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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 13 décembre 2017

- Présidence de M. Philippe Bas, président, et M. François Pillet, vice-président -

La réunion est ouverte à 10 heures 10.

M. Philippe Bas, président. - Nous sommes heureux d'accueillir trois magistrats en formation qui assisteront à la première partie de notre réunion.

Nomination de rapporteurs

M. François-Noël Buffet est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 149 (2017-2018), adoptée par l'Assemblée nationale, permettant une bonne application du régime d'asile européen.

M. Philippe Bas, président. - Je me propose pour rapporter le projet de loi organique relatif à la Nouvelle-Calédonie, puisque j'ai rapporté le précédent. J'ai l'intention, si vous me désignez, de me rendre sur place accompagné d'un sénateur du principal groupe d'opposition - sollicité, le groupe socialiste et républicain a choisi M. Jacques Bigot. En effet, il me semble essentiel de rencontrer les maires et les magistrats qui seront chargés des inscriptions sur la liste électorale établie à l'occasion de la consultation, et de nous assurer que le projet de loi organique correspond au consensus trouvé lors des réunions de Matignon en novembre.

M. Philippe Bas est nommé rapporteur sur le projet de loi organique n° 152 (2017-2018) relatif à l'organisation de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie (procédure accélérée).

Mme Muriel Jourda est nommée rapporteur sur le projet de loi n° 383 (A.N. XVème lég.) relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques 2024 (procédure accélérée) (sous réserve de sa transmission).

M. André Reichardt est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 439 (2016-2017) visant à adapter le droit de la responsabilité des propriétaires ou des gestionnaires de sites naturels ouverts au public, présentée par MM. Bruno Retailleau, Michel Savin et plusieurs de leurs collègues.

Nomination d'un rapporteur pour avis

M. Philippe Bas, président. - À nouveau, permettez-moi de me proposer pour rapporter la proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux : en effet, notre commission a déjà donné un avis, voici quelques mois, sur le même texte que j'avais alors rapporté.

M. Philippe Bas est nommé rapporteur pour avis sur la proposition de loi n° 717 (2016-2017) relative au développement durable des territoires littoraux, présentée par M. Michel Vaspart et plusieurs de ses collègues.

M. Jean-Pierre Sueur. - Les rapporteurs désignés sont bien entendu de haute qualité, mais une dose de pluralisme ne ferait pas de mal.

M. Philippe Bas, président. - Le pluralisme des désignations de rapporteurs s'apprécie sur l'ensemble de l'année.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous attendons la publication des résultats !

M. Philippe Bas, président. - J'ai aussi pris en compte les compétences particulières des rapporteurs...

M. Jean-Pierre Sueur. - Les compétences sont bien partagées entre tous les groupes !

M. Philippe Bas, président. - Le pluralisme dans cette commission est une pratique héritée de mes prédécesseurs que je tiens à honorer... Vous avez pu apprécier tout récemment l'excellent travail de M. Didier Marie sur un texte très important.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un pluralisme bien ordonné... qu'il conviendrait d'étendre à tous les groupes.

Proposition de loi relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

MM. Philippe Bas, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Gatel, MM. Éric Kerrouche, Jérôme Durain et Alain Richard sont désignés en qualité de membres titulaires ; M. François Bonhomme, Mme Maryse Carrère, MM. Pierre-Yves Collombat, Christophe-André Frassa, Mmes Laurence Harribey, Muriel Jourda et M. Hervé Marseille sont désignés en qualité de membres suppléants.

Prise en charge des djihadistes français et de leurs familles de retour d'Irak et de Syrie - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport portant avis sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête

M. Philippe Bas est nommé rapporteur sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur la prise en charge des djihadistes français et de leurs familles de retour d'Irak et de Syrie.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Conformément à la procédure, comme nous sommes dans l'hypothèse d'une enquête sur des faits déterminés et non sur la gestion d'un service public, le Président du Sénat a demandé à la garde des sceaux si les faits devant être examinés par la commission d'enquête faisaient l'objet d'une procédure judiciaire en cours. La ministre nous a informés hier que tel était le cas. Notre commission ne peut par conséquent que constater l'irrecevabilité de cette proposition de résolution. Le groupe Union Centriste a cependant la possibilité de constituer une mission d'information sur le même sujet.

Mme Esther Benbassa. - J'entends les arguments, mais c'est un sujet d'actualité particulièrement important. Curieusement, un débat en séance a été ajouté à l'ordre du jour avant cette décision. Était-ce pour mieux refuser la constitution de la commission d'enquête ? La garde des sceaux devra s'expliquer.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Je vous transmettrai la réponse écrite de la ministre. Cette décision relève du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs : le Parlement ne peut interférer avec une procédure judiciaire en cours. À chacun sa mission. De plus, nous avons d'autres instruments à notre disposition.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - La constitution d'une mission d'information semble être la solution la plus simple, mais le point de vue du Gouvernement suscite des interrogations qu'il devra lever ce soir en séance. Certes, une commission d'enquête ne peut être créée sur des faits donnant lieu à des poursuites en cours ; mais en l'espèce il s'agit de cas très généraux. Il doit être possible de contourner l'interdiction.

M. Philippe Bas, rapporteur. - La garde des sceaux nous ayant informés de poursuites judiciaires en cours sur les faits en question, la constatation de l'irrecevabilité, en application de l'ordonnance du 17 novembre 1958, est automatique.

Je puis cependant vous dire que la question du périmètre constitutionnel des commissions d'enquête fait l'objet d'une réflexion du groupe de travail constitué par le président Larcher sur les réformes institutionnelles, sans qu'une position définitive ait encore été arrêtée. Reconnaissons que, de son côté, le Parlement n'aime pas que l'autorité judiciaire empiète sur ses prérogatives...

Enfin, je rappelle que la condamnation des individus qui se sont rendus dans des pays où se trouvent des camps d'entraînement djihadistes n'est possible que grâce à des textes votés à l'initiative du Sénat. Toute personne rentrant de Syrie est identifiée et poursuivie.

Mme Esther Benbassa. - Pourquoi l'opposition n'est-elle mise au courant de ce type de décision - ou de la remise d'un rapport, comme la semaine dernière - que quand elle le demande ? Nous ne sommes pas la cinquième roue du carrosse !

M. Simon Sutour. - C'est loin d'être un carrosse...

M. Philippe Bas, rapporteur. - La garde des sceaux a répondu hier ; vous en êtes informés aujourd'hui.

Mme Brigitte Lherbier. - Le retour des djihadistes pose de nombreux problèmes aux familles concernées. Un étudiant à Roubaix ne cesse de nous répéter que la publicité donnée au cas de sa soeur, partie en Syrie avec son époux, lui porte tort.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il serait de bonne méthode de ne pas rouvrir un débat clos par le président avec ce type de considérations particulières.

La décision concernant la recevabilité de la résolution n'appartient pas au Gouvernement mais au Parlement, à travers la commission des lois. Puisque nous sommes informés de poursuites judiciaires en cours, nous n'avons d'autre choix que de déclarer la proposition de résolution irrecevable. J'attire votre attention sur la nécessité de rédiger avec soin l'intitulé d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête. André Reichardt et moi-même avons respectivement présidé et rapporté une commission d'enquête sur la radicalisation en France, mais en rédigeant son intitulé de façon à ne pas encourir l'irrecevabilité : elle portait sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Tout à fait. Si la demande de création d'une commission d'enquête porte sur des faits faisant l'objet de poursuites judiciaires, le Sénat n'a d'autre choix que de s'y opposer ; mais si elle porte sur le fonctionnement de services publics, elle est tout à fait recevable.

La commission constate l'irrecevabilité de la proposition de résolution.

État des forces de sécurité intérieure - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport portant avis sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête

M. Philippe Bas est nommé rapporteur sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Dans la mesure où nous sommes dans l'hypothèse d'une enquête sur la gestion de services publics, à savoir les services de police et de gendarmerie, conformément à la procédure, la proposition de résolution est recevable.

La commission constate la recevabilité de la proposition de résolution.

Proposition de résolution visant à pérenniser et adapter la procédure de législation en commission - Examen des amendements au texte de la commission

- Présidence de M. François Pillet -

Article additionnel avant l'article unique

M. Philippe Bas, rapporteur. - Je propose un avis défavorable pour l'amendement n°  13.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  13.

Article unique

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  19 supprime cet article et par conséquent l'ensemble de la procédure de législation en commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n°  19.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  4, qui exclut de la procédure l'examen des propositions de résolution.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  4.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Les amendements identiques nos  2 et 5 excluent de la procédure de législation en commission les propositions de loi constitutionnelle, au même titre que les projets de loi constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Or leur exclusion se justifie non par leur importance, mais par le fait que la commission saisie au fond n'établit pas le texte qui sera examiné en séance.

De plus, les présidents de groupe ont un droit de veto ab initio dans le cadre de la Conférence des présidents sur l'examen de tout texte de loi selon cette procédure, et a fortiori pour une proposition de loi constitutionnelle : nul besoin, par conséquent, d'une exclusion explicite. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos  2 et 5.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  6 exclut cette fois les projets ou propositions de loi organique de la procédure de législation en commission. Or certaines lois organiques peuvent porter sur des sujets très techniques auxquels cette procédure convient tout à fait : nous en avons examiné sur la dématérialisation du Journal officiel ou la collectivité de Saint-Barthélemy dans la procédure expérimentale. Ne nous privons pas de cet instrument. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  6.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Les amendements identiques nos  7 et 20 suppriment la possibilité d'appliquer la procédure de législation en commission sur une partie du texte en discussion, qui n'a pas été expérimentée. Je suis au contraire partisan de cette innovation. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques nos  7 et 20.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il y a pourtant un risque d'interférence entre la séance publique et les décisions qui auront déjà été prises en commission dans le cadre de cette procédure.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  8 prévoit que les réunions où sera utilisée la procédure de législation en commission se tiendront à un autre moment que le mercredi matin. Avis défavorable, car une telle mesure risque de faire concurrence à la séance et de vider l'hémicycle. De plus, les collègues d'autres commissions souhaitant participer à la réunion de la commission saisie au fond verront leur présence comptabilisée : nul risque d'exposition à des retenues financières pour présence insuffisante.

M. François Pillet, président. - Nous voilà rassurés !

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  8.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  21 est de coordination avec un autre amendement auquel nous venons de donner un avis défavorable. Par conséquent, même avis.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  21.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  14 prévoit la possibilité pour la commission saisie au fond de tenir une partie de ses travaux hors la présence du Gouvernement et des collègues qui ne sont pas membres de la commission.

Malgré la décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2009 rappelant que la présence du Gouvernement est de droit aux réunions d'établissement du texte de la commission, le Sénat a conservé l'usage de ne pas faire assister le ministre concerné à ces réunions. Cependant, cela ne me semble pas applicable à la procédure de législation en commission, qui se substitue au travail ordinaire en séance publique - lequel requiert une représentation du Gouvernement. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  14.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  9, qui fixe un temps de parole de deux minutes et demie pour la défense de chaque amendement. En effet, cela résulte déjà de l'application des règles de la séance à la procédure de législation en commission, même s'il est d'usage en commission de ne pas décompter le temps de parole.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  9.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Les amendements identiques nos  10 et 22 prévoient que les réunions de législation en commission feront l'objet d'un compte rendu intégral et non détaillé. Le compte rendu détaillé est à mi-chemin entre l'analytique et l'intégral, cela me semble suffisant. Avis défavorable.

M. François Grosdidier. - Détaillé, il ne l'est parfois pas assez !

M. Pierre-Yves Collombat. - On légifère en public - il me semble même que c'est un principe républicain. Qu'y a-t-il de scandaleux à publier un compte rendu intégral, qui restitue ce qui s'est réellement dit ? Et encore, même l'intégral peut faire l'objet de divergences d'interprétation...

M. Philippe Bas, rapporteur. - Comme son nom l'indique, le compte rendu détaillé... est détaillé. Il porte d'autant moins atteinte à la publicité des débats que le public et la presse peuvent être présents aux réunions de législation en commission, que les débats font l'objet d'une captation audiovisuelle en direct et que l'ensemble des sénateurs peuvent y participer - comme en séance.

La procédure a, au demeurant, été conçue par analogie avec la séance. Le compte rendu détaillé n'est pas du mot à mot, mais ne dégrade pas la qualité de l'information du public.

M. François Pillet, président. - L'enregistrement audiovisuel des débats est parfois davantage consulté que le Journal officiel...

M. Pierre-Yves Collombat. - Tout cela n'a pas de sens ! Je ne comprends pas votre acharnement. Faire établir un compte rendu intégral ne poserait pas beaucoup de problèmes.

M. François Pillet, président. - Votre position a été entendue. Nous en débattrons en séance.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos  10 et 22.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  23, qui ajoute un compte rendu analytique de chaque réunion d'examen d'un texte selon la procédure de la législation en commission. Nous avons déjà le compte rendu détaillé, plus complet.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  23, ainsi qu'à l'amendement n°  24.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  3 a déjà été rejeté par notre commission lors de l'établissement du texte et l'amendement n°  25 est de même nature. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos  3 et 25.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  11 instaure un délai minimal d'une semaine entre le retour à la procédure normale et le délai limite pour le dépôt des amendements de séance. Or dans les faits, ce délai est en général inférieur à une semaine dans la procédure ordinaire. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  11.

M. Philippe Bas, rapporteur. - En permettant le dépôt en séance de tous les amendements non examinés en commission, l'amendement n°  12 viderait la procédure de législation en commission de sa substance. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  12.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  30 supprime l'expression « remettrait en cause », utilisée en référence à un amendement de séance revenant sur un article examiné en commission. Or la notion de remise en cause renvoie aux articles qui, votés dans les mêmes termes par les deux assemblées, ne sont plus intégrés dans la navette. Elle a donc un sens juridique très précis dans notre règlement, qui justifie son maintien. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  30.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  26 prévoit l'examen de la recevabilité des amendements de séance par la direction de la séance, et non par la commission elle-même.

M. Alain Marc. - C'est un retour aux soviets !

M. Philippe Bas, rapporteur. - La direction de la séance ne se prononce pas sur la recevabilité des textes et des amendements, quels qu'ils soient : c'est bien le rôle de la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  26.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  27 permet la présentation en séance de motions portant sur un texte qui fait l'objet d'une procédure de législation en commission. Or celles-ci n'ont pas d'objet dès lors que tous les présidents de groupe politique ont accepté cette procédure en Conférence des présidents et eu la possibilité de demander le retour à la procédure normale après l'établissement du texte de la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  27.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Je suis tout aussi défavorable aux amendements nos  28 rectifié, 17 et 29, qui ont pour objet d'allonger le temps accordé aux orateurs en séance.

M. Christophe-André Frassa. - Il est déjà bien assez long !

M. Pierre-Yves Collombat. - On nage dans le n'importe quoi...

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos  28 rectifié, 17 et  29.

Articles additionnels après l'article unique

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n°  1 est satisfait, puisque les sénateurs souhaitant participer à l'examen d'un texte en procédure de législation en commission plutôt qu'à la réunion de leur propre commission verront leur présence comptabilisée dans le cadre des règles de participation aux commissions. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  1.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Quelles que soient les motivations de l'amendement n°  15 destiné à mieux associer les citoyens à l'examen des textes, il n'entre pas dans l'objet de la résolution. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  15.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Même avis pour les amendements nos  16 et 18.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos  16 et 18.

La commission donne les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article unique

M. COLLIN

13

Défavorable

Article unique

Mme ASSASSI

19

Défavorable

M. COLLIN

4

Défavorable

M. LECONTE

2

Défavorable

M. COLLIN

5

Défavorable

M. COLLIN

6

Défavorable

M. COLLIN

7

Défavorable

Mme ASSASSI

20

Défavorable

M. COLLIN

8

Défavorable

Mme ASSASSI

21

Défavorable

M. COLLIN

14

Défavorable

M. COLLIN

9

Défavorable

M. COLLIN

10

Défavorable

Mme ASSASSI

22

Défavorable

Mme ASSASSI

23

Défavorable

Mme ASSASSI

24

Défavorable

M. LECONTE

3

Défavorable

Mme ASSASSI

25

Défavorable

M. COLLIN

11

Défavorable

M. COLLIN

12

Défavorable

Mme ASSASSI

30

Défavorable

Mme ASSASSI

26

Défavorable

Mme ASSASSI

27

Défavorable

Mme ASSASSI

28 rect.

Défavorable

M. COLLIN

17

Défavorable

Mme ASSASSI

29

Défavorable

Articles additionnels après l'article unique

M. GRAND

1

Défavorable

M. LABBÉ

15

Défavorable

M. LABBÉ

16

Défavorable

Intitulé de la proposition de résolution

M. LABBÉ

18

Défavorable

Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de la sécurité - Examen du rapport et du texte de la commission

- Présidence de M. Philippe Bas -

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Le texte que nous examinons porte en réalité sur trois sujets distincts : le combat pour la cybersécurité, la lutte contre le trafic d'armes et le système européen de positionnement par satellites Galileo.

Le volet relatif à la cybersécurité vise à transposer la directive européenne Network and Information Security, dite NIS, du 6 juillet 2016 - dont la date maximale de transposition est le 9 mai 2018 - qui définit des règles minimales communes dans ce domaine pour certaines entreprises sensibles. Le dispositif qui nous est présenté me semble adapté, si ce n'est que son coût sera supérieur aux estimations de l'étude d'impact.

La directive de lutte contre le trafic d'armes, adoptée le 17 mai 2017, doit être transposée avant le 14 septembre 2018. À part des précisions sur les armureries et la vente par correspondance, elle ne mérite pas d'honneurs particuliers, dans la mesure où elle ne traite que des personnes qui s'inscrivent dans un cadre légal et ne s'attaque pas à la problématique du trafic illicite. Cette dernière question est abordée dans d'autres textes européens, notamment un règlement de 2015 qui harmonise les dispositions relatives à la neutralisation des armes de guerre et un texte de 2013, intégré à notre droit par un décret d'août 2017, encadrant la vente des substances pouvant servir à la fabrication d'explosifs.

Enfin, le dernier volet du projet de loi tire les conséquences, en droit français, de la décision du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 relative aux modalités d'accès au service public réglementé offert par Galileo : afin de permettre l'accès de notre pays à ce service, le projet de loi introduit un cadre réglementaire assurant sa bonne utilisation et assorti de sanctions pénales. Il ne s'agit donc pas d'une transposition.

Quelques observations générales, avant l'examen détaillé. D'abord ces trois volets ne posent aucun problème au regard de la subsidiarité : le trafic d'armes et la cybercriminalité sont par nature sans frontières, et Galileo est un système européen. Ensuite, il n'y a pas de sur-transposition - un gros mot au Sénat ! - si ce n'est pour la directive « NIS », mais pour des motifs assumés par le Gouvernement et en lien avec les objectifs du texte. Enfin, la transposition de directives relevant des engagements internationaux de la France, l'examen de ce projet de loi est naturellement plus contraint que dans le cadre d'un projet de loi ordinaire.

La conscience des risques associés aux cyberattaques est très largement partagée en Europe au sein des autorités publiques et des grandes entreprises ; elle l'est moins parmi les PME. Le texte offre un socle de mesures de sécurité pour améliorer la fiabilité et la résilience des réseaux et systèmes d'information, assorti d'un contrôle par l'autorité administrative pouvant déboucher sur des sanctions. Les opérateurs ont l'obligation de signaler les incidents affectant leurs réseaux et systèmes d'information. Deux catégories d'acteurs sont concernées : les opérateurs de services essentiels et les fournisseurs de service numérique.

L'article 1er du projet de loi définit la notion de réseaux et systèmes d'information. L'article 2 exclut du périmètre d'application les systèmes faisant déjà l'objet de mesures similaires. L'article 3 traite des règles de confidentialité ; l'article 4 indique qu'un décret en Conseil d'État fixera les modalités réglementaires d'application du dispositif.

L'article 5 définit les opérateurs de services essentiels comme ceux dont un dysfonctionnement ou un arrêt causés par une cyberattaque mettent en cause le fonctionnement de la société et de l'économie. Cette notion recoupe partiellement celle d'opérateur d'importance vitale introduite par la loi de programmation militaire de 2013. Ces opérateurs, désignés par le ministre et dont la liste est confidentielle, seraient au nombre de 250 environ et font l'objet d'obligations spécifiques.

Privés ou publics, les opérateurs de services essentiels répondraient à trois critères. Il s'agirait tout d'abord d'opérateurs fournissant « un service essentiel au fonctionnement de la société et de l'économie ». La directive identifie, à cet égard, sept secteurs, dont l'énergie, les transports, la santé et l'eau potable. La sur-transposition que j'évoquais porte sur la définition plus large retenue par le Gouvernement : alors que la directive définit ces opérateurs comme « assurant un service essentiel au maintien d'activités sociétales et/ou économiques critiques », le projet de loi n'introduit pas de notion de criticité. Cette définition permettrait, selon le Gouvernement, d'inclure des opérateurs des secteurs du tourisme, de l'agro-alimentaire, des assurances ou encore de la construction automobile, à travers les problématiques de la voiture autonome et des objets connectés ; au total, 600 entreprises pourraient entrer dans le champ d'application du projet de loi.

Cet élargissement est conforme à l'esprit de la directive ; néanmoins, il risque d'affecter la capacité des autorités à exercer un contrôle réel et présente un coût non négligeable, même si l'on sait que le coût des cyberattaques est également élevé. L'étude d'impact évalue de 1 à 2 millions d'euros par opérateur le coût de mise en place des mesures de sécurité exigées par la directive ; mais nombre d'entreprises concernées dépensent déjà probablement beaucoup plus. L'effet d'une telle mesure est systémique puisque les 600 entreprises qui devraient être concernées, pour l'essentiel de grande taille, et qui devront garantir la sécurité de leurs systèmes d'information, répercuteront ces exigences sur leurs sous-traitants. De plus, l'entrée en vigueur en 2018 du règlement européen sur la protection des données personnelles représentera un coût supplémentaire d'un milliard d'euros pour les entreprises.

Le deuxième critère d'identification d'un opérateur économique essentiel est que la fourniture du service essentiel soit tributaire des réseaux et des systèmes d'information ; le troisième et dernier critère est qu'un incident perturberait gravement la délivrance de ce service.

Le Gouvernement a fait le choix de maintenir les deux catégories distinctes d'opérateur d'importance vitale et d'opérateur de services essentiels. Ce n'est pas idéal, mais faire un autre choix reviendrait à modifier la loi de programmation militaire : en effet, les opérateurs d'importance vitale se voient imposer des dispositions, notamment en matière de sécurité des bâtiments et du personnel, qui vont bien au-delà des obligations des opérateurs de services essentiels.

Où faut-il insérer le texte dans la législation ? Aucune codification n'est prévue. Je n'ignore pas que notre commission n'apprécie pas les dispositions isolées ; toutefois le Conseil d'État n'a pas préconisé de codification, le texte oscillant entre le code de la sécurité intérieure et le code de la défense.

L'article 6 renvoie la définition des règles minimales concernant la protection des réseaux et systèmes d'information à un décret du Premier ministre. Or le texte prévoit également à l'article 9 des sanctions pénales en cas de manquement à ces obligations. Ce dispositif risque, sans plus de précision, de porter atteinte au principe à valeur constitutionnelle de légalité des délits et des peines. Je vous renvoie, à cet égard, à la décision du 23 mars 2017 du Conseil constitutionnel sur la loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre, ainsi que sur l'annulation plus récente des sanctions encourues par les représentants d'intérêts en cas de violation des règles déterminées par le Bureau de chaque assemblée parlementaire. Le Conseil constitutionnel précise que le législateur doit définir les obligations assorties de sanctions « en termes suffisamment clairs et précis ». Renvoyer la définition de ces obligations à des mesures réglementaires présente évidemment un risque majeur d'inconstitutionnalité. Or la réflexion, au niveau national, sur les mesures de sécurité applicables aux opérateurs de services essentiels est toujours en cours. Je propose donc d'inviter le Gouvernement, sous réserve de votre appréciation, à nous fournir d'ici là des indications beaucoup plus précises sur l'article 6.

La deuxième partie de la directive « NIS » concerne les fournisseurs de service numérique, c'est-à-dire les places de marché en ligne, les moteurs de recherche et le cloud. Les principes sont les mêmes que pour les opérateurs économiques essentiels mais le régime défini par la directive est plus souple. Ce régime n'est par ailleurs pas applicable aux entreprises de moins de 50 salariés et réalisant moins de 10 millions d'euros de chiffre d'affaires, ce qui semble de bon sens.

M. Philippe Bas, président. - Je propose que nous suivions les avis de notre rapporteur ; sur cette question très sensible, il importe que le Parlement mesure toute la portée des dispositions prises.

Mme Laurence Harribey. - Je remercie le rapporteur pour ce travail fouillé, complet et synthétique. En matière de cybersécurité, nous risquons à la fois la sous-transposition et la sur-transposition. En l'espèce, le diable se cache dans l'absence de détails... un champ trop large est laissé au pouvoir réglementaire. Il convient par conséquent de clarifier ce texte qui par endroits va en-deçà de la directive, et ailleurs va plus loin.

Ainsi, la question de la chaîne de responsabilité ne doit pas être négligée : à travers les sous-traitants, l'impact des obligations imposées aux entreprises s'élargit considérablement. Sur la notion de gravité des incidents, sur le système de notification, sur la confidentialité des données, les amendements du rapporteur améliorent considérablement le texte, c'est pourquoi mon groupe les votera.

M. Alain Marc. - Je m'interroge sur la prorogation des concessions hydroélectriques accordées à EDF. L'énergie est un domaine vital pour notre économie. Lors des pics de consommation, des fournitures d'électricité réciproques sont prévues entre pays au niveau européen et des lâchers d'eau très rapides sont effectués. Si, un jour, des centrales hydroélectriques sont détenues par des opérateurs extra-européens, les consommateurs européens seront-ils suffisamment protégés par la législation contre les cyberattaques ?

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - J'ai bien entendu le propos de Mme Harribey et les préoccupations qu'elle exprime sont aussi les miennes, ce que nous verrons lors de l'examen des amendements.

En ce qui concerne l'énergie, question soulevée par M. Marc, elle entre dans le champ de la directive et du projet de loi de transposition. On peut penser que RTE, gestionnaire du réseau de transport d'électricité, sera considéré comme un opérateur économique essentiel. Pour les entreprises qui exercent en France tout en ayant leur siège hors de l'Union européenne, le Gouvernement aura la possibilité de les intégrer dans ce classement. Cela ne me semble donc pas poser de difficulté particulière.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 2

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à harmoniser la notion d'opérateur de services de communications électroniques.

L'amendement COM-1 est adopté.

Article 3

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à préciser les règles de confidentialité applicables aux services de l'État et aux prestataires de service habilité à effectuer des contrôles.

L'amendement COM-2 est adopté.

Article 4

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-3 est d'ordre rédactionnel.

L'amendement COM-3 est adopté.

Article 5

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-4 rectifié vise à mieux caractériser la notion d'incident susceptible d'avoir un impact important sur un service économique essentiel. Il permettra d'éviter un certain nombre de difficultés.

L'amendement COM-4 rectifié est adopté.

Article 7

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à mieux encadrer les délais de signalement à l'agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et de renvoyer à un décret la nomination de l'autorité compétente pour informer le public en cas d'incident majeur - cette autorité n'est pas nécessairement le Premier ministre.

L'amendement COM-5 est adopté.

Article 8

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Plusieurs articles du projet de loi posent un problème de constitutionnalité, en particulier au regard du principe de légalité des délits et des peines. L'amendement COM-6 vise à corriger cela, en fixant dans des termes suffisamment clairs et précis le dispositif de l'injonction administrative qui s'applique en cas de manquement d'un opérateur économique essentiel à ses obligations.

L'amendement COM-6 est adopté.

Article 9

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - En cohérence avec l'amendement COM-6, l'amendement COM-7 prévoit de reformuler l'infraction prévue à l'article 9 du texte, afin de la préciser.

L'amendement COM-7 est adopté.

Article 10

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-8 tend à corriger une erreur de référence.

L'amendement COM-8 est adopté.

Article 11

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-9 vise à rendre obligatoire, pour un fournisseur de service numérique qui ne serait pas implanté au sein de l'Union européenne, de nommer un représentant sur le territoire national, dès lors qu'il n'en aurait pas désigné un dans un autre État membre de l'Union européenne. Il s'agit d'apporter une garantie, tout en respectant les règles du marché unique. Cet amendement répond ainsi à la préoccupation exprimée par M. Alain Marc à l'instant.

L'amendement COM-9 est adopté.

Article 12

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-10 propose une reformulation de l'article 12.

L'amendement COM-10 est adopté.

Article 13

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Comme l'amendement COM-5, l'amendement COM-11, qui concerne les opérateurs de réseaux, vise à mieux encadrer les délais de signalement à l'agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

L'amendement COM-11 est adopté.

Article 14

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Comme l'amendement COM-6, l'amendement COM-12 réécrit le dispositif d'injonction administrative en cas de manquement d'un fournisseur de service numérique aux obligations qui lui sont imposées.

L'amendement COM-12 est adopté.

Article 15

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Par coordination avec l'amendement COM-12, l'amendement COM-13 propose une reformulation de l'infraction prévue.

L'amendement COM-13 est adopté.

Article 16

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Avec l'article 16, nous abordons les dispositions du projet de loi relatives au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes.

Les attentats que nous avons connus en France et dans d'autres pays ont conduit l'Union européenne à adopter des mesures. Je rappelle que cette compétence est exercée conjointement par les trois institutions de l'Union européenne et que la difficulté des négociations avec le Parlement européen explique que certaines dispositions soient en retrait par rapport à ce qu'avait proposé la Commission européenne.

La directive prévoit la disparition de la catégorie D des armes à feu ; il ne subsistera donc que trois catégories. Le Gouvernement propose, dans ce projet de loi de transposition, que le législateur fixe le cadre général de ces catégories et que le pouvoir réglementaire en définisse précisément les conditions d'application. Cette logique me convient, mais peut poser des problèmes pratiques.

Le problème principal auquel vous serez confrontés, mes chers collègues, dans vos départements concerne les collectionneurs : en 2012, le législateur avait conféré une forme de protection législative aux armes historiques et à leurs reproductions, par rapport aux velléités d'intervention du pouvoir réglementaire dans ce domaine, en prévoyant que ces armes seraient libres d'acquisition et de détention. La directive ne va pas dans ce sens : elle préserve l'exclusion des armes historiques, mais elle modifie le régime pour leurs reproductions. Elle estime que les reproductions d'armes à feu anciennes peuvent être construites en recourant à des techniques modernes susceptibles d'améliorer leur durabilité et leur précision, ce qui accroit leur dangerosité.

J'évoquerai ce sujet à propos d'un amendement ; je crois pouvoir dire que, dans nos départements, personne ne soulèvera de questions particulières sur les articles du projet de loi relatifs aux opérateurs économiques essentiels, à la cybersécurité ou à Galileo, qui représente tout de même un investissement de 13,5 milliards d'euros ; en revanche, nous serons très probablement saisis du problème des reproductions d'armes historiques.

Par ailleurs, le texte prévoit un élargissement du champ des armes de la catégorie A, en y intégrant celles, semi-automatiques, qui pourraient redevenir automatiques. Il s'agit d'éviter de rendre disponibles des fusils d'assaut.

La directive prévoit deux dérogations principales, pour les tireurs sportifs et les sociétés de sécurité privée, et deux autres, plus marginales, pour les musées et les personnes qui travaillent dans la sécurité d'infrastructures critiques.

Le Gouvernement propose d'accepter la dérogation pour les tireurs sportifs : ils pourront continuer de détenir des armes de catégories A et B. Ce sujet a été beaucoup débattu au Parlement européen et il ne me semble pas utile de revenir dessus.

En ce qui concerne les sociétés de sécurité privée, elles pourront disposer d'armes, sous réserve des agréments nécessaires.

Le projet de loi détermine par ailleurs le régime d'agrément applicable aux professions d'armuriers et de courtiers. Les modalités de délivrance d'un agrément préalable pour un armurier ou un courtier sont précisées et reposeront sur les compétences professionnelles et l'honorabilité privée, c'est-à-dire le contrôle du bulletin n° 2 du casier judiciaire.

La directive introduit une disposition intéressante : l'interdiction d'une livraison, au domicile de l'acquéreur, des armes achetées à distance ou par correspondance. L'achat par correspondance reste possible, mais à condition de passer par un armurier ou de se faire livrer chez un armurier. Il s'agit de bien identifier l'acheteur et de permettre la consultation du fichier FINIADA qui recense les personnes interdites d'acquisition ou de détention d'armes.

Enfin, le texte prévoit un encadrement des transactions dites suspectes : la directive évoque uniquement la possibilité de refuser de fournir des munitions ; le projet de loi va au-delà, en permettant à un armurier ou à un courtier de refuser de vendre une arme ou des munitions à quelqu'un, sans se voir opposer le principe général du refus de vente.

Vous le voyez, l'ensemble de ces dispositions est plutôt de nature technique et le projet de loi renvoie largement au pouvoir réglementaire. Surtout, le texte concerne uniquement l'achat d'armes, mais pas le trafic illégal, qui est évidemment un sujet majeur de préoccupation, en particulier en ce qui concerne le terrorisme.

M. Pierre-Yves Collombat. - Avez-vous des exemples de méfaits commis avec des armes historiques ou de collection et remises au goût du jour ?

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Je n'en ai pas, ce qui rejoint l'argument de certains acteurs, par exemple les représentants des clubs, pour lesquels très peu d'incidents sont le fait de tireurs régulièrement inscrits. Pour autant, le ministère de l'intérieur est très attentif à ce qu'il appelle le commerce « gris » : il considère que le statut peu défini de collectionneur ne doit pas alimenter des transactions non transparentes. C'est une question importante, dont vous ne manquerez pas, mes chers collègues, d'être saisis... D'ailleurs, je souhaite que nous puissions éviter d'avoir un débat quasi philosophique sur la notion de collectionneur ou sur la protection du patrimoine. Je vous proposerai au travers des amendements que je vais vous présenter maintenant de dépassionner un peu ce débat.

L'amendement COM-14 concerne justement cette question. Les demandes des collectionneurs se concentrent sur deux points.

En ce qui concerne les reproductions d'armes historiques, qui sont aujourd'hui libres d'acquisition et de détention, la directive impose aux États membres, en raison des techniques modernes qui peuvent augmenter la dangerosité de ces armes, de durcir le régime qui leur est appliqué.

Pour les collectionneurs, la suppression de la catégorie D mettrait les armes historiques et leurs reproductions « à la merci du pouvoir réglementaire » - pour reprendre leur expression -, qui aurait, selon eux, de mauvaises intentions. En 2012, le législateur avait répondu favorablement à leur lobbying, en classant en catégorie D2 ces armes, et les collectionneurs voudraient conserver une forme de protection législative. Je rappelle que l'on peut toujours disposer d'armes, y compris de guerre, à partir du moment où elles sont neutralisées.

Dans ce contexte, je vous propose de conserver le classement des armes historiques et de leurs reproductions en catégorie D2 - comme le demandent les collectionneurs -, sauf pour certaines armes présentant une dangerosité élevée et dont la liste serait fixée par décret en Conseil d'État. C'est un amendement de compromis : nous conservons le « chapeau » législatif, mais le ministère de l'intérieur peut identifier des armes dont il estime qu'elles sont dangereuses. J'essaye ainsi de répondre à la demande des collectionneurs, mais sans blanc-seing et en permettant au ministère de contrôler les choses.

M. Dany Wattebled. - J'ai deux questions. Qu'entend-on exactement par la notion de collectionneur, qui est un peu floue ? Ensuite, combien d'armes dites anciennes sont modernisées et en quelle quantité ? Si le nombre des reproductions est faible, les problèmes sont moindres que dans le cas contraire.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - La notion de collectionneur est assez précise, puisqu'elle repose sur la détention d'une carte, qui est délivrée par les préfectures.

Sur le nombre d'armes réalisées sous forme de répliques, je ne peux pas vous répondre précisément, mais on peut penser qu'il est assez considérable. On touche du doigt le problème que je soulevais : nous ne sommes pas des analystes de la classification des armes et de leur dangerosité, il faut laisser ce rôle au pouvoir réglementaire.

Enfin, je dois vous dire que je n'ai pas déposé d'amendement reprenant la demande la plus importante présentée par les collectionneurs, qui souhaitent obtenir une dérogation, dont ils ne bénéficient pas aujourd'hui, pour acquérir et détenir des armes des catégories A et B antérieures à 1946. Encore une fois, je parle d'armes actives, puisqu'ils peuvent en tout état de cause détenir des armes dites démilitarisées. Le ministère de l'intérieur y est opposé et, au-delà de cette position, je crois, en conscience, que cette demande va trop loin.

L'amendement COM-14 est adopté.

Article 17

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-15 apporte une précision rédactionnelle en ce qui concerne les dérogations au principe d'interdiction de l'acquisition et de la détention d'armes de catégorie A.

L'amendement COM-15 est adopté.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-16 apporte également certaines précisions au texte.

L'amendement COM-16 est adopté.

Article 18

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-17 vise à mieux distinguer, au sein de l'article L. 313-2 modifié du code de la sécurité intérieure, les activités relevant de la profession d'armurier et celles de la profession de courtier.

L'amendement COM-17 est adopté.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-18 apporte des précisions en ce qui concerne les livraisons d'armes et de munitions acquises entre particuliers, directement ou à distance.

L'amendement COM-18 est adopté.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-19 est également de précision.

L'amendement COM-19 est adopté.

Article additionnel après l'article 21

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-20 apporte une coordination.

L'amendement COM-20 est adopté.

Article 22

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Je ne propose pas d'amendement sur l'article 22 qui concerne Galileo, mais je souhaite vous apporter quelques précisions. Le réseau compte actuellement 17 satellites sur les 30 attendus ; hier, un lancement a permis d'en ajouter 5, même si l'on ne sait pas encore s'ils sont bien positionnés. Le coût de ce programme européen décidé à la fin des années 1990 s'élèvera, au total, à 13,5 milliards d'euros. Son exécution a été extrêmement longue.

Depuis 2016, grâce à un nombre suffisant de satellites en orbite, le système Galileo permet de commencer à obtenir des données précises. Il est prévu que Galileo supporte trois services : un service en libre accès ; un service commercial, qui devait être payant, mais qui ne le sera certainement pas en raison de la concurrence des systèmes américain, le GPS, russe ou chinois ; un service dit sécurisé, directement lié aux questions de souveraineté nationale, puisqu'il s'agit des applications de Galileo à la défense.

C'est ce dernier service qui fait l'objet de l'article 22 du projet de loi. En 2011, les États membres de l'Union européenne ont décidé que, si un pays voulait activer l'utilisation de ce service lié au renseignement et à la défense, il devait mettre en place une autorisation administrative. Le projet de loi vise à fixer un cadre administratif minimal pour ouvrir cette possibilité d'utilisation. Il comprend un dispositif de sanction pénale.

Cet article fournit un cadre minimal, qui permet de démarrer les opérations, mais il est certain que nous devrons à nouveau examiner cette question dans les années à venir.

Article 23

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-21 rectifié concerne l'application outre-mer du projet de loi.

L'amendement COM-21 rectifié est adopté.

Article 24

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement COM-22 concerne la date d'entrée en vigueur de certaines dispositions.

L'amendement COM-22 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 2
Champ d'application des dispositions

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

1

Amendement de précision

Adopté

Article 3
Règles de confidentialité

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

2

Précision des règles de confidentialité applicables aux services de l'État et aux prestataires habilités

Adopté

Article 4
Application réglementaire

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

3

Fixation des mesures de sécurité applicables aux fournisseurs de service numérique par décret en Conseil d'État

Adopté

Article 5
Définition des opérateurs économiques essentiels

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

4

Définition de la notion d'incident impactant un service économique essentiel

Adopté

Article 7
Obligation de signalement des incidents

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

5

Encadrement de la procédure de signalement d'incidents et d'information du public applicable aux opérateurs économiques essentiels

Adopté

Article 8
Modalités de contrôle

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

6

Encadrement du dispositif d'injonction administrative en cas de manquement d'un opérateur économique essentiel à ses obligations de sécurité

Adopté

Article 9
Sanctions pénales

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

7

Amendement de précision

Adopté

Article 10
Définition des fournisseurs de service numérique

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

8

Amendement tendant à corriger une erreur de référence

Adopté

Article 11
Champ d'application des dispositions du chapitre III

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

9

Introduction d'une obligation de désignation d'un représentant sur le territoire national

Adopté

Article 12
Obligations des fournisseurs de service numérique
en matière de protection des réseaux et systèmes d'information

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

10

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 13
Obligation de déclaration d'incidents

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

11

Encadrement de la procédure de signalement d'incidents et d'information du public applicable aux fournisseurs de service numérique

Adopté

Article 14
Modalités de contrôle

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

12

Encadrement du dispositif d'injonction administrative en cas de manquement d'un fournisseur de service numérique
à ses obligations de sécurité

Adopté

Article 15
Sanctions pénales

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

13

Amendement de précision

Adopté

Article 16
Durcissement des régimes d'acquisition et de détention de plusieurs catégories d'armes à feu

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

14

Classement des armes historiques et de leurs reproductions

Adopté

Article 17
Durcissement des régimes d'acquisition et de détention de plusieurs catégories d'armes à feu

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

15

Amendement rédactionnel et de coordination

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

16

Amendement de coordination

Adopté

Article 18
Encadrement de la vente d'armes, d'éléments d'armes et de munitions

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

17

Définition de l'activité de courtier

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

18

Extension du régime applicable aux ventes entre particuliers, à distance ou par correspondance aux munitions d'armes

Adopté

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

19

Caractérisation de la notion de transaction suspecte

Adopté

Article additionnel après l'article 21

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

20

Amendement de coordination

Adopté

Article 23
Application en outre-mer

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

21

Amendement de précision rédactionnel et de coordination

Adopté

Article 24
Dispositions transitoires

M. BONNECARRÈRE, rapporteur

22

Entrée en vigueur du titre Ier au plus tard le 9 mai 2018

Adopté

Proposition de loi relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Dans quelques jours, le 1er janvier 2018, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre seront les principaux responsables de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, la désormais célèbre GEMAPI.

Cette échéance suscite chez les élus locaux de nombreuses inquiétudes, que j'ai pu mesurer, avec notamment notre collègue Pierre-Yves Collombat, au cours des déplacements organisés dans le cadre des travaux de la mission de suivi et de contrôle des dernières lois de réforme territoriale en 2016 et 2017.

À l'initiative de Pierre-Yves Collombat, l'article 56 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles - la loi MAPTAM - du 27 janvier 2014 attribue aux communes une compétence ciblée et obligatoire relative à la GEMAPI avec un transfert obligatoire aux EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent. L'article 59 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République - la loi NOTRe - du 7 août 2015 a fixé au 1er janvier 2018 la date d'effet de ce transfert.

La proposition de loi qui nous est soumise, adoptée par l'Assemblée nationale le 30 novembre 2017 après engagement de la procédure accélérée, vise à répondre aux fortes demandes exprimées par les élus locaux, qui sont particulièrement préoccupés par la mise en oeuvre prochaine de cette nouvelle compétence, en clarifiant notamment la répartition des rôles entre les différents acteurs.

Sans entrer dans le détail, je me bornerai à vous présenter succinctement les principales dispositions du texte.

L'article 1er, dans sa rédaction initiale, tendait à autoriser les départements assurant une ou plusieurs missions relevant de la compétence GEMAPI au 1er janvier 2018 à poursuivre leurs actions au-delà du 1er janvier 2020. L'Assemblée nationale a élargi cette faculté aux régions et a également prévu la conclusion d'une convention pour déterminer les missions exercées respectivement par le département, la région et l'EPCI à fiscalité propre, ainsi que les modalités de financement et la coordination de leurs actions.

L'article 1er aborde aussi la question de la responsabilité d'un EPCI à fiscalité propre. En effet, les communes et EPCI à fiscalité propre compétents se verront bientôt mettre à disposition, à titre gratuit et obligatoire, les digues et autres ouvrages concourant à la prévention des inondations appartenant à d'autres personnes publiques, dont ils deviendront ainsi les gestionnaires. Ils devront alors demander à l'État, au plus tard le 31 décembre 2021 ou le 31 décembre 2023 selon le cas, l'autorisation de ces ouvrages suivant les nouvelles règles issues du décret « digues » du 12 mai 2015.

Une fois ces ouvrages autorisés, les communes et EPCI à fiscalité propre gestionnaires bénéficieront du régime de responsabilité limitée prévu par le code de l'environnement. Mais une incertitude subsiste sur l'application de ce régime dérogatoire au cours de la période transitoire qui s'écoulera entre la mise à disposition des ouvrages et leur autorisation. D'où la disposition prévue à l'article 1er selon laquelle, au cours de cette période transitoire, la responsabilité du gestionnaire ne pourrait être engagée à raison des dommages que l'ouvrage n'aurait pas permis de prévenir, sauf à ce qu'ils soient dus à un défaut d'entretien par le gestionnaire.

L'article 1er bis permet l'adhésion d'un syndicat mixte ouvert exerçant l'une des missions constitutives de la GEMAPI à un autre syndicat mixte ouvert. Cette disposition nouvelle vise à permettre à un établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) d'adhérer à un établissement public territorial de bassin (EPTB).

Les articles 3 et 4 ont pour objet d'assouplir les modalités de transfert ou de délégation de la compétence GEMAPI, par les communes et EPCI à fiscalité propre, à un EPTB ou un EPAGE, en prévoyant notamment la « sécabilité interne » des quatre missions constitutives de la compétence : chacune de ces quatre missions pourrait donc être transférée ou déléguée en totalité ou partiellement. La faculté de déléguer tout ou partie de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte de droit commun demeurerait possible jusqu'au 1er janvier 2020.

Enfin, l'article 6 tend à ajouter la prévention du risque d'inondation à la liste des domaines dans lesquels le département est tenu d'apporter une assistance technique aux communes et EPCI à fiscalité propre ruraux au titre de la solidarité et de l'aménagement du territoire.

Tout en approuvant l'économie générale de la proposition de loi et, pour l'essentiel, les modifications qu'y a apportées l'Assemblée nationale, je vous proposerai, dans les amendements que je vous présenterai, de compléter et de clarifier le texte pour tenir compte des inquiétudes qui subsistent. À quelques jours de l'attribution de la compétence GEMAPI au bloc communal, il convient d'apporter les correctifs nécessaires pour assurer un exercice apaisé de cette compétence.

M. Philippe Bas, président. - L'équilibre général de ce texte me laisse perplexe : il ne diffère pas le transfert de la compétence GEMAPI au bloc communal, alors que les communes et leur groupement n'ont pas pu prendre, en temps utile, les dispositions nécessaires à la levée éventuelle de la taxe GEMAPI au titre de l'année 2018.

On prévoit donc l'entrée en vigueur d'une compétence sans les moyens de l'exercer, tout du moins pour les premiers mois.

M. Pierre-Yves Collombat. - La date d'entrée en vigueur est fixée depuis deux ans...

M. Philippe Bas, président. - Il me paraît également étonnant que ce texte ouvre la possibilité à des EPCI à fiscalité propre de prendre une délibération avant le
1er janvier 2018 alors qu'il doit être promulgué fin décembre au plus tôt... Ces dispositions seront évidemment mort-nées ! Nous sommes contraints de travailler dans une grande précipitation. J'espère néanmoins que les élus locaux y trouveront leur compte.

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous comprendrez que je ne puisse pas rester silencieux puisque, le rapporteur l'a rappelé, je suis à l'origine de l'institution de la compétence GEMAPI.

Je souhaite d'abord rappeler que les inondations ont entraîné, en France, dans les dix dernières années, plusieurs centaines de morts et des milliards d'euros de dégâts. En outre, l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) estime que la région parisienne supporterait un risque de 40 milliards d'euros en cas de catastrophe équivalente à celle de 1901. De leur côté, les Pays-Bas se préparent à des phénomènes encore plus importants et anticipent la survenue de crues sur une période de dix mille ans !

Pourquoi avoir proposé l'attribution d'une compétence GEMAPI ? Cela résulte des travaux d'une mission commune d'information dont j'étais le rapporteur, que le Sénat a créée à la suite des inondations qui ont eu lieu en 2010 et 2011 dans le sud de la France. Nous avions constaté qu'il n'existait pas, en France, de politique de prévention de l'inondation, alors qu'il s'agit d'un risque majeur.

En fait, tout le monde était responsable de cette problématique... donc personne ne l'était ! Voilà pourquoi nous avons d'abord voulu désigner un responsable de cette compétence. Le choix s'est porté sur les intercommunalités, car elles sont proches des communes et disposent d'une certaine capacité de financement.

Pour autant, contrairement à ce que laisse entendre l'exposé des motifs de la proposition de loi qui nous est soumise, nous estimions que cette compétence devait s'exercer à un autre niveau, celui des EPAGE, qui sont des syndicats mixtes pouvant associer d'autres acteurs comme les départements et les régions. En effet, il arrive souvent que plusieurs collectivités territoriales, dont les départements, jouent déjà un rôle important dans ce dossier. Il fallait donc se positionner au niveau des bassins et nous avons aussi prévu la création des EPTB pour organiser à un niveau encore plus large la coordination entre les différents acteurs.

Il est donc faux de dire que la compétence a été exclusivement confiée aux EPCI à fiscalité propre, puisqu'il est déjà possible d'associer les départements et les régions. Il eût été idiot de se priver de tels financeurs !

Alors, à quoi bon ce texte ? En fait, il s'agit de permettre à chacun de continuer sa petite cuisine dans son coin, sans toucher à ce qui existe ! C'est donc contraire à l'idée que nous avions de la nécessité d'une vue globale et d'un opérateur unique qui associe les acteurs concernés.

Dès le début, la disposition que nous avions adoptée a été l'objet d'un intense lobbying de la part de toutes les associations nationales d'élus et des établissements qui avaient en charge la prévention des inondations. Ils ont voulu faire capoter la réforme, mais n'ont obtenu que son report de deux ans.

Pour autant, rien n'a été préparé et, aujourd'hui, tout le monde se réveille ! C'est un peu fort de café ! C'est pourquoi je ne suis pas d'accord avec les dispositions et les amendements qui visent à morceler encore la compétence.

Par miracle, nous avions obtenu que le financement de la compétence GEMAPI soit assuré grâce à une taxe affectée spécifique, dont la base est très large.

Je ne vois pas bien pourquoi il faudrait maintenant revenir sur toute cette logique. En revanche, un problème n'a pas été traité correctement, celui du ruissellement, sujet important dans le sud de la France et dans les villes. La rédaction des textes était contradictoire et le financement de la maîtrise du ruissellement au travers de la taxe GEMAPI a été abandonné, alors qu'il s'agit sûrement du seul moyen d'avancer.

M. Éric Kerrouche. - La proposition de loi ne résout pas toutes les difficultés que la compétence GEMAPI entraîne pour les territoires.

Au-delà de l'intérêt qu'elle peut avoir, plusieurs problèmes persistent en effet, que ce soit pour les grands corridors fluviaux et les littoraux ou en termes de risques de submersion marine ou de lutte contre l'érosion. Je citerai aussi le manque d'articulation avec les compétences eau et assainissement. La question de la responsabilité des gestionnaires d'ouvrage est traitée de manière imparfaite et le financement de la GEMAPI ne fait l'objet, dans la proposition de loi, que d'un rapport du Gouvernement au Parlement, ce qui n'engage pas à grand-chose...

Malgré ses insuffisances, la proposition de loi permet tout de même des assouplissements bienvenus. Elle nécessite cependant l'adoption de certains amendements.

M. Henri Leroy. - Le 3 octobre 2015, une inondation a fait 21 morts dans les Alpes-Maritimes, dont huit dans ma commune. Nous nous sommes tous mobilisés pour faire face à ce fléau et j'invite le rapporteur à venir dans ma commune pour observer la manière dont nous y avons réagi : un syndicat mixte regroupant toutes les intercommunalités a été mis en place et un EPTB devrait aussi être créé le 1er janvier 2018. Les besoins de financement sont colossaux.

Alors que les réponses à apporter dépassent souvent le cadre d'un seul bassin, tous les acteurs du département, dont l'État et Météo-France, ont oeuvré pour la création d'un EPTB. Laisser la compétence aux intercommunalités n'est pas la meilleure solution pour protéger nos concitoyens. Notre expérience est unique et elle a rassemblé tous les élus et acteurs concernés.

M. Philippe Bas, président. - Cette intervention renforce celle de M. Collombat : il est important de mettre en place des organisations nouvelles pour faire face à ces problèmes.

M. André Reichardt. - Cette proposition de loi est plutôt la bienvenue compte tenu des difficultés que rencontrent aujourd'hui certains EPCI à fiscalité propre pour remplir les obligations qui leur incombent en matière de GEMAPI. Comme cela a été dit, notre plus grand défi est la coordination des actions qui sont menées dans ce domaine et l'implication des régions, des départements et des EPCI est salutaire si tant est que ce résultat soit effectivement obtenu.

La constitution d'un EPTB est essentielle, mais elle nécessite une bonne entente entre les parties. En Alsace, sur le bassin versant de l'Ill, nous travaillons à la constitution progressive d'un tel EPTB, qui ne signifie pas obligatoirement, au moins dans un premier temps, la mise en oeuvre de moyens nouveaux ou le transfert de maîtrise d'ouvrage et de responsabilité. Il s'agit plutôt de mutualiser des moyens et de les coordonner.

En ce qui concerne le financement, je m'interroge sur le devenir de la taxe GEMAPI, lorsque 80 % de la taxe d'habitation sera supprimée... Qui va alors payer ?

M. Pierre-Yves Collombat. - La taxe GEMAPI ne repose pas uniquement sur la taxe d'habitation !

M. André Reichardt. - En bonne partie tout de même !

Enfin, je dois dire que mon département est touché par les inondations, mais aussi par des coulées de boue occasionnées par le ruissellement. Que prévoit la proposition de loi en la matière ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'examen des amendements permettra d'éclairer un certain nombre de questions.

Je partage les propos de Pierre-Yves Collombat et d'Henri Leroy sur la complexité de la question et le temps qui a été perdu en la matière. Cette proposition de loi n'apporte bien évidemment que des réponses incomplètes.

En ce qui concerne la taxe GEMAPI, elle est répartie sur la taxe d'habitation, les deux taxes foncières et la cotisation foncière des entreprises.

Au sujet du ruissellement, son absence de prise en compte est en effet une véritable anomalie, car il constitue un problème grave et récurrent sur l'ensemble du territoire.

Enfin, le projet de loi de finances rectificative pour 2017 en cours d'examen par le Parlement devrait inclure une disposition sur la taxe GEMAPI : l'Assemblée nationale a inséré l'article 23 decies, qui permet d'instituer la taxe avant la prise en charge de la compétence et donne aux intercommunalités jusqu'au 15 février 2018 pour la voter.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-30 prévoit qu'un syndicat mixte auquel a été transféré l'exercice de la compétence GEMAPI est partie à la convention conclue entre le département ou la région et l'EPCI à fiscalité propre compétent. Cette proposition apparaît superflue, puisque les départements et les régions pourront adhérer à ces syndicats mixtes et il est préférable que cette convention soit conclue avec le titulaire de la compétence, même si celle-ci a été transférée ou déléguée à un syndicat. Avis défavorable.

L'amendement COM-30 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 1er vise à autoriser les départements et les régions à poursuivre leur action en matière de GEMAPI au-delà de 2020, à condition d'avoir conclu une convention en ce sens avec chaque EPCI à fiscalité propre compétent. Or, si les communes attributaires de la compétence GEMAPI devront obligatoirement la transférer à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, il convient de prendre en compte le cas des communes isolées. C'est avec ces communes que les départements ou les régions devront alors passer contrat. Je vous rappelle qu'elles sont au nombre de neuf.

L'amendement COM-1 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-16 prévoit que la convention prévue à l'article 1er entre le département ou la région, d'une part, la commune ou l'EPCI à fiscalité propre compétent en matière de GEMAPI, d'autre part, pourrait autoriser le département à se substituer à la commune ou à l'EPCI à fiscalité propre pour la perception de la taxe GEMAPI. Je n'y suis pas favorable. La proposition de loi n'a pas pour objet de revenir sur l'attribution de principe de la compétence GEMAPI au bloc communal. On ne saurait donc autoriser les départements et les régions à percevoir la taxe GEMAPI à la place des communes et intercommunalités. Avis défavorable.

L'amendement COM-16 n'est pas adopté.

Les amendements COM-17, COM-18, COM-28, COM-33, COM-38 rectifié et COM-41 ne sont pas adoptés.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à ce que les régions puissent, au même titre que les départements, contribuer au financement de projets relevant de la GEMAPI, dont la maîtrise d'ouvrage serait assurée par une commune, un EPCI à fiscalité propre ou un syndicat mixte « fermé ». Il supprime, par ailleurs, les dispositions de l'article 1er relatives au transfert et à la délégation de tout ou partie de la compétence GEMAPI à un syndicat de communes ou un syndicat mixte, afin d'aborder cette question de manière globale à l'article 3.

L'amendement COM-2 est adopté et l'amendement COM-46 rectifié devient sans objet.

L'amendement COM-31 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La rédaction adoptée par nos collègues députés au sujet du régime de responsabilité limitée des gestionnaires d'ouvrages soulève quelques difficultés, auxquelles l'amendement COM-3 tend à remédier.

En premier lieu, ce régime de responsabilité dérogatoire doit aussi bénéficier aux communes isolées, qui exerceront elles-mêmes la compétence GEMAPI et pourraient ainsi devenir gestionnaires d'ouvrages de protection.

En deuxième lieu, il convient de s'assurer que, par le jeu des références législatives, les ouvrages mis à la disposition des communes et EPCI à fiscalité propre par d'autres personnes publiques que les départements, les régions et leurs groupements ne soient pas exclus du régime de responsabilité limitée.

En troisième lieu, ce régime doit également couvrir les ouvrages autres que des digues, notamment les barrages, concourant à la protection contre les inondations, qui auraient été mis à la disposition des communes et EPCI à fiscalité propre dans les conditions fixées au II de l'article L. 566-12-1 du code de l'environnement.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il me semble que le droit en vigueur prévoit que les ouvrages doivent être mis à niveau avant d'être mis à disposition. Cet amendement me semble donc satisfait.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je ne le crois pas.

L'amendement COM-3 est adopté et l'amendement COM-29 devient sans objet.

Articles additionnels après l'article 1er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-19 prévoit que le produit de la taxe GEMAPI puisse être calculé en fonction des dépenses des départements et des régions. Avis défavorable, comme sur les précédents auxquels ils se rapportent.

L'amendement COM-19 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-20.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques COM-39 rectifié et COM-43 ont pour objet d'autoriser le financement par la taxe GEMAPI de provisions pour charges des EPCI à fiscalité propre dans le cadre d'une programmation pluriannuelle des dépenses liées à l'exercice de cette compétence.

L'idée est bonne, mais je me demande si ces amendements sont utiles, dès lors qu'une provision est comptabilisée comme une charge de fonctionnement. La rédaction actuelle de l'article 1530 bis du code général des impôts devrait donc suffire. Cependant, je vous propose d'intégrer cette proposition à mon amendement COM-9 rectifié.

Les amendements identiques COM-39 rectifié et COM-43 ne sont pas adoptés.

Articles additionnels avant l'article 2

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-44 rectifié a pour objet d'intégrer la taxe GEMAPI parmi les impositions et redevances prises en compte dans la base de calcul du coefficient d'intégration fiscale. Or toutes ces impositions seront susceptibles d'être perçues par les communes. Au contraire, dès lors qu'une commune est membre d'un EPCI à fiscalité propre, ce qui est le cas de la quasi-totalité des communes, elle ne pourra pas instituer elle-même la taxe GEMAPI : seul l'EPCI à fiscalité propre dont elle est membre aura cette faculté. La répartition du produit de la taxe entre l'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres n'est donc pas représentative de l'intégration fiscale d'une intercommunalité.

En outre, l'amendement pourrait avoir des effets indésirables. Il conduirait à augmenter la dotation globale de fonctionnement (DGF) des intercommunalités ayant instauré la taxe GEMAPI au détriment des autres, alors que tous les EPCI à fiscalité propre devront exercer cette compétence. Il modifierait la répartition entre l'EPCI à fiscalité propre et les communes membres de la contribution au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) due par l'ensemble intercommunal.

Pour ces raisons, l'avis est défavorable.

L'amendement COM-44 rectifié n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-45 rectifié est satisfait par l'article 23 decies du projet de loi de finances rectificative pour 2017 en cours d'examen.

L'amendement COM-45 rectifié n'est pas adopté.

Article 2

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-27 tend à associer les principaux gestionnaires des fleuves, des zones côtières, des digues domaniales, des zones de montagne et des EPTB à l'élaboration par le Gouvernement du rapport prévu à l'article 2. Il reviendra aux administrations d'État d'associer les acteurs concernés, selon des modalités qu'elles définiront. On peut penser qu'elles le feront. Avis défavorable.

L'amendement COM-27 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-34 est relatif à l'identification des actions d'intérêt commun à une échelle hydrographique et ne nous paraît pas avoir de lien direct avec l'article 2 de la proposition de loi. Avis défavorable.

L'amendement COM-34 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-35 est identique au COM-27 à la différence que les représentants des zones de montagne ne seraient pas associés à l'élaboration du rapport. Avis défavorable pour les mêmes raisons que sur l'amendement COM-27.

L'amendement COM-35 n'est pas adopté.

Article 3

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-12 vise à supprimer l'article 3 qui est relatif à la « sécabilité » de la compétence GEMAPI. À titre personnel, je serais tenté d'approuver l'argument de Pierre-Yves Collombat, car l'identification d'un chef de file de la compétence est essentielle.

Toutefois, les acteurs que nous avons auditionnés ont beaucoup insisté sur l'importance de la sécabilité. Les problèmes qui se posent sont très concrets. Ainsi, pour des raisons opérationnelles, certains EPCI littoraux souhaitent transférer à des syndicats mixtes différents la prévention des inondations fluviales et celle des submersions, c'est par exemple le cas en Charente-Maritime. D'autres intercommunalités envisagent, pour leur part, de transférer à un syndicat les études préalables à l'autorisation des ouvrages qui nécessitent une vue d'ensemble à l'échelle d'un bassin ou d'un sous-bassin, tout en conservant la maîtrise d'ouvrage des travaux ou la surveillance et l'entretien quotidien des ouvrages.

Voilà pourquoi je propose de donner un avis défavorable à cet amendement, même s'il est vrai que la « sécabilité » soulève de nombreuses questions.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le problème est d'identifier un opérateur qui soit responsable de l'ensemble de la problématique. En effet, les causes d'une inondation sont multiples et la lutte contre ce phénomène nécessite d'avoir une vue globale. Si la responsabilité est fractionnée entre des opérateurs différents, toutes les conventions du monde ne suffiront pas...

Je comprends qu'il peut exister des problèmes spécifiques, par exemple pour les digues, et des ajustements peuvent être décidés pour les régler, mais la « sécabilité » n'est pas une bonne solution.

M. Philippe Bas, président. - Le rapporteur propose de ne pas adopter à ce stade cet amendement, mais il fait preuve de compréhension vis-à-vis du problème soulevé, qui peut éventuellement être approfondi d'ici à l'examen du texte en séance publique. Peut-être la sécabilité ne doit-elle être autorisée que transitoirement ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La question mérite réflexion car la compétence GEMAPI risque en effet de perdre de son sens et de sa substance.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale comprend diverses dispositions, aux articles 1er, 3 et 4, visant à assouplir les modalités de transfert ou de délégation de la compétence GEMAPI des EPCI à fiscalité propre à des syndicats de communes ou des syndicats mixtes.

Si l'on peut s'interroger sur le principe de cette « sécabilité interne », force est de constater qu'elle répond, sous les réserves qui viennent d'être dites, à une forte demande de certains territoires. Il paraît souhaitable, à ce stade de nos débats, de regrouper au sein de l'article 3 l'ensemble des dispositions relatives aux modalités de transfert ou de délégation de la compétence GEMAPI pour plus de lisibilité et afin d'éviter toute discordance d'un article à l'autre. Il est également préférable de codifier l'ensemble des dispositions à caractère pérenne au sein du code général des collectivités territoriales. Tel est l'objet de l'amendement COM-4.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit donc d'un amendement que nous pouvons adopter à titre conservatoire.

L'amendement COM-4 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements COM-37 rectifié et COM-40 sont identiques ; ils concernent la « sécabilité géographique » des compétences transférées dans le domaine de la gestion de l'eau. Je propose de les adopter sous réserve de mon sous-amendement COM-47 afin de remplacer, à l'alinéa 4 de l'article 3, les mots « en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations » par les mots « pour l'exercice des missions mentionnées au I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement ».

Le sous-amendement COM-47 est adopté, ainsi que les amendements COM-37 rectifié et COM-40, ainsi modifiés.

L'amendement rédactionnel COM-5 est adopté.

L'amendement COM-13 n'est pas adopté.

Article 4

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-14 prévoit la suppression de l'article 4, également relatif à la « sécabilité » de la compétence GEMAPI. Avis défavorable sous les réserves que nous avons évoquées tout à l'heure.

L'amendement COM-14 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 4 a pour objet d'autoriser le transfert ou la délégation partiels de chacune des quatre missions constitutives de la compétence GEMAPI à un EPAGE ou un EPTB, soit la « sécabilité interne ». Afin d'éviter toute redondance et de renforcer la lisibilité du droit, il est préférable de regrouper à l'article 3 l'ensemble des dispositions relatives aux modalités de transfert et de délégation. Tel est l'objet de l'amendement COM-6.

M. Pierre-Yves Collombat. - Si je comprends bien, la commission adopte cette position à titre conservatoire. En ce qui me concerne, je suis tout à fait d'accord pour que des délais soient accordés en raison de la complexité des sujets.

M. Philippe Bas, président. - La commission a en effet demandé au rapporteur d'envisager le dépôt d'un amendement qui donnerait un caractère temporaire à la « sécabilité ».

L'amendement COM-6 est adopté et l'amendement COM-15 devient sans objet.

Articles additionnels après l'article 5

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-10 présenté par Pierre-Yves Collombat vise à étendre le champ de la compétence GEMAPI à la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement et à la lutte contre l'érosion des sols. De mon côté, je vous proposerai, dans un autre amendement, de permettre aux communes et EPCI à fiscalité propre d'affecter une part de la taxe GEMAPI à des projets relevant de cette mission.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il existe plusieurs moyens de parvenir au résultat que nous recherchons. J'ai la faiblesse de penser que ma proposition est plus claire : elle consiste à introduire, dans la définition même de la compétence GEMAPI, la maîtrise des eaux pluviales, du ruissellement et la lutte contre l'érosion des sols. Cela n'a pas été fait dans la loi MAPTAM, c'était une erreur.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le problème est celui des délais : nous discutons d'une proposition de loi quinze jours seulement avant le transfert de la compétence GEMAPI aux EPCI à fiscalité propre et, même si je partage la préoccupation de Pierre-Yves Collombat, nous devons préserver le caractère opérationnel de ce texte. C'est pourquoi je propose de manière concrète que la taxe GEMAPI puisse financer des actions de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement, ainsi que de lutte contre l'érosion des sols.

Pour autant, nous pourrons débattre en séance publique avec le Gouvernement sur l'intérêt d'élargir la compétence.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'insiste. Les conséquences du ruissellement en termes humains et financiers sont très importantes. Renvoyer au bon vouloir du Gouvernement serait un enterrement de première classe !

M. André Reichardt. - Je suis plutôt de l'avis de M. Collombat. Le ruissellement est un véritable problème qui n'a pas été pris en compte dans la loi MAPTAM.

M. Pierre-Yves Collombat. - La disposition en question a été supprimée !

M. André Reichardt. - Je ne suis pas certain que la taxe GEMAPI puisse financer des actions liées au ruissellement, si la loi ne le prévoit pas expressément. Nous verrons bien quelle est la position du Gouvernement et nous pourrons régler cette question en commission mixte paritaire.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - C'est l'objet de mon amendement COM-9 rectifié. Le Gouvernement est d'accord pour que la taxe soit utilisée pour des actions liées au ruissellement, mais il souligne qu'imposer aux élus une extension de compétence à quinze jours de sa mise en oeuvre n'est pas très opportun.

M. Dany Wattebled. - Je suis favorable à l'intégration de la maîtrise de ruissellement dans la compétence GEMAPI.

M. Éric Kerrouche. - Les EPCI à fiscalité propre qui se préparent à exercer la compétence GEMAPI le font sur la base de l'article L. 211-7 du code de l'environnement. Il ne me paraît pas souhaitable d'ajouter une autre compétence, qui aurait des conséquences financières importantes, quinze jours avant l'entrée en vigueur du texte même si les contours de la compétence GEMAPI mériteraient d'être redessinés.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pour lutter contre les inondations, il est essentiel de lutter contre le ruissellement. Il faut intégrer ce point.

La compétence GEMAPI montera progressivement en charge. Qui décidera des priorités ? Ce sont les intéressés. Soit le texte leur permet de faire ce qui leur semble intéressant, soit il ne le leur permet pas. Actuellement, des préfets refusent que la taxe finance des actions qui n'entrent pas dans la compétence.

M. Philippe Bas, président. - D'un côté, le rapporteur propose que la taxe GEMAPI puisse financer des actions de prévention des dommages causés par le ruissellement. Les EPCI à fiscalité propre auront donc les moyens d'agir en ce sens, sans que le législateur en fasse une compétence obligatoire.

De l'autre, Pierre-Yves Collombat nous propose d'ajouter cette mission à la compétence GEMAPI, ce qui a le mérite de la clarté. Mais alors, elle devrait obligatoirement être exercée dès la promulgation de la loi.

Nous sommes appelés à légiférer sur des questions délicates la veille pour le lendemain... La réception de ce texte par les élus locaux risque d'être désastreuse. Si le Gouvernement avait eu la bonne idée de reporter l'application de ce texte de quelques mois, nous aurions pu sécuriser le dispositif et approfondir la concertation avec les associations nationales d'élus, ce qui aurait permis une meilleure « absorption » du texte par ceux qui seront chargés de cette nouvelle politique publique.

Aucune des solutions n'est idéale. Pour le moment, il me semble préférable de nous en tenir à celle du rapporteur, qui ouvre une faculté sans créer d'obligation.

M. Pierre-Yves Collombat. - La véritable question est de savoir si la lutte contre le ruissellement est un élément décisif de la lutte contre l'inondation. Il y a urgence à agir !

M. Philippe Bas, président. - Il est très difficile d'adopter aujourd'hui une position définitive. Je vous propose de rejeter l'amendement de M. Collombat. Sur le fond, nous sommes tous d'accord, mais nous sommes confrontés à un problème de procédure, de délai et de formulation.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas, président. - Monsieur le rapporteur, n'hésitez pas à revenir la semaine prochaine sur ce point, comme sur la sécabilité.

Alors que nous avons débattu à l'initiative du président Larcher sur la procédure législative, je ne suis pas du tout satisfait de la manière dont nous travaillons sur un tel sujet.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-11 sera satisfait par l'amendement COM-9 rectifié que je vous présenterai plus tard.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

Article 6

L'amendement rédactionnel COM-7 est adopté.

L'amendement COM-32 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 6

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-22 est satisfait en pratique.

L'amendement COM-22 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-36 tend à instituer un crédit d'impôt sur le revenu au bénéfice des membres d'associations syndicales de propriétaires. Il n'y a aucune raison que ces propriétaires soient dispensés de contribuer au financement des actions et travaux entrepris par une commune, un EPCI à fiscalité propre ou un syndicat dans l'exercice de la compétence GEMAPI. L'avis est défavorable.

L'amendement COM-36 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-42 qui vise à autoriser les départements à contribuer financièrement à l'exercice de la compétence GEMAPI est satisfait par l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales.

L'amendement COM-42 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 7 (supprimé)

Les amendements COM-23, COM-24, COM-25 et COM-26 ne sont pas adoptés.

Article 8

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-8 vise à supprimer l'article 8, car les dispositions qui y figurent relèvent du domaine réglementaire.

L'amendement COM-8 est adopté.

Article additionnel après l'article 8

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Comme je l'ai évoqué précédemment, l'amendement COM-9 rectifié que je vous propose porte sur l'utilisation de la taxe GEMAPI pour le financement d'opérations de prévention des dommages causés par le ruissellement des eaux de pluie.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je souhaiterais la suppression de la partie de l'amendement qui prévoit qu'un EPCI à fiscalité propre « peut reverser tout ou partie du produit de cette imposition à une ou plusieurs communes membres ».

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les communes étant parfois demeurées seules compétentes en matière de gestion des eaux pluviales urbaines, il est important qu'elles puissent se voir reverser une partie du produit de la taxe par l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres.

M. Philippe Bas, président. - Je vous propose de faire confiance au rapporteur. Nous reviendrons éventuellement sur le sujet lors de l'examen des amendements extérieurs.

L'amendement COM-9 rectifié est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Compétences des départements et des régions
Responsabilité limitée des gestionnaires d'ouvrages de protection
Modalités de transfert ou de délégation de la compétence GEMAPI

M. WATTEBLED

30

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

1

Prise en compte de l'existence de communes isolées

Adopté

M. DANESI

16

Substitution du département ou de la région à l'EPCI pour la perception de la taxe GEMAPI

Rejeté

M. DANESI

17

Répartition du produit de la taxe GEMAPI entre le bloc communal, les départements et les régions

Rejeté

M. DANESI

18

Reversement d'une partie du produit de la taxe GEMAPI aux départements et régions

Rejeté

M. DANESI

28

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI

Rejeté

M. WATTEBLED

33

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI - Financement de la GEMAPI par les départements et les régions

Rejeté

M. Daniel LAURENT

38

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI

Rejeté

M. Loïc HERVÉ

41

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

2

Financement par les régions de projets dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par une commune ou un EPCI, dans le domaine de la GEMAPI

Adopté

M. KERROUCHE

46

Délégation partielle ou totale de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte

Satisfait ou sans objet

M. WATTEBLED

31

Planification dans le domaine de la gestion de l'eau

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

3

Régime transitoire de responsabilité limitée des gestionnaires d'ouvrages

Adopté

M. DANESI

29

Terme du régime transitoire de responsabilité limitée des gestionnaires d'ouvrages

Satisfait ou sans objet

Articles additionnels après l'article 1er

M. DANESI

19

Intégration des dépenses des départements et des régions dans le calcul du "produit cible" de la taxe GEMAPI

Rejeté

M. DANESI

20

Affectation à l'exercice de missions relevant de la GEMAPI du produit de la taxe d'aménagement perçue par les départements

Rejeté

M. Daniel LAURENT

39

Affectation du produit de la taxe GEMAPI aux provisions pour charges

Rejeté

M. Loïc HERVÉ

43

Affectation du produit de la taxe GEMAPI aux provisions pour charges

Rejeté

Article additionnel avant l'article 2

M. KERROUCHE

44

Intégration de la taxe GEMAPI dans la base de calcul du coefficient d'intégration fiscale intercommunale

Rejeté

M. KERROUCHE

45

Validité des délibérations instituant la taxe GEMAPI prises par les EPCI antérieurement à leur prise de compétence

Satisfait ou sans objet

Article 2
Rapport du Gouvernement au Parlement sur les conséquences du transfert
de la GEMAPI aux EPCI sur la gestion des fleuves

M. WATTEBLED

27

Association de divers acteurs à l'élaboration du rapport

Rejeté

M. WATTEBLED

34

Identification des actions d'intérêt commun à une échelle hydrographique

Rejeté

M. WATTEBLED

35

Association de divers acteurs à l'élaboration du rapport

Rejeté

Article 3
Transfert ou délégation à un syndicat mixte
de tout ou partie des compétences relatives à la GEMAPI

M. COLLOMBAT

12

Suppression des possibilités de transfert partiel (avec sécabilité externe et interne des quatre items) de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte de droit commun

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

4

Transfert ou délégation partiels de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte - Validation des délibérations antérieures à la prise de compétence

Adopté

M. Daniel LAURENT

37

« Sécabilité géographique » des compétences transférées dans le domaine de la gestion de l'eau

Adopté

M. Loïc HERVÉ

40

« Sécabilité géographique » des compétences transférées dans le domaine de la gestion de l'eau

Adopté avec modification

M. DARNAUD, rapporteur

47

Rédactionnel

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

5

Rédactionnel

Adopté

M. COLLOMBAT

13

Suppression de la sécabilité interne des quatre items de la compétence GEMAPI en cas de transfert à un syndicat mixte de droit commun

Rejeté

Article 4
« Sécabilité interne » des missions relevant de la compétence GEMAPI
en cas de transfert ou de délégation à un EPAGE ou un EPTB

M. COLLOMBAT

14

Suppression des possibilités de transfert ou de délégation partiels (sécabilité externe et interne) de la compétence GEMAPI à un EPAGE ou un EPTB

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

6

Coordination

Adopté

M. COLLOMBAT

15

Suppression des possibilités de transfert ou de délégation partiels (sécabilité interne) de la compétence GEMAPI à un EPAGE ou un EPTB

Satisfait ou sans objet

Articles additionnels après l'article 5

M. COLLOMBAT

10

Extension du champ de la compétence GEMAPI à la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement et à la lutte contre l'érosion des sols

Rejeté

M. COLLOMBAT

11

Affectation du produit de la taxe GEMAPI à la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ainsi qu'à la lutte contre l'érosion des sols

Satisfait ou sans objet

Article 6
Extension à la prévention du risque d'inondation
du champ de l'assistance technique départementale

M. DARNAUD, rapporteur

7

Rédactionnel

Adopté

M. WATTEBLED

32

Délégation de l'assistance technique départementale aux EPTB

Rejeté

Articles additionnels après l'article 6

M. DANESI

22

Non-mise à disposition des ouvrages en mauvais état

Rejeté

M. Daniel LAURENT

36

Crédit d'impôt sur le revenu au bénéfice des membres d'associations syndicales de propriétaires

Rejeté

M. Loïc HERVÉ

42

Contribution financière des départements à l'exercice de la compétence GEMAPI

Satisfait ou sans objet

Articles additionnels après l'article 7 (Supprimé)

M. DANESI

23

Maintien des compétences « eau » et « assainissement » parmi les compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération

Rejeté

M. DANESI

24

Distinction des compétences « assainissement » et « eaux pluviales » des communautés de communes

Rejeté

M. DANESI

25

Extension de la dérogation au principe d'équilibre financier des services publics industriels et commerciaux accordée, en matière d'eau et d'assainissement, aux communes et EPCI les moins peuplés

Rejeté

M. DANESI

26

Faculté d'opposition au transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux EPCI à fiscalité propre

Rejeté

Article 8
Prorogation de la mission d'appui technique
à la prise de compétence GEMAPI

M. DARNAUD, rapporteur

8

Suppression de dispositions à caractère réglementaire

Adopté

Article additionnel après l'article 8

M. DARNAUD, rapporteur

9

Affectation de tout ou partie du produit de la taxe GEMAPI à la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement et à la lutte contre l'érosion des sols

Adopté

Polynésie française - Examen du rapport d'information

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - La Polynésie française reste attachée, dans l'imaginaire collectif, à la beauté de ses rivages lointains. Derrière l'image de carte postale, la réalité de cette collectivité est aussi faite d'une série de difficultés. Si elle est sortie d'un cycle d'instabilité institutionnelle, elle reste confrontée à des défis économiques et sociaux qui mettent à l'épreuve la cohésion de la société polynésienne.

Depuis 2008 et la visite de nos anciens collègues Bernard Frimat et Christian Cointat, aucune délégation de notre commission ne s'était rendue sur ce territoire. C'est pourquoi j'ai conduit une délégation composée de Mathieu Darnaud et de notre ancien collègue Philippe Kaltenbach du 26 février au 8 mars 2017. Nous avons rencontré les services de l'État, y compris des responsables de juridictions, mais aussi les élus locaux.

Ce déplacement nous a conduits au sein de quatre archipels de la Polynésie française : les îles du Vent, les îles sous le Vent, les îles Tuamotu et les îles Australes. Le programme, riche et dense, a été largement composé par notre collègue Lana Tetuanui, que je remercie de nous avoir fait prendre conscience de l'étendue et de l'éloignement de la Polynésie française.

Quelques chiffres sont éloquents : c'est d'abord un décalage horaire avec Paris de 11 heures en hiver et 12 heures en été. Il faut près d'une journée de vol pour relier Paris à Papeete. Le territoire est lui-même composé de 118 îles dispersées sur 2,5 millions de kilomètres carrés, soit un espace équivalent à la superficie de l'Europe. La zone économique exclusive (ZEE) représente 4,8 millions de kilomètres carrés, soit près de la moitié de la surface totale des ZEE françaises.

Ce territoire compte près de 270 000 habitants, qui sont dispersés sur l'ensemble de la collectivité. Entre Tahiti et les îles Marquises, il n'y a pas moins de quatre heures de vol ! Autre illustration, l'île de Rurutu dans l'archipel des îles Australes n'est reliée à Tahiti que par quatre vols directs par semaine, tandis que l'île de Rapa, sans piste d'aéroport, est desservie seulement par bateau. Quand vous arrivez à Raivavae par avion, il vous faut compter encore 30 heures de navigation pour rallier Rapa.

Cette configuration géographique constitue une spécificité délicate à surmonter pour l'organisation des services publics et explique une partie des tensions en matière de gouvernance. Les décideurs politiques doivent assurer un niveau de proximité pour la prise de décision et les services en faveur de la population, sans briser l'unité et la cohérence des politiques publiques menées au niveau de la collectivité.

Mathieu Darnaud va maintenant vous présenter les aspects relatifs au statut de la Polynésie française, y compris la situation des communes, ce qui a motivé notre venue sur place.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je veux à mon tour remercier Mme Lana Tetuanui. Depuis 2003, la Polynésie française est une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution. Son statut est fixé par loi organique de 2004.

La Polynésie peut édicter des règles relevant du domaine de loi, le respect de cette séparation étant garanti par le Conseil constitutionnel. Elle peut, par dérogation au principe d'égalité, accorder des droits particuliers à ses habitants en matière foncière ou d'accès à l'emploi. Enfin, elle exerce la compétence de droit commun sous réserve de celles qui incombent à l'État.

Il en résulte des interrogations sur le partage des compétences et des imbrications. Il en résulte également des « vides juridiques » : certaines règles édictées par l'État pour le reste du territoire national ne s'appliquent pas, alors même qu'aucune règle spécifique n'est prévue par les autorités locales. De même, la Polynésie française ne transpose pas nécessairement les réformes intervenues au niveau national dans son champ de compétences.

Les institutions de la Polynésie française sont en voie de stabilisation. Elles comprennent le président, le gouvernement, l'assemblée de la Polynésie française et le conseil économique, social et culturel. Le Parlement a modifié à plusieurs reprises la loi statutaire pour mettre fin à l'instabilité gouvernementale au cours de la décennie passée : onze gouvernements se sont en effet succédé de 2004 à 2011.

Depuis, la Polynésie française est sortie de ce cycle, ce qui était primordial pour son image et pour son attractivité pour les investisseurs français et étrangers.

De même, le mode d'élection de l'assemblée de la Polynésie française a été rationalisé en 2011, ce qui a porté ses fruits en termes de stabilité de la majorité malgré des déchirements politiques, notamment dans le bloc autonomiste. Les élections territoriales au printemps 2018 seront un « test de résistance » pour les institutions.

Le souhait du maintien de la Polynésie française dans la République prédomine parmi la population, le vote indépendantiste restant minoritaire. M. Édouard Fritch, président de la Polynésie française, a indiqué que son gouvernement portait une appréciation globalement positive sur le statut actuel d'autonomie et approuvait ses grands équilibres. Le statut actuel a démontré son efficience.

Le Parlement pourrait être appelé à modifier la loi organique après les élections territoriales de 2018. Certaines mesures sont approuvées par le ministère des outre-mer, compte tenu de leur caractère technique ; d'autres ne font pas encore consensus.

Il faut se poser la question des îles Marquises. Certains élus marquisiens souhaitent la création d'un statut particulier qui s'apparenterait à une forme de « départementalisation ». Nous sommes prudents sur cette question.

La communauté de communes des îles Marquises (CODIM) a été le premier établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre créé en Polynésie française. Selon la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française, la CODIM s'apparente à une « coquille vide », car elle exerce peu de compétences.

S'agissant des communes, nous avons auditionné de nombreux maires pour voir quelles étaient leurs attentes. Les communes sont régies par le code général des collectivités territoriales (CGCT), qui est difficilement intelligible car il procède par renvois au droit commun sous réserve d'adaptations. Le CGCT a ainsi été rebaptisé localement : le « code général casse-tête » !

Les communes polynésiennes sont de création récente, puisqu'elles datent de 1971. Si elles connaissent, pour l'essentiel, les mêmes règles d'élection, d'organisation et de fonctionnement que leurs homologues métropolitaines, elles présentent néanmoins plusieurs particularités notables quant à leurs compétences et leurs finances. Jusqu'en 2007, elles étaient placées sous la tutelle administrative de l'État, avec un contrôle a priori de leurs décisions. Elles restent, compte tenu de la distance et de l'isolement des archipels, un échelon de proximité irremplaçable. Le « tavana » - le maire en tahitien - reste ainsi une figure respectée de la communauté.

Du fait de la création des communes et des contraintes géographiques, la Polynésie française a conservé le régime ancien des communes associées. Au total, il existe toujours 98 communes associées pour 30 des 48 communes que compte ce territoire. À Huahine, que nous avons visitée, il existe huit communes associées, disposant chacune de sa mairie, de son école et de sa cuisine centrale.

En 2016, le Parlement, sur l'initiative de Mme Lana Tetuanui, a modifié le mode de scrutin pour prendre en compte cette spécificité. Les personnes rencontrées ont approuvé très largement cette solution en vue des élections municipales de mars 2020.

La construction intercommunale est encore balbutiante. Il existe dix structures intercommunales, dont deux seulement sont à fiscalité propre. Plusieurs facteurs expliquent cette situation. Il n'existe pas d'obligation d'établir un schéma de coopération intercommunale, comme c'est le cas en métropole. Par ailleurs, les communes sont de création récente et il existe encore nombre de communes associées qui font apparaître l'échelon intercommunal comme un « troisième niveau » s'ajoutant aux deux précédents.

Au sein de l'agglomération constituée autour de Papeete, la construction intercommunale bute sur des oppositions politiques.

La constitution d'EPCI à fiscalité propre suppose des compétences et des recettes fiscales susceptibles d'être transférées par les communes. Or, sur ces deux aspects, les marges de manoeuvre des communes polynésiennes sont historiquement réduites.

Les compétences communales sont également réduites en Polynésie française. Leur périmètre demeure amoindri par rapport à celles des autres communes françaises, nombre d'entre elles étant exercées par la collectivité de la Polynésie française. La compétence de principe de la Polynésie française fait échec à la clause générale de compétence des communes polynésiennes. Les communes peuvent se voir déléguer par la Polynésie française certaines compétences limitativement prévues par le statut, mais avec l'accord préalable de l'assemblée de la Polynésie française.

Ainsi, les communes de Polynésie n'exercent pas certaines compétences emblématiques du bloc communal en métropole, comme l'urbanisme ou l'action sociale. Au demeurant, l'échéance du transfert des compétences impliquant la mise en place de services publics environnementaux - eau, assainissement, déchets - a été, de nouveau en 2015, repoussée par la loi de 2020 à 2025.

Les communes polynésiennes constituaient l'échelle pertinente pour conduire des projets et relancer avec dynamisme le développement des archipels là où le pays pouvait sembler être un niveau d'administration non seulement éloigné, mais aussi peu au fait des préoccupations locales. Vus de Papeete, certains projets, pourtant indispensables localement, peuvent sembler secondaires. L'intervention des administrations situées à Tahiti peut même, dans certains cas, paraître disproportionnée au regard de l'objet circonscrit du projet conduit.

Ces considérations plaident donc pour l'application du principe de subsidiarité et une forme de décentralisation interne du pays vers les communes. Il faut assurer la sécurité juridique d'actions actuellement menées par les communes : elles exercent en pratique une aide sociale à l'égard de la population locale la plus défavorisée sans que le pays lui ait transféré légalement cette compétence.

Le transfert de compétence vers les communes, ou la participation des communes sans transfert complet de la compétence, soulève la question de leur financement. Privées de toute capacité fiscale, les communes dépendent du financement de l'État et de la part prélevée sur le budget de la Polynésie française.

Dans les îles, les programmes de travaux de la commune reposent largement sur les aides de la Polynésie française.

En moyenne, 22 % seulement des recettes étaient issues des impôts et taxes en 2015. En dehors de l'archipel de la Société, cette proportion baisse même à moins de 2 % en raison d'une base fiscale très limitée ou de l'absence de mise en oeuvre du levier fiscal par les communes éloignées.

Certains élus municipaux appellent à une refondation de la fiscalité communale, insistant sur l'importance pour une commune de disposer de ressources propres afin de garantir son autonomie de gestion. Sa mise en oeuvre relève de la compétence de la Polynésie française, qui est dotée de l'autonomie fiscale.

Les communes peuvent s'appuyer sur une fonction publique communale de mieux en mieux formée. Le personnel communal est régi par un statut spécifique, déterminé par l'État.

La fonction publique communale en Polynésie française est toujours en développement : 52 % des agents communaux sont des fonctionnaires, les autres des agents contractuels, pour certains recrutés sous contrat de droit privé, traditionnellement requalifié en contrat de droit public par le juge lorsqu'il en est saisi.

Le centre de gestion et de formation assure, sous forme d'un « guichet unique », les fonctions d'un centre de gestion, d'un mini-centre national de la fonction publique territoriale et du conseil supérieur de la fonction publique locale.

Malgré la forte polyvalence des agents communaux, leur nombre est tendanciellement élevé en Polynésie française, ce qui pèse sur les budgets communaux. En moyenne, les communes polynésiennes comptent un agent communal pour 58 habitants. Il n'est pas rare que les communes, particulièrement dans les archipels, constituent le premier employeur.

Nous espérons que les informations collectées auprès du gouvernement de la Polynésie sur les évolutions institutionnelles puissent se traduire, après les élections de 2018, par des évolutions statutaires au travers d'un projet de loi organique qui serait présenté l'année prochaine par le Gouvernement.

M. Philippe Bas, président. - Si le projet du Gouvernement n'était pas prêt à temps, vous pourriez déposer, avec Mme Troendlé, une proposition de loi organique. Il serait bon que nous conservions la main sur ce sujet, pour lequel vous avez acquis une certaine avance dans la réflexion.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Je voudrais évoquer la place de l'État en Polynésie française. Longtemps, il a été fortement implanté, au travers de la présence militaire. Vous vous rappelez des débats importants que nous avons eus début 2017 sur l'indemnisation des victimes des essais nucléaires. Celle-ci devrait être facilitée. Une commission, composée pour moitié de parlementaires, sera prochainement installée.

L'État exerce les missions régaliennes sur le territoire. La Polynésie française connaît une criminalité faible et une délinquance atypique. Les phénomènes de violence tels que les violences urbaines ou le crime organisé sont quasi absents, même si le territoire se situe sur les routes maritimes internationales du trafic de drogue. La délinquance reste contenue, avec de très bons taux d'élucidation des forces de l'ordre. En revanche, la Polynésie doit faire face à une hausse préoccupante des violences intrafamiliales. II existe une prise de conscience lente, mais réelle de ces difficultés.

La prévention de la délinquance a été facilitée par la création, en 2016, d'un conseil de prévention de la délinquance, qui ne dispose pas d'un financement aussi important qu'en métropole. S'agissant des forces de sécurité, elles reposent, côté État, sur la police nationale et la gendarmerie nationale. La police nationale est compétente pour les communes de Papeete et Pirae, le reste du territoire polynésien relevant de la compétence de la gendarmerie nationale. Là aussi, la distance et l'isolement sont des paramètres irréductibles. Certaines brigades de gendarmerie ne comptent que deux ou trois sous-officiers. L'escadron de gendarmerie mobile est dispersé dans l'archipel pour compléter l'effectif des unités.

Les militaires de la gendarmerie exercent également des missions atypiques dans les îles. À titre d'illustration, ils peuvent dresser certains actes notariés ou organiser l'examen de la capacité de conduire, un examen prévu par la règlementation locale.

J'en viens à un autre service relevant de l'État : l'administration pénitentiaire. Jusqu'à récemment, la Polynésie française s'illustrait par ce qui était sans doute l'une des pires prisons de la République : le centre pénitentiaire de Nuutania, à Faa'a. Nos collègues avaient poussé un cri d'alarme en 2008. Depuis plusieurs années, les 171 places théoriques permettaient en fait une occupation supérieure à 200 % dans des conditions déplorables. S'il n'y avait le professionnalisme des personnels et le caractère pacifique des Polynésiens, on aurait dû déplorer des émeutes depuis longtemps.

Pour remédier à cette situation, un nouvel établissement de 410 places a été construit à Papeari, sur l'île de Tahiti : le bâtiment a été inauguré en mars 2017. Un concours exceptionnel de recrutement de fonctionnaires locaux a même été organisé pour permettre son ouverture. Cet établissement, qui a coûté 80 millions d'euros, répond aux standards modernes, avec notamment une unité médicalisée ou de vie familiale. Elle ne doit pas masquer cependant les difficultés liées à son implantation à plus d'une heure du palais de justice et de l'aéroport. L'ancienne implantation de Faa'a Nuutania reste donc nécessaire, et l'établissement connaîtra heureusement une rénovation.

Je souhaite vous faire part d'un regret. La nouvelle prison, qui ne sera pendant un certain temps que partiellement remplie, ne compte aucune place pour les femmes, alors qu'une dizaine sont incarcérées dans l'ancienne prison dans des conditions indignes et devront y rester. Je ne me résoudrai pas à cette injustice et je continuerai mon combat pour qu'elles ne restent pas emprisonnées dans l'ancien site.

Je conclurai mon propos avec la justice en Polynésie française.

Il existe un tribunal administratif et une chambre territoriale des comptes. Ces juridictions sont désormais bien intégrées dans le paysage institutionnel et fonctionnent plutôt bien.

Au niveau judiciaire, la Polynésie française forme le ressort d'une cour d'appel. Au premier degré, il existe plusieurs juridictions particulières : un tribunal de première instance avec deux sections détachées, un tribunal mixte de commerce et un tribunal du travail qui sont tous deux échevinés.

Les juges tiennent également des audiences foraines. La justice foraine se résume à un magistrat accompagné d'un greffier. La saisine de ce juge est essentiellement orale avec parfois un interprète. Dans le cadre de sa « tournée », il est l'incarnation de l'État français dans des territoires reculés de la Polynésie française. Compte tenu des délais et du rythme des transports, cette tournée nécessite parfois plusieurs jours de présence dans les îles. Le coût de ces déplacements pèse sur le budget des juridictions puisqu'il représente près d'un cinquième de leurs dépenses annuelles. Toutefois, les montants engagés ne couvrent pas les frais réellement exposés, ce qui est tout de même problématique : pour reprendre une expression commune, les magistrats et fonctionnaires « en sont au final de leur poche ».

Les personnels de greffe sont également fortement sollicités en Polynésie française. Les magistrats, greffiers et fonctionnaires travaillent dans des locaux exigus et dispersés dans la ville de Papeete, faute d'une véritable cité judiciaire. Ils n'ont pas accès au logiciel Cassiopée. En matière foncière, il n'existe pas de fichier immobilier réel et le cadastre est seulement en voie de finalisation. Enfin, le casier judiciaire pour les personnes nées en Polynésie française est encore tenu sur support papier.

Pourtant, l'activité judiciaire est soutenue, principalement en matière foncière. Comme plusieurs personnes nous l'ont indiqué, « aller au tribunal est un sport local ». Pour y faire face, des magistrats et fonctionnaires supplémentaires ont été affectés dans le cadre d'un contrat d'objectif et de moyens conclu en octobre 2015. Puis le tribunal foncier compétent a été enfin mis en place, après de multiples interventions législatives, pour reprendre et résorber le stock impressionnant d'affaires qui ne cesse d'ailleurs de croître depuis l'annonce de ce tribunal.

Rendre la justice en Polynésie française est compliqué par le contexte insulaire. Toute affaire politico-médiatique donne lieu à des échanges vifs par voie de presse. La longévité de magistrats judiciaires dans leur poste, au-delà d'une décennie dans certains cas, est parfois mise en cause. Il faut cependant admettre que cette situation n'est pas propre à la Polynésie française, mais se retrouve en métropole. Si une solution devait être trouvée, elle devrait être générale. À ce titre, la mise en place, sur l'ensemble du territoire national, de durées minimale et maximale d'affectation dans une même juridiction pour tous les magistrats devrait être envisagée. Le Sénat l'a décidé le 24 octobre 2017, en adoptant la proposition de loi organique pour le redressement de la justice.

En outre, compte tenu de la sensibilité de certaines affaires sur un territoire aussi restreint, le dépaysement devrait être activement encouragé afin d'apporter aux débats judiciaires la sérénité dont ils ont besoin, en Polynésie française comme ailleurs.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie d'avoir rattaché votre examen de la situation pénitentiaire et de la situation des juridictions à une approche nationale. La Polynésie française a droit à un traitement de même niveau que celui qui est appliqué en métropole, car ce sont les droits et libertés essentiels de la personne humaine qui sont en cause.

Mme Lana Tetuanui. - Je regrette que ce rapport ait été examiné à la fin de la réunion de notre commission. Je ferai preuve de franchise : avec ce rapport, la montagne a accouché d'une souris. Je suis avec une grande vigilance les problèmes de répartition des compétences. La collectivité détient pratiquement toutes les compétences hormis celles régies par le CGCT. Le rapport de MM. Frimat et Cointat était davantage étayé et contenait des préconisations. J'ai l'impression que l'on ne tirera rien de ce rapport.

M. Philippe Bas, président. - Les rapporteurs ont été contraints par le temps, mais ils sont ouverts sur la question du statut, ce qui est extrêmement important.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je veux souligner la qualité du rapport. Si l'on ne se rend pas sur place, il est difficile d'imaginer les difficultés que rencontrent les ultramarins au quotidien et nous risquons de légiférer « à côté ». Le rapport apporte un éclairage utile pour nos collègues hexagonaux. La délégation à l'outre-mer a fait le même type de travail sur les questions foncières. Ces déplacements nous aident à bien légiférer.

Par ailleurs, je veux dire aux Marquisiens, qui ont des velléités de départementalisation, de venir à Mayotte ! Ils verront les difficultés que nous rencontrons pour passer du droit local au droit commun.

Madame Tetuanui, ce rapport est utile pour tous ceux qui ne connaissent pas la Polynésie française. Vous, vous ne la connaissez que trop !

Mme Lana Tetuanui. - Mon intervention ne visait pas le travail des rapporteurs. Il est bon que des métropolitains viennent se rendre compte des spécificités de notre collectivité. La modification statutaire est un sujet qui nous occupe déjà depuis un certain temps. C'est une bêtise d'attendre que les élections soient passées. Il faut que l'impulsion vienne de la commission des lois, au travers d'une proposition de loi.

M. Philippe Bas, président. - C'est bien l'état d'esprit de nos deux rapporteurs.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les choses sont clairement dites dans le rapport. Nous avons rappelé à Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer, l'importance d'aboutir sur la question des évolutions statutaires. Les propositions existent, le travail a été fait. Sur certains sujets, c'est au pays, en relation avec les communes, de trancher - ni l'État ni le législateur ne sont concernés. Nous ne pourrions que faire des préconisations.

Nous avons déjà fait oeuvre utile sur la question des communes et des élections. Nous pourrions présenter une proposition de loi organique si le souhait d'introduire des modifications statutaires était clairement exprimé, mais j'ai cru comprendre que la ministre souhaitait aller vite.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Je suis convaincue que ce rapport est un bon document de travail. Avec les connaissances qui sont dorénavant les miennes sur la Polynésie, je peux vous assurer que je serai vigilante et très réactive afin d'apporter des améliorations dans les domaines que nous avons évoqués.

La commission autorise la publication du rapport d'information.

La réunion est close à 13 h 30.