Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames ( Rapport)

Rapport d'information n° 647 (2009-2010) de M. Alain ANZIANI , fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia, déposé le 7 juillet 2010

• AVANT-PROPOS
  
• LES 92 PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION
  
• 1ÈRE PARTIE : ÉVALUER LA CATASTROPHE
  
  • I. UN PHÉNOMÈNE MÉTÉOROLOGIQUE EXCEPTIONNEL
    
    • A. LA CONJONCTION EXCEPTIONNELLE DE TROIS PHÉNOMÈNES NATURELS
      
      • 1. Une surcote produite par la tempête
        
      • 2. Un coefficient de marée élevé
        
      • 3. Un phénomène de vague
        
    • B. UN TRAIT DE CÔTE FRAGILISÉ
      
      • 1. La mobilité du trait de côte : un phénomène naturel
        
      • 2. Un phénomène aggravé par les interventions humaines
        
      • 3. Un recul du trait de côte tendant à s'accentuer
        
  • II. UN BILAN DRAMATIQUE EN DÉPIT D'UNE MOBILISATION REMARQUABLE DES SECOURS
    
    • A. UN BILAN DRAMATIQUE
      
      • 1. De nombreuses victimes
        
      • 2. Des dégâts matériels considérables
        
    • B. UNE MOBILISATION REMARQUABLE DES SECOURS
      
      • 1. L'intervention immédiate des équipes et des moyens de la sécurité civile
        
      • 2. Le relogement provisoire des personnes sinistrées
        
        • a) Un soutien financier exceptionnel pour l'hébergement des sinistrés à court terme
          
        • b) Un soutien logistique complet pour dégager des solutions de relogement à moyen terme
          
  • III. DE GRAVES DEFAILLANCES
    
    • A. DES FAIBLESSES DANS LA PRÉVISION MÉTÉOROLOGIQUE
      
      • 1. Une prévision satisfaisante de la tempête et des risques en mer
        
        • a) Une bonne prévision globale de la tempête
          
        • b) Une bonne prévision des risques en mer
          
      • 2. Une prévision très insuffisante des risques à terre
        
    • B. UNE VIGILANCE INSUFFISAMMENT OPÉRATIONNELLE
      
      • 1. Un impact sur les activités humaines mal appréhendé
        
      • 2. Des conseils de comportements inadaptés
        
      • 3. Un dispositif d'alerte archaïque
        
    • C. UN RISQUE DE SUBMERSION MARINE MAL ANTICIPÉ
      
      • 1. Une couverture lacunaire du territoire en PPR « inondation »
        
        • a) Des PPRN encore peu développés, notamment sur les zones littorales
          
        • b) Une insuffisante couverture due à des procédures sujettes à blocage
          
      • 2. Des plans communaux de sauvegarde quasi-inexistants
        
    • D. UNE OCCUPATION DES SOLS IGNORANTE DU RISQUE D'INONDATION
      
      • 1. Des autorisations d'urbanisme délivrées en méconnaissance des risques de submersion marine
        
        • a) Des risques naturels non pris en compte par les documents d'urbanisme
          
        • b) Une planification urbanistique obsolète
          
        • c) Une occupation illégale des zones dangereuses
          
      • 2. Une confusion des responsabilités
        
        • a) La délivrance des permis de construire : un processus marqué par la multiplicité et la diversité des acteurs qui y concourent
          
        • b) Le cas des permis de construire délivrés dans les communes touchées par la tempête Xynthia : une « nébuleuse d'irresponsabilité collective »
          
        • (1) L'instruction des demandes de permis de construire par les services de l'État
          
        • (2) Un contrôle de légalité insuffisant
          
        • (3) Une méconnaissance généralisée des risques naturels
          
    • E. UN ENTRETIEN DÉFECTUEUX DES DIGUES
      
      • 1. De multiples ruptures de digues et un recul du cordon dunaire
        
      • 2. Une gestion déficiente
        
      • 3. Des moyens insuffisants
        
• 2ÈME PARTIE : INTÉGRER LA CULTURE DU RISQUE DANS LA GESTION DU LITTORAL
  
  • I. LE LITTORAL, UN ESPACE CONVOITÉ MAIS EXPOSÉ À UN RISQUE CROISSANT
    
    • A. UNE PRESSION DÉMOGRAPHIQUE ACCRUE SUR LE LITTORAL
      
    • B. UNE AUGMENTATION DES RISQUES DE SUBMERSION MARINE SUR LE LITTORAL
      
      • 1. L'élévation du niveau de la mer
        
      • 2. L'occurrence croissante de phénomènes météorologiques extrêmes
        
  • II. UN CADRE LÉGISLATIF PERFECTIBLE
    
    • A. UNE FRAGMENTATION DU DROIT ET DES OUTILS RELATIFS AUX RISQUES NATURELS
      
    • B. LA DIRECTIVE COMMUNAUTAIRE RELATIVE À LA GESTION DES RISQUES DE 2007 : UN TEXTE NÉCESSAIRE MAIS PAS SUFFISANT
      
      • 1. La méthode retenue par cette directive constitue un bon point de départ
        
      • 2. Une grande marge de manoeuvre laissée aux Etats membres
        
    • C. UNE TRANSPOSITION EN DROIT FRANÇAIS A MINIMA
      
      • 1. L'absence de prise en compte du risque spécifique de submersion marine
        
      • 2. Une stratégie nationale de gestion des risques d'inondation insuffisamment définie
        
      • 3. Un plan de gestion des risques aux contours encore flous
        
      • 4. La faiblesse du volet « réduction des conséquences d'une inondation »
        
      • 5. Deux innovations intéressantes mais qu'il conviendra de concrétiser
        
      • 6. Le renforcement du volet « inondation » des PPR
        
  • III. L'ABSENCE PÉNALISANTE DE CONSCIENCE DU RISQUE
    
    • A. UNE CULTURE DU RISQUE QUASI-INEXISTANTE
      
      • 1. Une sensibilisation insuffisante de la population
        
      • 2. Des explications dont on ne peut se satisfaire
        
    • B. UNE NOUVELLE APPROCHE POUR LA SUBMERSION MARINE
      
      • 1. La submersion marine : un risque spécifique
        
      • 2. Le nécessaire renforcement de la coordination des outils de gestion des risques
        
• 3ÈME PARTIE : PROMOUVOIR UNE APPROCHE GLOBALE DU RISQUE DE SUBMERSION MARINE
  
  • I. LA COMBINAISON D'UNE STRATÉGIE NATIONALE ET D'UNE GESTION LOCALE OPÉRATIONNELLE
    
    • A. ETABLIR UNE CARTOGRAPHIE NATIONALE DES ZONES SOUMISES A UN RISQUE DE SUBMERSION MARINE
      
      • 1. La cartographie des zones à risque : quel bilan ?
        
        • a) La définition des « zones noires »
          
        • b) Le processus de délimitation des « zones noires » : manque de transparence et confusion
          
        • (1) Un zonage élaboré sans concertation préalable
          
        • (2) Des « zones noires » aux « zones de solidarité » : une expression publique confuse et contradictoire
          
        • (3) Une tentative de rationalisation
          
        • (4) L'action des délégués à la solidarité : un bilan mitigé
          
        • (5) Des propriétaires qui restent insuffisamment informés des modalités d'acquisition amiable
          
        • c) Distinguer nettement les « zones d'acquisition amiable » et les zones d'expropriation
          
        • (1) La mise en place de missions d'expertise temporaire pour ajuster le zonage avant le lancement de la procédure d'expropriation
          
        • (2) Une différence de traitement anormale entre les départements de Vendée et de Charente-Maritime
          
        • (3) Le paradoxe des sinistrés des autres départements, notamment en Gironde
          
        • (4) Les préconisations de votre mission pour garantir un déroulement serein de la procédure d'expropriation
          
        • (5) La nécessité de mieux prendre en compte la problématique du relogement
          
      • 2. Recenser et cartographier le risque de submersion marine sur l'ensemble du littoral
        
        • (1) Un recensement déjà engagé par le Gouvernement
          
        • (2) Les propositions de votre mission pour une approche raisonnée du risque de submersion marine
          
      • 3. Améliorer la vigilance en modélisant pour chaque zone le risque de submersion marine
        
        • a) Accentuer la coordination et l'échange d'informations entre l'ensemble des structures et instruments intervenant en matière d'anticipation des submersions marines
          
        • b) Mieux connaître la vulnérabilité du littoral
          
        • c) Accentuer la recherche en vue de mieux hiérarchiser les zones à risque à une échelle régionale
          
        • d) Mieux intégrer les interactions entre houles, marées et surcotes à une échelle plus fine
          
    • B. ADOPTER UNE GESTION STRATÉGIQUE SUR CHAQUE ZONE LITTORALE HOMOGENE
      
      • 1. Définir des zones littorales homogènes soumises au risque
        
      • 2. Muscler le contenu stratégique du plan de gestion des risques
        
  • II. MIEUX ANTICIPER LE RISQUE DE SUBMERSION MARINE
    
    • A. RENOVER LES SYSTEMES D'ALERTE
      
    • B. INTÉGRER LA SPÉCIFICITÉ DE LA SUBMERSION MARINE DANS LES PLANS DE PRÉVENTION ET PRENDRE EN COMPTE L'EXISTENCE DU RISQUE DANS LES DOCUMENTS D'URBANISME
      
      • 1. Créer des plans de prévention des risques spécifiques à la submersion marine
        
      • 2. Garantir la pleine opposabilité des PPR aux documents d'urbanisme
        
        • a) L'affirmation de la supériorité des PPR sur les documents d'urbanisme
          
        • b) L'extension des possibilités de notification dévolues aux préfets
          
      • 3. Une clarification du régime de délivrance des autorisations d'urbanisme
        
        • a) Renforcer et enrichir le « porter à connaissance »
          
        • b) Donner de nouvelles responsabilités aux autorités d'instruction, de délivrance et de contrôle des autorisations d'urbanisme
          
        • c) Favoriser la « désimbrication » des compétences et clarifier la répartition des rôles entre l'État et les collectivités territoriales
          
      • 4. Édicter des normes de constructibilité adaptées au risque dans les zones dangereuses
        
    • C. ASSURER UNE MEILLEURE PREPARATION DE LA POPULATION
      
      • 1. Lier l'adoption de plans communaux de sauvegarde (PCS) à la prescription d'un plan de prévention du risque de submersion marine (PPRS)
        
      • 2. Renforcer l'information et la sensibilisation de la population
        
      • 3. Élaborer des conseils de comportements en cas de crise
        
    • D. RENFORCER LA PROTECTION DES POPULATIONS : UNE NOUVELLE POLITIQUE DE GESTION DES DIGUES
      
      • 1. Les principes d'une nouvelle politique : les enseignements du déplacement aux Pays-Bas
        
      • 2. Déclinés en France, ces principes conduisent à un plan global de protection des populations et non à un simple plan digue
        
        • a) Un plan de gestion du trait de côte plutôt qu'un plan digues
          
        • b) L'objectif de protection des populations ne saurait se réduire au renforcement des seuls ouvrages endommagés par la tempête
          
        • c) Comme aux Pays-Bas, ces ouvrages de protection devront être adaptés à l'augmentation du niveau de la mer.
          
        • d) Les ouvrages doivent enfin être étudiés dans l'ensemble de leurs effets
          
        • e) La mission préconise néanmoins d'alléger les procédures pour le renforcement des digues existantes
          
        • f) L'urgence de la remise en état des digues
          
      • 3. L'indispensable nouvelle gouvernance
        
        • a) Ce changement de gouvernance suppose une connaissance des ouvrages
          
        • b) Plus globalement, il est impératif de changer un système aujourd'hui complexe et non contrôlé
          
        • c) Il sera très important de contrôler la mise en oeuvre d'un plan de renforcement des ouvrages de défense contre la mer
          
        • d) Etablir des normes techniques pour les digues
          
      • 4. Une programmation et un financement de long terme
        
  • III. MIEUX GERER LA SURVENANCE D'UNE SUBMERSION MARINE AU MOYEN D'UNE MEILLEURE COORDINATION
    
    • A. UNE MEILLEURE COORDINATION DES SECOURS
      
      • 1. Le rôle des moyens de télécommunications
        
      • 2. L'intervention des moyens aériens
        
      • 3. Des centres de secours relocalisés hors des zones à risque
        
      • 4. Le rôle de l'Union européenne
        
    • B. UNE REPARATION EFFECTIVE
      
      • 1. Permettre une juste indemnisation des particuliers
        
        • a) L'impulsion donnée par les pouvoirs publics
          
        • b) Le bilan de l'action des sociétés d'assurance
          
      • 2. Assurer un soutien durable aux filières économiques
        
        • a) L'indemnisation des agriculteurs et le recours au Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA)
          
        • b) Le soutien des filières économiques sinistrées à travers le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC)
          
      • 3. Aider les collectivités territoriales
        
        • a) Réparer les dommages en recourant à la solidarité nationale
          
        • b) Compenser les pertes de recettes fiscales des communes
          
      • 4. Réformer le Fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE)
        
        • a) Les incertitudes quant à l'issue de la demande déposée par la France
          
        • b) Assouplir les conditions de mobilisation du FSUE
          
      • 5. Indemniser spécifiquement les habitants des zones d'acquisition amiable
        
        • a) La mise en place d'un dispositif ambitieux d'indemnisation
          
        • b) Une mise en oeuvre effective et rapide
          
      • 6. Utiliser le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)
        
        • a) Recourir à l'instrument juridique et financier du « Fonds Barnier »
          
        • b) Garantir un financement pérenne
          
      • 7. Revoir le système d'assurance des catastrophes naturelles
        
        • a) Un dispositif plutôt satisfaisant
          
        • b) Améliorer la contribution du régime à la politique de prévention
          
  • IV. CONCILIER GESTION DU RISQUE ET AMENAGEMENT DE L'ESPACE LITTORAL
    
    • A. CRÉER UN SCHÉMA D'AMÉNAGEMENT DES ZONES LITTORALES À RISQUE POUR CONCILIER GESTION DU RISQUE, PROTECTION DES ESPACES FRAGILES ET DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
      
      • 1. Renforcer les outils existants afin de mieux intégrer le risque de submersion marine à l'objectif de développement des territoires
        
      • 2. Instituer un schéma d'aménagement des zones littorales à risque
        
      • 3. Utiliser le droit de préemption
        
    • B. OUVRIR UN DROIT DE DÉLAISSEMENT EN FAVEUR DES PROPRIÉTAIRES DANS LES ZONES DE DANGER EXTRÊME
      
      • 1. Renverser la logique des « zones noires »
        
      • 2. Instituer un droit de délaissement pérenne et de portée générale
        
    • C. MODIFIER LA LOI « LITTORAL » POUR CRÉER UN CONTINUUM ENTRE LA PRÉSERVATION DE L'ENVIRONNEMENT, LA PROTECTION DES VIES HUMAINES ET L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
      
      • 1. Une faible intégration de l'impératif de protection des populations
        
      • 2. Vers une meilleure prise en compte de la prévention des risques naturels
        
    • D. ASSURER UN VÉRITABLE PILOTAGE D'UNE GESTION INTÉGRÉE DU LITTORAL : POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DU LITTORAL
      
• CONCLUSION
  
• EXAMEN EN MISSION D'INFORMATION
  
• ANNEXES
  
• ANNEXE 1 LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION
  
• ANNEXE 2 ÉVALUATION DU COÛT D'ACQUISITION DES MAISONS D'HABITATION À LA SUITE DE LA TEMPÊTE XYNTHIA