelles : un levier d'amélioration de la prévention du risque incendie

Bien que certains propriétaires de parcelles d'une taille inférieure à 20 hectares soient engagés dans des démarches volontaires de gestion, cet article devrait permettre de mettre en gestion un nombre significatif de parcelles.

Or, la gestion est, en tant que telle, un outil essentiel de prévention des feux de forêt.

La hausse des prélèvements permise par la gestion durable des parcelles contribuera à réduire la biomasse combustible en forêt, à améliorer les peuplements par des éclaircies et à réduire la concurrence hydrique des végétaux. Or, avec la diversification des essences, il s'agit de l'un des deux facteurs de résilience de nos forêts clairement identifiés par les chercheurs .

En outre, elles encouragent la réalisation de voies d'accès pour l'accès à la ressource et pour la protection des massifs.

Rappelons qu'en moyenne, il y a 2 500 départs de feux par an dans le sud-ouest pour seulement 2 000 hectares brûlés, contre 650 départs de feux en région méditerranéenne et des surfaces brûlées beaucoup plus importantes. Cet écart provient notamment du manque de gestion, et donc de desserte et d'aménagement en Méditerranée.

Lorsque le bois extrait de la forêt est destiné à des usages longs, il contribue enfin à la réduction de nos émissions de CO ₂ (effets de stockage et de substitution), ce qui atténue le changement climatique et, par des effets rétroactifs, améliore l'état de santé des forêts.

Enfin, s'agissant de la possibilité d'aller encore plus loin en région, les rapporteurs rappellent que le préfet est le représentant de l'État dans la région et qu'à ce titre, la dévolution de compétences vers le préfet ne constitue pas une décentralisation. C'est pourquoi la déconcentration n'est pas contraire au principe posé dans le code forestier ^{59 ( * )} selon lequel « la politique forestière relève de la compétence de l'État ».

Outre un amendement rédactionnel COM-144, la commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 17

Hiérarchisation des enjeux des documents de gestion durable et généralisation de la télétransmission de ces derniers en vue de l'agrément par le Centre national de la propriété forestière

L'article 17 vise à réduire les délais d'instruction des documents de gestion durable par le Centre national de la propriété forestière (CNPF) en vue de leur agrément, afin de libérer des effectifs pour l'animation territoriale, le conseil et les nouvelles priorités assignées au CNPF en matière de défense des forêts contre les incendies.

La commission spéciale a adopté l'article 17, modifié par deux amendements des rapporteurs : l'un rédactionnel et l'autre qui accélère la mise en oeuvre de la télétransmission des documents de gestion durable.

I. Les procédures d'agrément des documents de gestion durable ne sont plus adaptées à la vitesse à laquelle évolue le risque incendie en forêt

A. L'agrément des documents de gestion, un gage de neutralité

Les documents de gestion sont la pierre angulaire de la politique forestière de l'État dans la forêt privée, depuis soixante ans. Auto-déclaratifs mais agréés a posteriori par la puissance publique, ils traduisent le compromis trouvé pour que la politique forestière s'applique à la forêt privée sans pour autant remettre en cause les principes de propriété privée et de jouissance de ses propres biens .

Il existe une forte incitation à adhérer à un document de gestion pour un propriétaire soucieux de la viabilité de ses peuplements et de sa parcelle. Ces documents garantissent une gestion durable à même d'améliorer l'été de la forêt. Ils permettent en outre d'être dispensés de formalités administratives ^{60 ( * )} pour la réalisation de coupes et travaux et donnent accès à des subventions et aides fiscales publiques.

Obligatoires au-dessus de certains seuils (PSG) et facultatifs en dessous (PSG volontaires, RTG, CBPS), les documents de gestion durable font l'objet d'un agrément par des agents des Centres régionaux de la propriété forestière (CNPF), qui ont pour mission d'assurer leur conformité aux schémas régionaux de gestion sylvicole et documents d'aménagement, valables au niveau régional. Le statut d'établissement public administratif est un gage de neutralité, qui bénéficie aux propriétaires privés.

B. Une procédure qui pourrait être rationalisée sans pour autant compromettre le sérieux de l'agrément

S'il s'agit d'une mission essentielle, l'agrément des documents de gestion durable mobilise une partie excessive des effectifs du CNPF. En effet, sur 337 ETP sous plafond, 58 agents sont en effet chargés de cette procédure administrative d'agrément, soit près de la moitié des agents chargés de missions de conseils. Ce sont autant d'agents en moins disponibles pour de l'animation territoriale ou du conseil aux propriétaires sur le terrain.

Aujourd'hui, les plans simples de gestion sont en général saisis trois, voire quatre fois : par le propriétaire d'une parcelle, par son gestionnaire, par le CNPF et dans certains cas par les directions départementales des territoires.

De ce fait, la dématérialisation des documents de gestion durable est souvent présentée comme une source significative de gains de productivité . Elle est en effet à la portée de la quasi-totalité des gestionnaires forestiers, coopératives et GIEEF, qui renseignent la plupart des documents de gestion, et est pourtant à ce jour très minoritairement utilisée.

II. Réduire les délais d'instruction par une hiérarchisation des enjeux des documents de gestion durable et une généralisation de leur télétransmission au CNPF en vue de leur agrément

Le présent article traduit la recommandation n° 38 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Le 1° du I de l'article 17 précise à l'article du code forestier sur le contenu des plans simples de gestion ^{61 ( * )} que « le centre régional de la propriété forestière met à disposition des propriétaires des modèles de plans simples de gestion », ce qui correspond à la pratique actuelle, mais n'était pas précisé dans le droit. Il ajoute que ces modèles « invitent [les propriétaires et gestionnaires] à hiérarchiser les enjeux en fonction des caractéristiques du massif forestier où se trouvent les parcelles », une disposition dont il est difficile de mesurer la mise en oeuvre à ce jour, mais qui gagnerait selon les auteurs de la proposition de loi à être encouragée, pour mieux distinguer l'essentiel de l'accessoire.

Le 2° du I de l'article 17 précise, s'agissant de la procédure d'agrément ^{62 ( * )} , que la présentation au CRPF « s'effectue uniquement sous une forme dématérialisée ». Le II de cet article diffère la date d'entrée en vigueur de cette télétransmission au 1 ^e janvier 2027, afin de laisser le temps aux acteurs concernés de se préparer à cette évolution. Selon le CNPF, la dématérialisation pourrait libérer de 10 à 20 personnels au sein de l'établissement public. Elle permettrait à la fois un gain de temps et une amélioration de la qualité des descriptions effectuées par les gestionnaires forestiers.

III. La nécessité de tenir compte des capacités d'ingénierie de tous les acteurs pour assurer la bonne application des évolutions prévues au présent article

Les rapporteurs ont constaté lors des travaux préparatoires l'accueil positif réservé aux deux évolutions proposées au présent article.

Les auditions ont notamment permis de mettre en lumière que la hiérarchisation des enjeux n'exempte en aucun cas les propriétaires et gestionnaires forestiers du respect des schémas régionaux arrêtés par le ministre chargé des forêts .

Les enjeux, multiples, d'ordre économique, environnemental, voire sociétal peuvent recouvrir des aspects tels que la production de bois, la desserte, la défense des forêts contre les incendies, l'équilibre sylvo-cynégétique, la protection de la biodiversité et du paysage.

Les rapporteurs ont souhaité par leur rédaction associer les gestionnaires forestiers à cette démarche.

Par ailleurs, la dématérialisation des documents de gestion durable est, de façon unanime, décrite comme une mesure de bon sens.

Si elle est présentée dans le rapport de la mission conjointe de contrôle avant tout comme une mesure budgétaire, à même de libérer des effectifs mobilisables sur le terrain ou pour l'agrément de potentiellement 20 000 nouveaux documents de gestion durable (abaissement du seuil prévu à l'article 16), cette proposition recèle aussi un fort potentiel d'amélioration de nos connaissances de la forêt . Couplé aux progrès de l'inventaire forestier au sein de l'IGN grâce, entre autres, à la technologie LIDAR, il peut permettre un meilleur suivi de nos forêts grâce à plus d'harmonisation.

Ils souhaitent rappeler que la télétransmission ne devait pas limiter, mais au contraire renforcer la partie « terrain » lors de l'élaboration des documents de gestion. La télétransmission faciliterait au contraire la révision des PSG via des avenants pour mieux tenir compte des réalités du terrain.

Le Centre national de la propriété forestière a cependant indiqué aux rapporteurs la nécessité de donner un calendrier plus précis à cette dématérialisation.

Aussi la commission a adopté, sur la proposition des rapporteurs et du président, un amendement COM-117 , pour définir cette feuille de route et avancer la date de télétransmission des documents de gestion durable au CRPF à 2025 pour trois types d'acteurs :

- les coopératives,

- les groupements d'intérêt économique et environnemental forestiers (GIEEF),

- et les experts forestiers.

L'amendement cible en priorité les acteurs dotés de plus de ressources et d'ingénierie. En pratique, ce sont eux qui remplissent aujourd'hui la majeure partie des documents de gestion durable.

À ce titre, ils peuvent exercer un effet d'entraînement sur l'ensemble des gestionnaires forestiers et contribuer à définir des standards , l'un des principaux enjeux de cette réforme étant de garantir des nomenclatures et des pratiques harmonisées d'un territoire à l'autre.

En revanche, il est apparu que les propriétaires forestiers et les groupements forestiers devaient continuer à bénéficier d'une période de transition , pour tenir compte de leurs capacités d'ingénierie plus limitées. Ainsi, les rapporteurs ont engagé une réflexion sur une proposition du sénateur Hervé Gillé de remise physique dérogatoire, pour les propriétaires subissant la fracture numérique qui pourrait être débattue en séance publique.

Enfin, la commission a adopté un amendement de coordination juridique COM-145 sur la proposition des rapporteurs et du président pour maintenir en vigueur le droit applicable à la Guyane (où la stratégie de gestion des populations de gibier présentée dans le plan simple de gestion n'est pas valable).

La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18

Systématisation des visites et bilans à mi-parcours et aide à la mise en oeuvre de documents de gestion durable par des associations syndicales
de gestion forestière

L'article 18 vise à dynamiser la gestion forestière par l'amélioration du conseil auprès des propriétaires forestiers, en l'occurrence par une mesure à fort effet de levier. Il donne ainsi le droit aux propriétaires forestiers de bénéficier de la visite d'un technicien forestier à mi-parcours de leur document de gestion durable, afin d'identifier les possibilités de coupes et travaux et de diagnostiquer l'exposition des parcelles au risque d'incendie.

Pour les parcelles en dessous des seuils obligatoires d'élaboration de documents de gestion durable, il majore l'aide publique dont peuvent bénéficier les associations syndicales libres de gestion forestière, afin de les aider à élaborer un document de gestion durable facultatif.

La commission a adopté cet article 18 modifié par un amendement COM-161 rect . de Monique de Marco.

I. Des leviers de dynamisation de la gestion forestière par le conseil aux propriétaires et l'animation territoriale

A. Pour accompagner l'abaissement du seuil légal, un besoin accru de conseil aux propriétaires

Les acteurs forestiers entendus par la mission de contrôle et par la commission ont pour beaucoup souligné la nécessité d'accompagner l'abaissement du seuil d'obligation de document de gestion durable (article 16 de la présente proposition de loi) par des mesures concrètes de conseil aux propriétaires , pour donner toute sa portée à cette mesure.

Il a en effet été rappelé à de maintes reprises que cette seule mesure de seuil, pour importante qu'elle soit, n'épuise pas la problématique de l'insuffisante gestion de la petite forêt privée . Une raison en est que les plans simples de gestion ont une validité comprise entre 10 et 20 ans ^{63 ( * )} : l'enthousiasme initial des propriétaires peut vite s'épuiser tant la sylviculture est un art de la patience ; en outre, l'évolution rapide de l'état des forêts, en raison des parasites et du changement climatique, peut rendre obsolète un plan de gestion ainsi que les mesures qu'il contient, bien avant son arrivée à échéance.

Dans la mesure où ce conseil aux propriétaires requiert des moyens humains importants, il convient cependant de se concentrer sur les actions comportant le plus fort effet de levier. Plutôt que de réduire la temporalité des documents de gestion durable, les « visites à mi-parcours » sont un moyen intéressant et souple de redynamiser la gestion . Ayant lieu généralement entre 8 à 12 ans après l'agrément d'un document de gestion, à la demande des propriétaires, cette rencontre avec un conseiller du CRPF est souvent un moment très apprécié d'eux, qui favorise leur prise de conscience de l'intérêt de travaux sylvicoles ou d'entretien de la desserte.

B. En dessous du seuil légal, l'outil des associations syndicales de gestion forestière pour une gestion groupée des forêts

Les associations syndicales de gestion forestière, libres ou autorisées, regroupent des propriétaires forestiers (privés ou, pour des parcelles hors régime forestier, publics) « ainsi que des terrains à vocation pastorale inclus à titre accessoire dans leur périmètre ^{64 ( * )} ». Il s'agit de l'une des modalités existantes de regroupement de la gestion, permettant d'atteindre des unités de gestion cohérentes en dépit du morcellement des propriétés boisées.

C'est un complément intéressant à l'abaissement du seuil légal d'obligation de documents de gestion durable, en ce qu'il permet de dynamiser la gestion de parcelles en dessous de ce seuil et, surtout, du seuil de rentabilité économique , cette dernière n'étant généralement pas atteinte en dessous d'une taille critique.

Or, les rapporteurs de la mission conjointe de contrôle ont identifié dans l'activité économique liée à la forêt et à la filière bois le moyen de pérenniser le financement de la politique de DFCI , qui repose aujourd'hui essentiellement sur des subventions publiques.

À titre d'exemple, le rapport de la mission conjointe de contrôle mentionnait la création d'une association syndicale libre de gestion forestière (ASLGF) Suberaie Varoise dans le Var, à la suite des incendies de 1989 ^{65 ( * )} , dans le but de renforcer les synergies économie-DFCI.

II. Une dynamisation de la gestion forestière par un effort supplémentaire d'animation territoriale et de conseil auprès des propriétaires forestiers

Le présent article correspond à la recommandation n° 34 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Son 1° ajoute un article L. 312-4 A au début de la section du code forestier dédiée aux « droits et obligations résultant des plans simples de gestion », par lequel il institue un droit à « bénéficier d'une visite et d'un bilan à mi-parcours de l'exécution de son plan simple de gestion, par un technicien forestier du Centre national de la propriété forestière ».

Le principe de ces « visites à mi-parcours », déjà mises en oeuvre dans certains territoires dans la limite des moyens disponibles, serait ainsi consacré, et le droit à une telle visite, généralisé. L'objectif d'une telle visite serait d'abord économique et environnemental, pour identifier des possibilités de coupes et travaux et des pratiques sylvicoles conduisant à une « gestion durable et multifonctionnelle des forêts compatibles avec une bonne valorisation économique du bois, de la biomasse et des autres produits et services des forêts ». Toutefois, à cette occasion, il serait possible de réaliser un diagnostic de l'exposition des parcelles au risque d'incendie.

Sur le modèle d'une disposition aujourd'hui applicable aux groupements d'intérêt économique et environnemental de la forêt (GIEEF ^{66 ( * )} ), son 2° crée la possibilité d'une majoration des aides publiques au profit des associations syndicales de gestion forestière, lorsqu'elles s'inscrivent en cohérence avec les finalités du plan de gestion qui leur est applicable .

Cette majoration vaut pour les associations syndicales, libres ou autorisées, de gestion forestière, mais pas pour les associations syndicales de DFCI, qui bénéficient déjà d'un taux de TVA réduit à 10 % ^{67 ( * )} .

III. Conjuguer par la sylviculture DFCI, renouvellement des peuplements et valorisation des produits forestiers

Pour les rapporteurs, la généralisation de la visite et du bilan à mi-parcours nécessitera un accroissement des moyens de conseil du Centre national de la propriété forestière sur le terrain.

La commission a adopté un amendement COM-161 rect. de Monique de Marco , suivant l'avis favorable des rapporteurs. Cet amendement permet de faire apparaître de façon plus explicite le lien entre la visite d'un technicien forestier et la défense contre les incendies : la visite et le bilan à mi-parcours de l'exécution du plan simple de gestion sont ainsi plus directement rattachés à l'objet de cette proposition de loi.

Les rapporteurs ont approuvé cette proposition de modification de la proposition de loi initiale à condition de ne pas écraser la mention d'un objectif de « bonne valorisation économique du bois, de la biomasse et des autres produits et services des forêts ».

Les rapporteurs partagent en effet les propos, exprimés en juin 2022 par le contrôleur général Gregory Allione, alors président de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), selon lesquels « le vrai sujet est l'exploitation et la rentabilité des massifs. Il faut prendre en compte la parole de ceux qui vivent de ces massifs, et en particulier du monde agricole. L'exploitation touristique n'est pas suffisante pour que nos forêts soient rentables, et il faut une exploitation agricole. Il faut trouver des débouchés, mettre en place des filières, pour que la forêt soit valorisée et entretenue ^{68 ( * )} . »

La commission spéciale a adopté l'article 18 ainsi modifié .

Article 19

Ajout d'une mission de défense des forêts contre les incendies (DFCI) pour le Centre national de la propriété forestière (CNPF) et création d'un réseau national de référents DFCI en son sein

L'article 19 vise à compléter les missions du Centre national de la propriété forestière (CNPF), établissement public à caractère administratif chargé de conseiller les propriétaires privés dans la gestion de leurs parcelles, en explicitant sa mission de contribuer à la défense des forêts contre les incendies (DFCI) et en créant à cette fin un réseau national de référents DFCI, placés dans chacun des dix centres régionaux de la propriété forestière.

La commission a adopté l'article 19 modifié par un amendement COM-118 rect . des rapporteurs et du président pour préciser la nature de la mission ainsi confiée à ce réseau DFCI en clarifiant l'articulation de son action avec celle des autres acteurs de la forêt.

I. Une forêt privée insuffisamment protégée contre le risque incendie et régulièrement oubliée dans la réflexion des pouvoirs publics à ce sujet

La forêt privée constitue 75 % des surfaces boisées dans l'hexagone au total, et lors de la sécheresse 2022, la grande majorité des surfaces brûlées correspondaient à des parcelles de forêt privée. À titre d'exemple, dans le cas des feux hors normes du massif des Landes de Gascogne, plus de 90 % des parcelles incendiées étaient privées , le reste correspondant à de la forêt domaniale (autour de la forêt usagère de La Teste-de-Buch) et, de façon plus marginale, à de la forêt départementale ou communale (autour de Landiras).

Pourtant, lors de son déplacement en Gironde à l'occasion de ces incendies, le président de la République a entretenu une certaine confusion en insistant tout particulièrement sur le rôle de l'Office national des forêts, établissement public gestionnaire de la forêt publique. La mission conjointe de contrôle avait déploré cet oubli de la forêt privée et appelé à prendre en compte de façon globale un risque de feux de forêt qui croît aussi bien pour la forêt publique que pour la forêt privée .

La mission de contribuer à la défense des forêts contre les incendies va moins de soi, en effet, dans le cas du Centre national de la propriété forestière , « compétent pour développer, orienter et améliorer la gestion forestière des bois et forêts des particuliers ^{69 ( * )} », mais n'intervenant pas directement en tant que gestionnaire, que dans celui de l'ONF, qui gère directement la forêt publique.

Non seulement la forêt privée est moins activement gérée que la forêt publique, mais, en outre, elle ne dispose pas de l'équivalent de l'agence spécialisée DFCI de l'ONF , située à Aix-en-Provence, pour laquelle l'office bénéficie d'un financement dédié dans le cadre de la mission d'intérêt général (MIG) DFCI, à hauteur de 11,5 M€ en 2020 ^{70 ( * )} . Au total, l'ONF indique disposer de 220 personnes spécialisées dans la DFCI tout au long de l'année, un réseau d'une cinquantaine de référents ayant été créé en 2020 pour coordonner les actions en dehors du périmètre d'action de l'agence d'Aix-en-Provence.

Pour la forêt privée, des associations syndicales autorisées de DFCI , regroupées en unions départementales et en associations régionales, peuvent être créées à l'initiative des forestiers. À ce jour, seule la région Aquitaine s'est dotée d'une organisation structurée ^{71 ( * )} , financée par une cotisation DFCI obligatoire de 2,50 € à l'hectare.

Enfin, si le CNPF dispose de personnels spécialisés sur cette question, il n'existe pas en son sein de réseau formalisé , chargé de veiller à la cohérence des bonnes pratiques diffusées d'un territoire à l'autre.

II. La création d'un réseau national de référents défense des forêts contre les incendies (DFCI) au sein du CNPF et la confirmation de son rôle de coordination en la matière

Le présent article correspond à la recommandation n° 35 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Son 1° propose d'ajouter aux onze missions existantes du Centre national de la propriété forestière ^{72 ( * )} une douzième, celle de « contribuer, en lien avec les syndicats de propriétaires forestiers, à la défense des forêts contre les incendies, sur l'ensemble du territoire ». La liste des missions du CNPF n'étant pas exhaustive, il s'agit ici avant tout pour le législateur d'orienter l'action de l'établissement public en rendant explicite cette mission.

Cette inscription dans la loi permet également de donner une feuille de route - un objectif, une méthode - au réseau de référents DFCI que son 2° propose de créer, afin de s'assurer de l'homogénéité de ses pratiques d'une région à l'autre. À cette même fin d'assurer la cohérence d'une région à l'autre par la mutualisation des retours d'expérience, il est précisé que ces experts, placés au sein de chacun des dix centres régionaux de la propriété forestière (CRPF), sont constitués en réseau et animés par un coordonnateur national. Un onzième poste devrait donc être ouvert à Paris, pour coordonner les retours de ces correspondants et favoriser l'émergence d'une culture commune du feu. Le CNPF avait en effet indiqué à la mission conjointe de contrôle la nécessité d'« une animation nationale, pour permettre les échanges et la capitalisation de l'expérience ».

Trois missions en particulier sont assignées explicitement à ce réseau : le conseil aux propriétaires, l'amélioration de la desserte et l'identification des espaces non gérés, de ce fait vulnérables aux feux de forêt.

III. Une impulsion bienvenue pour favoriser l'émergence d'une culture commune du feu entre forêt publique et privée, sur l'ensemble du territoire national

A. Les rapporteurs rappellent que l'impulsion donnée par le législateur devra être suivie d'effets dans la prochaine loi de finances et le prochain contrat d'objectifs et de performance du CNPF

Le CNPF a confirmé aux membres de la commission spéciale que « ce réseau au sein du CNPF serait très utile », mais qu'il « nécessite des moyens ». C'est pourquoi les rapporteurs de la mission d'information ont déposé un amendement au projet de loi de finances pour 2023, tendant à la création de vingt ETP ^{73 ( * )} , dont onze (dix en région, un au Centre national) auraient été directement fléchés vers le déploiement de ce réseau de référents DFCI . Cet amendement n'ayant pas prospéré, il sera redéposé lors des prochains textes budgétaires.

Par ailleurs, la nouvelle mission de DFCI du CNPF devra figurer dans son prochain contrat d'objectifs et de performance, au terme du contrat actuel, qui court de 2021 à 2026.

B. En outre, la commission a adopté un amendement COM-118 rect. des rapporteurs et du président, afin de clarifier l'articulation de l'action du réseau du CNPF avec celle des acteurs existants de la défense de la forêt privée contre les incendies

La commission, suivant les rapporteurs et le président, a entendu préciser que l'action du réseau de référents DFCI a lieu « en concertation, le cas échéant, avec les associations syndicales mentionnées à l'article L. 132-2, les services départementaux d'incendie et de secours, les gestionnaires et propriétaires forestiers et leurs représentants ainsi que l'Office national des forêts ». La rectification de cet amendement avant la réunion de la commission a permis de reprendre l'apport de l'amendement COM-90 de Gisèle Jourda et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, qui était incompatible avec l'amendement proposé par les rapporteurs. Il a pour effet d'inclure les SDIS à la concertation.

Il est clair, pour les rapporteurs, que le réseau proposé devra rester une structure souple et adaptative, n'ayant pas vocation à constituer un doublon par rapport aux associations syndicales autorisées DFCI et à leurs fédérations départementales et régionales, lorsqu'elles existent.

C'est en particulier le cas dans la région Nouvelle-Aquitaine, où l'expert DFCI du CRPF aura surtout pour mission d'étendre, en les adaptant, les actions menées dans les quatre départements relevant de la compétence de l'association régionale de DFCI et dans les autres départements forestiers de la région.

Son rôle sera ainsi d'acclimater les propriétaires forestiers à l'extension du risque dans des territoires traditionnellement moins exposés et d'assurer la cohérence de cette politique sur le territoire.

La commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20

Pérennisation et élargissement du dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI forêt)

L'article 20 vise à prolonger le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) au-delà de 2022 et à fixer un seuil minimal d'un seul tenant à partir duquel le volet acquisition du DEFI était accessible.

Le but était d'améliorer la protection des bois et forêts des incendies par une dynamisation de la gestion forestière, à même de favoriser le financement, mais aussi les équipements et la connaissance.

Le DEFI étant déjà réformé par l'article 10 du projet de loi de finances 2023 pour plus de simplicité et d'efficacité, dans la suite des conclusions du rapport du CGAAER de 2020 sur ce dispositif, l'article 20 a nécessité une réécriture globale pour ne conserver que les apports du Sénat par rapport au droit existant.

La commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

I. Une dépense fiscale dédiée à la dynamisation de la gestion forestière, prolongée dans la dernière loi de finances jusqu'à 2025

Créé en 2001 et régulièrement prolongé jusqu'à la précédente loi de finances, le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt recouvre, depuis sa création, plusieurs crédits et réductions d'impôt destinés aux propriétaires et gestionnaires forestiers .

Visant à aider le secteur sylvicole à investir en forêt, il comprend quatre volets, chacun étant dédié à inciter les propriétaires et gestionnaires à engager un certain type de dépenses, dans un plafond de dépenses éligibles :

- DEFI travaux : les travaux forestiers dans les unités de gestion d'au moins 10 ha d'un seul tenant, par un crédit d'impôt de 18 %, majoré à 25 % pour les coopératives et les GIEEF ;

- DEFI contrat : la conclusion de contrats de gestion avec un gestionnaire forestier, par un crédit d'impôt de 18 voire 25 % ;

- DEFI acquisition : le regroupement de la propriété forestière, aujourd'hui morcelée, par une réduction d'impôt sur le revenu de 18 % ;

- DEFI assurance : l'assurance face aux tempêtes ou aux incendies, par 76 % de réduction d'impôt sur la cotisation d'assurance, dans la limite de 6 €/ha depuis 2016.

D'après la documentation budgétaire ^{74 ( * )} , la dépense fiscale associée à ces dispositifs était en 2021 de :

- environ 7 millions d'euros par rapport à la norme fiscale, au bénéfice de 10 700 ménages, s'agissant du crédit d'impôt ^{75 ( * )} (DEFI travaux et DEFI contrat), soit une dépense fiscale moyenne de 650 € environ ;

- environ 4 millions d'euros par rapport à la norme fiscale, au bénéfice de 9 500 entreprises et ménages, s'agissant de la réduction d'impôt ^{76 ( * )} (DEFI acquisition et DEFI assurance), soit une dépense fiscale moyenne de plus de 400 € .

Une partie importante de cette dépense fiscale serait récupérée par la TVA sur les opérations forestières permises grâce à l'incitation liée au DEFI.

Jugé complexe et peu lisible, ce qui freinait l'accès des propriétaires et des gestionnaires forestiers, le DEFI forêt a été réformé en 2023 ^{77 ( * )} , en tenant compte des conclusions du rapport du CGAAER de 2020 sur ce dispositif ^{78 ( * )} , dans le sens de plus de simplicité et d'efficacité.

Plusieurs taux sont augmentés (à 25 % pour les DEFI acquisition et travaux, cependant en dessous du seuil proposé par le rapport du CGAAER de 2020), plusieurs seuils minimaux sont supprimés.

À cette occasion, le seuil maximal de 25 ha du DEFI travaux a été supprimé, et le précédent critère minimal de 10 ha pour en bénéficier, de même.

Alors que l'acquisition et l'assurance ouvraient droit seulement à une réduction d'impôt, ils sont transformés en crédit d'impôt. En revanche, le DEFI contrat n'a pas été renouvelé.

En outre, la recommandation n° 69 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » a été mise en oeuvre par le Gouvernement.

Elle consiste à créer un DEFI « assurance incendie » dont la seule condition est de souscrire à une assurance incendie. Seul le DEFI « assurance tempête » existait jusqu'alors, les détenteurs d'une assurance incendie n'ayant accès au DEFI que lorsqu'ils avaient souscrit à un contrat combinant tempête et incendie. Les propriétaires qui auraient uniquement souscrit à une assurance incendie mais non à une assurance tempête-incendie pourront désormais bénéficier d'un crédit d'impôt sur leurs cotisations dans la limite de 15 € par hectare (6 €/ha avant 2023), à hauteur de 76 %.

Bien que les tempêtes restent le premier aléa en termes de surface pour la forêt, certains peuplements sont plus vulnérables aux incendies qu'aux tempêtes. De plus, le coût de l'assurance incendie est, en moyenne, au moins trois fois inférieur au coût de l'assurance tempête.

II. La pérennisation du DEFI forêt ainsi qu'une incitation supplémentaire pour atteindre des unités cohérentes de gestion

Le présent article traduit partiellement la recommandation n° 32 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il apporte deux modifications par rapport à l'article 10 de la loi de finances pour 2023, et donc par rapport au droit existant :

- premièrement, il vise à pérenniser le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement (DEFI) en forêt (alinéa 6), qui serait arrivé à échéance au 31 décembre 2022 ^{79 ( * )} ;

- secondement, il vise à limiter le bénéfice du DEFI « acquisition » aux acquisitions d'au moins 4 hectares « d'un seul tenant » , afin d'inciter à l'atteinte d'unités de gestion plus cohérentes.

En revanche, la hausse des taux (qui étaient pour certains acteurs de 33 % dans l'amendement initial de réforme du DEFI) et des plafonds (par personne ou foyer fiscal, ou les 15 € à l'hectare pour le DEFI assurance) du DEFI évoquée dans le rapport de la mission conjointe de contrôle n'a pas été retenue , les auteurs de la proposition de loi ayant considéré que la récente réforme du DEFI avait déjà permis des progrès substantiels. Ils ont jugé de bonne politique d'attendre le déploiement de la nouvelle réforme pour en mesurer l'effectivité et le caractère incitatif, avant d'aller plus loin.

III. La montée en charge du DEFI pour faire face aux coûts croissants engendrés par la gestion des parcelles et accroître son effet « pare-feu » sur la forêt

Les rapporteurs jugent que le DEFI forêt et tout élargissement de son assiette ou de son taux améliorent la protection des bois et forêts des incendies par une dynamisation de la gestion forestière, à même de favoriser le financement, les équipements et la connaissance.

L'article 10 de loi de finances pour 2023, prolongeant, simplifiant et rendant plus incitatif le DEFI forêt, étant entré en vigueur postérieurement au dépôt de la présente proposition de loi, la commission spéciale a adopté un amendement n° COM-119 des rapporteurs, de rédaction globale de l'article 20.

Il procède à quatre modifications par rapport à la version en vigueur de l'article 200 quindecies du code général des impôts :

- l'échéance du 31 décembre 2025 est supprimée pour mettre le DEFI au diapason du temps long de la gestion sylvicole. Dans la version en vigueur, l'extinction du dispositif est prévue au 31 décembre 2025, afin de donner de la visibilité et de la sécurité juridique aux propriétaires et gestionnaires forestiers, les activités en forêt requérant de s'inscrire dans le temps long ;

- les propriétaires de parcelles adhérant à un code des bonnes pratiques sylvicoles (CBPS ^{80 ( * )} ), assorti d'un programme des coupes et travaux, auront accès au DEFI travaux, pour favoriser la mise en gestion des plus petites parcelles. Considérant que le coût des travaux est proportionnellement déjà plus élevé pour les petites parcelles, la mission souhaite augmenter les incitations, pour eux comme pour tous les propriétaires, à se tourner vers la gestion durable, en complément de l'abaissement des seuils, qu'elle juge également nécessaire. Les propriétaires dotés d'un CBPS avaient déjà accès au DEFI acquisition, mais pas au DEFI travaux. Ce sont ainsi 24 000 petites propriétés boisées et 210 000 hectares qui pourraient être concernés ;

- le plafond du DEFI acquisition à 25 hectares est supprimé, afin de favoriser le regroupement de la propriété forestière. Ce plafond était justifié par des considérations avant tout budgétaires et le rapport du CGAAER précité ne proposait pas de plafond ;

- une définition plus large des travaux éligibles au crédit d'impôt est donnée, afin notamment d'inclure les travaux favorisant la régénération naturelle et les regarnis, ainsi que l'ensemble des travaux préparatoires et d'entretien . En effet, si une partie des travaux de régénération naturelle sont bien intégrés (protection gibier, dépressage ^{81 ( * )} ), certains travaux préparatoires au renouvellement et les travaux d'entretien (dégagements, nettoiements, cloisonnements) ne l'étaient pas.

En revanche, la réécriture globale de cet article ne retient que l'un des deux apports du texte initial par rapport au droit en vigueur, la pérennisation, et non la mention de seuils d'un seul tenant.

La commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 20 bis (nouveau)

Pérennisation du taux réduit de TVA de 10 % sur les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles

L'article 20 bis vise à pérenniser le taux réduit de TVA de 10 % sur les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles. Il résulte d'un amendement déposé par plusieurs de nos collègues, et adopté par la commission spéciale.

Cette pérennisation constituera un levier d'incitation des sylviculteurs à investir dans des travaux d'entretien de leurs massifs et de pistes de défense des forêts contre les incendies (DFCI), indispensables à la prévention du risque incendie.

La commission a adopté l'article 20 bis ainsi rédigé.

I. Un taux réduit de TVA visant à encourager les travaux d'entretien de la forêt, dont l'application arrive à expiration à la fin de l'année

L'article 279 du code général des impôts (CGI) prévoit un taux réduit de TVA à 10 % pour les travaux sylvicoles et d'exploitations forestières réalisés au profit d'exploitants agricoles, y compris les travaux d'entretien des sentiers forestiers, ainsi que les travaux de prévention des incendies de forêt menés par des associations syndicales autorisées (ASA) de défenses des forêts contre les incendies (DFCI).

Sont éligibles à ce taux de TVA réduit l'ensemble des opérations suivantes ^{82 ( * )} :

- le déboisement et reboisement ;

- les opérations de plantation ;

- la taille des arbres et des haies ;

- l'élagage des arbres ;

- l'abattage et le tronçonnage des arbres ;

- le débardage des bois ;

- le stockage du bois dans le cadre de l'exploitation forestière ;

- le défrichage, dessouchage, débroussaillage, brûlage, andainage forestier ;

- l'entretien des sentiers forestiers.

En revanche, ces opérations n'incluent pas les travaux réalisés sur les arbres après les opérations de débardage ou de stockage et en particulier les prestations fournies aux personnes, industriels ou transformateurs, qui utilisent les produits des exploitations forestières pour la réalisation d'opérations de nature industrielle ou commerciale ^{83 ( * )} .

Ce taux réduit s'applique à un spectre très large de bénéficiaires. Sont ainsi concernés l'ensemble des exploitants agricoles, personnes physiques ou morales, quelle que soit l'activité exercée. Les sylviculteurs sont donc éligibles à ce taux réduit . Ce taux réduit s'applique également quel que soit le régime juridique sous lequel s'exercent l'activité agricole (propriétaire, fermier ou métayer) et le régime de TVA agricole applicable.

L'article 279 du CGI prévoit toutefois que ces travaux ne seront éligibles aux taux réduit de TVA à 10 % que jusqu'au 31 décembre 2023.

II. Une pérennisation du taux réduit TVA de 10 % sur les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles

L'article 20 bis vise à pérenniser ce taux réduit de TVA réduit de 10 % sur les travaux sylvicoles, en supprimant la date du 31 décembre 2023 au b septies de l'article 279 du CGI.

III. La pérennisation du taux réduit apparaît justifiée dans un contexte où les sylviculteurs doivent investir dans l'entretien des pistes de défense des forêts contre les incendies pour faire face à l'intensification du risque

Il convient tout d'abord de rappeler que la limitation dans le temps de ce taux réduit de TVA avait été introduite par l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances. Ce dernier avait néanmoins précisé, après avoir rappelé l'utilité de ce taux réduit, que ce bornage ne préjugeait nullement de l'opportunité de la mesure, et ne signifiait pas que sa suppression était envisagée . Ce bornage temporel était motivé par la volonté de conditionner sa pérennisation à une évaluation de son efficacité.

La commission des finances du Sénat avait toutefois proposé la suppression de ce bornage, finalement rétabli par l'Assemblée nationale. Le rapporteur général de la commission des finances estimait que cette limitation de la validité du dispositif enverrait un « mauvais signal susceptible de décourager » des opérations d'entretiens d'espaces forestiers « de première importance dans le contexte de la lutte contre le changement climatique et participent précisément à la prévention des risques d'incendies de forêts » ^{84 ( * )} . Dans la même logique, sa pérennisation pourrait aujourd'hui constituer un levier d'incitation des sylviculteurs à investir dans des travaux d'entretien de leurs massifs et de pistes de DFCI , indispensables à la prévention du risque incendie.

Il n'est en tout état de cause pas justifié que des sylviculteurs soient fragilisés par l'extinction de cette dépense fiscale, alors même que le Gouvernement n'a finalement transmis au Parlement aucun élément démontrant l'inefficacité de cette mesure.

C'est pourquoi la commission a adopté trois amendements identiques COM-17 , COM-34 et COM-80 de Nathalie Delattre, Florence Lassarade et Laurence Harribey introduisant un article 20 bis visant de pérenniser ce taux réduit de TVA à 10 % sur les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles.

La commission a adopté l'article 20 bis ainsi rédigé.

TITRE IV

AMÉLIORER L'AMÉNAGEMENT ET LA VALORISATION DES FORÊTS EN APPRÉHENDANT LA DÉFENSE DES FORÊTS CONTRE LES INCENDIES À L'ÉCHELLE DU MASSIF

Article 21

Déclinaison des plans de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) en plans de massif

L'article 21 vise à inscrire dans la loi l'obligation de déclinaison des plans de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) à l'échelle de massifs forestiers, pour s'affranchir des limites administratives et ainsi mieux adapter la gestion du risque aux réalités territoriales.

Pour mieux associer les acteurs locaux à la politique de défense des forêts contre les incendies, il acte le principe de stratégies collectives concertées, en recherchant les synergies avec ces acteurs et les stratégies locales de développement forestier.

C'est à cette échelle des massifs que devra se déployer la « pédagogie des obligations légales de débroussaillement (OLD) » auprès des principaux intéressés, via l'information, la mise à disposition de conseils personnalisés et la réalisation de contrôles plus réguliers.

C'est aussi dans ce cadre que pourront être identifiées des sources de financement, publiques et privées, pour l'entretien et la création de pistes DFCI.

Outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté deux amendements visant à élargir la liste des entités associées à l'élaboration des plans de massifs, en y associant les chambres d'agriculture et les gestionnaires d'aires protégées.

La commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

I. Pierre angulaire de la politique de défense des forêts contre l'incendie à l'échelon local, des plans de protection des forêts contre l'incendie (PPFCI) trop rarement déclinés à l'échelle d'un massif forestier

A. L'absence d'obligation de PPFCI de massif à ce jour

Le plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies est un document de planification de la défense des forêts contre les incendies pris par le préfet, après consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements. Dénué de portée normative, il « a pour objectifs la diminution du nombre de départs de feux de forêts et la réduction des surfaces brûlées ainsi que la prévention des risques d'incendies et la limitation de leurs conséquences ^{85 ( * )} ».

Il s'agit à ce jour d'une obligation dans les territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie .

S'il est précisé qu'il définit des priorités en matière de DFCI « par territoire constitué de massifs ou de parties de massif forestier », son champ d'application est en pratique quasi exclusivement départemental .

Certes, rien n'empêche aujourd'hui de décliner ces PPFCI au niveau d'un massif . À titre d'exemple, des documents tels que des plans intercommunaux de débroussaillement et d'aménagement forestier (PIDAF) peuvent être intégrés à un PFFCI, devenant de facto leur déclinaison par massif.

Ainsi, une telle démarche a déjà été engagée dans certains territoires, comme dans le Gard , où les plans de massifs intercommunaux font partie intégrante du PPFCI. Toutefois, il constitue davantage une exception que la règle.

Or, le rapport interministériel de 2016 sur la DFCI prônait, « dès lors que le risque pèse sur des espaces naturels cohérents qui peuvent avoir des dimensions infra ou supradépartementales » , « d'articuler davantage la DFCI autour d'une logique de massif , qui dépasse les limites administratives ^{86 ( * )} ». Cette notion de « massif forestier » recouvre des surfaces très variables et permet de s'affranchir des frontières administratives.

B. Le manque chronique de moyens de prévention des feux de forêt

Le rapport interministériel de 2010 sur l'extension des zones sensibles aux feux de forêt ^{87 ( * )} estimait ainsi le montant de la prévention à environ un tiers des dépenses totales de défense des forêts contre les incendies.

En dehors du cas exceptionnel des quatre départements du Sud-Ouest dans le champ d'action de l'association régionale DFCI Aquitaine, où existe une cotisation de 2 € à l'hectare à cette fin, le financement de l'entretien et de la création de voies de défense des bois et forêts contre les incendies, est de façon chronique insuffisant dans de nombreux territoires.

II. La déclinaison des plans de protection des forêts contre l'incendie (PPFCI) en « plans de massif », incluant une stratégie collective concertée de contrôle et de sensibilisation

Le présent article correspond aux recommandations n° 36, n° 37 et, partiellement n° 4 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il vise à ajouter deux alinéas à l'article du code forestier qui définit et établit l'existence des PPFCI ^{88 ( * )} :

- un premier alinéa assigne aux PPFCI la mission nouvelle d'identifier et de contribuer à mobiliser des sources de financement pour l'entretien et l'élaboration de voies de défense des bois et forêts contre les incendies. L'entretien des pistes est mentionné à dessein en premier, car il est tout aussi essentiel que la création de pistes, mais souvent négligé. Cette nouvelle mission des PPFCI viendrait ainsi compléter l'action des régions dans la mobilisation des fonds européens ;

- le second alinéa prévoit une déclinaison des PPFCI en plans de massifs établissant une stratégie collective concertée avec les porteurs des stratégies locales de développement forestier (collectivités territoriales, entreprises de la filière bois...), les SDIS, l'ONF et le CNPF. Ces déclinaisons par massif comportent « un programme de sensibilisation et de conseils personnalisés de la part de techniciens habilités, tendant à la réalisation effective des obligations légales de débroussaillement et à toute action d'aménagement ou de valorisation de la forêt contribuant à la protection des forêts contre les incendies » .

III. U n élargissement de la liste des entités associées à l'élaboration des plans de massifs

Souscrivant pleinement à la logique du texte initial tendant à décliner les PPFCI en « plans de massif », la commission a souhaité renforcer la concertation autour de cette déclinaison par l'adoption de deux amendements COM-52 rect. ter de Mme Nathalie Delattre et COM-139 des rapporteurs et du président.

Le premier amendement inclut les représentants du réseau des chambres d'agriculture à cette concertation : cet ajout est cohérent avec la volonté de la commission d'étendre la politique de défense contre les incendies aux surfaces agricoles et avec la nouvelle mission confiée aux chambres d'agriculture à l'article 27 de la présente proposition de loi.

Le second vise à associer les gestionnaires d'aires protégées , afin d'encourager une meilleure conciliation entre prévention des incendies et protection de la biodiversité .

La commission a également adopté un amendement rédactionnel COM-138 des rapporteurs et du président.

La commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22

Droit de préemption à but de DFCI de parcelles forestières non gérées conformément à un document de gestion durable, au profit des communes

L'article 22 vise à instaurer un droit de préemption des parcelles forestières sans document de gestion durable et qui présentent un enjeu au regard de la défense des forêts contre les incendies (DFCI), au profit des communes, dès lors que ces parcelles ont été identifiées comme stratégiques dans un plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI).

Les communes disposeraient ainsi d'un nouvel outil d'aménagement foncier de la forêt face au risque incendie, complétant utilement le rôle d'animation des collectivités territoriales, en partenariat avec les établissements publics chargés de la politique forestière.

Cet outil permettrait en outre de réduire le nombre de parcelles non gérées, et donc vulnérables au risque incendie :

- directement, si les communes font usage de ce droit de préemption, les parcelles étant dans ce cas gérées dans le cadre du régime forestier ;

- indirectement, en ayant un rôle dissuasif sur les propriétaires forestiers qui n'ont pas fait l'effort d'inscrire leur parcelle dans le cadre d'une gestion durable mais désirant vendre leur parcelle à un particulier.

La commission a adopté l'article 22, modifié par trois amendements des rapporteurs et du président, visant à clarifier l'ordre d'appel des droits de préemption et à prévoir un décret fixant les modalités de contrôle de ce nouvel outil.

I. Des élus locaux démunis face au risque d'incendie créé au sein de massifs forestiers par la non-gestion de parcelles privées

Alors que la mission conjointe de contrôle sur les feux de forêt et de végétation identifiait l'approche « par massif » comme la plus efficace dans la prévention du risque incendie, de nombreux espaces échappent encore à la planification des pouvoirs publics . Cela est vrai en particulier de la petite forêt privée, morcelée, dont les acteurs sont plus difficiles à coordonner. De ce fait, elle est aussi moins gérée en général que la forêt publique.

Les efforts des élus locaux pour améliorer la prévention des feux de forêt peuvent ainsi être amoindris, voire neutralisés si les propriétaires privés, qui peuvent être nombreux sur un massif, ne sont pas impliqués dans la dynamique de prévention impulsée par un plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI).

Sur les terrains jugés stratégiques dans un PPFCI, tant au regard des risques que des enjeux, par exemple dans des « couloirs de feux » ou à proximité des habitations, l'absence de gestion active d'une parcelle peut constituer un risque en raison de la continuité de végétation ou de l'accumulation de combustible qu'elle peut entraîner (6 m ³ /ha/an en moyenne). Ces forêts étant moins productives, il peut en outre être plus tentant d'en changer la destination par un défrichement pour la construction d'habitations.

Or, aucun outil n'existe à ce jour pour obliger les propriétaires de parcelles dont la surface est inférieure à 25 hectares à s'inscrire dans le cadre d'une gestion durable, les documents de gestion étant facultatifs en dessous de ce seuil (cf. commentaire de l'article 16).

C'est pourquoi la Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) plaide pour un élargissement du droit de préemption des communes , en particulier dans les espaces périurbains, où les enjeux humains sont plus importants, et où la pression urbanistique pour changer la destination de parcelles forestières est forte, par exemple au travers de l'habitat illégal.

Plusieurs droits de préemption et de préférence trouvent déjà à s'appliquer, dans l'ordre suivant :

- un droit de préemption ^{89 ( * )} est institué depuis 2014 au profit de l'État si une forêt domaniale jouxte une parcelle boisée en vente ;

- un droit de préemption ^{90 ( * )} est institué depuis 2014 au profit des communes sur le territoire desquelles se trouvent une parcelle de forêt publique ou toute parcelle de forêt de moins de 4 hectares mises en vente, lorsque ces communes possèdent déjà une parcelle contiguë ;

- sous réserve de ces droits de préemption, depuis 2010, un droit de préférence sur les parcelles boisées de moins de 4 ha mises en vente bénéficie concurremment à tout propriétaire forestier voisin ^{91 ( * )} et aux communes sans parcelle contiguë mais sur le territoire desquelles se trouve ladite parcelle ^{92 ( * )} . Il connaît cependant dix exceptions ^{93 ( * )} , au profit notamment des membres de la famille ou d'organismes chargés de missions d'intérêt général.

Ces prérogatives sont établies au profit de l'État, des communes et des particuliers à des fins de « regroupement de la propriété et de la gestion forestière » (titre III du livre III du code forestier), mais aucun outil de ce type n'existe à des fins de défense des forêts contre les incendies.

II. Instaurer un nouveau « droit de préemption DFCI » au profit des communes, dans le but de réduire le risque lié aux parcelles non gérées dans les zones exposées à ce risque

Le présent article correspond à la recommandation n° 38 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il vise à instaurer, par un nouvel article L. 131-6-1 du code forestier, un droit de préemption des parcelles forestières, pour motif de DFCI, au profit des communes. Ce faisant, il crée un outil supplémentaire à leur disposition en matière de régulation du foncier forestier, mobilisable par simple délibération du conseil municipal .

Ce droit de préemption DFCI viendrait ainsi élargir le champ du droit de préemption dont elles bénéficient déjà, grâce à deux différences notables :

- premièrement, les parcelles sont soumises à ce nouvel outil sans limites de surface ^{94 ( * )} , l'objectif n'étant plus de regrouper la petite propriété forestière, mais de protéger la forêt contre les incendies, quelles que soient les surfaces concernées ;

- secondement, pour la même raison, il n'est plus nécessaire à la commune de disposer d'une parcelle contiguë pour préempter . Cela en fait un outil plus attractif que le droit de préférence, exercé concurremment avec les propriétaires privés voisins et, surtout, d'échapper aux dix dérogations à ce droit de préférence.

Cela dit, le champ de ce nouveau droit de préemption reste relativement restreint, puisque trois conditions doivent être cumulativement réunies (enjeu DFCI dans un PPFCI, absence de document de gestion durable, cession à titre onéreux) :

- d'abord, les parcelles « ne présentant pas un enjeu préalablement identifié comme stratégique au regard de la DFCI » dans un plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies , sont exclues de ce droit de préemption. Ne peuvent donc, en particulier, fonder ce droit de préemption :

o les plans intercommunaux de débroussaillement et d'aménagement forestier (PIDAF) ;

o les plans de prévention des risques d'incendies de forêts (PPRiF) ;

o les schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (SDACR) ;

o les documents d'urbanisme ;

o ainsi que tout autre document cartographié relatif à la protection des forêts contre les incendies.

- de même, les parcelles « gérées conformément à un document de gestion durable » sont exclues du champ d'application de ce droit de préemption. Cela désigne les parcelles présentant des garanties de gestion durable ^{95 ( * )} (plans simples de gestion, règlements types de gestion, documents de gestion des aires protégées) mais aussi celles présentant simplement des présomptions de gestion durable ^{96 ( * )} (adhésion à un code des bonnes pratiques sylvicoles pendant au moins dix ans) ;

- les rapporteurs rappellent également que ce droit de préemption ne s'applique pas aux cessions à titre gratuit , c'est-à-dire aux donations.

Enfin, il est prévu que pour la forêt ainsi préemptée, les communes « prennent l'engagement de l'aménager et de l'exploiter dans le cadre fixé à l'article L. 211-1 », c'est-à-dire dans le cadre du régime forestier. Cette précision complète les conditions posées aux communes en permettant de s'assurer que celles-ci aient bien un projet de gestion forestière dans un souci de diminuer le risque incendie. Elle garantit en outre que la destination forestière de cette acquisition sera pérenne, puisque l'intégration au régime forestier conduit à l'inaliénabilité de la parcelle.

III. Un nouvel outil qui permettra de renforcer le rôle d'animation des collectivités territoriales mais qui, en raison de son caractère très circonscrit, n'épuise pas la problématique des espaces forestiers non gérés

A. Un outil palliatif et de dernier ressort...

Les rapporteurs entendent préciser que ce nouveau droit de préemption est davantage conçu comme un outil palliatif et de dernier ressort , la dynamisation de la gestion de la petite forêt privée devant rester selon eux la voie prioritaire de réduction du risque d'incendie.

À cette fin, le rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » avance plusieurs propositions, dont certaines de rang législatif et reprises dans la présente proposition de loi, pour favoriser :

- l'animation de territoire : renforcement des missions de conseil du Centre national de la propriété forestière (articles 18 et 19) et des stratégies locales de développement forestier (article 23) ;

- et la dynamisation de la gestion de la forêt privée : renforcement des incitations fiscales du DEFI (article 20), abaissement du seuil obligeant à adhérer à un document de gestion durable (article 16).

Les rapporteurs de cette proposition de loi considèrent toutefois qu'un droit de préemption DFCI serait utile :

- indirectement , en incitant les propriétaires forestiers qui n'ont pas encore fait l'effort d'inscrire leur parcelle dans le cadre d'une gestion durable à le faire. La menace du droit de préemption DFCI en cas de vente aurait ainsi un effet similaire à celui attendu des diverses propositions de contribution financière ;

- directement , si les communes font usage de ce droit de préemption, les parcelles acquises par les communes étant dans ce cas mises en gestion et donc aménagées dans le cadre du régime forestier.

B.... dont l'articulation avec les droits de préemption existants et l'objectif est clarifiée...

Certains acteurs entendus par la commission, dont le ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, ont souligné la complexité liée à la superposition de différents droits de préemption, en particulier pour les notaires, chargés de « purger » tous ces droits.

S'ajoutent en effet aux droits de préemption et de préférence « forestiers » des cas plus spécifiques de droits de préemption, au bénéfice d'autres acteurs, comme celui exercé par le département au titre de la politique de protection des espaces naturels sensibles, au sein de périmètres préalablement définis ^{97 ( * )} . En Île-de-France , un droit de préemption a été institué de façon d'abord expérimentale en 2017, puis pérennisé en 2020, au profit de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) d'Île-de-France, pour les parcelles forestières de moins de 3 hectares ^{98 ( * )} , afin de les protéger du mitage et de la « cabanisation » .

La commission spéciale a adopté face à cette difficulté un amendement COM-147 proposé par les rapporteurs, clarifiant à tout le moins l'ordre dans lequel intervient ce droit de préemption par rapport aux autres droits de préemption et de préférence du code forestier.

Il prévoit ainsi que le droit de préemption DFCI accordé aux communes viendrait après le droit de préemption de l'État pour toute parcelle mise en vente jouxtant une parcelle gérée par l'ONF, mais primerait le droit de préemption des communes forestières sur les parcelles forestières contiguës et les droits de préférence sur les parcelles voisines (du propriétaire forestier privé et des communes).

C.... et qui constitue d'autant moins une menace pour la petite propriété forestière privée que son périmètre est restreint

Devant certaines craintes exprimées par les organisations représentatives des propriétaires forestiers, les rapporteurs souhaitent rappeler que puisqu'il s'agit d'un droit de préemption, la possibilité n'est ouverte aux communes d'en user, par définition, qu'en cas de cession à l'initiative du particulier détenteur de la forêt, en l'occurrence à titre onéreux. Or, les transactions annuelles de terrains boisés ne concernent que 1,25 % des surfaces totales environ (plus de 150 000 hectares sur plus de 12,6 millions d'hectares ^{99 ( * )} ).

À supposer que ces transactions concernent des parcelles différentes chaque année, hypothèse hautement improbable, il faudrait au moins 80 ans pour préempter l'ensemble de la forêt privée dans l'hexagone. Sans compter que ce sont parfois les mêmes parcelles qui sont remises en vente.

En nombre de parcelles cédées (22 500 en 2021), la menace que ce nouveau « droit de préemption DFCI » ferait courir à la propriété forestière privée, doit être encore davantage relativisée, comparée aux plus de 3,3 millions de propriétaires forestiers privés en France.

La commission spéciale a toutefois entendu répondre aux préoccupations des propriétaires forestiers par un encadrement plus strict des conditions de mise en oeuvre de ce droit de préemption via un amendement COM-148 des rapporteurs, prévoyant un décret en Conseil d'État. Ce texte réglementaire permettra en complément de déterminer quelles seront les modalités et autorités de contrôle de la condition de non-conformité à un document de gestion durable ^{100 ( * )} .

Enfin, la commission a adopté un amendement COM-149 rédactionnel.

La commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23

Intégration de la prévention du risque incendie aux objectifs des stratégies locales de développement forestier (SLDF)

L'article 23 vise à assigner un sixième objectif aux stratégies locales de développement forestier (SLDF) - « chartes forestières de territoire » ou « plans de massifs » -, celui de préserver la ressource en bois des incendies par la gestion forestière, celle-ci pouvant contribuer à améliorer le financement, l'aménagement et la connaissance des massifs forestiers, et donc à améliorer la défense des forêts contre les incendies (DFCI).

La commission a adopté l'article 23, modifié par deux amendements qui ajoutent la surveillance et la résilience aux objectifs des SLDF en matière de DFCI.

I. L'absence de prise en compte des aléas, et en particulier des incendies, dans les stratégies locales de développement forestier

Les stratégies locales de développement forestier (SLDF), plus connues sous le nom de leurs déclinaisons particulières de « chartes forestières de territoire » ou de « plans de massifs » sont des « programmes d'actions pluriannuels, fondés sur un état des lieux, visant à développer la gestion durable des forêts sur un territoire ^{101 ( * )} ». En clair, il s'agit d'un cadre de concertation entre acteurs publics et privés pour assurer la gestion durable et multifonctionnelle des forêts à l'échelle d'un territoire, par exemple au travers d'un plan d'approvisionnement territorial. Il en existe 140 sur le territoire national ^{102 ( * )} .

Elles se caractérisent par leur organisation souple dans la mesure où elles sont facultatives, peuvent être initiées par plusieurs types d'acteurs (collectivités territoriales, organisations de producteurs, ONF, CRPF ou chambre d'agriculture) et n'ont pas de périmètre géographique prédéfini , ce dernier étant défini en fonction des objectifs qui lui sont assignés.

Cet outil paraît donc cohérent avec l'approche « par massifs » de la prévention des feux de forêts privilégiée par les rapporteurs de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement ». S'il n'a en aucune façon vocation à remplacer ou à doublonner le travail de concertation mené dans le cadre d'un plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI), il pourrait cependant intégrer davantage le risque incendie et ainsi limiter ce dernier en profitant de synergies avec ses missions actuelles.

Parmi les cinq objectifs actuels, avant tout économiques, figurent en effet 1° la mobilisation du bois, 2° la satisfaction des demandes environnementales et sociales, 3° l'emploi et l'aménagement rural, 4° le regroupement des propriétaires forestiers et de la gestion forestière, et 5° la compétitivité de la filière forêt-bois.

La prévention du risque incendie en est, elle, absente .

II. L'intégration de la prévention du risque incendie aux objectifs des chartes forestières de territoire et des plans de massif

Le présent article traduit la recommandation n° 39 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il est proposé d'ajouter un 6° à la liste des objectifs des stratégies locales de développement forestier (SLDF) - chartes forestières de territoire ou plans de massifs -, établissant le nouvel objectif de « préserver la ressource en bois des incendies par la mise en oeuvre de mesures de prévention et par une gestion des massifs à même d'en améliorer le financement, l'aménagement et la connaissance ».

III. Une impulsion bienvenue, mais dont le succès dépendra de l'appropriation de l'outil SLDF par les acteurs de terrain, et au premier chef par les élus locaux

Cette proposition consensuelle n'a fait l'objet d'aucune remarque critique au cours des travaux de la commission préparatoires à l'examen de cette proposition de loi. Elle est de façon unanime jugée à même de contribuer à faire de la structuration de filières en circuits courts un atout dans la gestion et donc le financement et la connaissance des massifs .

Le syndicat majoritaire des propriétaires forestiers, Fransylva, a cependant suggéré d'ajouter la « surveillance » à la liste des objectifs des stratégies locales de développement forestier en matière de DFCI. Les rapporteurs ayant jugé cet ajout pertinent, ils ont proposé un amendement COM-150 en ce sens, adopté par la commission.

La commission a en outre adopté, avec l'avis favorable à un amendement COM-93 de M. Hervé Gillé, ajoutant la « résilience » à cette liste.

Plusieurs interlocuteurs de la commission ont fait remarquer que la traduction sur le terrain de cette nouvelle mission sera fonction de son appropriation par les élus locaux , qui seront en première ligne pour donner une telle impulsion sur le terrain.

La commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24

Cartographie et actions de mutualisation des voies de desserte forestière et des voies de défense des forêts contre les incendies

Afin de favoriser les synergies entre desserte forestière et voies de défense des forêts contre les incendies (DFCI), l'article 24 prévoit, d'une part, que les schémas départementaux d'accès à la ressource forestière soient établis après avis du service départemental d'incendie et de secours et, d'autre part, que soient élaborés une cartographie commune des voies DFCI et des dessertes forestières ainsi qu'un cahier des charges entre les acteurs de la filière visant à améliorer la mutualisation de ces deux catégories de voies d'accès.

La commission a adopté cet article, modifié par un amendement des rapporteurs et du président, prévoyant une actualisation décennale du cahier des charges, par deux amendements identiques de Mmes Nathalie Delattre et Florence Lassarade, incluant les associations syndicales de DFCI et les communes forestières parmi les signataires du cahier des charges, et par un amendement de M. Hervé Gillé instaurant une publication dématérialisée et gratuite de la cartographie régionale des dessertes forestières et des voies DFCI.

I. La desserte forestière et les voies de défense des forêts contre les incendies, des artères vitales pour l'entretien et la protection des forêts dont le réseau n'est pas toujours coordonné

Pour leur entretien, leur exploitation mais également leur protection en cas d'incendie, les forêts françaises , privées ou publiques ^{103 ( * )} , sont desservies par des voies d'accès à la ressource forestière ainsi que des voies de défense des bois et forêts contre l'incendie , dites « pistes DFCI ».

Les voies d'accès à la ressource forestière doivent permettre l'entretien et l'exploitation des forêts ainsi que l'entreposage du bois et ont pour fonction, selon les termes de l'article L. 153-8 du code forestier, « d'assurer le transport des grumes depuis les chemins forestiers jusqu'aux différents points de livraison » ^{104 ( * )} . Pour cela, le même article L. 153-8 confie aux départements l'élaboration d'un « schéma d'accès à la ressource forestière » (SARF) , en concertation avec les communes et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. Ce schéma, qui inclut la desserte des forêts privées, est réalisé chaque année. Il peut déterminer des restrictions de tonnage ou de gabarit sur les itinéraires forestiers.

Outre une fonction d'identification des voies d'accès, les SARF précisent également les servitudes ainsi que les modalités d'utilisation de la voirie publique par les acteurs de la filière bois. Ils remplissent ainsi un rôle de pédagogie, d'information et de responsabilisation auprès des acteurs de la filière sur l'usage de l'espace public.

Les voies de défense des bois et forêts contre l'incendie constituent un outil essentiel de prévention et de lutte contre les incendies. Elles jouent en effet un double rôle de voie d'accès sécurisée pour les forces de sécurité civile et de coupure de combustible. À cet égard, elles permettent d'établir la continuité du réseau défensif et de limiter la propagation des incendies. Pour ces raisons, les articles L. 134-1 et L. 134-2 du code forestier les rendent obligatoires dans tous « les territoires classés à risque d'incendie » ^{105 ( * )} et dans les départements « réputés particulièrement exposés au risque d'incendie » ^{106 ( * )} .

Elles prennent la forme d'une « servitude de passage et d'aménagement » ^{107 ( * )} reposant sur le propriétaire de la parcelle mais établie par l'État, à son profit ou au profit d'une autre collectivité territoriale, d'un groupement de collectivités territoriales ou d'une association syndicale.

C'est pourquoi ces voies ont « un statut de voies spécialisées » et « ne sont pas ouvertes à la circulation générale » ^{108 ( * )} , afin de garantir le passage des véhicules de sécurité civile en cas de besoin. Outre les services de secours, seuls le propriétaire ou ses ayants droit peuvent emprunter ces voies, qui ne peuvent être affectées à un usage touristique, sauf dans le cas où la voie DFCI repose sur un chemin rural, au sens de l'article L. 161-1 du code de la voirie routière. Si la circulation piétonne est tolérée sur les voies DFCI, toute circulation à l'aide de véhicules, bestiaux ou animaux de charge est punie d'une contravention de 4 ^e classe ^{109 ( * )} , pouvant atteindre 750 €.

Or, malgré l'utilité incontestable des voies DFCI en cas d'incendie, leur connaissance , notamment sur leur praticabilité, leur état d'entretien et le gabarit des véhicules de secours qu'elles peuvent supporter, est parfois fortement lacunaire .

Le rapport d'information ^{110 ( * )} ayant inspiré la présente proposition de loi avait notamment constaté, par exemple dans le Var, que des bases de données départementales de voies DFCI existent, mais qu'elles incluent « de nombreuses voies qui ne sont pas réellement praticables par la plupart des véhicules de secours, faussant les ratios obtenus » et, en sens inverse, que « des pistes recensées comme n'apparaissant pas aux normes du fait de leur largeur » auraient pu être incluses parmi ces données. En outre, malgré les évidentes synergies entre desserte forestière et voies DFCI, les rapporteurs avaient regretté que « cette cartographie [ne] soit [pas] croisée de façon systématique avec celle de la desserte forestière ».

II. Favoriser la concertation entre les acteurs de la prévention des feux de forêt et mieux relier les réseaux forestiers

L'article 24 traduit les recommandations n° ^s 40 et 41 du rapport d'information . Il propose trois mesures de nature à renforcer la concertation entre acteurs forestiers, collectivités territoriales et services d'incendie et de secours et à améliorer la connaissance et la desserte des forêts.

A. L'association des SDIS à l'élaboration des schémas départementaux d'accès à la ressource forestière

Le a du 1° de l'article 24 de la proposition de loi prévoit de modifier l'article L. 153-8 du code forestier, relatif aux schémas d'accès à la ressource forestière ( cf. supra ), afin que ceux-ci soient élaborés après avis du service départemental d'incendie et de secours .

Le b du 1° du même article 24 étend cette disposition au cas particulier de la Corse, pour laquelle le schéma d'accès à la ressource forestière est élaboré par la Collectivité de Corse.

B. L'établissement d'un cahier des charges visant à améliorer la mutualisation de la desserte forestière et des voies DFCI

Le 2° de l'article 24 complète le chapitre III bis du titre V du livre I ^er du code forestier, relatif à la desserte des forêts, par la création d'un nouvel article L. 153-9.

Le I de cet article L. 153-9 prévoit l'établissement d'un « cahier des charges visant à améliorer la mutualisation des voies d'accès aux ressources forestières et les pistes de défense des forêts contre les incendies ».

Ce cahier des charges serait établi par les SDIS, le centre régional de la propriété forestière et les unités territoriales de l'Office national des forêts et définirait en outre « les responsabilités de chaque acteur en matière de remise en état après usage », ce qui inclut naturellement les acteurs forestiers après les travaux de coupe, mais également les services d'incendie et de secours à la suite de leurs interventions.

C. La cartographie décennale des voies d'accès forestières et des voies DFCI

Enfin, le II du nouvel article L. 153-9 confie aux régions, qui participent au financement des voies DFCI, l'élaboration d' une cartographie commune des voies d'accès aux ressources forestières et des voies DFCI . Cette cartographie devra être mise à jour à échéance décennale, ce qui correspond volontairement à la durée de révision des plans de protection des forêts contre les incendies, conformément à l'article R. 133-10 du code forestier.

III. Des mesures en faveur de la mutualisation et de la connaissance des voies DFCI soutenues par la commission

La commission approuve les mesures portées par l'article 24 de la proposition de loi, partageant le souhait de ses auteurs d' améliorer la connaissance et, partant, l'entretien des voies DFCI et d' inciter à la mutualisation de ces voies avec la desserte forestière , lorsque cela apparaît pertinent.

Elle souligne en outre l'apport de ces mesures qui permettront de renforcer le dialogue entre la filière forestière et les autres acteurs de la prévention et de la lutte contre les incendies . En effet, seront concernés soit par le SARF, soit par le cahier des charges et la cartographie instaurés par l'article 24 : les départements, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les régions, le centre régional de la propriété forestière, l'ONF et les SDIS. Par l'adoption de deux amendements identiques de Mmes Nathalie Delattre ( COM-22 ) et Florence Lassarade ( COM-43 ), la commission a en outre ajouté les organisations représentatives des communes forestières et les associations DFCI à la liste des signataires des cahiers des charges visant à améliorer la mutualisation de la desserte forestière et des voies DFCI, puisque les communes forestières représentent une part importante des forêts publiques et que les associations DFCI ont pour fonction, selon les termes de l'article L. 132-2 du code forestier, « l'exécution de travaux de défense contre les incendies ».

L a commission a en outre adopté un amendement COM-108 des rapporteurs et du président tendant, d'une part, à apporter une correction rédactionnelle de nature à harmoniser la dénomination des pistes DFCI avec les termes du code forestier, qui mentionne « les voies de défense des bois et forêts contre l'incendie » et, d'autre part, à imposer une actualisation du cahier des charges à échéance décennale , en cohérence avec le délai de dix fixé par l'article 24 pour la mise à jour de la cartographie des voies de desserte des forêts et des voies DFCI.

Enfin, la commission a adopté l'amendement COM-94 de M. Hervé Gillé, prévoyant que la cartographie des voies de desserte des forêts et des voies DFCI réalisée par les régions soit publiée sous un format dématérialisé et accessible gratuitement . Cette précision permet d'aligner cette cartographie sur le schéma départemental d'accès à la ressource forestière, lequel est publié sur le site internet des préfectures de département.

La commission a adopté l'article 24 ainsi modifié.

TITRE V

MOBILISER LE MONDE AGRICOLE POUR RENFORCER
LES SYNERGIES ENTRE LES PRATIQUES AGRICOLES
ET LA PRÉVENTION DES FEUX DE FORÊT

Article 25

Réduction de moitié de l'indemnité compensatrice de défrichement lorsque ce dernier est justifié par un projet de mise en valeur agricole ou pastorale ayant pour effet de renforcer la DFCI,
dans le périmètre d'un PPFCI

L'article 25 vise à réduire de moitié l'indemnité compensatrice de défrichement dans le cas d'un projet de mise en valeur agricole ou pastorale ayant pour effet de renforcer la DFCI, dans les territoires où un plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) est en vigueur.

La commission a adopté un amendement COM-151 des rapporteurs et du président, à la fois pour mieux circonscrire le champ de cette dérogation, restreinte aux cas dans lesquels un exploitant agricole conclut un contrat avec la puissance publique pour la mise en valeur d'une parcelle préalablement identifiée dans un PPFCI, et pour la rendre plus accessible lorsqu'elle est justifiée, ces opérations n'étant plus assimilées à du défrichement et, de ce fait, exemptées de toute indemnité compensatrice.

I. Si les aménagements de DFCI peuvent échapper à l'indemnité de défrichement, les mises en valeur agricole ou pastorale ne le peuvent pas, en dépit de leur effet potentiellement protecteur pour la forêt

A. Un strict régime d'autorisation, protecteur pour la forêt

Trois conditions cumulatives doivent être remplies pour qu'une opération de déboisement soit considérée comme du « défrichement » : l'opération est i) volontaire, ii) détruit l'état boisé du terrain et iii) met fin à sa destination forestière.

En effet, le défrichement est défini légalement comme « toute opération volontaire ayant pour effet de détruire l'état boisé d'un terrain et de mettre fin à sa destination forestière ^{111 ( * )} » ou « toute opération volontaire entraînant indirectement et à terme les mêmes conséquences ».

Il est précisé que « la destruction accidentelle ou volontaire du boisement ne fait pas disparaître la destination forestière du terrain », ce qui signifie qu'une coupe d'arbres ne constitue pas nécessairement un défrichement.

Afin de protéger les bois et forêts de la concurrence d'autres usages plus rentables économiquement (agriculture, urbanisme), le défrichement est soumis en France à un régime d'autorisation administrative préalable strict ^{112 ( * )} .

Les dossiers de demande à l'autorité préfectorale doivent selon les cas comprendre une étude d'impact, une autorisation environnementale et les résultats d'une enquête publique. Dans le cas particulier des parcelles comprises en zone Natura 2000 ^{113 ( * )} , le projet doit faire l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000.

Les directions départementales des territoires sont chargées d'instruire les demandes, en pratique assez rares, en raison de conditions relativement dissuasives.

Pour ce faire, les services préfectoraux apprécient d'abord l'état boisé du terrain en fonction notamment de critères de densité établis par l'inventaire forestier (500 tiges d'avenir minimum à l'hectare, couvert arboré supérieur à 10 % de la surface...).

Ils s'assurent ensuite que le défrichement ne remet pas en cause l'une des neuf fonctions ^{114 ( * )} pouvant faire obstacle à une autorisation de défrichement , parmi lesquelles figurent le maintien des terrains en montagne, la protection des dunes, la qualité de l'eau, ainsi que la protection des personnes et des biens contre les incendies .

Si à l'issue de cette instruction une autorisation de défrichement est octroyée par arrêté préfectoral, son bénéficiaire doit compenser une surface défrichée par des mesures compensatoires , qui varient selon le contexte environnemental. Cela consiste en général en un boisement ou une création de haies ^{115 ( * )} .

À défaut , le détenteur de cette autorisation doit s'acquitter d'une indemnité compensatrice de défrichement (appelée souvent abusivement « taxe de défrichement »). Celle-ci est versée au fonds stratégique de la forêt et du bois, un instrument financier qui vise à rétablir une cohérence d'intervention dans le secteur de la forêt et du bois, en rassemblant divers véhicules précédemment dispersés ^{116 ( * )} .

Les autorisations n'étant pas effectuées dans ce cadre légal peuvent faire l'objet de sanctions pénales et financières très élevées (150 €/m ² défriché ^{117 ( * )} ), que les auteurs du rapport interministériel d'inspection sur la DFCI de 2016 appelaient, du reste, à appliquer plus systématiquement.

B. Des dérogations à ce régime existent pour les aménagements de DFCI, mais pas pour les mises en valeur agricole ou pastorale ayant le même effet

En dépit de ce régime strict d'autorisation préalable, certaines dérogations existent , qu'il s'agisse d'opérations « entreprises en application d'une servitude d'utilité publique ^{118 ( * )} » ou d'opérations entrant dans la liste de l'article L. 341-2, excluant explicitement certaines situations du champ de la définition du défrichement.

Il existe en particulier une forme de prescription de trente ans pour les anciens sols agricoles, une possibilité de remise en valeur d'« anciens terrains de culture, de pacage ou d'alpage envahis par une végétation spontanée » et une dérogation pour les opérations dans les noyeraies, oliveraies, plantations de chênes truffiers et vergers à châtaignes, toutes ces opérations étant dispensées d'autorisation administrative préalable .

Au 4°, figure une dernière dérogation prévue pour la création des « équipements indispensables à la mise en valeur et à la protection des bois et forêts », « la préservation ou la restauration des milieux naturels », y compris pour « la réalisation d'aménagements par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ». Il faut dans ce cas que lesdites opérations « ne modifient pas fondamentalement la destination forestière de l'immeuble bénéficiaire et n'en constituent que les annexes indispensables ».

Les opérations de valorisation agricole ou pastorale peuvent difficilement être rangées dans ces définitions très restrictives et précautionneuses. Or, dans un contexte de progression des surfaces forestières par accrues forestières ou enfrichement, le sylvopastoralisme ou, à certaines conditions ^{119 ( * )} , des cultures telles que la viticulture, pourraient pourtant utilement être mises à contribution pour réduire le risque d'incendie.

Déjà peu, voire pas financées dans le cadre des mesures agro-environnementales et climatiques de la PAC, alors qu'elles peuvent rendre des services en matière de DFCI, elles gagneraient à être encouragées, dans le cadre d'un PPFCI, par une dérogation aux règles relatives au défrichement.

II. Favoriser les défrichements ayant pour but la valorisation agricole ou pastorale de parcelles ayant pour effet de contribuer à la défense des forêts contre les incendies

Le présent article traduit la recommandation n° 47 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Elle tend à réduire de moitié (appliquer un coefficient de 0,5) le montant de l'indemnité compensatrice ^{120 ( * )} normalement due en cas de défrichement d'un terrain boisé, dans les cas où la demande aux services préfectoraux serait justifiée par un projet de mise en valeur agricole ou pastorale ayant pour effet de renforcer la DFCI, sur les territoires couverts par un plan de protection des forêts contre les incendies.

III. La nécessité à la fois de mieux encadrer le dispositif et de le rendre plus accessible

Par un amendement COM-151 de rédaction globale de l'article 25, les rapporteurs ont entendu tenir compte des observations du monde forestier et du monde agricole, à la fois pour mieux encadrer la mesure et ainsi éviter d'éventuels dévoiements , et pour en améliorer le caractère opérationnel . Cette redéfinition garantit la protection des bois et forêts contre les défrichements, et une meilleure protection contre les incendies.

A. Recentrer la dérogation sur des mises en valeur sous contrat avec l'État, dans le cadre de PPFCI, pour éviter tout défrichement abusif

Traditionnellement réticents à l'égard d'éventuelles dérogations à la compensation ou à l'indemnité de défrichement, les forestiers privés ou publics craignaient avec cet article d'introduire une brèche dans le régime du défrichement, protecteur des espaces boisés.

À cette fin, la nouvelle rédaction introduite par l'amendement des rapporteurs et du président recentre les opérations de mise en valeur agricole ou pastorale pouvant bénéficier d'un régime spécifique au regard de l'indemnité de défrichement, aux seuls cas où l'exploitant agricole met en application un contrat conclu avec l'autorité administrative compétente, c'est-à-dire le préfet, autorité responsable du plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI) .

En outre, il précise que le périmètre pouvant faire l'objet de cette dérogation est défini préalablement dans un PPFCI (par exemple pour des parcelles se trouvant au milieu d'un « couloir de feu »), alors que dans la rédaction initiale de l'article, la dérogation valait dans l'ensemble des territoires couverts par un PPFCI.

Il est ainsi garanti que cette dérogation ne sera pas utilisée « à la carte » par le monde agricole, mais avec parcimonie et en cohérence avec un document de planification dédié à la prévention des risques d'incendie.

Surtout, il est prévu qu'un décret fixe les modalités de mise en oeuvre de la mesure et en particulier les modalités de contrôle de l'efficacité des aménagements au regard de la DFCI et de la pérennité de ces aménagements sur toute la durée du contrat.

Enfin, les rapporteurs entendent rappeler l'articulation du présent article avec la recommandation n° 48 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » , partiellement traduite par l'article 26 de la présente proposition de loi (qui étend les missions du fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) à la DFCI). Les rapporteurs souhaitent l'affectation de l'intégralité des recettes de l'indemnité compensatrice de défrichement au FSFB, aujourd'hui écrêtées au-dessus de 2 millions d'euros et reversées au budget général de l'État. Cela garantirait que la compensation des défrichements bénéfice dans tous les cas à la protection et à la mise en valeur des bois et forêts.

B. Aller au bout de la logique en ne considérant plus les mises en valeur agricoles et pastorales sous contrat avec l'autorité du PPFCI comme du défrichement

En contrepartie de ce strict encadrement de la dérogation, qui donne un droit de veto aux services préfectoraux, en lieu et place d'une réduction de moitié de l'indemnité compensatrice de défrichement, la nouvelle rédaction issue de l'amendement COM-151 des rapporteurs intègre les opérations de mise en valeur concernées à la liste des opérations ne constituant pas un défrichement , à l'article L. 341-2 du code forestier.

En effet, même réduit de moitié, le montant de l'indemnité de défrichement serait resté dans certains territoires , prohibitif (pouvant atteindre plusieurs milliers d'euros), d'autant qu'il s'ajouterait au coût du foncier et au coût du défrichement en tant que tel. La portée du dispositif aurait été significativement limitée par ce manque d'accessibilité.

Le risque de dévoiement étant écarté et la contribution à la DFCI, certaine puisque répondant via un contrat avec le préfet à une demande exprimée dans un PPFCI, il est en effet cohérent d'exempter complètement de compensation ou d'indemnité les exploitants agricoles s'inscrivant dans ce cadre.

Comme les autres opérations mentionnées à l'article L. 341-2 du code forestier, ces mises en valeur agricoles ou pastorales ne seraient pas considérées comme un défrichement. De ce fait, la destination forestière des terrains serait conservée .

Enfin, dans un souci d'équilibre, les rapporteurs souhaitent rappeler la recommandation n° 28 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » , par laquelle ils demandent aux ministères compétents des instructions aux préfets pour faire preuve de fermeté dans les refus motivés par la prévention du risque incendie ^{121 ( * )} , en particulier quand il s'agit de demandes de défrichement visant la construction d'habitations.

La commission a adopté l'article 25 ainsi modifié.

Article 26

Ajout d'une mission, pour le Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), de préservation de la ressource en bois face aux aléas, et en particulier aux incendies

L'article 26 vise à confier explicitement au fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) la mission de préserver la ressource en bois en particulier et les ressources forestières en général des aléas, en particulier du risque d'incendie. Les rapporteurs sont favorables à cette évolution, qui paraît cependant devoir appeler des moyens supplémentaires et justifie le déplafonnement de l'affectation des recettes de l'indemnité compensatrice de défrichement au FSFB, auquel le Gouvernement devra en toute logique procéder lors de la prochaine loi de finances.

La commission a adopté l'article 26 dans sa rédaction initiale.

I. Le fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) : un champ d'intervention varié, essentiellement économique, mais une capacité d'action limitée par l'écrêtement de ses ressources

A. Un champ d'intervention varié, essentiellement économique

Le Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) a été créé en 2013 ^{122 ( * )} afin de regrouper plusieurs outils de financement jusqu'alors dispersés . Cette dispersion nuisait à la lisibilité du financement de la forêt et un instrument unique faisait défaut pour une approche globale du financement des actions de « valorisation de l'ensemble des fonctions économiques, sociales et environnementales des bois et forêts ^{123 ( * )} ».

À ce jour, le FSFB finance en particulier l'amélioration des peuplements à faible valeur économique, notamment dépérissants, et la reconstitution des peuplements scolytés, la gestion groupée des parcelles (plans simples de gestion concertés, agrandissement de GIEEF), le développement de la desserte forestière privée ou des collectivités pour faciliter l'accès aux massifs, l'appui aux stratégies locales de développement forestier et à la structuration de la filière, ou encore la modernisation des entreprises de la première transformation (scieries) pour trouver des débouchés au bois d'oeuvre. Il contribue de ce fait indirectement à la prévention du risque d'incendie par sa contribution à la gestion durable des massifs forestiers .

Toutefois, il n'est pas fait mention explicitement de la défense des forêts contre les incendies dans ses missions . Il est simplement précisé que les investissements du FSFB doivent être effectués « prioritairement en forêt » et « dans le cadre des orientations stratégiques du programme national de la forêt et du bois » - dont les rapporteurs soulignent du reste qu'il pourrait davantage prendre en compte le risque d'incendie (cf. article 1 ^er de la présente proposition de loi).

Un décret de 2015 ^{124 ( * )} définit les modalités de fonctionnement du fonds et les règles d'éligibilité à son financement. Il prévoit qu'un « comité chargé de la gouvernance du fonds », compris a u sein du Conseil supérieur de la forêt et du bois et composé de représentants de la filière, des pouvoirs publics et du monde associatif, se réunit deux fois par an pour répartir les crédits, qui s'élèvent autour de 25 millions d'euros sur les dernières années .

B. Une capacité d'action limitée par l'écrêtement de ses ressources

Le fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) est financé via trois canaux :

- des dotations budgétaires sur le programme 149, « compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt », pour près de 20 M€ en AE en 2023 ;

- une fraction de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti (TATFNB), pour environ 4 M€ ;

- et enfin le produit des indemnités compensatrices de défrichement ^{125 ( * )} , qui n'est reversé au FSFB que dans la limite de 2 millions d'euros par an , en raison d'un plafond établi antérieurement ^{126 ( * )} .

Ce sont en moyenne plus de 2 millions d'euros qui échappent chaque année à la mise en valeur des bois et forêts, pour des raisons qui échappent à toute logique.

II. Une nouvelle mission de défense des forêts contre les incendies confiée au fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), à moyens constants

Le présent article correspond partiellement à la recommandation n° 48 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il confie explicitement au Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) la mission de « préserver la ressource en bois et les ressources forestières des aléas, et notamment du risque incendie », ce qui élargit son champ d'intervention, à moyens constants.

En revanche, le déplafonnement de l'affectation des recettes de l'indemnité compensatrice de défrichement au FSFB ne figure pas à cet article :

- d'une part car l'affectation de taxes relève du domaine exclusif de la loi de finances ^{127 ( * )} et n'aurait par conséquent pu figurer dans cette proposition de loi ;

- et d'autre part car le surplus de recettes allant au budget général de l'État, ce déplafonnement serait, de jurisprudence constante, « strictement équivalent à une augmentation de la subvention étatique ^{128 ( * )} », contrevenant, de ce fait, à l'article 40 de la Constitution.

III. Une nouvelle mission qui appelle des moyens supplémentaires

Les rapporteurs jugent pertinente l'extension des missions du FSFB à la défense des forêts contre les incendies. Cette évolution s'inscrit en effet en cohérence avec l'articulation renforcée entre le programme national de la forêt et du bois (PNFB) et la future stratégie nationale de prévention des forêts contre les incendies ( cf . article 1 ^er de la présente proposition de loi), qu'ils appellent de leurs voeux.

Le FSFB pourrait ainsi financer des actions de prévention, comme l'équipement des massifs, des opérations collectives de débroussaillement ou encore l'adaptation des pratiques des forestiers au risque d'incendie.

En effet, pour les rapporteurs, cet article 26 serait incomplet si un abondement du FSFB n'était pas prévu à la hauteur.

C'est au Gouvernement qu'il reviendra de procéder à ce déplafonnement, pour les raisons de procédure évoquées plus haut. Dans ses diverses réponses aux questions écrites des parlementaires à ce sujet, le ministre chargé des forêts a constamment rappelé que « les ressources actuellement affectées au fonds sont suffisantes pour remplir les objectifs qui lui sont assignés » et que, « par conséquent, il n'apparaît pas utile de mettre fin au plafonnement des recettes ».

Le corollaire de cette extension des missions est que l'intégralité des recettes de l'indemnité compensatrice de défrichement, aujourd'hui écrêtées au-dessus de 2 millions d'euros et reversées au budget général de l'État, devrait à l'avenir être versée au FSFB.

La commission a adopté l'article 26 sans modification.

Article 27

Ajout d'une compétence des chambres départementales et régionales d'agriculture en matière de sensibilisation et d'accompagnement des agriculteurs et des propriétaires fonciers face au risque d'incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation

L'article 27 attribue aux chambres départementales et régionales d'agriculture une mission nouvelle de sensibilisation au risque d'incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation, à destination des acteurs agricoles et des propriétaires fonciers, qui seront accompagnés en vue de créer et d'entretenir des ouvrages de défense des forêts contre l'incendie.

La commission a adopté cet article, modifié par un amendement de ses rapporteurs et du président, pour intégrer les associations syndicales de défense des forêts contre les incendies parmi les acteurs avec lesquels les chambres d'agriculture devront exercer cette fonction de sensibilisation et d'accompagnement face au risque d'incendie.

I. Des actions ponctuelles de sensibilisation des agriculteurs au risque incendie à soutenir et à systématiser

Le rapport de la mission d'information à l'origine de la présente proposition de loi a recommandé de « développer une vision intégrée du risque, en étendant la politique de défense des forêts contre les incendies aux surfaces de végétation et aux surfaces agricoles » ^{129 ( * )} . En effet, les feux de forêt concernent de plus grands espaces, incluant les surfaces agricoles situées aux interfaces avec les parcelles forestières. En témoigne le feu de Guzargues, dans l'Hérault, qui a brûlé 15 hectares de pinèdes et s'est propagé sur 3 hectares de vignes en juin 2022.

De même, la dernière saison des feux a illustré qu'une proportion non négligeable de feux en milieu rural trouvent leur cause dans des accidents agricoles. À titre d'exemple, l'incendie ayant touché l'Aveyron et la Lozère en août 2022 et ayant brûlé plus de 1 300 hectares a été provoqué accidentellement par un engin agricole, lequel, en raclant le goudron de la route, a généré des étincelles.

De nombreux schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (SDACR, cf . commentaire de l'article 5), élaborés par les services d'incendie et de secours, confirment le risque que représentent les feux de cultures lors des périodes de sécheresse ou de canicule. Le SDACR du département du Nord met ainsi en avant la « vulnérabilité » des cultures sur pieds et le « risque élevé de propagation » de ces feux qui sont « essentiellement générés par l'activité agricole », notamment par le biais des « feux de moissonneuses ou de botteleuses » ^{130 ( * )} .

S'il ne s'agit bien évidemment pas de blâmer les agriculteurs, qui demeurent les premières victimes des feux sur leurs terrains, ceux-ci doivent être reconnus comme des acteurs majeurs de la lutte contre les incendies.

De nombreux SDIS, préfectures ou chambres d'agricultures organisent d'ailleurs des actions ponctuelles de communication à destination des agriculteurs , en particulier lors de la saison des moissons, afin de partager des recommandations telles que la réalisation des moissons en dehors des plages horaires lors desquelles les températures sont les plus élevées, l'équipement des engins agricoles avec des extincteurs et des réserves d'eau ou encore la parcellisation des terrains par des bandes pare-feu lors de la récolte. Sans être exhaustif, peuvent être cités le SDIS de Haute-Saône ^{131 ( * )} , la chambre d'agriculture des Pyrénées orientales ^{132 ( * )} ou encore le SDIS du Loir-et-Cher qui a rédigé, en lien avec la préfecture et la chambre départementale d'agriculture, une « plaquette de prévention » à destination des agriculteurs ^{133 ( * )} .

Ces bonnes pratiques, qui relèvent à ce jour de l'initiative spontanée des services concernés, sont à encourager et à systématiser.

II. Confier aux chambres d'agriculture une mission pérenne de sensibilisation et d'accompagnement des acteurs agricoles et des propriétaires fonciers pour prévenir les incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation

L'article 27 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 49 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il prévoit de compléter l'article L. 322-1 du code forestier, qui définit la compétence des chambres départementales et régionales d'agriculture relative à « la mise en valeur des bois et forêts » et à la promotion « des activités agricoles en lien avec la forêt ».

Pour exercer cette compétence, seraient ajoutées parmi les actions que mènent les chambres départementales et régionales d'agriculture « la sensibilisation des acteurs agricoles et des propriétaires fonciers au risque d'incendies de forêt, de surfaces agricoles et de végétation » ainsi que « leur accompagnement dans la création et l'entretien d'ouvrages de défense des forêts contre les incendies » .

Ces actions seraient menées en lien avec le SDIS, la préfecture ainsi que les établissements publics chargés de la politique forestière, c'est-à-dire les centres régionaux de la propriété forestière, les organisations représentatives des communes forestières et l'Office national des forêts. Le dernier alinéa de l'article L. 322-1 du code forestier, précise que ces trois derniers acteurs sont associés à l'ensemble des actions de promotion des activités agricoles en lien avec la forêt qu'effectuent les chambres départementales et régionales d'agriculture.

III. Une avancée législative participant à la prévention des départs de feu en milieu agricole

Soucieuse de favoriser la systématisation des bonnes pratiques observées dans certains départements et dans l'objectif de renforcer la résilience du milieu agricole face au risque d'incendie, la commission a souhaité inscrire, dans le code forestier, une nouvelle fonction de sensibilisation et d'accompagnement des acteurs agricoles confiée aux chambres d'agriculture .

Ces actions de sensibilisation et d'accompagnement devraient permettre non seulement de réduire les départs de feu en mettant en avant des pratiques sécurisantes, mais également de mieux réagir lorsque des feux se manifestent, afin de limiter autant que possible leur propagation.

Outre une modification rédactionnelle, la commission a inclus, sur la proposition de ses rapporteurs et du président ( amendement COM-109 ), les associations syndicales de défense des forêts contre les incendies parmi les organismes que les chambres d'agriculture devront associer pour l'exercice de leur fonction de sensibilisation et d'accompagnement face au risque incendie. Ces associations syndicales sont particulièrement concernées par cette problématique puisqu'elles réunissent les propriétaires de terrains situés dans les zones classées à risque d'incendie afin que soient exécutés « des travaux de défense contre les incendies » ^{134 ( * )} . N'étant pas présentes sur l'ensemble du territoire, elles ne peuvent cependant pas assurer le pilotage de cette fonction de sensibilisation des agriculteurs au risque d'incendie, c'est pourquoi la commission a conservé le rôle moteur des chambres d'agriculture consacré à l'article 27 de la proposition de loi en la matière.

La commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.

Article 28

Possibilité, pour le préfet, d'interdire la réalisation de travaux agricoles sur des plages horaires déterminées, en cas de risque incendie très sévère

L'article 28 octroie au préfet de département la faculté d'interdire la réalisation de travaux agricoles lors des plages horaires les plus à risque, notamment pour que ceux-ci soient effectués la nuit. Cette faculté serait limitée aux situations de risque incendie « très sévère » et ne pourrait être mise en oeuvre qu'après concertation avec les organisations professionnelles d'exploitants agricoles. Elle donnerait droit à une indemnisation.

Partageant l'objectif de prévention des incendies de surfaces agricoles, qui constituent un risque de propagation aux forêts, et estimant que l'imposition concertée des travaux agricoles la nuit peut représenter une solution, à l'échelle locale, appropriée au risque sévère d'incendie, la commission a adopté l'article 28 dans sa rédaction initiale.

I. En milieu rural, le risque incendie n'est pas limité aux forêts, mais repose également sur les feux de récolte, fréquents lors des moissons estivales

L'activité agricole est une cause identifiée de départ de feu , en particulier lors des périodes estivales caractérisées par une végétation asséchée, prompte à s'embraser en cas d'étincelles provoquées par le matériel de récolte ou à la suite de gestes imprudents, tels que le jet d'un mégot incandescent. C'est pourquoi la plupart des schémas départementaux d'analyse et de couvertures des risques (SDACR) élaborés par les services d'incendie et de secours (SIS) mettent l'accent sur les feux de récolte ^{135 ( * )} , en raison notamment de « la vulnérabilité » de la végétation lors de la période des moissons et du risque élevé de propagation que ces feux font peser sur les forêts avoisinantes. La doctrine des SIS consiste ainsi à intervenir rapidement sur ces feux agricoles, plus facilement maîtrisables, avant que ceux-ci se propagent aux zones boisées, lesquelles comportent davantage de combustibles et exigent donc des moyens plus significatifs pour en venir à bout ( cf . commentaire de l'article 27 ).

Or, comme l'a illustré le rapport d'information ^{136 ( * )} ayant inspiré la rédaction de la présente proposition de loi, les feux de surfaces agricoles apparaissent en hausse et représentent, dans certains départements, un nombre de départs de feu supérieur au nombre de départs de feu dans les forêts, au sens du code forestier. Ainsi, « le développement des incendies de végétation ou de terres agricoles » est « une manifestation de l'accroissement de l'aléa » ^{137 ( * )} observé lors de la dernière saison des feux.

Par conséquent, la prévention des incendies de forêts ne saurait être complète sans une vision intégrée du risque , qui inclut les feux de surfaces agricoles .

Outre des actions afin de limiter la porosité entre feux de forêt et feux de surfaces agricoles ( cf . commentaire de l'article 29 ), le rapport d'information avait identifié plusieurs mesures de nature à réduire le risque de départ de feu en milieu agricole, notamment le bon entretien du matériel agricole, l'équipement des appareils agricoles avec des extincteurs ou des réserves d'eau, ou encore la sensibilisation des acteurs aux bonnes pratiques.

Des mesures plus prescriptives peuvent d'ores et déjà être prises par le préfet, notamment sur le fondement du 3° de l'article L. 131-6 du code forestier, qui l'habilite à « édicter toute [...] mesure de nature à assurer la prévention des incendies de forêt, à faciliter la lutte contre ces incendies et à en limiter les conséquences ».

Compte tenu de l'aggravation des facteurs de vulnérabilité lors des périodes les plus chaudes de la journée - réflexion liée à l'ensoleillement, sols plus secs, températures plus élevées - ces mesures prescriptives peuvent inclure , comme le recommande le rapport d'information, l'interdiction d'effectuer les travaux agricoles sur ces plages horaires . Des arrêtés préfectoraux ont été pris en ce sens pendant l'été 2022, par exemple dans l'Eure le 18 juillet 2022 ^{138 ( * )} . Mettant en avant « la très forte sécheresse » et « le très faible indice d'hygrométrie » dans le département, le préfet de l'Eure a en effet interdit la réalisation de travaux agricoles à l'aide d'engins motorisés entre 14 heures et 18 heures ce jour-là.

Ces mesures de restriction souffrent néanmoins d'une base juridique fragile ou, du moins, peu lisible, la législation actuelle ne prévoyant pas explicitement cette faculté . À titre d'exemple, l'arrêté précité du préfet de l'Eure s'appuie principalement, dans ses visas, non pas sur l'article L. 131-6 du code forestier relatif aux mesures que le préfet peut prendre en cas de risque d'incendie, mais sur l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, lequel dispose que le préfet est « compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ».

Le silence de la législation sur cette faculté est d'autant plus problématique que la prescription de la réalisation des travaux agricoles la nuit ou en fin de journée est parfois contestée, non seulement par des agriculteurs insatisfaits, mais également par le voisinage, en raison du bruit occasionné lors de la moisson ^{139 ( * )} . Il convient dès lors d'assurer une assise juridique plus solide à ces mesures de prescription, qui apparaissent nécessaires en cas de risque sévère d'incendie.

II. Donner une assise législative à l'encadrement des travaux agricoles lors des périodes caractérisées par un risque incendie très sévère

L'article 28 traduit la recommandation n° 50 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement ».

Il prévoit de compléter le 2° de l'article L. 131-6 du code forestier, lequel traite des compétences du préfet « en cas de risque exceptionnel d'incendie », afin de l'habiliter à interdire « la réalisation de certains travaux agricoles lors des plages horaires les plus à risque » . Il s'agit ainsi de permettre au préfet de prescrire l'accomplissement des moissons la nuit, ou en début ou fin de journée, périodes lors desquelles le risque incendie est moindre.

Les rapporteurs soulignent qu'il ne s'agit pas d'une interdiction de récolte, mais d' un encadrement des créneaux horaires au cours desquels elles peuvent être effectuées . Ces mesures ne pourraient être prescrites qu' en cas de « risque incendie très sévère » et « en lien avec les organisations professionnelles d'exploitants agricoles ». Elles doivent donc rester limitées aux périodes lors desquelles elles se justifient, les rapporteurs ne souhaitant aucunement entraver la pratique agricole. Il ne s'agit pas d'instaurer une interdiction générale sur l'ensemble de la période estivale.

Dans les cas où ces prescriptions entraîneraient une perte de revenus ou une augmentation de charges pour les exploitants agricoles, une indemnisation pourrait être octroyée à ces derniers , dans des conditions fixées par arrêté. Cela pourrait notamment être envisagé afin de compenser une augmentation de charges sociales liée au travail de nuit. Cette compensation ne saurait cependant être automatique, au risque de favoriser un effet d'aubaine, dans la mesure où ces travaux sont d'ores et déjà parfois réalisés la nuit pour des raisons de continuité du travail ou pour éviter la chaleur.

III. Une mesure de nature à répondre à l'accroissement des aléas et à adapter les pratiques agricoles au risque incendie

Bien que le préfet puisse déjà prononcer des interdictions de récolte sur certains créneaux horaires au nom de la sécurité publique ( cf . supra ), la commission s'est prononcée en faveur de l'identification claire d'une telle possibilité dans la législation .

La commission considère en effet que la codification de cette mesure permettra de donner plus de visibilité à cette possibilité d'action par le préfet, afin notamment qu'il s'en saisisse davantage en cas de risque significatif d'incendie. En outre, cette codification sécurise, en cas de recours devant le juge administratif, l'encadrement préfectoral des horaires de réalisation des travaux agricoles, dès lors que celui-ci serait explicitement prévu par la législation.

À cet égard, l'article 28 constitue, à l'instar de l'article 29, un outil supplémentaire pour renforcer l'adaptation des territoires à l'accroissement des aléas et pour favoriser le développement local d'une politique de prévention, dont le préfet serait le moteur.

La commission a adopté l'article 28 sans modification.

Article 29

Prescription, par le préfet, de coupures de combustible à l'interface
entre une terre agricole et une parcelle forestière

Afin de maintenir le cloisonnement des massifs et d'éviter la propagation des feux entre surfaces agricoles et forêts, l'article 29 octroie la faculté, pour le préfet, de prescrire, dans les territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie définis par le code forestier, des coupures de combustible sur les terres agricoles situées aux interfaces avec une parcelle forestière.

La commission a adopté cet article dans sa rédaction initiale, considérant qu'il participera au développement d'une politique de prévention au plus près des besoins.

I. Les espaces agricoles participent à la limitation de la propagation des feux de forêt en constituant les coupures nécessaires au cloisonnement des massifs

Les feux de surfaces agricoles sont non seulement fréquents, mais représentent également un risque accru dans le contexte du changement climatique ( cf . commentaire de l'article 27 ). Pour autant, ceux-ci demeurent plus aisément contrôlables, notamment car les surfaces agricoles, plus morcelées, ne sont pas constituées d'une canopée continue sur laquelle le feu peut se propager rapidement et atteindre des hauteurs considérables. Les surfaces agricoles comportent en outre moins de matière combustible que les forêts, limitant d'autant l'intensité des feux. C'est pourquoi les dix plus gros incendies qui ont touché la France au cours des dernières décennies ont tous concerné très majoritairement des zones forestières ^{140 ( * )} .

À ce titre, le rapport d'information ayant inspiré la présente proposition de loi ^{141 ( * )} a qualifié les zones agricoles aux interfaces avec les parcelles forestières de « ligne Maginot » , « le maintien d'une activité agricole, pastorale et forestière constitu [ant] la meilleure des préventions » face au risque d'incendie de forêt.

Ce rôle de pare-feu des activités agricoles est d'ailleurs reconnu par le code forestier, lequel dispose, en son article L. 133-8, que les plans départementaux ou interdépartementaux de protection des forêts contre les incendies précisent « les terrains qui [...] peuvent faire l'objet de travaux d'aménagement et d'équipement pour maintenir ou développer une utilisation agricole afin de constituer les coupures nécessaires au cloisonnement des massifs ».

Or, l'accroissement de la fréquence des sécheresses, qui rendent plus vulnérables au risque d'incendie les surfaces agricoles, ainsi que la déprise agricole tout comme l'évolution de certaines méthodes de culture, par exemple le maintien d'un lit de végétation entre deux rangées de vignes, fragilisent la fonction de cloisonnement des massifs qu'occupent les zones agricoles aux interfaces avec les forêts.

II. Préserver le rôle pare-feu des espaces agricoles en autorisant le préfet à prescrire des coupures de combustible aux interfaces avec les parcelles forestières

L'article 29 traduit la recommandation n° 51 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il prévoit l'insertion d'un nouvel article au sein du code forestier, afin d' habiliter le préfet à prescrire des coupures de combustible à l'interface entre une terre agricole et une parcelle forestière . Ces prescriptions, qui relèvent d'une faculté reposant sur l'appréciation du risque par le préfet, ne seraient applicables que dans les « territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendies », définis à l'article L. 133-1 du code forestier ^{142 ( * )} .

Contrairement aux « travaux d'aménagement et d'équipement » mentionnés par les plans départementaux ou interdépartementaux de protection des forêts contre les incendies ( cf . supra ), ces coupures de combustible seraient un outil plus souple, pouvant être rapidement mobilisable par le préfet, et particulièrement utile en cas de situation à risque prononcé ou face à l'urgence.

Si une telle mesure pouvait déjà être invoquée sur le fondement du 3° de l'article L. 131-6 du code forestier, lequel permet au préfet « d'édicter toute [...] mesure de nature à assurer la prévention des incendies de forêt, à faciliter la lutte contre ces incendies et à en limiter les conséquences », le dispositif de l'article 29 de la proposition de loi donne plus de visibilité à cette possibilité d'action par le préfet, afin notamment qu'il s'en saisisse davantage en cas de risque significatif d'incendie. En outre, il sécurise, en cas de recours devant le juge administratif, les prescriptions préfectorales de coupures de combustible, dès lors qu'elles seraient explicitement prévues par la législation.

III. Un outil supplémentaire pour développer localement une politique de prévention

Favorable aux mesures de nature à prévenir les aléas, la commission a adopté l'article 29 dans sa rédaction initiale .

Elle souligne que la réalisation de coupures de combustibles, lorsque les circonstances locales et climatiques le justifient, est autant un moyen de protéger les surfaces agricoles des feux de forêt que de limiter la propagation des feux de récolte aux forêts.

Elle considère en outre qu'une telle faculté accordée au préfet participe au développement, au sein des services déconcentrés de l'État tout comme parmi les acteurs agricoles, d'une vision intégrée du risque de feux agricoles et de forêt.

La commission a adopté l'article 29 sans modification .

TITRE VI

SENSIBILISER LES POPULATIONS AU RISQUE INCENDIE

Article 30

Financement d'actions de communication afin de prévenir l'abandon de mégots par la filière de responsabilité élargie du producteur (REP) mégots, notamment dans les territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie et dans les bois et forêts classés à risque d'incendie

L'article 30 prévoit de s'appuyer sur la filière de responsabilité élargie du producteur (REP) pour financer des actions de communication afin de prévenir l'abandon de mégots, notamment dans les territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie et dans les bois et forêts classés à risque d'incendie.

La commission a adopté l'article 30 sans modification.

I. Un éco-organisme agréé pour la filière de responsabilité élargie du producteur (REP) mégots, chargé notamment de réaliser des actions d'information et de sensibilisation visant à informer les consommateurs des impacts liés à l'abandon de mégots dans l'environnement

Le principe de responsabilité élargie des producteurs (REP) constitue une application du principe « pollueur-payeur » , en transférant la responsabilité de la prévention et de la gestion des déchets aux producteurs : ce principe est aujourd'hui fixé au I de l'article L. 541-10 du code de l'environnement.

La plupart des producteurs s'acquittent de cette obligation en mettant en place collectivement des éco-organismes dont ils assurent la gouvernance et auxquels ils transfèrent leurs obligations. Ils versent à cet éco-organisme une contribution financière appelée éco-contribution.

Les éco-organismes, agréés par les pouvoirs publics pour une durée maximale de six ans renouvelable, doivent répondre aux objectifs fixés par le cahier des charges annexé aux arrêtés portant cahier des charges des éco-organismes de la filière REP.

La loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire du 10 février 2020 ^{143 ( * )} (dite loi « AGEC » ) a créé dix nouvelles filières, parmi lesquelles une REP sur les produits du tabac (19° de l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement).

Un décret de décembre 2020 ^{144 ( * )} et un arrêté de février 2021 ^{145 ( * )} ont posé les fondements réglementaires de la filière REP « mégots ».

Un nouvel arrêté ^{146 ( * )} a été publié en novembre 2022 afin de tenir compte de l'annulation de l'arrêté de février 2021 par le Conseil d'État par une décision de juillet 2022.

Un éco-organisme - Alcome - est aujourd'hui agréé pour cette filière REP.

Les objectifs de réduction du nombre de mégots abandonnés illégalement dans les espaces publics fixés par le cahier des charges à cet éco-organisme sont les suivants :

- en 2023, réduction de 20 % par rapport à 2022 ;

- en 2025, réduction de 35 % par rapport à 2022 ;

- en 2026, réduction de 40 % par rapport à 2022 .

Pour atteindre ces objectifs, le cahier des charges dispose notamment que l'éco-organisme réalise et soutient des actions d'information et de sensibilisation visant à informer les consommateurs des impacts liés à l'abandon de mégots dans l'environnement. Par ailleurs, il doit, en particulier, réaliser, au moins une fois par an, une campagne d'envergure nationale de sensibilisation sur le risque d'incendies lié à l'abandon de mégots dans l'environnement.

II. Le financement d'actions de communication afin de prévenir l'abandon de mégots par la filière de responsabilité élargie du producteur (REP), notamment dans les territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie et dans les bois et forêts classés à risque d'incendie

L'article 30 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 55 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{147 ( * )} .

Il complète la sous-section 3 de la section 2 du chapitre I ^er du titre IV du livre V du code de l'environnement - qui comporte les dispositions propres à certaines filières REP - par un article L. 541-10-28 .

Cet article L. 541-10-28 dispose que les éco-organismes créés par les producteurs des produits mentionnés au 19° de l'article L. 541-10-1 consacrent annuellement une part des contributions qu'ils perçoivent au financement d'actions de communication visant à prévenir l'abandon de déchets issus de ces produits, notamment dans les territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie et dans les bois et forêts classés à risque d'incendie .

III. Un article adopté par la commission sans modification

La commission porte un regard favorable sur cet article.

La commission a adopté l'article 30 sans modification.

Article 31

Interdiction de fumer dans les bois et forêts les plus exposés
au risque d'incendie

L'article 31 consacre au niveau législatif l'interdiction de fumer dans les bois et forêts classés à risque d'incendie ou situés dans un territoire réputé particulièrement exposé aux risques d'incendie ainsi que dans un périmètre de 200 mètres autour de ces bois et forêts, pendant la période à risque définie par arrêté préfectoral.

La commission a adopté cet article, en le complétant par deux amendements des rapporteurs et du président afin, d'une part, d'étendre aux jets de mégots les actes pouvant être qualifiés pénalement comme l'une des causes d'un incendie involontaire et, d'autre part, d'inclure plus explicitement la surveillance des infractions forestières parmi les missions des gardes champêtres.

I. - En l'état actuel du droit, l'interdiction de fumer dans les bois et forêts les plus exposés au risque d'incendie n'est qu'une faculté laissée à l'appréciation des préfets et des maires

A. Les jets de mégots, une cause fréquente de départ de feu

Le facteur anthropique est prépondérant dans le déclenchement des incendies : 9 feux sur 10 sont d'origine humaine, et 7 sur 10 seraient liés à l'imprudence humaine ^{148 ( * )} .

Parmi ces feux d'origine anthropique, les jets de mégots représentent une part significative , qui pourrait être réduite par des actions de communication plus poussées afin de sensibiliser davantage les fumeurs sur le risque d'incendie ( cf. commentaire de l'article 30 ).

S'il n'existe pas de chiffre agrégé sur la proportion des feux engendrés par un mégot encore incandescent, il apparaît indubitable que ceux-ci sont fréquents, notamment aux abords des autoroutes, lesquels traversent pourtant des zones forestières. Le SDIS des Pyrénées-Orientales estime ainsi dans ses campagnes de communication que 95 % des départs de feu à proximité des autoroutes trouvent leur source dans le jet d'un mégot par un automobiliste ^{149 ( * )} , un chiffre corroboré par une étude réalisée en 2020 par la Fondation Vinci Autoroutes ^{150 ( * )} , selon laquelle plus d'un fumeur sur quatre reconnaît jeter ses mégots par la fenêtre de son véhicule, y compris lors des périodes estivales.

Cette problématique n'est pas cantonnée aux abords des voiries. À titre d'exemple, l'abandon en août 2016 d'un mégot mal éteint sur un chantier à proximité d'une forêt des Bouches-du-Rhône a provoqué le cinquième plus gros feu du département depuis les années 1970, brûlant 2 500 hectares, blessant 8 personnes et engendrant 63 millions d'euros de dégâts matériels à la suite de la destruction de 117 bâtiments ^{151 ( * )} .

B. Une règlementation peu incitative et manquant de visibilité

Face à ces risques avérés de départ de feu, outre les considérations de nature sanitaire visant à lutter contre le tabagisme, l'usage des cigarettes et autres produits à fumer a été encadré, sans pour autant aller jusqu'à une interdiction claire, dissuasive et pérenne de fumer dans les bois et forêts les plus à risque .

Si le code pénal prévoit des peines pouvant aller jusqu'à 10 ans de prison et 150 000 € d'amende en cas d'incendie involontaire provoqué par manquement à une obligation de prudence ou se sécurité imposée par la loi ou le règlement ayant entraîné des décès ^{152 ( * )} , les mesures de prévention, avant l'incendie, liées à l'usage de produits à fumer souffrent d'une lisibilité moindre et d'un caractère dissuasif limité.

Le code forestier comporte, en effet, plusieurs articles relatifs à la prévention des incendies et à l'encadrement ou l'interdiction de fumer, qui relèvent davantage de l'appréciation des autorités que d'une interdiction explicite.

En premier lieu, si l'article L. 131-1 du code forestier « défend à toute personne autre que le propriétaire de terrains, boisés ou non, ou autre que les occupants de ces terrains du chef de leur propriétaire, de porter ou d'allumer du feu sur ces terrains, et jusqu'à une distance de 200 mètres des bois et forêts », cet article ne concerne pas directement l'usage des produits à fumer. Le non-respect de cette interdiction est en outre seulement passible d'une contravention de 4 ^e classe, c'est-à-dire une amende forfaitaire de 135 € pouvant être majorée au maximum à 750 €.

C'est pourquoi les préfets ne peuvent interdire de fumer dans les bois et forêts que sur le fondement de l'article L. 131-6 du code forestier, lequel les habilite, « indépendamment des pouvoirs du maire », à « interdire, en cas de risque exceptionnel d'incendie et sur un périmètre déterminé l'apport et l'usage [...] de tout appareil ou matériel pouvant être à l'origine d'un départ de feu » et à « édicter toute autre mesure de nature à assurer la prévention des incendies de forêt , à faciliter la lutte contre ces incendies et à en limiter les conséquences ».

Conformément à l'article R. 131-2 du code forestier, ces mesures peuvent, « dans le cadre des pouvoirs de police » conférés aux préfets par l'article L. 131-6 précité, inclure « l'interdi [ction] de fumer » dans tous les bois et les forêts et jusqu'à une distance de 200 mètres de ces terrains . Néanmoins, l'interdiction de fumer dans ces bois et forêts ne peut être permanente : les mesures préfectorales prises sur le fondement de l'article R. 131-2 ne « peuvent être rendues applicables que pendant certaines périodes de l'année dont la durée totale n'excède pas sept mois » ^{153 ( * )} .

Passer outre cette interdiction est passible d'une contravention de 4 ^e classe (135 €), conformément à l'article R. 163-2 du code forestier.

La même amende s'applique au jet de mégots , ceux-ci étant assimilés par l'article R. 634-2 du code pénal ^{154 ( * )} à des déchets, sans distinction particulière relative au degré de dangerosité que représente un mégot incandescent. Par extension, le jet de mégots relève d'une infraction forestière ^{155 ( * )} lorsqu'il est commis dans les bois et forêts et peut donc être constaté, outre par les officiers et agents de police judiciaire, par les gardes champêtres, les agents de l'Office national des forêts, les agents de police municipale ou encore les gardes des bois et forêts privés, lorsqu'ils sont assermentés et uniquement sur ces terrains ^{156 ( * )} .

Enfin, dans le cadre de leur pouvoir de polices municipale et rurale, qui inclut « le soin de prévenir, par des précautions convenables [...] les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies » ^{157 ( * )} , les maires peuvent également interdire de fumer , sur le fondement de l'article L. 2212-1 et du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, mais uniquement sur la voie publique et dans les bois et forêts municipaux.

Qu'il s'agisse du maire ou du préfet, l'interdiction de fumer dans les bois et forêts relève donc d'une faculté et reste limitée soit à l'espace public, soit aux périodes les plus à risque. Sauf lorsque des incendies se déclarent effectivement, les sanctions pour non-respect de l'interdiction de fumer ou pour jet de mégot demeurent en outre peu dissuasives.

II. Consacrer dans la loi l'interdiction systématique de fumer dans les bois et forêts, dès lors que ceux-ci sont classés à risque d'incendie ou situés dans un territoire réputé particulièrement exposé aux risques d'incendie pendant la période considérée comme à risque

L'article 31 traduit la recommandation n° 58 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il prévoit la création d'un article ad hoc au sein du code forestier, afin d'instaurer, au niveau législatif, l'interdiction de fumer dans les bois et forêts « classés à risque d'incendie » , définis à l'article L. 132-1 ^{158 ( * )} , ou situés dans « les territoires réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie » , mentionnés à l'article L. 133-1 ^{159 ( * )} .

Cette interdiction, qui concernerait tous les bois et forêts de ces territoires, qu'ils soient publics ou privés, s'appliquerait également jusqu'à une distance de 200 mètres de ces bois et forêts. Cette distance de 200 mètres est cohérente avec celle de l'article L. 131-1 du code forestier, traitant de l'interdiction d'allumer des feux dans les bois et forêts ( cf . supra ).

En outre, elle ne serait valable qu'au cours de la période à risque définie par le préfet , conformément à l'article R. 131-3 du code forestier, qui ne peut excéder sept mois et qui, dans les faits, recouvre principalement la période estivale.

Cette nouvelle interdiction relèverait du régime des infractions forestières défini à l'article L. 161-1 du code forestier. Bien que le quantum des amendes sanctionnant ces infractions soit défini de façon règlementaire, la volonté des rapporteurs, exprimée par la recommandation n° 57 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » , est de renforcer les peines relatives à la prévention du risque incendies, en les relevant aux contraventions de 5 ^e classe, pouvant atteindre 1 500 €.

III. Une mesure de clarification de nature à sensibiliser les usagers des bois et forêts et à limiter les feux accidentels provoqués par les mégots

La commission a salué la double avancée en matière de lisibilité du droit et de sensibilisation des usagers des bois et forêts , et en particulier des fumeurs, qu'apportera l'article 31.

Parce que plus visible, l'interdiction de fumer dans les bois et forêts les plus exposés au risque d'incendie devrait être davantage appropriable par les principaux concernés, l'objectif étant à terme de développer un réflexe parmi la population consistant à s'abstenir de fumer dans les zones boisées, a fortiori pendant la période estivale.

Dans ce même esprit de responsabilisation des usagers des bois et forêts, la commission a adopté, sur la proposition des rapporteurs et du président, un amendement tendant d'une part, à apporter une correction rédactionnelle de nature à préciser que l'interdiction de fumer dans les bois et forêts s'applique dans les bois et forêts classés à « risque d'incendie » ou situés dans les territoires « réputés particulièrement exposés aux risques d'incendies », et, d'autre part, à inclure explicitement le jet de mégot parmi les causes pouvant « provoquer involontairement l'incendie des bois et forêt » , régies par l'article L. 163-4 du code forestier ( COM-110 ).

Comme c'est déjà le cas pour « les feux allumés ou laissés sans précautions suffisantes, les pièces d'artifice allumées ou tirées » ainsi que « les engins ou appareils générant des matières inflammables ou de fortes chaleurs », le responsable d'un incendie involontaire provoqué par un jet de mégot serait susceptible d'encourir des sanctions pénales pouvant atteindre, pour les cas les plus graves ayant entraîné la mort d'une ou de plusieurs personnes, dix ans d'emprisonnement et 150 000 € d'amende.

Sans combler un vide juridique, la jurisprudence se basant, en des cas similaires, sur d'autres articles plus généralistes du code pénal, notamment l'article 223-1 relatif à « la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement », l 'ajout des jets de mégots parmi les actes pouvant être qualifiés pénalement comme l'une des causes d'un incendie involontaire , rendra plus manifeste cette incitation aux gestes de prudence et permettra aux juges pénaux d'asseoir leur jugement sur des dispositions mieux applicables au cas d'espèce.

Enfin, la commission a adopté un amendement COM-111 de ses rapporteurs et de son président, visant à valoriser le rôle de vigie des gardes champêtres dans la défense des forêts contre les incendies , en donnant davantage de visibilité à cette fonction qu'il convient d'accentuer.

En effet, les gardes champêtres, qui concourent à la police des campagnes, sont des acteurs incontournables de la prévention des incendies de forêt, par le rôle de surveillance des infractions forestières que leur attribue le code forestier, en son article L. 161-4.

Ces infractions forestières, définies comme « tous les délits et contraventions » ^{160 ( * )} prévus par le code forestier incluent de nombreuses actions, telles que le non-respect des obligations légales de débroussaillement, l'allumage d'un feu dans un terrain boisé sans l'accord de son propriétaire, le jet d'un mégot ou encore le fait de fumer dans une forêt pendant les périodes d'interdiction définies par arrêté préfectoral ( cf. supra ), pouvant aisément entraîner des départs de feu. À ce titre, renforcer leur surveillance participe à la politique de prévention des incendies de forêts que les rapporteurs souhaitent affirmer.

Dans un souci de lisibilité du droit, l'amendement COM-111 tend en conséquence à mentionner explicitement le rôle de recherche et de constatation des infractions forestières des gardes champêtres parmi les missions qu'attribue à ces derniers l'article L. 521-1 du code de la sécurité intérieure, lequel définit de façon générale les compétences des gardes champêtres.

La commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.

TITRE VII

ÉQUIPER LA LUTTE INCENDIE À LA HAUTEUR DU RISQUE

Article 32

Exonération de l'ancienne taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour les carburants des véhicules d'intervention des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

L'article 32 vise à introduire une exonération totale de l'accise sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons (ancienne taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques ou TICPE) pour les carburants utilisés par les véhicules opérationnels et de surveillance des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

La directive européenne du 27 octobre 2003, qui encadre les tarifs réduits et exonérations applicables aux produits énergétiques, ne prévoit toutefois pas la possibilité d'introduire une exonération totale de l'ancienne TICPE au bénéfice des SDIS.

La commission a donc adopté un amendement de ses rapporteurs et du président pour prévoir un tarif réduit sur les gazoles et essences, pour concilier l'objectif de soutien immédiat aux SDIS et le respect du droit de l'Union européenne.

I. Le droit de l'Union européenne encadre strictement les exonérations de fiscalité énergétique, qui sont aujourd'hui limitées en France à certaines activités commerciales

A. Le droit européen encadre strictement les possibilités d'exonération de produits énergétiques

Les niveaux de taxation sur les produits énergétiques et de l'électricité sont strictement encadrés par la directive du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité ^{161 ( * )} . Son article 4 prévoit explicitement que les niveaux de taxation que les États membres appliquent à ces produits ne peuvent donc être inférieurs à ces niveaux minima.

Ces seuils sont définis dans les annexes de la directive. L' annexe I.A. fixe plus particulièrement les tarifs minima applicables aux carburants.

Niveaux minima de taxation applicables aux produits pétroliers au 1 ^er janvier 2010

(en euros par 1000 litres)

Essence au plomb	421
Essence sans plomb	359
Gazole	330
Pétrole lampant	330

Source : commission spéciale, d'après l'annexe I.A. de la directive du 27 octobre 2003

L' article 15 de la directive permet toutefois aux États membres de définir des exonérations totales ou partielles de taxation pour certains produits et/ou certaines activités , et notamment concernant les carburants utilisés :

- pour le transport de personnes et de marchandises par train, métro, tram et trolleybus ;

- sur les voies navigables intérieures autres que la navigation de plaisance privée ;

- pour la fabrication, le développement, les essais et l'entretien d'aéronefs ou de navires ;

- pour les activités de dragages dans les voies navigables et dans les ports ;

- pour les travaux agricoles, horticoles ou piscicoles et dans la sylviculture.

L' article 5 de la directive prévoit en outre la faculté pour les États membres de fixer des taux de taxation différencié s - ou tarifs réduits - dès lors qu'ils respectent les niveaux minima de taxation définis en annexe :

- lorsque les taux différenciés sont directement liés à la qualité du produit ;

- lorsque les taux différenciés dépendent des niveaux quantitatifs de consommation de l'électricité et des produits énergétiques pour le chauffage ;

- pour les transports publics locaux de passagers (y compris les taxis), la collecte des déchets, les forces armées et l'administration publique , les personnes handicapées et les ambulances ;

- pour opérer une distinction entre usages professionnels et non professionnels de certains produits.

L'article 18 de la directive autorise, par ailleurs, certains États membres à appliquer, par dérogation aux autres dispositions de la directive, des niveaux de taxation réduits ou exonérations, énumérés à l'annexe II de la directive. C'est sur cette base que la France est notamment autorisée à accorder une exonération de taxes sur les produits énergétiques pour les carburants des véhicules de taxis .

Par ailleurs, l'article 19 prévoit que la Commission européenne peut proposer au Conseil de l'Union européenne d'autoriser, par un vote à l'unanimité , un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires en faveur d'une politique publique spécifique.

Ces règles devraient évoluer à la faveur d'un projet de révision de cette directive présenté par la Commission européenne le 14 juillet 2021 ^{162 ( * )} , dont l'un des objectifs est de rationaliser et de limiter les exonérations et tarifs réduits sur la fiscalité énergétique.

B. La France a fait le choix de limiter les exonérations de l'ancienne TICPE à certaines professions commerciales

1. La fiscalité énergétique a été récemment regroupée au sein d'un nouveau code des impositions des biens et des services (CIBS)

Depuis le 1 ^er janvier 2022, une refonte de la fiscalité énergétique matérialisée par la création du nouveau Code des impositions sur les biens et services (CIBS) est intervenue par voie d'ordonnance pour mettre en cohérence la terminologie du droit français avec celle en vigueur dans le droit de l'Union européenne

La notion de « taxe intérieure de consommation » a remplacé celle d'« accise » . L'ancienne « taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques » (TICPE ^{163 ( * )} ) a ainsi été remplacée par « la fraction perçue en métropole sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons » ^{164 ( * )} de l'accise sur les énergies ^{165 ( * )} .

2. Les exonérations partielles et totales de l'ancienne TICPE sont aujourd'hui limitées à certaines activités économiques

Les tarifs normaux d'accise sur les produits énergétiques pour les différents produits taxables en tant que carburants figurent à l'article L . 312-35 du CIBS .

Depuis le 1 ^er janvier 2022 et l'entrée en vigueur du CIBS, les tarifs des accises sur les produits énergétiques sont exprimés en euros par mégawattheures (MWh), à la différence des tarifs exprimés dans la directive du 27 octobre 2003. Ces tarifs nationaux, auparavant exprimés en hectolitres pour les produits pétroliers, ont donc fait l'objet d' une conversion , réalisée sur la base du contenu énergétique de chaque produit.

Éléments de fiscalité comparée des carburants et combustibles pour 2022
en volume et en contenu énergétique exprimé en €/MWh
(tarifs hors minorations exceptionnelles éventuellement applicables
à l'électricité et aux gaz naturels en 2022)

Source : commission spéciale, d'après l'annexe 3 du guide 2022 sur la fiscalité énergétique du ministère de la transition écologique

Ainsi, l'article L. 312-35 du CIBS fixe les tarifs normaux à 59,40 euros par MWh pour les gazoles et 76,826 euros par MWh pour les essences.

Les tarifs réduits d'accise sur les produits énergétiques pour les différents produits taxables en tant que carburants sont définis aux articles L. 312-42 à L. 312-78 du CIBS, pour les consommations de certaines activités économiques, et aux articles L. 312-79 à L. 312-87 du même code en ce qui concerne les exonérations pour certains produits.

La France a fait le choix de limiter ces exonérations à certaines activités de nature commerciale , plus particulièrement dans le secteur des transports ^{166 ( * )} , dans les secteurs agricole, forestier et montagnard ^{167 ( * )} , ainsi que pour certains procédés et activités industriels ^{168 ( * )} .

Bénéficient ainsi d'une exonération totale de l'ancienne TICPE les carburants utilisés pour les secteurs aéronautique et naval (article L. 312-69). Des tarifs réduits sur les gazoles et/ou essences sont également prévus pour le transport guidé de personnes et de marchandises (article L. 312-49), le transport collectif routier de personnes (article L. 312-51), le transport de personnes par taxi (article L. 312-52), le transport routier de marchandises (article L. 312-53), les travaux agricoles et forestiers hors transports (article L. 312-61) et les travaux d'aménagement et entretiens des pistes et routes dans les massifs montagneux (article L. 312-63).

II. L'instauration d'une exonération totale de l'ancienne TICPE pour les carburants des véhicules des SDIS serait contraire au droit de l'Union européenne

L'article 32 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 62 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{169 ( * )} .

Il vise à introduire une exonération totale de l'ancienne TICPE pour les véhicules d'intervention des SDIS. Pour ce faire, il insère une nouvelle ligne au tableau de l'article L. 312-48 récapitulant l'ensemble des activités de transports faisant l'objet d'une exonération totale ou tarifs réduits d'accise, de manière à y inclure les « véhicules de services de lutte contre les incendies ». Il créée en outre un nouvel article L. 312-60 visant à formaliser cette exonération dans le code et à préciser qu'elle s'applique aux « besoins de propulsion des véhicules opérationnels et de surveillance des services de lutte contre les incendies ».

Cependant, les possibilités d'exonérations énumérées dans la directive du 27 octobre 2007 (voir supra ) ne mentionnent pas les SDIS parmi les secteurs pouvant bénéficier d'une exonération totale d'accise sur les produits énergétiques . Cet article apparaît donc, en l'état, contraire au droit européen.

III. Pour garantir un soutien immédiat aux SDIS, dans le respect du droit de l'Union européenne, la commission propose d'introduire un tarif réduit sur les essences et gazoles pour les besoins de leurs véhicules d'intervention

Les taxes sur les carburants pèsent significativement sur le budget des SDIS. D'après le rapport de l'Inspection générale de l'administration (IGA) sur le financement des services d'incendie et de secours transmis au Parlement le 27 décembre 2022 ^{170 ( * )} , cette taxe aurait généré, pour un SDIS comme celui du département de l'Oise, une dépense de plus de 150 000 euros en 2021. Cette charge est par ailleurs amenée à s'accroître, dans un contexte de hausse des prix du carburant, et en raison de la pression opérationnelle croissante pesant sur les SDIS, favorisée par l'extension du risque incendie et l'augmentation de leurs sollicitations pour des interventions réalisées dans le cadre des carences ambulancières.

Or, il n'est pas justifié que les SDIS, dont la spécificité des interventions implique nécessairement l'utilisation des véhicules lourds et de fait plus polluants, ne puissent pas bénéficier a minima d'une exonération partielle d'accise sur les produits énergétiques au même titre que les professions commerciales mentionnées supra .

Si la directive européenne du 27 octobre 2003 ne permet pas d'exonérer totalement les SDIS de l'ancienne TICPE, elle permet néanmoins aux États membres d'instaurer des tarifs différenciés pour les véhicules des administrations publiques, dont font partie les SDIS. La procédure de dérogation à la directive pour des raisons de politique publique spécifiques des États membres prévue à l'article 18 de la directive du 27 octobre 2003 pourrait certes constituer un moyen de déroger à cette interdiction d'exonération totale. Mais cette procédure ne relève pas de la compétence du législateur, et il ne serait pas garanti que la Commission européenne accepte de formuler une proposition en ce sens, alors même que la proposition de révision de la directive de 2003 qu'elle a présentée en 2021 vise notamment à rationaliser les possibilités d'exonération d'accise sur les produits énergétiques.

Privilégier l'introduction d'un tarif réduit de l'ancienne TICPE au bénéfice des SDIS offre donc plus de garantie d'atteindre l'objectif de soutenir rapidement les SDIS. Comme l'a souligné le rapport de l'IGA sur le financement des SDIS précité, « une mise en oeuvre de l'exonération partielle, plus rapide que l'exonération totale, permettrait d'atténuer immédiatement les augmentations de charges assumées par les SDIS ». Cette solution présente en outre l'avantage d'être conforme au droit de l'Union européenne.

C'est pourquoi la commission a adopté un amendement COM-115 des rapporteurs et du président de réécriture de l'article 32, de manière à faire bénéficier les SDIS d'un tarif réduit sur les essences et gazoles utilisés pour l'ensemble de leurs véhicules opérationnels et de surveillance .

Les véhicules des SDIS se verraient donc appliquer dès l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi un tarif de 33 euros par MWh pour les essences , et 40,355 euros par MWh pour les gazoles , conformément aux minima définis à l'annexe I.A. de la directive du 27 octobre 2003.

La commission a adopté l'article 32 ainsi modifié.

Article 33

Exonération de malus « CO2 » et de malus « poids » pour les véhicules d'intervention des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

L'article 33 vise à exonérer les véhicules des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) de la taxe sur les émissions des véhicules, couramment appelée « malus écologique » ou « malus CO ₂ », et de la taxe sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme, souvent qualifiée de « malus au poids ».

La loi de finances initiale pour 2023 a introduit cette mesure pour les SDIS et associations agréées de sécurité civile (AASC) à l'initiative du Sénat, satisfaisant ainsi cet article. Or, la commission a identifié d'autres acteurs que les SDIS impliqués dans la défense des forêts contre les incendies (DFCI) et susceptibles d'être amenés à utiliser des véhicules particulièrement lourds et polluants dans le cadre de leurs interventions.

C'est pourquoi la commission a adopté un amendement des rapporteurs et du président pour étendre ces exonérations aux véhicules hors route des services déconcentrés de l'État chargés de la forêt, de l'Office national des forêts (ONF), des services des collectivités territoriales et de leurs groupements, des comités communaux feux de forêt, et des associations syndicales libres et associations syndicales autorisées (ASA) de défense des forêts contre les incendies (DFCI), dès lors que ces véhicules sont exclusivement dédiés à leurs missions de prévention, de surveillance et de lutte contre les incendies.

I. Le malus « CO ₂ » et le « malus au poids » font l'objet d'exonérations bénéficiant depuis 2023 à l'ensemble des véhicules opérationnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

Les taxes sur l'immatriculation de véhicules sont prévues aux articles L. 421-29 à L. 421-92 du code sur l'imposition des biens et des services (CIBS).

Les articles L. 421-58 à L. 421-70 du même code sont plus spécifiquement consacrés à la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone des véhicules de tourisme , couramment appelée « malus écologique » ou « malus CO ₂ » . L'article L. 421-59 prévoit que cette taxe est calculée , pour chaque véhicule, en fonction de ses émissions de dioxyde de carbone , au moyen de barèmes définis aux articles L. 421-62 à L. 421-64, au moment de l'année de première immatriculation du véhicule.

Les articles L. 421-71 à L. 421-81 sont consacrés à la taxe sur la masse en ordre de marche des véhicules de tourisme, qualifiée de « malus au poids » . L'article L. 421-75 prévoit que le tarif unitaire de cette taxe est exprimé en euros par kilogramme, et s'applique à tous les véhicules dépassant un seuil minimal de 1 800 kilogrammes. Ce tarif est défini pour chaque année de première immatriculation du véhicule.

Les « malus CO ₂ » et « malus au poids » font l'objet de plusieurs exonérations qui, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi n° 2022-17-26 du 30 décembre 2022 de finances initiale (LFI) pour 2023, ne s'appliquaient que partiellement aux SDIS . Les véhicules à usage spécial, tels que les camions citerne feux de forêt ou les véhicules de secours et d'assistance aux victimes, bénéficiaient déjà de cette exonération, dans la mesure où seuls les véhicules de tourisme au sens de l'article L. 421-2 du CIBS sont soumis à ces malus. Il apparaissait toutefois nécessaire d'étendre cette exonération à d'autres véhicules lourds de type 4X4 ou pick-up, qui demeuraient fortement taxés, alors même que ces appareils sont indispensables à l'exercice des missions opérationnelles SDIS.

C'est pourquoi l'article 48 de la LFI pour 2023 a introduit, à l'initiative du Sénat, deux articles dans le CIBS visant à créer une exonération de « malus CO ₂ » (article L. 42-70-1) et de « malus poids », pour les véhicules exclusivement affectés aux besoins (article L. 421-81-1) des services et des unités mentionnés au premier alinéa du I de l'article L. 721-2 du code de la sécurité intérieure », c'est-à-dire :

- des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et de secours ;

- des personnels des services de l'État et les militaires des unités affectés à titre permanent à des missions de sécurité civile.

Il précise toutefois que cette exonération se limite aux véhicules « hors route » utilisés « pour la réalisation des missions de protection des personnes, des animaux, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes. » Cette précision limite en pratique l'application de ces exonérations aux seuls véhicules consacrés à des besoins opérationnels.

Ces exonérations s'appliquent également aux véhicules des « associations agréées en application de l'article L. 725-1 du code de la sécurité intérieure », c'est-à-dire les associations agréées de sécurité civile, pour « leurs missions mentionnées à l'article L. 725-3 » de ce même code, qui correspondent aux opérations de secours et à l'encadrement des bénévoles dans le cadre des actions de soutien aux populations.

II. Un article satisfait par le droit en vigueur

L'article 32 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 62 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{171 ( * )} .

Il procède à une réécriture des articles L. 421-65 et L. 421-76 du CIBS.

En réécrivant l'article L. 421-65 du CIBS, le 1° du I prévoit ainsi d'ajouter, dans la partie du code consacrée aux abattements et exonérations pour certains véhicules de « malus CO ₂ », une exonération visant les véhicules des SDIS. En réécrivant l'article L. 421-76 du même code, le 2° du I élargit procède au même ajout s'agissant cette fois du « malus poids ».

Serait ainsi concerné par « les exonérations pour certains véhicules » du « malus CO ₂ » et du « malus au poids » :

- tout véhicule accessible en fauteuil roulant, tel que cela était déjà prévu par le droit existant ;

- tout véhicule affecté aux besoins de la protection civile et des services de lutte contre les incendies.

Cet article est satisfait depuis l'entrée en vigueur de la LFI pour 2023.

III. Il est toutefois légitime d'étendre cette exonération à l'ensemble des véhicules directement utilisés pour la défense des forêts contre les incendies (DFCI)

La commission se félicite de l'adoption dans la LFI pour 2023 de ces mesures d'exonération de malus écologique et de « malus poids » pour les acteurs de la sécurité civile. En effet, les spécificités de leurs missions de secours et de lutte contre les incendies impliquent nécessairement l'acquisition de véhicules lourds et polluants.

Dans le même esprit, il serait opportun d'étendre cette exonération à l'ensemble des véhicules exclusivement consacrés à la politique de défense des forêts contre les incendies (DFCI) utilisés par :

- les services déconcentrés de l'État chargés de la forêt, dont les agents prennent une part active aux patrouilles de surveillance contre les incendies ;

- les services de l'Office national des forêts (ONF), qui contribuent à la politique de DFCI et sont à ce titre équipés de véhicules spécialisés ;

- les services des collectivités territoriales et de leurs groupements, dont certains agents sont également amenés à participer aux missions opérationnelles de prévention, de surveillance et de lutte contre les feux ;

- les comités communaux feux de forêt, dont les véhicules ont notamment été mobilisés dans le cadre de la lutte contre les feux de l'été 2022 ;

- les associations syndicales libres et associations syndicales autorisées (ASA) de DFCI.

Ces structures contribuent par leur action, au même titre que les SDIS, à la préservation de la forêt contre les incendies, et peuvent être équipées dans ce cadre de véhicules d'intervention soumis aux mêmes contraintes que ceux des SDIS en termes de poids et de pollution. Faire peser un malus écologique sur leurs véhicules d'intervention apparaît dès lors comme un non-sens.

La commission a donc adopté un amendement COM-143 des rapporteurs et du président complétant les articles L. 42-70-1 et L. 421-81-1 pour étendre l'exonération du « malus CO ₂ » et du « malus poids » aux véhicules hors route des acteurs de la DFCI, dès lors que ces véhicules sont exclusivement dédiés à des « missions opérationnelles de prévention, de surveillance et de lutte contre les incendies ».

La commission a adopté l'article 33 ainsi modifié.

Article 34

Réduction de cotisations patronales pour les employeurs en contrepartie de la disponibilité de leurs salariés sapeurs-pompiers volontaires

L'article 34 vise à introduire un dispositif de réduction de cotisations patronales pour les employeurs en contrepartie de la disponibilité de leurs employés sapeurs-pompiers volontaires (SPV), qui s'élèveraient à 3 000 euros par an et par SPV, dans une limite de 15 000 euros. Chaque employeur pourrait bénéficier du dispositif pendant deux ans pour chaque SPV mis à disposition des services départementaux d'incendies et de secours (SDIS).

La commission salue l'introduction de ce mécanisme, qui s'inscrit dans la droite ligne de positions exprimées par le Sénat sur le sujet depuis plusieurs années, et qui apparaît beaucoup plus incitatif que les dispositifs actuels favorisant la mise à disposition des SPV par les employeurs. Cette mesure est particulièrement bienvenue dans un contexte où les SDIS, soumis à une pression opérationnelle croissante, voient leur nombre de SPV stagner.

La commission a toutefois adopté un amendement des rapporteurs et du président visant à limiter la durée du dispositif à trois ans, dans le souci réaliste de garantir le respect par cet article du domaine exclusif des lois de financement de la sécurité sociale. En contrepartie, cet amendement permettra aux employeurs, pour chaque salarié SPV libéré, de bénéficier de réductions de cotisations patronales pendant toute la période de validité du dispositif (trois années au lieu de deux années dans le dispositif initial). Enfin, ce même amendement fixe l'entrée en vigueur de cette mesure au 1 ^er janvier 2024, afin d'en assurer la cohérence et la lisibilité.

I. Si des dispositifs visant à inciter les employeurs à libérer leurs sapeurs-pompiers volontaires existent, leur efficacité apparaît à ce jour limitée

A. Les effectifs des sapeurs-pompiers volontaires stagnent dans un contexte où les SDIS sont confrontés à des besoins en effectifs croissants

Les sapeurs-pompiers volontaires (SPV) constituent, de par leur nombre et leur engagement citoyen, « un socle indispensable à l'activité des SDIS et plus largement à celle de la sécurité civile » ^{172 ( * )} . En effet, d'après le rapport de l'Inspection générale de l'administration sur le financement des services d'incendie et de secours remis au Parlement le 27 décembre 2022, les SPV engagés auprès des SDIS en 2021 représentaient 79 % des sapeurs-pompiers en France, et en 2020, le taux moyen d'engagement des SPV dans les interventions des SDIS était de 66 %.

L'enjeu du recrutement et de la fidélisation de nouveaux SPV apparaît donc aujourd'hui primordial, dans un contexte de sollicitation opérationnelle croissante des SDIS , favorisée notamment par l'extension du risque incendie et l'augmentation de leurs interventions réalisées dans le cadre des carences ambulancières.

Or, force est de constater que les effectifs sont restés relativement stables depuis une vingtaine d'années ^{173 ( * )} , et que les recrutements de SPV ne semblent pas suffisamment dynamiques pour atteindre l'objectif de 250 000 SPV à l'horizon 2027 , fixé par la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF). Pour atteindre d'ici quatre ans cette cible, la France devra ainsi recruter plus de 50 000 nouveaux « soldats du feu ».

Évolution des effectifs des SPV depuis 2002 en France

Source : rapport de l'inspection générale de l'administration de 2022 sur le financement des SIS

Dans le cadre des auditions des rapporteurs, la FNSPF a rappelé les difficultés à inciter les employeurs à recruter des SPV et à favoriser leur disponibilité pendant leur temps de travail. Plusieurs dispositifs d'incitation ont été mis en oeuvre, mais ces mesures, dont l'évaluation demeure par ailleurs insuffisante, n'ont, en tout état de cause, pas permis de dynamiser le recrutement des SPV au sein des SDIS.

B. Les dispositifs favorisant la mise à disposition des sapeurs-pompiers volontaires par les employeurs, récemment réformés par la loi « Matras », font l'objet de critiques quant à leur caractère incitatif

Le label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers » créé par une circulaire du 19 juillet 2006 ^{174 ( * )} vise à récompenser et valoriser les employeurs ayant mis en place des dispositifs facilitant la conciliation entre les impératifs de la vie professionnelle des SPV et l'exercice de leurs missions au sein des services d'incendie et de secours .

L'article 45 de la loi « Matras » du 25 novembre 2021 ^{175 ( * )} a consacré ce label au niveau législatif, en prévoyant explicitement que les employeurs de SPV ayant conclu des conventions de disponibilités avec les SDIS peuvent se voir attribuer le label, dans des conditions définies par décret ^{176 ( * )} .

Comme précédemment souligné par les rapporteurs de la commission des lois dans le cadre de l'examen du texte ^{177 ( * )} , il est peu probable que la consécration de ce label au niveau législatif par la loi « Matras », qui s'apparente davantage à une mesure symbolique qu'à une véritable amélioration du dispositif, puisse réellement renforcer le volontariat des sapeurs-pompiers .

Les conventions de disponibilité

Les employeurs ont la possibilité, depuis la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, une convention de disponibilité avec un SDIS. Ces conventions, codifiées à l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure fixent les modalités de la mise à disposition des SPV pour l'exercice de missions opérationnelles ou la participation à des formations.

Par ailleurs, ce même article L. 723-11 précise que la programmation des gardes peut être transmise par le SDIS à l'employeur concerné s'il en fait la demande, permettant ainsi d'assurer de la compatibilité de cette disponibilité avec les nécessités du fonctionnement de l'entreprise ou du service public .

Ces conventions permettent en outre à l'employeur d'être subrogé dans les droits du sapeur-pompier à percevoir ses indemnités en cas de maintien , durant son absence, de sa rémunération et des avantages afférents. Les indemnités qu'ils perçoivent dans ce cadre ne sont assujetties à aucun impôt ou cotisations et contributions sociales. Le montant des indemnités horaires des SPV est défini par arrêté ^{178 ( * )} .

D'après un rapport transmis au Parlement en janvier 2023 ^{179 ( * )} sur les aides disponibles pour les employeurs dans le cadre du recrutement d'un sapeur-pompier volontaire et de ses départs en mission, le Gouvernement ne dispose pas de données statistiques permettant d'évaluer l'efficacité de ce dispositif . Par ailleurs, dans le cadre de l'examen de ce texte, la commission des lois du Sénat avait souligné son manque d'efficacité ^{180 ( * )} : en 2021, seules 23 conventions cadres avaient été signées au niveau national avec des employeurs publics ou privés, tandis qu'une quinzaine d'autres conventions étaient à l'époque en cours de finalisation sur l'ensemble du territoire.

Source : commission spéciale, d'après le rapport de la commission de lois sur la loi du 25 novembre 2021, et rapport remis au Parlement en application de l'article 58 de cette même loi.

L'article 45 de la loi « Matras » prévoyait en outre, que l'employeur bénéficiaire du label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers » reçoive de la part du SDIS les informations nécessaires à la mise en oeuvre de la réduction d'impôt prévue par l'article 238 bis du code général des impôts (CGI) au titre du mécénat.

Cet article prévoit en effet un mécanisme de réduction d'impôt au profit des entreprises mettant à disposition des SDIS des salariés ayant la qualité de SPV pendant les horaires de travail , pour l'exercice de missions opérationnelles ou la participation à des formations.

La commission des lois du Sénat avait critiqué la complexité et la faible portée incitative de cette disposition. En effet, la mise en oeuvre de cette mesure repose sur la réalisation de plusieurs conditions « en cascade », puisque l'obtention des informations nécessaires à la mise en oeuvre de la réduction d'impôt au titre du mécénat est conditionnée à l'attribution du « label employeur », lui-même conditionné à la signature d'une convention de disponibilité.

Le dispositif du mécénat et son application aux dons effectués pour les SDIS

L'article 238 bis du CGI article prévoit en effet que les versements effectués par des entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés « au profit d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ayant un caractère (...) social, humanitaire (...) » ouvrent droit à une réduction d'impôt égale à 60 % dans la limite de 5 % du chiffre d'affaires.

Ainsi les dons effectués au profit des SDIS, qui présentent les caractéristiques d'un organisme d'intérêt général à caractère social et humanitaire, ouvrent droit à cette réduction d'impôt au titre du mécénat .

Dans ce cadre, c'est la somme de la rémunération et des charges sociales correspondant aux périodes de mise à disposition qui est retenue comme base de calcul . En effet, d'après l'article 238 bis du CGI, les dons en nature sont valorisés à leur coût de revient qui correspond, dans le cadre d'une mise à disposition de personnel, aux salaires versés au SPV mis à disposition par l'entreprise prêteuse.

Il convient de souligner que l'administration fiscale ne dispose à ce jour pas de données lui permettant d'évaluer avec précision l'efficacité de ce dispositif en faveur des SDIS .

Source : rapport du Gouvernement au Parlement rendu en application de l'article 58 de la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et à valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, janvier 2023.

II. Un dispositif de réduction des cotisations visant à inciter les employeurs publics et privés à libérer leurs sapeurs-pompiers volontaires

L'article 34 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 64 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{181 ( * )} .

Il vise à créer une exonération de cotisations patronales d'une durée de deux et d'un montant total de 3 000 euros par SPV employé dans la limite de 15 000 euros par structure et par an. Il couvre l'ensemble des employeurs, qu'ils soient publics ou privés.

Pour ce faire, le I de cet article 34 prévoit de rétablir l'article L. 242-13-1 du code de la sécurité sociale, de manière à y introduire ce nouveau dispositif de réduction de charges pour les employeurs de SPV.

Ainsi, le I  de l'article L. 241-13-1 prévoit l'ensemble des cotisations et contributions à la charge de l'employeur éligibles à cette réduction, qui concerne donc :

- les cotisations dues au titre des assurances sociales et des allocations familiales ;

- les cotisations dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles (ATMP) ;

- les cotisations au fonds national d'aide au logement (FNAL) ^{182 ( * )} ;

- les cotisations aux régimes de retraites complémentaires ^{183 ( * )} ;

- les cotisations affectées à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ^{184 ( * )} .

- les contributions au titre de l'assurance chômage ^{185 ( * )} assises sur les rémunérations ou gains inférieurs au salaire minimum de croissance (SMIC) majoré de 60 %.

Ces réductions s'élèveraient, pour chaque employeur, à 3 000 euros par an et par SPV , dans une limite de 15 000 euros lorsque plusieurs SPV sont mis à disposition des SDIS par un même employeur.

Il prévoit également de limiter la possibilité pour chaque employeur de bénéficier du dispositif pendant deux ans par SPV libéré .

Le II de l'article L. 241-13-1 précise en outre que ce dispositif est calculé pour chaque année civile , pour chaque salarié SPV et pour chacun de leur contrat de travail. Il ne serait toutefois applicable, d'après le III du même article, qu'aux salariés nouvellement recrutés ou devenus sapeur-pompier volontaires après l'entrée en vigueur du dispositif. Cette limitation du champ d'application permet ainsi de maîtriser l'impact financier de cette mesure, dès lors que le dispositif ne trouve pas à s'appliquer aux sapeurs-pompiers déjà en fonction.

Le II de l'article 34 de la proposition de loi précise que les réductions sont calculées sur la base de la rémunération définie à l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. Ainsi, sont pris en compte les revenus d'activité, c'est-à-dire, « toutes les sommes, ainsi que les avantages et accessoires en nature ou en argent qui y sont associés » ^{186 ( * )} Un arrêté ministériel doit en outre définir les limites et conditions dans lesquelles les déductions au titre de frais professionnels peuvent être intégrées dans ce calcul.

D'après le III du même article L. 242-1, le dispositif reposera sur un système déclaratif. L'employeur devra présenter une attestation délivrée par le service d'incendie et de secours dont relève le SPV pour bénéficier de la réduction de cotisation .

Enfin, le III de l'article 34 de la proposition de loi prévoit une entrée en vigueur du dispositif au 1 ^er janvier 2023, dans la mesure où la proposition de loi initiale a été déposée en décembre 2022.

III. La commission salue l'introduction de ce mécanisme d'incitation au recrutement et à la mise à disposition des SPV, qui nécessite toutefois d'être limité dans le temps de manière à respecter le domaine des lois de financement de la sécurité sociale

A. Un mécanisme plus incitatif que les dispositifs actuels et qui s'inscrit en cohérence avec les positions exprimées précédemment par le Sénat

Le mécanisme proposé au présent article est potentiellement beaucoup plus efficace que les dispositifs existants, dans la mesure où il constitue une incitation immédiate à destination des employeurs de SPV. Comme l'avait souligné la commission des lois dans son rapport sur la proposition loi « Matras » de 2021 ^{187 ( * )} , cette réduction de charge présente un « triple avantage » par rapport aux dispositifs existants :

- son envergure financière, et par conséquent son caractère incitatif à l'emploi de SPV ;

- son universalité, puisque cette mesure bénéficierait à l'ensemble des employeurs qu'ils soient publics ou privés ;

- sa lisibilité, notamment en comparaison avec le mécanisme du « label employeur » (voir supra ).

Cet article s'inscrit, par ailleurs, en cohérence avec les positions précédemment exprimées de manière récurrente par le Sénat sur ce sujet. Un dispositif similaire a déjà été introduit lors de l'examen du PLFSS 2019 à l'initiative de notre ancienne collègue Catherine Troendlé. Il avait également été adopté par le Sénat dans le cadre de l'examen de la loi « Matras » du 25 novembre 2021, à l'initiative de nos collègues Françoise Dumont, Loïc Hervé et Patrick Kanner, rapporteurs de la commission des lois sur ce texte. Cet apport du Sénat, resté lettre morte, n'a toutefois jamais été retenu en commission mixte paritaire (CMP).

Il s'inscrit en outre dans la droite ligne de la recommandation n° 18-1 du rapport de 2018 de la mission volontariat sapeurs-pompiers créée par le ministère de l'intérieur pour étudier les pistes de relance du volontariat dans la sécurité civile, qui préconisait de créer « en contrepartie de la disponibilité des SPV pendant leur temps de travail, un mécanisme, fiscal ou social, de compensation de charges plus attractif que les actuels dispositifs et ouvert à l'ensemble des entreprises privées . »

B. Un amendement pour assurer le respect du domaine exclusif des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) et pour décaler la date d'entrée en vigueur du dispositif

Le dispositif de la proposition de loi initiale apparaît en l'état incompatible avec certaines dispositions organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) . En effet, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 14 mars 2022 relative aux LFSS, il n'est en effet plus possible de prévoir dans une loi ordinaire une mesure d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale, dont la durée serait de trois ans. Cette possibilité relève désormais du domaine exclusif des LFSS ^{188 ( * )} .

La commission a donc adopté un amendement COM-142 des rapporteurs et du président, pour sécuriser le présent en prévoyant de limiter la validité du dispositif à 36 mois, afin d'assurer sa « recevabilité sociale ».

Les rapporteurs et le président soulignent en effet que leur intention n'est pas de limiter la portée du dispositif par cette limitation dans le temps , mais uniquement de garantir sa recevabilité au regard du domaine es LFSS. Le prochain PLFSS donnera à cet égard une opportunité pour pérenniser ce dispositif, conformément à la volonté initiale des auteurs de la proposition de loi.

L'amendement de la commission prévoit en parallèle de lever la limitation à deux années par employeur, et par sapeur-pompier volontaire employé, du bénéfice des réductions de cotisations patronales, initialement motivée par une volonté des auteurs de maîtriser le coût budgétaire de cette mesure. Il apparaît en effet opportun, du fait de l'économie induite par la limitation à trois ans introduite pour des raisons purement juridiques, d'assouplir les conditions selon lesquelles chaque employeur peut bénéficier de ces réductions .

En pratique, les employeurs acceptant de libérer leurs SPV pourraient donc bénéficier de ces réductions de cotisations patronales pendant chaque année de la période de validité du dispositif, et par conséquent, jusqu'à trois années consécutives à compter de l'entrée en vigueur de cet article 34.

Enfin, l'amendement de la commission décale la date d'entrée en vigueur du dispositif, actuellement fixée au 1 ^er janvier 2023 , afin de tenir compte du calendrier dans lequel s'inscrit la navette parlementaire. Il fixe ainsi cette date au 1 ^er janvier 2024 . En effet, dans la mesure où les réductions de cotisations sont calculées sur une année civile, il apparaît pertinent, dans une logique de lisibilité et de simplicité du dispositif, de fixer son entrée en vigueur au premier jour de la prochaine année calendaire.

La commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.

Article 34 bis (nouveau)

Ajout des coupes tactiques parmi les méthodes de lutte contre les incendies à disposition du commandant des opérations de secours

L'article 34 bis , inséré par la commission suite à l'adoption de 3 amendements identiques, l'un des rapporteurs et du président, les autres de Mmes Nathalie Delattre et Laurence Harribey, inscrit au sein du code forestier la pratique des coupes tactiques parmi les méthodes de lutte que peut mobiliser, même sans l'accord des propriétaires, le commandant des opérations de secours en cas d'incendie d'une particulière gravité. En effet, contrairement aux feux tactiques prévus par la législation et par la doctrine opérationnelle des forces de sécurité civile, les coupes tactiques réalisées dans l'urgence en 2022 ont amorcé un changement de doctrine dont il convient d'assurer l'assise juridique.

I. Pour la première fois en France depuis 1949, l'intensité des feux ayant touché la Gironde et les Landes en 2022 ont poussé les forces de sécurité civile à recourir à des coupes tactiques, marquant un changement doctrinal majeur qui n'est pas encore consacré par la législation

A. L'été 2022, un tournant en matière de lutte contre des incendies par le recours aux coupes tactiques

Les feux qui ont frappé la Gironde et les Landes lors de l'été 2022 ont fortement éprouvé les forces de sécurité civile, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) évoquant l'atteinte de « limites capacitaires » ^{189 ( * )} des moyens humains et matériels de la sécurité civile face à des feux d'une ampleur et d'une intensité exceptionnelles . D'après les chiffres publiés par la préfecture de la région Nouvelle-Aquitaine, environ 30 000 hectares ont été brulés ^{190 ( * )} , ce qui représente trois fois la surface moyenne annuelle des feux à l'échelle nationale.

Pour y répondre, les forces de sécurité civile ont recouru, pour la première fois depuis 1949, à des coupes tactiques , ayant concerné un total de 300 hectares, d'après les chiffres fournis aux rapporteurs par la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF).

Ces coupes tactiques se définissent comme des coupes rases au sein des massifs , réalisées dans l'urgence, y compris sans l'accord des propriétaires des bois, afin de créer des bandes pare feu à même de cloisonner la parcelle incendiée et, partant, d'éviter la propagation du feu. À la différence des opérations de défrichement ou aux aménagements de défense des forêts contre les incendies (DFCI), confiés notamment aux associations syndicales DFCI, ces coupes rases ne constituent pas un outil de prévention des incendies de forêt, mais un outil de lutte soumis à l'appréciation du commandant des opérations de secours .

La réalisation de ces coupes tactiques lors de l'été 2022 a amorcé un changement opérationnel majeur , la doctrine des forces de sécurité civile privilégiant jusqu'alors exclusivement les feux tactiques pour la réalisation dans l'urgence de pare feux naturels. Si les feux tactiques demandent moins de moyens humains et matériels que les opérations de coupes, ils ne sont cependant pas exempts d'un risque d'accident et de propagation involontaire d'un nouveau feu. Toujours d'après les informations transmises aux rapporteurs par la FNSPF, le dernier recours, en France, à des coupes tactiques par les forces de sécurité civile remontait à l'année 1949, lors des feux de Gironde ayant brûlé 52 000 hectares.

B. Une législation muette sur le recours aux coupes tactiques

Outre les pouvoirs généraux qu'ils tiennent de l'article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure en matière d'opérations de secours, définies comme « un ensemble d'actions ou de décisions caractérisées par l'urgence qui visent à soustraire les personnes, les animaux, les biens et l'environnement aux effets dommageables d'accidents, de sinistres, de catastrophes, de détresses ou de menaces », le préfet et le commandant des opérations de secours sont habilités par le code forestier , en son titre III du livre I ^er relatif à la défense et à la lutte contre les incendies de forêt, à prendre des mesures d'urgence pour « les nécessités de la lutte contre l'incendie » ^{191 ( * )} .

Sur le fondement du 3° de l'article L. 131-6 du même code, le préfet peut « édicter toute [...] mesure de nature à assurer la prévention des incendies de forêt, à faciliter la lutte contre ces incendies et à en limiter les conséquences ».

Les coupes tactiques réalisées lors de l'été 2022 s'insèrent ainsi dans le cadre de ces « décisions caractérisées par l'urgence » que justifie la lutte contre les incendies. Néanmoins, le contraste est apparent en comparaison avec les feux tactiques, lesquels ont été intégrés dans le code forestier dès 2004, par la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

Depuis lors, l'article L. 131-3 ^{192 ( * )} du code forestier permet au commandant des opérations de secours, « même en l'absence d'autorisation du propriétaire ou des occupants du chef du propriétaire des fonds concernés », de « recourir à des feux tactiques pour les nécessités de la lutte contre l'incendie ». Il n'existe pas, à cette date, de disposition analogue pour les coupes tactiques, ni au sein du code forestier, ni au sein du code de la sécurité intérieure.

Il est donc opportun de tirer les conséquences de l'apparition de ces nouvelles pratiques , qui peuvent concourir, en cas de feu d'une exceptionnelle intensité, à en limiter la propagation, en les inscrivant dans le droit forestier .

II. - Renforcer les outils de lutte contre les incendies de forêt en autorisant explicitement le recours aux coupes tactiques

L'article 34 bis , ainsi inséré par la commission, répond au souhait d'aligner, au sein de la législation, le régime des coupes tactiques sur celui des feux tactiques , afin de prendre en compte le changement de doctrine en matière de sécurité civile opéré en 2022 et de lui donner une assise juridique claire, notamment en cas de contentieux post-incendie.

Dans cette perspective, son 1° modifie l'article L. 131-3 du code forestier afin de permettre au commandant des opérations de secours de recourir, à l'instar des feux tactiques, à des coupes tactiques pour les nécessités de la lutte contre les incendies, et ce même en l'absence d'autorisation du propriétaire.

Son 2° exclut les feux et les coupes tactiques des défrichements régis par le régime d'autorisation préalable prévu au chapitre I ^er du titre III du livre IV du code forestier, lequel, par définition, ne peut s'appliquer aux situations d'urgence qui caractérisent la lutte contre un incendie de forêt.

III. - Une mesure permettant d'anticiper l'accroissement de l'aléa

Forte du retour d'expérience de ses membres girondins, et à la suite des auditions menées par ses rapporteurs, la commission a adopté les amendements identiques COM-112 , COM-54 , COM-104 présentés respectivement par ses rapporteurs et son président, Mme Nathalie Delattre et Mme Laurence Harribey, insérant le présent article additionnel.

Les coupes tactiques constitueront ainsi un nouvel outil, formalisé et sécurisé au sein du code forestier, au service de la lutte contre les incendies de forêt. À ce titre, elles participeront à adapter l'arsenal opérationnel des forces de sécurité civile face au constat, énoncé dans le rapport d'information ayant inspiré la présente proposition de loi, « d'accroissement de l'aléa » ^{193 ( * )} .

La commission considère cependant que le recours aux coupes tactiques, qui ne requièrent pas l'accord des propriétaires doit se limiter aux incendies les plus sévères et doit donc rester exceptionnel. En outre, la commission estime qu'une indemnité aux propriétaires des bois et forêts concernés serait souhaitable et appelle l'attention du Gouvernement sur ce point. En effet, la jurisprudence relative à la recevabilité financière issue de l'article 40 de la Constitution n'a pas permis à la commission de proposer un dispositif d'indemnisation, mais en revanche, il sera loisible au Gouvernement de prévoir un régime d'indemnisation dans le cadre du décret d'application déjà prévu à l'article L. 136-1 du code forestier.

La commission a adopté l'article 34 bis ainsi rédigé.

TITRE VIII

FINANCER LA RECONSTITUTION DE FORÊTS
PLUS RÉSILIENTES APRÈS L'INCENDIE

Article 35

Conditionnalité des aides publiques destinées aux bois et forêts à des pratiques sylvicoles et à des aménagements qui les protègent
des incendies

L'article 35 vise à conditionner le bénéfice des aides publiques destinées à la protection et à la mise en valeur des bois et forêts à leur compatibilité avec les objectifs de la politique forestière mentionnés à l'article L. 121-1 du code forestier, et au respect de trois conditions environnementales valables sur l'ensemble du territoire national ainsi que d'une condition relative à la défense des forêts contre les incendies, valable dans les seules zones à risque d'incendie.

La commission a adopté deux amendements COM-180 et COM-152 des rapporteurs et du président, le premier pour interdire de déroger à ces nouvelles conditions, même en cas de « sinistre de grande ampleur » et le second pour préciser le champ des aides publiques concernées (en les restreignant au boisement et à la régénération naturelle, ainsi qu'en mentionnant le nécessaire respect de zones d'appui à la lutte, en complément des zones pare-feu).

I. Les aides publiques à destination de la forêt sont aujourd'hui conditionnées à la seule adhésion à un document de gestion durable

Pour l'ensemble des aides publiques à destination de la forêt, qu'elles émanent de l'État, d'établissements publics ou de collectivités territoriales, autant pour les subventions et les appels à projet que pour les dépenses fiscales, certains principes sont posés dans la loi et les textes réglementaires .

À ce jour, le bénéfice des aides publiques destinées à la mise en valeur et à la protection des bois et forêts est subordonné ^{194 ( * )} à l'engagement d'appliquer, pendant au moins cinq ans et au plus quinze ans, un document présentant des garanties de gestion durable ^{195 ( * )} (documents d'aménagement, plans simples de gestion, règlements types de gestion ou documents de gestion d'aires protégées) ou un document présumé présenter de telles garanties ^{196 ( * )} (code des bonnes pratiques sylvicoles).

Il est, en outre, prévu que « les règles et conditions d'attribution et de modulation de ces aides sont précisées par un décret ^{197 ( * )} [...] qui précise les exceptions » pour des « projets collectifs ou travaux urgents ».

Dans la plupart des cas, des arrêtés régionaux sur les matériels forestiers de reproduction (MFR) éligibles aux aides publiques détaillent les conditions s'appliquant aux propriétaires ou gestionnaires forestiers qui sollicitent une aide publique, « afin de s'assurer de la bonne adéquation entre les ressources génétiques utilisées pour le reboisement et les caractéristiques pédoclimatiques du lieu de plantation ^{198 ( * )} ».

En parallèle, l'article L. 121-1 du code forestier dispose que « les orientations, financements et investissements de la politique forestière s'inscrivent dans le long terme et sont conformes » aux dix principes généraux listés à cet article. Ces objectifs étant de caractère très général, et parfois contradictoires les uns avec les autres, leur opposabilité juridique paraît toutefois très faible .

Plus récemment, à la suite de certaines critiques, par certaines associations environnementales ^{199 ( * )} , du bilan du plan de relance en forêt au regard de l'objectif d'adaptation au changement climatique, des discussions ont eu lieu au sein du Gouvernement en interministériel ^{200 ( * )} , quant à l'opportunité ou non de renforcer le cahier des charges des aides publiques s'agissant par exemple de :

- la diversification des essences ;

- la suppression des eucalyptus ou l'extraction de souches des subventions ;

- la restriction des coupes rases dans les cas où des peuplements pauvres ou vulnérables pourraient être améliorés.

Il semble que la position du Gouvernement ne soit toujours pas arrêtée dans le cadre de ses travaux sur la planification écologique.

II. L'inscription dans la loi du principe de conditionnalité des aides publiques destinées aux bois et forêts, afin de renforcer la protection de notre patrimoine forestier face aux incendies

Le présent article s'inspire de la recommandation n° 67 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Son 1° rappelle explicitement la nécessaire compatibilité des aides publiques destinées à la forêt avec les dix objectifs de la politique forestière ^{201 ( * )} : adaptation au changement climatique, optimisation du stockage carbone, biodiversité, équilibre sylvo-cynégétique, approvisionnement de la filière bois, compétitivité et durabilité de la filière bois, développement des territoires, promotion de l'usage de bois d'oeuvre notamment issu de feuillus, financement de la recherche et transformation du bois d'oeuvre au sein de l'UE.

En introduisant la notion de « compatibilité », il permet de renforcer l'opposabilité juridique de ces objectifs, dont certains sont relativement génériques, sans aller pour autant jusqu'à un rapport de « conformité », qui serait plus contraignant.

Son 2° introduit quatre conditions plus précises, les trois premières étant valables sur l'ensemble du territoire national :

- la diversification des essences ;

- l'adaptation à la station forestière et à son évolution prévisible en raison du changement climatique ;

- le respect des arrêtés régionaux relatifs aux aides de l'État à l'investissement forestier (arrêtés dits « MFR »).

La quatrième ne vaut en revanche que dans les territoires exposés aux risques d'incendie ou réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie , dont la liste est aujourd'hui définie dans la loi mais qui, si l'article 2 de la présente proposition de loi était adopté, serait fixée par arrêté :

- permettre le maintien de zones pare-feu d'une largeur définie par l'autorité de l'État dans la région, après avis des établissements publics chargés de la politique forestière et des services départementaux d'incendie et de secours.

Les trois premières conditions visent à atténuer le risque d'incendie lié au changement climatique par des pratiques sylvicoles durables, conciliant l'impératif de diversification et celui d'adaptation à la station forestière , et respectant les prescriptions des arrêtés sur les matériels forestiers de reproduction.

De façon plus directe encore, la dernière condition vise à aménager la forêt pour la préparer à la survenue de sinistres, par l'obligation de créer des discontinuités dans le couvert forestier, à même de ralentir la progression du feu ou, tout du moins, de faciliter l'intervention des forces de lutte (SDIS, entrepreneurs de travaux forestiers, agriculteurs).

III. Une évolution nécessaire pour anticiper des attentes sociétales fortes, et qui fait coïncider intérêt économique et intérêt écologique

A. Cet article préserve la possibilité d'un large éventail de pratiques pour atteindre l'objectif de protection des bois et forêts, afin de garantir le bon usage des deniers publics

Devant les quelques réserves que cet article a pu susciter chez les acteurs de la propriété et de la gestion forestière, les rapporteurs entendent rappeler que l'introduction de la conditionnalité des aides publiques actée par cet article, inéluctable, sera tôt ou tard inscrite dans la loi. En effet, les enjeux relatifs à la forêt sont de plus en plus intégrés aux préoccupations environnementales et investis par la politique .

La question n'est donc pas tant de savoir si elle figurera dans le code forestier, mais comment , sous quelle forme.

Pour leur part, les rapporteurs insistent sur la nécessité d'acter cette évolution en des termes proportionnés et suffisamment généraux pour que ce ne soient pas les pratiques sylvicoles elles-mêmes qui soient inscrites dans la loi .

Il s'agit de donner des marges de manoeuvre importantes aux gestionnaires forestiers et de permettre de maintenir le principe d'une diversité de pratiques sylvicoles, gage d'adaptation au changement climatique.

À titre d'exemple, l'article 35 ne règlemente ni les coupes rases, ni la sylviculture à couvert continu, n'établit pas de seuil de surface uniforme au niveau national, ne prescrit pas de corridors d'essences feuillues dans les massifs à dominante résineux et n'interdit pas la plantation de certaines essences réputés inflammables comme l'eucalyptus .

Par ailleurs, en faisant référence à des textes réglementaires , pour chacune des conditions supplémentaires posées aux aides publiques à la forêt, pour en détailler les modalités d'application, les rapporteurs réitèrent leur confiance en l'État et la filière forêt-bois pour trouver des modalités d'application équilibrées de ces principes, adaptées à chaque territoire.

Les rapporteurs considèrent en outre que les documents de gestion durable restent la pierre angulaire de la gestion forestière. C'est pourquoi ils souhaitent par l'article 15 de la présente proposition de loi intégrer le risque incendie aux schémas régionaux de gestion sylvicole.

En complément, ils souhaitent toutefois consacrer un principe de diversification des essences , du reste déjà largement mis en oeuvre sur l'ensemble du territoire national car correspondant à une sage gestion économique, consistant à « ne pas mettre tous ses oeufs dans le même panier ».

L'Office national des forêts a indiqué que, pour la forêt publique, elle appliquait déjà la diversification de façon systématique, selon le modèle de la forêt mosaïque . Pour la forêt privée, plutôt que la diversification « pied à pied », il serait possible de diversifier « en ligne » afin de faciliter l'exploitation économique tout en créant des discontinuités et une hétérogénéité de la végétation.

Enfin, il faut noter que ce principe de diversification est contrebalancé par l'impératif d'adaptation à la station forestière , en application duquel, par exemple, les résineux resteraient le type d'essence le plus indiqué dans le massif des Landes de Gascogne.

B. La commission spéciale a adopté deux amendements des rapporteurs afin de tirer les leçons des feux de forêt hors normes de 2022

L'amendement COM-152 précise, s'il en était besoin, que les conditions proposées par l'article 35 pour bénéficier des aides publiques sont valables pour les seuls travaux de reboisement ou favorisant la régénération naturelle sur une parcelle, mais ne sauraient s'appliquer pour l'ensemble des actions de mise en valeur ou de protection des forêts.

Il complète en outre la notion de « zones pare-feu » par celle de « zones d'appui à la lutte ». Les différentes parties prenantes entendues par la mission d'information ont insisté sur le fait que les zones pare-feu permettent rarement une protection passive de la forêt face aux incendies, certaines sautes de feu pouvant dépasser plusieurs centaines de mètres. Il s'agit donc en complément, via la mention des zones d'appui à la lutte, de sécuriser l'intervention des forces de sécurité civile.

L'amendement COM-180 restreint les marges de manoeuvre du ministre chargé des forêts pour déroger aux conditions s'appliquant normalement aux aides publiques en cas de sinistre de grande ampleur, au dernier alinéa de l'article L. 121-6 du code forestier.

Il ne semble pas opportun, en effet, d'assouplir les conditions de diversification, d'adaptation à la station forestière et, dans les zones exposées au risque incendie, de maintien de zones pare-feu et d'appui à la lutte.

L'attention à la protection des forêts contre les aléas, et notamment face aux incendies, devrait précisément être redoublée, et non pas atténuée, après la survenue d'un sinistre.

Cependant, les rapporteurs défendent la préservation du potentiel économique des forêts à long terme, en les protégeant des incendies, mais ils ne souhaitent pas une double peine pour les propriétaires et gestionnaires forestiers.

C'est pourquoi il resterait toujours possible de ne pas requérir des propriétaires un document de gestion durable pour bénéficier d'aides publiques, les petits propriétaires forestiers ne devant pas subir une double peine dans des situations qui sont déjà économiquement dramatiques.

La commission a adopté l'article 35 ainsi modifié.

Article 36

Promotion par le CNPF de l'intérêt de l'assurance contre les risques tempête et incendie, en lien avec les syndicats de propriétaires forestiers

L'article 36 vise à étendre le champ des missions du Centre national de la propriété forestière (CNPF), en lui confiant un rôle de promotion de l'intérêt de l'assurance contre les risques incendie et tempête, en lien avec les syndicats de propriétaires forestier.

La commission a adopté cet article dans sa rédaction initiale.

I. Le Centre national de la propriété forestière (CNPF) : un acteur central de la gestion forestière, dont le rôle en matière de promotion de l'assurance contre le risque incendie n'a toutefois pas été consacré

Le Centre national de la propriété forestière (CNPF) est défini par l'article L. 321-1 du code forestier, « comme un établissement public de l'État à caractère administratif, compétent pour développer, orienter et améliorer la gestion forestière des bois et forêts des particuliers ».

Les missions du CNPF sont détaillées au sein de ce même article L. 321-1. Aucune de ces missions ne fait référence à la promotion de l'assurance dans un secteur où les risques, et notamment les risques incendies, sont pourtant omniprésents.

Le rapport d'information « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » ^{202 ( * )} d'août 2022 a, par ailleurs, souligné que, malgré une forte augmentation des surfaces couvertes depuis une vingtaine années, l'assurance contre les risques naturels demeure à ce jour insuffisamment diffusée en France. Ainsi, la couverture de ces risques serait d'environ 800 000 hectares au total si l'on comprend tous les types d'assurance, tempête, incendie et neige.

Cette situation s'expliquerait notamment par le manque d'informations des petits propriétaires forestiers qui ne sont parfois pas conscients de l'intérêt de faire assurer leurs parcelles. Il apparait dès lors essentiel, pour inciter ces propriétaires à s'assurer contre ces risques, de mener des actions de sensibilisation sur le sujet.

II. La proposition de loi propose une extension des missions du CNPF, de manière à renforcer son rôle dans l'assurance contre les sinistres

L'article 36 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 68 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Il ajoute un 5° ter à l'article 321-1 du code forestier, qui confie au CNPF un rôle de promotion, en lien avec les syndicats de propriété forestiers, de l'intérêt pour les propriétaires de l'assurance de leurs parcelles face aux risques incendies, mais également face au risque tempête, afin de ne pas créer de déséquilibre dans la couverture respective de ces deux risques.

III. Une extension des compétences du CNPF bienvenu dans une perspective de sécurisation du financement de la reconstruction des forêts après un sinistre

Comme indiqué dans le rapport d'août 2022, « l'assurance contre le risque incendie offre aux propriétaires forestiers privés une solution de financement plus certaine car moins ponctuelle ». Cet article 36 constitue à cet égard une avancée notable. Lors des auditions conduites par les rapporteurs dans le cadre de leurs travaux préparatoires sur cette proposition de loi, le CNPF s'est déclaré être disposé à assumer cette nouvelle mission (article L. 321-1 du code forestier).

Il apparait par ailleurs pertinent d'associer le CNPF avec les syndicats de propriétaires forestiers , qui assurent déjà ce rôle de promotion de l'assurance contre les risques incendies et tempêtes, en incitant leurs membres à souscrire à une telle assurance lors de l'adhésion.

Le CNPF a toutefois rappelé être soumis, en tant qu'établissement public, à une stricte obligation de neutralité . Il n'aura dès lors pas vocation à orienter directement les propriétaires vers des compagnies d'assurances, en particulier vers celles associées aux syndicats de sylviculteurs.

La commission a adopté l'article 36 sans modification.

Article 37

Augmentation du plafond de dépôts autorisé sur un Compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA)

L'article 37 vise à augmenter le plafond de dépôts autorisés sur un Compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA), afin d'inciter les sylviculteurs à la souscription d'une assurance et à la constitution d'une épargne de précaution mobilisable en cas de dégâts sur leur parcelle.

La commission a adopté cet article dans sa rédaction initiale.

I. Le Compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA) : un dispositif d'assurance contre le risque incendie que les propriétaires forestiers ne se sont pas encore pleinement approprié

Le compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA), prévu aux articles L. 352-1 à L. 352-6 du code forestier, a été institué par l'article 32 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013. Il a succédé au compte épargne d'assurance pour la forêt, créé en 2010 par l'article 68 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Alimenté par le produit des ventes de bois, le CIFA est un dispositif d'auto-assurance destiné, d'après l'article L. 352-3 du code forestier, au financement des « travaux de reconstitution forestière à la suite de la survenance d'un sinistre naturel d'origine sanitaire, climatologique, météorologique ou lié à l'incendie, ou les travaux de prévention d'un tel sinistre. » Ces sommes peuvent également bénéficier au financement d'un document de gestion durable ou être utilisées pour d'autres travaux forestiers, au titre d'une année, et dans la limite de 30 % des sommes déposées sur le compte.

L'article L. 351-1 du même code définit les conditions d'éligibilité à ce dispositif. Son 1° précise que le CIFA doit bénéficier aux propriétaires de bois et forêts engagés à y appliquer une des garanties de gestion durables . Son 2° indique que ces propriétaires doivent en outre avoir souscrit, pour tout ou partie de la surface forestière détenue, une assurance couvrant notamment le risque de tempête.

Le rapport d'information du Sénat « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » d'août 2022 ^{203 ( * )} a mis en évidence un faible recours au dispositif, qui s'expliquerait par des règles trop complexes, qui auraient découragé les banques et les forestiers d'y recourir. Plusieurs modifications législatives et réglementaires sont intervenues à partir de 2016 ont permis de simplifier la mise en oeuvre du CIFA.

En dépit de ces améliorations, le dispositif demeure aujourd'hui relativement peu mobilisé par les propriétaires forestiers. Ainsi, d'après les données de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE ), seuls 280 comptes de ce type sont ouverts, pour un encours de 6 millions d'euros.

II. Un relèvement du plafond du CIFA après cinq années de détention

L'article 37 de la proposition de loi traduit la recommandation n° 70 du rapport d'information de la mission conjointe de contrôle « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement » .

Le 1° de l'article 37 de la proposition prévoit de compléter le 2° de l'article L. 352-1 du code forestier, de manière à préciser que le CIFA puisse bénéficier aux propriétaires forestiers ayant souscrit à une assurance les couvrant notamment contre le risque incendie, alors que le droit en vigueur ne fait référence qu'au risque tempête.

Cet article prévoit en outre une extension de la portée du dispositif par un relèvement du plafond des sommes que les sylviculteurs peuvent y déposer, au terme d'un nombre d'année minimal de détention. Pour ce faire, le 2° de l'article 37 modifie l'article L. 352-2 du code forestier, et prévoyant que, dès la cinquième année d'ouverture de leur CIFA, le montant des dépôts pourra être porté à 5 000 euros par hectares de forêt assuré, contre 2 500 euros actuellement.

III. Une incitation des propriétaires forestiers à l'assurance de leurs parcelles à saluer

L'augmentation du plafond apparaît particulièrement bienvenue, dans un contexte d'extension et d'intensification du risque incendie souligné dans le rapport d'août 2022. Il constituera un véritable levier d'incitation des sylviculteurs à souscrire à une assurance , ce qui leur permettra de constituer une épargne de précaution mobilisable en cas de dégâts sur leur parcelle.

La commission a adopté l'article 37 sans modification.

TITRE IX

GAGE

Article 38

Gage financier de la proposition de loi

L'article 38 vise à gager les conséquences financières de l'adoption de la présente proposition de loi pour l'État et les organismes de sécurité sociale par une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.

La commission a adopté un amendement rédactionnel afin de préciser l'intitulé du titre IX, dans lequel s'inscrit cet article 38.

La commission a adopté cet article dans sa rédaction initiale.

I. Gager les conséquences financières de la proposition de loi

Le I de l' article 38 gage les éventuelles conséquences financières de la présente loi pour l'État par la création d'une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs, prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.

Le II gage les conséquences financières résultant du texte pour les organismes de sécurité sociale également par une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.

II. Une obligation imposée par l'article 40 de la Constitution

Cet article permet d'assurer la recevabilité de la présente proposition de loi au regard de l'article 40 de la Constitution. Les rapporteurs proposent donc à la commission spéciale de l'adopter sans modification.

La commission a adopté un amendement rédactionnel COM-141 , visant à préciser l'intitulé du titre IX, dans lequel s'inscrit cet article 38.

La commission a adopté l'article 38 sans modification.

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* ¹ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ² Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

* ³ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ⁴ Décret n° 2017-155 du 8 février 2017 portant approbation du programme national de la forêt et du bois.

* ⁵ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ⁶ Des bois et forêts de treize départements sont concernés par un classement au titre de l'article L. 132-1 du code forestier : Eure, Ille-et-Vilaine, Indre-et-Loire, Isère, Jura, Loire, Morbihan, Sarthe, Savoie, Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, Val-d'Oise.

* ⁷ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ⁸ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ⁹ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹⁰ Changement climatique et extension des zones sensibles aux feux de forêt, Rapport de la mission interministérielle CGEDD, CGAAER, IGF, juillet 2010. En ligne : https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/104000494.pdf

* ¹¹ Le prononcé de ce discours est accessible sur le site « Vie publique » à l'adresse suivante : https://www.vie-publique.fr/discours/286992-emmanuel-macron-28102022-lutte-contre-les-feux-de-forets

* ¹² Site de l'Effis : https://effis.jrc.ec.europa.eu/apps/effis.statistics/seasonaltrend

* ¹³ Décret n° 88-623 du 6 mai 1988 relatif à l'organisation générale des services d'incendie et de secours.

* ¹⁴ Loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours.

* ¹⁵ Article 96 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ¹⁶ Article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁷ Ibid .

* ¹⁸ Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques du département du Nord pour la période 2020 - 2024, accessible en ligne à l'adresse : https://indd.adobe.com/view/8cb4cef0-b351-4254-98de-f56da5984396

* ¹⁹ Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques du département de l'Ain pour la période 2020 - 2024, accessible en ligne à l'adresse : https://www.sdis01.fr/images/gpos/sdacr/2020/SDACR%202019-2024%20-%20version%20du%2013-11-r%C3%A9duit.pdf

* ²⁰ Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques du département de la Marne pour la période 2018 - 2023, accessible en ligne à l'adresse : https://www.sdis51.fr/storage/files/2/SDACR%202018%20-%20COMPLET%20DEFINITIF_0.pdf

* ²¹ Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques du département de la Vienne pour la période 2018 - 2023, accessible en ligne à l'adresse : https://sdacr.sdis86.net/#p=76

* ²² Article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales.

* ²³ Article R. 122-5 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁴ Ibid.

* ²⁵ Ibid .

* ²⁶ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ²⁷ Cf. le site de l'association régionale de défense des forêts contre l'incendie en Aquitaine, accessible à l'adresse suivante : https://www.dfci-aquitaine.fr/

* ²⁸ Article L. 132-2 du code forestier.

* ²⁹ Cf. le site de l'association régionale de défense des forêts contre l'incendie en Aquitaine, accessible à l'adresse suivante : https://www.dfci-aquitaine.fr/

* ³⁰ Arrêté du 18 novembre 2005 portant approbation de la convention constitutive d'un groupement d'intérêt public.

* ³¹ Cf. le site du groupement d'intérêt public aménagement du territoire et gestion des risques, accessible à l'adresse suivante : https://gipatgeri.fr/

* ³² Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ³³ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ³⁴ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ³⁵ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ³⁶ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ³⁷ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ³⁸ Article L322-9-1 et L322-9-2 du code forestier.

* ³⁹ BOFIP, 20 septembre 2017, BOI-IR-RICI-150-20.

* ⁴⁰ C'est-à-dire, les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal, celles qui exercent en France une activité professionnelle sauf si cette activité y est exercée à titre accessoire, et les agents de l'État, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière qui exercent leurs fonctions ou sont chargés de mission dans un pays étranger, et qui ne sont pas soumis dans ce pays à un impôt personnel sur l'ensemble de leurs revenus.

* ⁴¹ Interdiction de pâture après incendie dans les bois et forêts ne relevant pas du régime pendant une durée de dix ans (article L. 131-4 du code forestier)  ; règles spéciales de gestion forestière pouvant être prescrites par le préfet, au voisinage des voies ouvertes à la circulation publique (article L. 131-8 du code forestier) ; obligations imposées par le maire, en cas de risque exceptionnel d'incendies, de procéder à des nettoiements (article L. 134-4 du code forestier).

* ⁴² Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ⁴³ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ⁴⁴ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ⁴⁵ Article L. 122-1 du code forestier.

* ⁴⁶ Article L. 122-1 du code forestier.

* ⁴⁷ Article L. 113-2 du même code.

* ⁴⁸ Pour un exemple : https://draaf.bourgogne-franche-comte.agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/ODJ_CRFB_25_mars_2019_cle4ded62-1.pdf

* ⁴⁹ Article L. 122-3 du même code.

* ⁵⁰ Article L. 122-2 du même code.

* ⁵¹ Article D. 122-8 du même code.

* ⁵² Article L. 312-1 du code forestier.

* ⁵³ Article L. 113-2 du même code.

* ⁵⁴ Article L. 122-1 du même code.

* ⁵⁵ Article D. 122-8 du même code.

* ⁵⁶ Le contenu des plans simples de gestion est défini dans la loi, tandis que celui des schémas régionaux sylvicoles, qui s'imposent à eux, n'est défini que de façon réglementaire.

* ⁵⁷ Article L. 312-2 du code forestier.

* ⁵⁸ Article L312-4 du code forestier.

* ⁵⁹ Article L. 121-1.

* ⁶⁰ Article L 312-4 du code forestier.

* ⁶¹ Article L. 312-2 du code forestier.

* ⁶² Article L. 312-3 du code forestier.

* ⁶³ Dernier alinéa de l'article R. 312-4 du code forestier.

* ⁶⁴ Article L. 322-1 du même code.

* ⁶⁵ Cette association de propriétaires forestiers est notamment centrée autour du développement de la subériculture (liège), mais mène aussi des actions pour valoriser le bois en plaquettes de bois énergie, en paillage, avec l'objectif explicite d'entretenir les forêts pour prévenir le risque incendie. En complément du bois, des produits forestiers de niche, tels que l'arbouse (fruit de l'arbousier) sont valorisés, avec par exemple la fabrication d'une bière à l'arbouse commercialisée en circuit court, ce qui donne l'occasion de réaliser des travaux d'entretien de cette essence, usuellement négligée.

* ⁶⁶ Article L. 332-8 du code forestier.

* ⁶⁷ Au b septies de l'article 279 du code général des impôts.

* ⁶⁸ Audition plénière devant les sénateurs de la commission des affaires économiques et de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat.

* ⁶⁹ Article L. 321-1 du code forestier.

* ⁷⁰ Sur les programmes 149 et 181.

* ⁷¹ L'Association régionale DFCI Aquitaine rassemble quatre unions départementales (Dordogne, Gironde, Landes, Lot-et-Garonne) regroupant elles-mêmes 212 associations syndicales autorisées.

* ⁷² Idem .

* ⁷³ Soit un mouvement de crédits de 1,3 M€ sur la subvention pour charges de service public du CNPF (programme 149, action 27), le coût moyen d'un ETP étant estimé en moyenne à 65 000 € par an.

* ⁷⁴ Tome II des voies et moyens, PLF 2023.

* ⁷⁵ Article 200 quindecies (remplacé au 1 ^er janvier 2023).

* ⁷⁶ Article 199 decies H (abrogé au 1 ^er janvier 2023).

* ⁷⁷ Article 10 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023. En ligne : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000046845648

* ⁷⁸ https://agriculture.gouv.fr/evaluation-des-mesures-fiscales-defi-foret

* ⁷⁹ Articles 199 decies H et 200 quindecies du code général des impôts, dans leur version antérieure au PLF pour 2023.

* ⁸⁰ Article L. 124-2 du code forestier

* ⁸¹ Voir le BOFIP : https://bofip.impots.gouv.fr/bofip/5531-PGP.html/identifiant%3DBOI-IR-RICI-60-10-20180704

* ⁸² BOFIP, BOI-TVA-SECT-80-30-10, 5 décembre 2018.

* ⁸³ Ibid .

* ⁸⁴ Rapport général n° 140 (2019-2020) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2019.

* ⁸⁵ Article L. 133-2 du code forestier.

* ⁸⁶ https://mobile.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports-de-l-IGA/Rapports-recents/Defense-de-la-foret-contre-l-incendie

* ⁸⁷ Changement climatique et extension des zones sensibles aux feux de forêt, Rapport de la mission interministérielle CGEDD, CGAAER, IGF, juillet 2010, p. 44. En ligne : https://www.viepublique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/104000494.pdf

* ⁸⁸ Article L. 133-2 du code forestier.

* ⁸⁹ Article L. 331-23 du code forestier.

* ⁹⁰ Article L. 331-22 du même code.

* ⁹¹ Article L. 331-19 du même code.

* ⁹² Article L. 331-24 du code forestier.

* ⁹³ Article L. 331-21 du même code.

* ⁹⁴ Il faut toutefois rappeler que toute parcelle forestière de plus de 25 hectares - ou de 20 hectares si l'article 16 de la présente proposition de loi venait à être adopté - est censée être gérée conformément à un document de gestion durable, sur le fondement de l'article L. 312-1 du code forestier.

* ⁹⁵ Au sens des articles L. 124-1 et L. 124-3 du code forestier.

* ⁹⁶ Au sens de l'article L. 124-2 du même code.

* ⁹⁷ Chapitre V du titre Ier du livre II du code de l'environnement.

* ⁹⁸ Article L. 143-2-1 du code rural et de la pêche maritime.

* ⁹⁹ D'après le volet forestier du bilan annuel des transactions de la FNSAFER, intitulé Le Prix des terres. En ligne : https://www.le-prix-des-terres.fr/carte/foret/

* ¹⁰⁰ Dans le cas de l'absence de document de gestion durable, cette condition de gestion « non conforme à un document de gestion durable » est facile à prouver. En revanche, il y a lieu de préciser ce qui est entendu par la notion de gestion non conforme dans le cas où un document de gestion existe.

* ¹⁰¹ Article L. 123-1 du code forestier.

* ¹⁰² Voir le site : http://www.fncofor.fr/chartes-forestieres-de-territoire-rencontres-nationales-2017-43.php

* ¹⁰³ Les articles du code forestier mentionnés dans le présent commentaire d'article font tous partie du livre I ^er du même code, relatif aux « dispositions communes à tous les bois et forêts ».

* ¹⁰⁴ Article L. 153-8 du code forestier.

* ¹⁰⁵ Article L. 132-1 du code forestier.

* ¹⁰⁶ Article L. 133-1 du code forestier.

* ¹⁰⁷ Article L. 134-2 du code forestier.

* ¹⁰⁸ Article L. 134-3 du code forestier.

* ¹⁰⁹ Article R. 163-6 du code forestier.

* ¹¹⁰ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relatif à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹¹¹ Article. L. 341-1 du code forestier.

* ¹¹² Articles L. 341-1 à L. 341-10 du code forestier.

* ¹¹³ Comme toute « intervention dans le milieu naturel », sur le fondement de l'article L. 414-4 du code de l'environnement.

* ¹¹⁴ Article L. 341-5 du code forestier.

* ¹¹⁵ Article L. 341-6 du code forestier.

* ¹¹⁶ Article L. 156-4 du code forestier, créé par l'article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹¹⁷ Article L. 363-1 du code forestier.

* ¹¹⁸ Article L. 341-1 du même code.

* ¹¹⁹ Le rôle de pare-feu de la vigne lorsque les inter-rangs ne sont pas enherbés fait l'objet d'une étude commandée par le ministère de l'agriculture.

* ¹²⁰ Article L. 341-6 du code forestier.

* ¹²¹ Article L. 341-5 du code forestier.

* ¹²² Article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹²³ Article L. 156-4 du code forestier

* ¹²⁴ Décret n° 2015-776 du 29 juin 2015 relatif à la gouvernance du fonds stratégique de la forêt et du bois et aux règles d'éligibilité à son financement. En ligne : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000030813105

* ¹²⁵ Article L. 341-6 du code forestier.

* ¹²⁶ Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, modifié par la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ¹²⁷ 3° de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances [« toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l'État »]. En ligne : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000026788886/2023-03-20/

* ¹²⁸ Voir p. 90 du rapport sénatorial sur la recevabilité financière. En ligne : https://www.senat.fr/rap/r13-263/r13-2631.pdf

* ¹²⁹ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹³⁰ Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques du département du Nord pour la période 2020 - 2024, accessible en ligne à l'adresse suivante : http://www.sdis59.fr/le-sdis-du-nord/SDACR

* ¹³¹ Cf. les pages 102 et 103 du rapport d'information sur les feux de forêt et de végétation ayant inspiré la présente proposition de loi.

* ¹³² « Risque de déclenchement d'incendie lors de travaux agricoles : soyez prudent ! » sur le site de la chambre d'agriculture des Pyrénées orientales, accessible en ligne à l'adresse suivante : https://po.chambre-agriculture.fr/actualites/detail-de-lactualite/actualites/risque-de-declenchement-dincendie-lors-de-travaux-agricoles-soyez-prudent/

* ¹³³ Site du service d'incendie et de secours du Loir-et-Cher : https://sdis41.fr/pr%C3%A9vention-des-risques/feux-de-r%C3%A9coltes.html

* ¹³⁴ Article L. 132-2 du code forestier.

* ¹³⁵ Parfois au détriment de l'analyse du risque de feux de forêt, cf. commentaire de l'article 5.

* ¹³⁶ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹³⁷ Ibid .

* ¹³⁸ Arrêté D3 SIDPC 22-23 du préfet de l'Eure portant interdiction de réalisation de travaux agricoles de 14h00 à 18h00, publié le 18 juillet 2022.

* ¹³⁹ Plusieurs articles dans la presse spécialisée, comme La France agricole, et régionale, à l'instar de Paris Normandie, ont fait l'écho de plaintes de voisinage en raison des bruits entraînés par les travaux agricoles nocturnes.

* ¹⁴⁰ Source : données transmises au Sénat par la Direction de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du ministère de l'intérieur à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2023.

* ¹⁴¹ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹⁴² Article L. 133-1 du code forestier : « Sont réputés particulièrement exposés au risque d'incendie les bois et forêts situés dans les régions Aquitaine, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et dans les départements de l'Ardèche et de la Drôme, à l'exclusion de ceux situés dans des massifs forestiers à moindres risques figurant sur une liste arrêtée par le représentant de l'État dans le département, après avis de la commission départementale compétente en matière de sécurité. » L'article 2 de la proposition de loi prévoit cependant de modifier cet article pour que ces territoires soient définis par arrêté ministériel.

* ¹⁴³ Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire.

* ¹⁴⁴ Décret n° 2020-1725 du 29 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation relatives à la responsabilité élargie des producteurs.

* ¹⁴⁵ Arrêté du 5 février 2021 portant cahier des charges d'agrément des éco-organismes de la filière à responsabilité élargie du producteur des produits du tabac.

* ¹⁴⁶ Arrêté du 23 novembre 2022 portant cahiers des charges des éco-organismes et des systèmes individuels de la filière à responsabilité élargie du producteur des produits du tabac.

* ¹⁴⁷ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹⁴⁸ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹⁴⁹ Site du service départemental d'incendie et de secours des Pyrénées-Orientales : https://www.sdis66.fr/

* ¹⁵⁰ Fondation Vinci Autoroutes : https://fondation.vinci-autoroutes.com/fr/loperation-stopmegots-revient-sur-votre-route-pour-sensibiliser-au-jet-de-megots/

* ¹⁵¹ Préfet des Bouches-du-Rhône, communiqué de presse du 11 août 2016, accessible en ligne : https://www.bouches-du-rhone.gouv.fr/contenu/telechargement/20167/124373/file/CP%20Incendies%2011%20Ao%C3%BBt%202016%20Point%20de%20situation%2016h.pdf

* ¹⁵² L'article 322-5 du code pénal prévoit des peines graduées en fonction de la gravité des conséquences de l'incendie involontaire. Ces peines s'échelonnent d'un an d'emprisonnement et 15 000 € d'amende à 10 ans d'emprisonnement et 150 000 € d'amende. Les incendies volontaires relèvent d'un autre régime.

* ¹⁵³ Article R. 131-3 du code forestier.

* ¹⁵⁴ Article R. 634-2 du code pénal : « Hors les cas prévus aux articles R. 635-8 et R. 644-2, est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 4 ^e classe le fait de déposer, d'abandonner, de jeter ou de déverser, en lieu public ou privé, à l'exception des emplacements, conteneurs, poubelles ou bennes adaptés aux déchets désignés à cet effet pour ce type de déchets par l'autorité administrative compétente, des ordures, déchets, déjections, matériaux, liquides insalubres ou tout autre objet de quelque nature qu'il soit, y compris en urinant sur la voie publique, si ces faits ne sont pas accomplis par la personne ayant la jouissance du lieu ou avec son autorisation. »

* ¹⁵⁵ Conformément au 1° de l'article L. 161-1 du code forestier.

* ¹⁵⁶ Articles L. 161-4 à L. 161-7 du code forestier.

* ¹⁵⁷ Article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁵⁸ Article L. 132-1 du code forestier : « Les bois et forêts situés dans les territoires exposés aux risques d'incendies peuvent faire l'objet d'un classement à ce titre, prononcé par l'autorité administrative compétente de l'État après avis des conseils municipaux intéressés et du conseil départemental. S'il y a opposition, le classement est prononcé par décret en Conseil d'État. »

* ¹⁵⁹ Article L. 133-1 du code forestier : « Sont réputés particulièrement exposés au risque d'incendie les bois et forêts situés dans les régions Aquitaine, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et dans les départements de l'Ardèche et de la Drôme, à l'exclusion de ceux situés dans des massifs forestiers à moindres risques figurant sur une liste arrêtée par le représentant de l'État dans le département, après avis de la commission départementale compétente en matière de sécurité. » L'article 2 de la proposition de loi prévoit cependant de modifier cet article pour que ces territoires soient définis par arrêté ministériel .

* ¹⁶⁰ Article L. 161-1 du code forestier.

* ¹⁶¹ Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

* ¹⁶² Proposition de directive du Conseil restructurant le cadre de l'Union de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (refonte).

* ¹⁶³ Qui était prévue aux articles 265 et suivants du code des douanes.

* ¹⁶⁴ Dont les modalités sont déterminées aux articles du chapitre II du titre I ^er du livre III du CIBS.

* ¹⁶⁵ Définie à l'article L. 312-1 du CIBS.

* ¹⁶⁶ Sous-paragraphe 2 du paragraphe 3 de la sous-section 2 de la section 3 du chapitre II du titre Ier du livre III du CIBS.

* ¹⁶⁷ Sous-paragraphe 3 du paragraphe 3 de la sous-section 2 de la section 3 du chapitre II du titre Ier du livre III du CIBS.

* ¹⁶⁸ Sous-paragraphe 4 du paragraphe 3 de la sous-section 2 de la section 3 du chapitre II du titre Ier du livre III du CIBS.

* ¹⁶⁹ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹⁷⁰ Inspection générale de l'administration, octobre 2022, « Le financement des services d'incendie et de secours : réalisations - défis - perspectives ».

* ¹⁷¹ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹⁷² Inspection générale de l'administration, octobre 2022, « Le financement des services d'incendie et de secours : réalisations - défis - perspectives ».

* ¹⁷³ Ibid .

* ¹⁷⁴ Circulaire du 19 juillet 2006 relatif au label « employeur partenaire des sapeurs-pompiers ».

* ¹⁷⁵ Loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels.

* ¹⁷⁶ Décret n° 2022-1116 du 4 aout 2022.

* ¹⁷⁷ Rapport n° 786 (2020-2021) de Mme Françoise DUMONT, MM. Loïc HERVÉ et Patrick KANNER, déposé le 21 juillet 2021 au nom de la commission des lois.

* ¹⁷⁸ D'après l'arrêté du 21 septembre 2022 fixant le montant de l'indemnité horaire de base des sapeurs-pompiers volontaires, elles s'élèvent actuellement à 8,36 € pour les sapeurs, 8,97 € pour les caporaux, 10,13 € pour les sous-officiers et 12,58 € pour les officiers.

* ¹⁷⁹ Rapport du Gouvernement au Parlement rendu en application de l'article 58 de la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et à valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, janvier 2023.

* ¹⁸⁰ Rapport n° 786 (2020-2021) de Mme Françoise DUMONT, MM. Loïc HERVÉ et Patrick KANNER, déposé le 21 juillet 2021 au nom de la commission des lois.

* ¹⁸¹ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹⁸² Prévues à l'article L. 813-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ¹⁸³ Prévues à l'article L. 921-4 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸⁴ Prévues au 1° de l'article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁸⁵ Prévues à l'article L. 5422-9 du code du travail.

* ¹⁸⁶ Article L136-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸⁷ Rapport n° 786 (2020-2021) de Mme Françoise DUMONT, MM. Loïc HERVÉ et Patrick KANNER, déposé le 21 juillet 2021 au nom de la commission des lois.

* ¹⁸⁸ Article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸⁹ Ces propos sont issus des auditions qui se sont tenues au Sénat à l'occasion de l'examen du programme « sécurité civile » du projet de loi de finances pour 2023. Voir à ce titre l'avis n° 121 (2022-2023) de Mme Françoise DUMONT, fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 novembre 2022.

* ¹⁹⁰ « Incendies été 2022 - Gironde et Landes - Retour d'expérience », publié par la préfecture de région Nouvelle-Aquitaine en octobre 2022 », accessible à l'adresse suivante : https://www.gironde.gouv.fr/contenu/telechargement/64007/426953/file/RETEX+incendies+-+Gironde+et+Landes+-+octobre+2022.pdf

* ¹⁹¹ Article L. 131-3 du code forestier.

* ¹⁹² Ces dispositions étaient inscrites au sein de l'article L. 321-12 de l'ancien code forestier, qui a fait l'objet d'une recodification en 2012.

* ¹⁹³ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ¹⁹⁴ Article L. 121-6 du code forestier.

* ¹⁹⁵ Article L. 124-1 du même code.

* ¹⁹⁶ Article L. 124-2 du code forestier.

* ¹⁹⁷ Décret n° 2015-1282 du 13 octobre 2015 relatif aux subventions accordées par l'Etat en matière d'investissement forestier. En ligne : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000031313942

* ¹⁹⁸ https://agriculture.gouv.fr/materiels-forestiers-de-reproduction-arretes-regionaux-relatifs-aux-aides-de-letat-linvestissement

* ¹⁹⁹ https://www.canopee-asso.org/canopee-publie-le-bilan-cache-du-plan-de-relance-en-foret/

* ²⁰⁰ https://www.contexte.com/actualite/environnement/forets-cet-arbitrage-sur-lecoconditionnalite-des-aides-gagne-par-bechu_163045.html

* ²⁰¹ Article L. 121-1 du code forestier.

* ²⁰² Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.

* ²⁰³ Rapport d'information n° 856 (2021-2022) de M. Jean BACCI, Mme Anne-Catherine LOISIER, MM. Pascal MARTIN et Olivier RIETMANN, « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, par la mission conjointe de contrôle relative à la prévention et à la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, déposé le 3 août 2022.