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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mardi 29 juin 2021

- Présidence de Mme Catherine Deroche, présidente -

La réunion est ouverte à 16 heures.

Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale - Examen du rapport pour avis

Mme Catherine Deroche, présidente. - Avant que nous n'abordions notre ordre du jour, permettez-moi de féliciter nos collègues élus dans leur département ou leur région et d'avoir une pensée pour les autres.

Nous examinons ce matin le rapport pour avis sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dit « 3DS ». Je rappelle que notre commission a reçu délégation au fond pour l'examen des articles 31 à 38, 57 et 78. Je salue la présence de notre collègue Daniel Gueret, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - J'adresse également mes félicitations à tous les candidats.

Notre commission s'est saisie pour avis du projet de loi « 4D », devenu « 3DS », et examine, avec une délégation au fond, 10 articles sur les 83 que compte ce texte.

Avant d'aborder ces dispositions, il nous appartient d'établir un périmètre indicatif des articles concernant notre commission pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, périmètre que nous proposerons à la commission des lois d'adopter.

Je vous suggère de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives :

- à la gouvernance des agences régionales de santé (ARS) ;

- aux conditions de création de centres de santé par des collectivités territoriales ainsi qu'au statut des professionnels y exerçant ;

- aux facultés pour les collectivités territoriales de concourir au financement des établissements de santé ;

- aux compétences des collectivités territoriales en matière de sécurité sanitaire et d'accès aux soins de proximité ;

- aux dispositifs relatifs au logement des personnes âgées, des personnes handicapées et aux publics reconnus prioritaires ;

- à la répartition entre le département et l'État des compétences relatives à l'attribution, à la gestion et au financement du revenu de solidarité active (RSA) et du revenu de solidarité en outre-mer ;

- au transfert aux conseils départementaux de la tutelle des pupilles de l'État ;

- aux possibilités de création d'un centre intercommunal d'action sociale (CIAS) et à la répartition des compétences d'action sociale au sein du bloc communal ;

- à la déclinaison d'accords internationaux de coopération sanitaire dans les documents de planification et de programmation en santé au niveau local ;

- à la création d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) compétent en matière de formation professionnelle dans les départements et régions d'outre-mer (DROM).

En revanche, il me semble que ne présentent pas de lien, même indirect, avec le texte déposé, les amendements relatifs :

- à la politique nationale de santé, à l'organisation générale de l'offre de soins, aux compétences et à l'organisation des professions de santé ;

- aux conditions de conventionnement des professionnels de santé libéraux avec l'assurance maladie ainsi qu'au régime social et fiscal applicable à leur installation ;

- à l'organisation générale des établissements de santé et des établissements médico-sociaux ;

- aux conditions générales de financement ainsi qu'aux charges et produits des établissements de santé ;

- aux prestations servies par les départements aux personnes en perte d'autonomie ;

- aux conditions générales d'attribution, au montant et au service du revenu de solidarité active ;

- aux compétences des collectivités territoriales en matière d'insertion sociale et professionnelle ;

- aux compétences des collectivités territoriales en matière d'adoption ;

- aux conditions de prise en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE).

M. Bernard Jomier. - Concernant les ARS, si j'ai bien compris, le champ de gouvernance est inclus dans le projet de loi, mais pas celui des compétences.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - En effet.

La commission proposera à la commission des lois un périmètre ainsi défini.

J'en viens au contenu de ces mesures.

Le volet sanitaire et social de ce texte est à l'image du reste du projet de loi : ses dispositions sont disparates, de faible portée et se bornent, pour certaines, à mettre en accord le droit et la pratique. Ce n'est donc pas le grand soir de la décentralisation ou de l'organisation territoriale.

Ces ajustements par « petites touches » ne suivent pas toujours un fil conducteur clairement perceptible. Ainsi, certains sujets abordés feront prochainement l'objet de réformes plus globales, qu'il s'agisse de la protection de l'enfance ou du grand âge. Je vous proposerai, quand cela est possible et dans la limite des règles de recevabilité des amendements, d'en rehausser l'ambition.

Le premier volet, relatif à la santé, regroupe les articles 31 à 34 et l'article 57.

L'article 31 transforme le conseil de surveillance des agences régionales de santé en conseil d'administration, suivant en cela une proposition issue du Ségur de la santé. Il ne touche que de manière marginale, cependant, à sa composition ou à ses attributions.

Les élus locaux se voient confier deux vice-présidences. Ce conseil se prononcera sur la politique de contractualisation de l'agence avec les collectivités territoriales, pour donner une cohérence aux contrats locaux de santé (CLS), ainsi que sur l'exécution des crédits du fonds d'intervention régional (FIR).

Ces évolutions ponctuelles du rôle et surtout de la composition du conseil ne me paraissent pas à la hauteur de celles que nous avions proposées, lors de l'examen de la loi Buzyn en 2019, faisant écho au rapport de 2014 commis par la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) sur les ARS dont j'étais co-rapporteur. Elles ne me semblent pas de nature à conférer une forme de contre-pouvoir à cette instance, au sein de laquelle les représentants de l'État sont surreprésentés, ou même un rôle stratégique qui devrait être celui d'un conseil d'administration.

Je vous proposerai de confier la co-présidence de ce conseil au président du conseil régional aux côtés du préfet de région et de rééquilibrer les voix entre les représentants de l'État et ceux des collectivités territoriales. Cette co-présidence me paraît plus conforme au statut des ARS que la présidence exclusive par le président de région que nous avions proposée en 2019 : les ARS sont en effet des établissements publics de l'État chargés de décliner au niveau régional la politique nationale de santé. Ce rééquilibrage en faveur des élus locaux reconnaît néanmoins l'engagement des collectivités dans la politique de santé.

Je vous proposerai ensuite de renforcer les prérogatives de ce conseil en lui permettant de se saisir de tout sujet et en soumettant à son approbation le projet régional de santé, qui incarne les orientations stratégiques à l'horizon de cinq ans. A l'heure actuelle, ce projet arrêté par le directeur général de l'ARS lui est simplement soumis pour avis.

Concernant le conseil de surveillance des hôpitaux, je suggère de revenir sur le vote « surprise » par l'Assemblée nationale, lors de la nouvelle lecture de la proposition de loi Ségur au printemps dernier, d'un dispositif incongru, qui confie la désignation du sénateur appelé à y participer à la présidence de notre commission. Nous nous étions engagés lors du vote de la question préalable sur ce texte de supprimer cette mesure dès que l'occasion se présenterait - nous y sommes.

L'article 32 entend permettre aux collectivités territoriales de participer au financement du programme d'investissement des établissements de santé publics et privés. Si le champ ouvert est large, je considère que la priorité est bien de permettre un soutien aux établissements du service public hospitalier. Les auditions et les échanges que j'ai pu avoir avec plusieurs collègues m'ont amené à formuler des réserves sur le dispositif proposé.

Premièrement, beaucoup voient dans cette disposition non pas une faculté nouvelle, mais bien l'attente d'une contribution financière des collectivités à une politique de l'État et redoutent ainsi un piège pour les collectivités qui se verraient obligées de financer des établissements menacés de fermeture.

Deuxièmement, se pose un problème d'équité territoriale : toutes les collectivités n'ont pas les mêmes capacités financières, et je suis préoccupé par un risque d'accroissement des inégalités territoriales en matière de santé. L'accès aux soins de qualité doit être le même sur tout le territoire.

Troisièmement, enfin, concernant les catégories d'investissements visés, je note un risque de dispersion avec des doublons entre les établissements proches, du fait d'une concurrence entre établissements ou collectivités, mais aussi un risque de dérapage sur des investissements immobiliers qui ne me semblent pas devoir être portés par les collectivités locales, alors que les hôpitaux demeurent propriétés de l'État.

Sur ces constats, je vous proposerai une série d'amendements visant à préciser la rédaction en soulignant que cette contribution des collectivités est bien un concours supplémentaire, celles-ci ne devenant pas un financeur attendu des établissements de santé ; à mieux encadrer la cible des soutiens aux investissements, qui ne devraient concerner que les équipements médicaux et doivent correspondre aux objectifs définis dans les documents de planification ; à identifier des priorités selon les échelons de collectivités : le département en matière de proximité, la région pour ce qui concerne les établissements régionaux ou nationaux.

L'article 33 se borne à mettre en accord le droit avec la pratique concernant le statut des personnels des centres de santé gérés par des collectivités territoriales. Je vous proposerai de l'adopter moyennant une coordination.

L'article 34 est très hétérogène. Son principal objet est de préserver, à la suite de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), une compétence des départements au titre de la participation à la politique de sécurité sanitaire, par le biais du financement des laboratoires d'analyse départementaux, des organismes à vocation sanitaire ou des établissements de lutte contre les zoonoses. On peut regretter que, une fois de plus, il s'agisse essentiellement d'une attente de financements venant des collectivités...

Ce même article porte deux dispositions sans lien avec la sécurité sanitaire. Il réserve la capacité de création et de gestion des centres de santé aux seuls blocs communal et départemental. L'exclusion des régions m'a interpellé, mais j'estime que les centres de santé sont un outil de maillage territorial de l'offre de soins qu'il est important de penser à un échelon de proximité. Cet article établit également une nouvelle compétence des départements en matière de promotion de l'accès aux soins de proximité. Celle-ci ne se trouve nullement précisée, la seule concrétisation étant la compétence des départements concernant les centres de santé à droit constant.

Je vous proposerai néanmoins, en dépit de ces réserves, d'adopter cet article.

L'article 57, qui porte sur la coopération sanitaire transfrontalière, modifie le code de la santé publique afin de prévoir, au sein du schéma régional de santé (SRS), une déclinaison des accords-cadres de coopération sanitaire éventuellement conclus.

Il convient de signaler que cet article est redondant avec une autre disposition du code précité. En effet, cette même prise en compte des accords de coopération est déjà inscrite dans le projet régional de santé qui, faut-il le rappeler, comprend lui-même le schéma régional que l'article entend compléter.

Le Gouvernement revendique une meilleure prise en compte opérationnelle, en précisant notamment des champs ayant vocation à être mentionnés, la coopération en temps de crise et l'organisation des soins urgents notamment. Je vous proposerai d'inscrire la continuité des soins.

Au-delà du seul dispositif proposé, je me suis interrogé sur la coopération sanitaire dans les territoires concernés. Or, il apparaît que, si des accords-cadres ont été conclus avec l'ensemble des pays européens limitrophes de la France hexagonale, aucun accord ne concerne un pays voisin d'un territoire d'outre-mer.

Pourtant, de tels accords pourraient intervenir dans la Caraïbe par exemple. Surtout, je constate une lacune : sont exclus Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, qui relèvent de l'article 74 de la Constitution, mais dans lesquels les dispositions du code de la santé publique sont applicables ! Cet oubli me semble d'autant plus surprenant que, dans le cas de Saint-Martin par exemple, l'île est partagée entre la France et Sint Maarten, dépendant des Pays-Bas. Je vous proposerai donc d'intégrer ces territoires.

Un deuxième volet, qui regroupe les articles 35 à 38, porte sur les compétences sociales et médico-sociales des collectivités territoriales.

L'article 35 prévoit d'expérimenter pendant cinq ans, dans des départements volontaires, la recentralisation du financement et de la gestion du revenu de solidarité active. Il s'agit de la réponse à une demande du conseil départemental de la Seine-Saint-Denis, un département asphyxié financièrement par le dynamisme de ses dépenses sociales. On peut toutefois s'interroger sur l'intérêt de lancer une telle expérimentation, alors que nous ne disposons d'aucun élément d'évaluation sur les recentralisations menées depuis 2019 dans trois départements d'outre-mer - la Guyane, Mayotte et La Réunion. Par ailleurs, notre collègue Philippe Bas a déposé, à l'article 2, un amendement permettant d'accroître l'autonomie des départements en matière d'attribution du RSA, ce qui répond mieux aux besoins d'un grand nombre de départements et va à l'encontre d'une reprise en main par l'État. Enfin, cet article renvoie à la loi des finances les modalités financières de la recentralisation, ce qui rend le dispositif proposé inabouti. Je vous proposerai, pour toutes ces raisons, de supprimer cet article.

L'article 36 donne compétence au département pour coordonner le développement de l'habitat inclusif, d'une part, et l'adaptation des logements au vieillissement de la population, d'autre part. Sur le premier point, cette compétence s'entend, sous réserve de donner aux départements davantage de leviers opérationnels pour assurer cette mission. Le rapport Piveteau-Wolfrom de juin 2020 a fourni des pistes intéressantes que je vous proposerai de reprendre en partie. Sur le second point, je suis plus sceptique : coordonner l'adaptation des logements au vieillissement de la population, ce n'est pas très précis, et c'est sans doute un peu prématuré, alors qu'un projet de loi sur le grand âge promis depuis trois ans prévoit de donner une nouvelle impulsion à la prévention de la perte d'autonomie et d'ajuster la gouvernance du secteur médico-social.

L'article 37 ouvre aux communautés urbaines et aux métropoles la possibilité de créer un centre intercommunal d'action sociale, qui n'est aujourd'hui offerte qu'aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération. Les communautés urbaines et les métropoles ayant déjà la possibilité d'exercer, à titre facultatif, des compétences en matière d'action sociale, je considère que ce dispositif ne bouleverse pas la répartition des compétences au sein du bloc communal et qu'il offre des garanties suffisantes aux communes membres de ces établissements. Je vous proposerai d'adopter cet article en apportant une clarification aux dispositions actuelles concernant les CIAS des communautés de communes et d'agglomération.

L'article 38 prévoit de transférer la tutelle des pupilles de l'État, aujourd'hui exercée par le préfet de département, au président du conseil départemental, aux côtés du conseil de famille. Ce transfert, soutenu par l'Assemblée des départements de France (ADF), me paraît cohérent avec les compétences exercées par le département en matière de protection de l'enfance. Les services de l'ASE assurent déjà les actes usuels de l'autorité parentale et la prise en charge du mineur pupille. Confier l'exercice de la tutelle au département me parait donc être une mesure logique, facteur d'une gestion et d'un suivi plus efficaces de l'accompagnement du mineur. En supprimant la participation de représentants du département au conseil de famille, le présent article apporte en outre des garanties afin que ce conseil continue d'exercer pleinement son rôle en matière de tutelle, en toute indépendance. Il ne sera plus composé que de représentants d'associations et de personnalités qualifiées, qui continueront à être désignés par le préfet de département. C'est pourquoi je vous proposerai d'adopter cet article.

Enfin, l'article 78 permet la création, dans les régions d'outre-mer, d'une nouvelle catégorie d'EPIC compétents en matière de formation professionnelle. Ces collectivités pourront ainsi se doter d'un instrument en mesure de combler l'absence de l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et les carences de l'offre privée de formation professionnelle. Le dispositif répond en particulier à la situation de la Guadeloupe, où l'établissement public existant a un statut d'établissement public administratif qui l'empêche d'intervenir dans le champ concurrentiel. Je vous proposerai de supprimer des dispositions inappliquées et obsolètes et d'adopter cet article.

Sous réserve de l'adoption des amendements que je vous présenterai, je vous propose d'adopter les articles relevant du champ de compétence de notre commission.

M. Daniel Gueret, rapporteur pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Tout d'abord, je tiens à vous remercier de m'associer à votre réunion.

Comme vous le savez, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'est saisie pour avis de près de 30 articles ayant trait à des questions particulièrement stratégiques pour l'avenir de nos territoires, telles que la gestion des infrastructures de transport, la gestion de l'eau et la protection de la biodiversité, la transition écologique et l'aménagement du territoire. Elle s'est notamment saisie pour avis des articles 31, 32 et 34 pour lesquels votre commission bénéficie d'une délégation au fond et qui concernent plus spécifiquement les politiques sanitaires.

Deux points en particulier m'ont intéressé qui tiennent finalement en une problématique simple, celle de mieux associer les élus locaux à la gouvernance et à la définition des politiques territoriales de santé. C'est pourquoi je vous soumettrai deux amendements.

D'une part, je vous proposerai un amendement à l'article 31 concernant la gouvernance des agences régionales de santé. Ces dernières années, le Sénat a formulé de nombreuses propositions afin de renforcer la place des élus locaux dans la gouvernance des ARS. Récemment, le rapport du Sénat intitulé Pour le plein exercice des libertés locales, qui présente 50 propositions pour une nouvelle génération de la décentralisation, a préconisé de confier la présidence du conseil de surveillance de ces agences au président du conseil régional. Cette proposition m'a semblé intéressante, comme à nombre de mes collègues.

Toutefois, je partage le souci d'Alain Milon de garantir la cohérence de l'action des ARS avec la politique nationale de santé. C'est pourquoi, de manière convergente, je vous proposerai un amendement visant à instaurer un système de présidence partagée du conseil de surveillance des ARS, qui deviendra un véritable conseil d'administration en application de ce projet de loi, entre le préfet de région et le président du conseil régional. Il me semble que cette proposition sera de nature à concilier les exigences de proximité et de cohérence des politiques sanitaires conduites au niveau régional.

D'autre part, je vous proposerai un amendement visant à instituer des commissions de la démographie médicale au niveau de chaque département, suivant en cela une proposition de loi de Philippe Folliot, qui a d'ailleurs déposé un amendement identique. Selon un rapport publié par la commission de l'aménagement du territoire en janvier 2020, entre 6 et 8 millions de Français vivent dans un désert médical. Les inégalités d'accès aux soins continuent de s'accroître, avec, comme vous le savez, une origine fortement territoriale. L'amendement que je vous proposerai a pour objet de rapprocher la politique de soins des territoires. Ces commissions de la démographie médicale seront constituées de représentants de l'État, de l'ARS, mais également des collectivités territoriales et des membres du conseil départemental de l'ordre des médecins. Elles auront la charge de définir des projets d'aires de santé, à une échelle infra-départementale. Enfin, elles approuveront les projets de création de pôle de santé et de maison de santé.

Tels sont les éléments que je souhaitais porter à votre connaissance.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - L'avis de notre rapporteur est intéressant et pertinent.

Le point central est qu'il convient de rééquilibrer la gouvernance au sein du conseil d'administration des ARS, car il est pléthorique. Vous proposez une co-présidence, mais je crains que cette disposition ne soit repoussée par l'Assemblée nationale au nom du principe : « qui paie décide. » La prudence ne consisterait-elle pas à voter le principe de l'équilibre au sein de l'exécutif et pas seulement du conseil d'administration, avec au moins un vice-président représentant un niveau de collectivité ? Chaque collectivité devrait désigner son représentant, même si ce ne sera pas toujours aisé.

Concernant l'article 32, il n'est évidemment pas question que les collectivités financent à la place de l'État les établissements de santé, avec le risque de dérapage concernant les investissements immobiliers, comme nous l'avions indiqué lors du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de la loi relative à la dette sociale et à l'autonomie. Il convient de cibler non seulement les équipements médicaux, mais également les projets médicaux, sans oublier d'intégrer les établissements de santé privés d'intérêt collectif (Espic).

S'agissant de l'article 35, l'expérimentation peut sembler discutable, mais faut-il pour autant la refuser aux collectivités qui le souhaitent ? Je m'interroge sur ce point. L'accompagnement des bénéficiaires du RSA doit pour autant rester de la compétence du département.

En revanche, vous n'avez pas évoqué la médecine scolaire, alors que ce sujet fait du bruit dans Landerneau.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Ce sujet n'est pas dans le texte.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Un amendement tomberait par ailleurs sous le coup de l'article 40 de la Constitution !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Si l'on pouvait suggérer une véritable contractualisation entre les départements et l'éducation nationale, ce serait une bonne chose...

M. Philippe Mouiller. - Je remercie le rapporteur pour son exposé limpide. Nous attendions un texte plus puissant qui accompagne plus fortement les collectivités. La crise sanitaire de la covid a été un amplificateur ; les collectivités sont aujourd'hui prêtes à porter des évolutions en vue d'accompagner les transformations nécessaires.

J'ai une question concernant l'habitat inclusif : l'idée est de proposer au département une compétence en matière de coordination. L'habitat inclusif est souvent financé par la mise en commun de prestations de compensation du handicap (PCH), et le Sénat a contribué à introduire dans la dernière LFSS une disposition concernant l'aide à la vie partagée (AVP). Comment s'articuleront ces aides départementales avec les appels à projets lancés par les ARS pour le forfait habitat inclusif ?

M. René-Paul Savary. - Vous avez indiqué que notre collègue Philippe Bas a déposé à l'article 2 un amendement visant à accroître l'autonomie des départements en matière d'attribution du RSA. Il n'est pas, lui, irrecevable au titre de l'article 45 ?

On en revient aux clauses de compétence générale pour les départements qui leur permettaient d'investir dans des domaines de compétences au-delà de celles qui leur sont attribuées de plein droit, ce qui permettait aux territoires de s'équilibrer d'eux-mêmes.

Les élus doivent être associés à la gouvernance des ARS, car, on l'a constaté, en période de crise, les soins étaient administrés et non pas gérés. Il est dommage que nous ne puissions pas toucher aux compétences des ARS, il faut mener une véritable réflexion sur leur complémentarité. D'où l'intérêt de la co-présidence, avec le préfet de région. N'oublions pas que le préfet de département a joué un rôle essentiel dans la crise sanitaire en matière de proximité. Donnons aux ARS la possibilité d'être plus gestionnaire et moins technocratique.

M. Daniel Chasseing. - Merci pour ce rapport très clair.

L'article 34 réserve aux blocs communal et départemental la gestion des centres de santé ou maisons de santé. Mais quid du financement de la région ?

Vous proposez de supprimer l'article 35. Mais donner plus d'autonomie aux collectivités pour accompagner davantage les titulaires du RSA ne semble pas en contradiction avec la recentralisation du financement par l'État. Tel était l'objet de la proposition de loi d'expérimentation visant à favoriser le retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA, dont j'ai été rapporteur. Le conseil départemental pourrait mobiliser les entreprises, et c'est par ce biais que les bénéficiaires du RSA pourraient trouver un travail pérenne. J'estime qu'il faut donc maintenir cet article.

Concernant l'article 36, les demandes d'aménagement des logements au vieillissement devraient pouvoir être déposées auprès d'un guichet unique départemental. Il conviendrait d'ailleurs que les demandes soient faites au moment de la demande d'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Je suis favorable à ce que les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) et les budgets relatifs aux questions médico-sociales relèvent de la compétence du département.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Concernant la gouvernance des ARS, l'idée d'une co-présidence nous est également évoquée dans un rapport de la Mecss, adopté par l'Assemblée nationale ; cette disposition pourrait donc faire consensus. Nous avons effectivement toujours défendu le principe : « qui paie décide. » La région Provence-Alpes-Côte d'Azur finance actuellement les investissements immobiliers de l'Assistance publique - Hôpitaux de Marseille (AP-HM), à hauteur de 50 millions d'euros. Dès lors qu'une région devient cofinanceur, il n'y a aucune raison qu'elle ne participe pas au processus de décision. Par ailleurs, je propose non pas d'augmenter le nombre d'élus locaux au sein du conseil d'administration, mais une égalité de voix entre les représentants de la Nation et ceux des collectivités territoriales.

Pour répondre à René-Paul Savary, notre collègue Philippe Bas a déposé un amendement visant à accroître le pouvoir réglementaire du département en matière de RSA à l'article 2, relatif au pouvoir réglementaire des collectivités territoriales. Il devrait donc être recevable à ce titre.

S'agissant de la recentralisation du financement et de la gestion du RSA, pourquoi en effet ne pas permettre une expérimentation ? Mais la direction générale des outre-mer (DGOM), que nous avons auditionnée, n'a pas été capable de nous fournir un seul chiffre sur les recentralisations réalisées en 2019. Ils n'ont donc pas la moindre idée de leur impact budgétaire ni de l'évolution du nombre de bénéficiaires dans les collectivités concernées. Est-il en augmentation ou en diminution ? Nous voulons avoir des éléments de bilan ; or ils n'en ont aucun ! Voilà ce qui me préoccupe.

Concernant l'habitat inclusif, l'article se contente d'expliciter le rôle de coordination qu'exerce déjà, de fait, le département. La rédaction que je vous proposerai assortit cette mission de précisions opérationnelles en matière de programmation via les conférences des financeurs, en matière d'ingénierie et de soutien aux services annexes.

Monsieur Chasseing, l'article 35 ne touche pas à la compétence des départements en matière d'accompagnement des bénéficiaires du RSA. Mais des propositions sénatoriales ont trait à la gestion du RSA en vue de donner une plus grande autonomie au conseil départemental, étant entendu que la question de la compensation par l'État est cruciale. Aucune modalité de financement n'est ici prévue, ce point étant renvoyé à la loi de finances. La recentralisation qui est proposée concerne l'instruction des dossiers, l'attribution du RSA et son financement, mais les départements restent les opérateurs en matière d'insertion.

M. Daniel Chasseing. - Quid du financement des centres de santé et de la création d'un guichet unique départemental pour l'aménagement des logements au vieillissement de la population ? Les personnes doivent être incitées à déposer des dossiers.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Concernant la gestion des centres de santé, je propose que cette responsabilité soit confiée aux départements, aux groupements intercommunaux ou aux communes, dans une dimension de proximité. Mais les régions ont le droit de participer au financement, sous forme de subventions par exemple.

Je suis favorable à la création d'un guichet unique pour l'adaptation des logements au vieillissement de la population. Mais il est difficile d'y procéder pour l'instant, car les départements n'ont pas la main sur les aides existantes, qui sont servies par les caisses de retraite, l'Agence nationale de l'habitat ou Action logement. Nous essayons de nous rapprocher des conclusions du rapport Broussy, et la loi sur la dépendance sera certainement un meilleur véhicule pour arrêter les orientations sur ce sujet important - je souhaite qu'elle puisse nous être soumise avant le mois de février 2022.

M. Bernard Bonne. - Je regrette que cette loi n'entraîne pas véritablement de décentralisation. À une époque, les présidents de département étaient tous très inquiets d'une éventuelle recentralisation du RSA, notamment eu égard au calcul du droit de compensation au profit de l'état. Il convient donc de rester prudent sur les conditions dont elle pourrait être opérée.

Il semble que certains articles soient en réalité une sorte d'anticipation des lois importantes à venir, par exemple lorsqu'est abordée l'adaptation des logements pour les personnes âgées. Comme nous l'avions souligné dans le rapport réalisé avec Michelle Meunier, le département doit prendre sa part dans les actions de prévention pour le maintien à domicile des personnes âgées.

De la même manière, un projet de loi relatif à la protection des enfants devrait nous être soumis prochainement. Il aurait été plus opportun d'évoquer le sujet des pupilles de l'État à ce moment-là. De plus, les dispositions sur les mineurs non accompagnés (MNA) présentées par le Gouvernement à l'article 39 du projet de loi « 3DS » sont absolument identiques à celles qui sont prévues dans le projet de loi précité. Il faut donc supprimer cet article.

Mme Laurence Cohen. - Tout comme Cathy Apourceau-Poly, je suis soucieuse de l'éclatement des mesures qui concernent la santé dans différentes propositions ou projets de loi. Tout est extrêmement éparpillé, nous manquons d'une vision globale, tous les professionnels de santé, à l'issue de la pandémie, demandent une loi globale, sans parler de la loi de santé mentale tant attendue.

Concernant l'article 32, il apparaît très important de réaffirmer la responsabilité de l'État en matière d'infrastructures hospitalières. Il est parfaitement injuste que cette responsabilité repose sur des collectivités qui n'en ont pas les moyens. Cela entraîne des conséquences en matière d'inégalités territoriales. Nous soutiendrons donc les amendements du rapporteur qui émanent de la philosophie de responsabilisation de l'État.

Nous avons toujours été partisans d'un financement du RSA assuré à 100 % par l'État.

Au regard du périmètre de ce projet, il est effectivement compliqué de déterminer les sujets que l'on garde et ceux que l'on exclut. Les manquements sont tellement importants par rapport à notre ambition d'obtenir une loi de santé globale que cela nous incite à vouloir introduire bien plus de sujets.

Mme Élisabeth Doineau. - Je salue le travail du rapporteur. Les départements sont toujours tentés d'acquérir des compétences, mais l'état de leurs finances varie fortement d'un département à un autre. Certains comptent plus de personnes âgées, de bénéficiaires du RSA ; il en découle de plus grandes difficultés à réaliser leurs missions. De plus, l'allocation du RSA est issue d'un accord imparfait avec l'État : lorsque les départements ont récupéré cette compétence, ils ne se sont pas vu transférer l'ensemble des ressources correspondantes. Certains départements ont ainsi cessé de payer et l'on a parfois assisté à une forme de chantage de ces départements à l'égard de la caisse d'allocations familiales (CAF) et de la Mutuelle sociale agricole (MSA).

De la même manière, le Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNFPE) n'a jamais été abondé au niveau utile pour que les départements puissent agir de façon efficace pour la protection de l'enfance. Il convient donc de trouver un équilibre entre ceux qui veulent plus de compétences et qui ont les moyens de les exercer de façon vertueuse, et ceux qui souhaitent les laisser à l'État en raison de leurs difficultés. Je suis plutôt favorable à l'expérimentation, qui permet de tester et de corriger le dispositif, comme cela a été fait pour la prise en charge du RSA.

J'ai déposé un amendement de suppression au sujet de la tutelle des pupilles, mais également un amendement proposant le transfert de la tutelle par expérimentation ; car il y a autant de départements qui veulent avoir cette compétence que de départements qui ne le souhaitent pas. Je me fie notamment à un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), qui montre que les départements ne sont pas tous assez vertueux pour prendre en charge de façon qualitative les jeunes qui leur sont confiés. D'ailleurs, il est quelque peu troublant d'être juge et partie. De même, les dernières lois sur la protection de l'enfance ne sont pas appliquées partout. Dans ce cadre, je suis très sceptique à l'idée de donner la compétence à tous. En revanche, je ne vois aucun problème à l'expérimenter dans les départements qui ont la capacité de le faire.

Mme Véronique Guillotin. - Je suis plutôt favorable à l'idée de réformer la présidence des ARS, afin de rééquilibrer la gouvernance en faveur des collectivités. Toutefois, un travail est nécessaire sur l'expertise de ses membres : les collectivités n'y sont généralement pas présentes, même lorsqu'elles le peuvent, en raison de la complexité et de la technicité des sujets. Au-delà de la gouvernance, il faudra veiller à démocratiser l'information et à faire émerger les grands enjeux, de manière à être moins technocratique et plus pratique - cela pourrait être facilité par la présence du président de région dans la gouvernance.

Dans le cadre de l'article 32, je suis très favorable à l'idée de cibler sur les investissements et sur le type de collectivité en fonction des niveaux d'établissements.

Concernant l'article 57, les mesures demandées en matière de transfrontalité existent déjà. Par exemple, les sujets de santé transfrontalière sont inscrits dans notre projet régional de santé (PRS). Ce texte formalise des choses déjà en place, sans donner des outils pour aller plus loin. À ce titre, inscrire la complémentarité des soins est essentiel. Il nous faudra des éléments juridiques et institutionnels importants pour approfondir cette coopération, de manière à pouvoir, par exemple, créer des maisons de santé transfrontalières (MST). Dans ce cadre, les statuts juridiques des médecins qui travailleront dans ces MST de part et d'autre de la frontière devront être harmonisés. Avancer sur ces sujets passe peut-être par une décentralisation plus importante.

M. Laurent Burgoa. - Je salue le rapport de qualité de notre collègue. Il me paraît important que cette loi « 3DS » n'évoque pas la question des MNA, qui fait l'objet d'une mission d'information que nous mènerons avec Xavier Iacovelli et deux collègues de la commission des lois jusqu'à septembre prochain. Celle-ci permettra justement d'aboutir à des amendements pertinents sur le sujet.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Nous ne sommes pas saisis au fond de l'article sur les MNA. En revanche, lors de la discussion sur la loi Bioéthique, j'ai pu discuter avec M. Adrien Taquet de ce sujet, et lui faire remarquer que l'article 39 de la loi « 3DS » était identique à la virgule près à celui qui est proposé dans le projet de loi relatif à la protection des enfants. Cela témoigne d'un manque de coordination interministérielle. Des amendements de suppression de cet article sont proposés et seront examinés par la commission des lois. Pour l'instant, les rapporteurs ne voient pas ces demandes de suppression d'un bon oeil, mais nous essayerons de les faire changer d'avis, car les MNA n'ont rien à faire dans la loi « 3DS », à l'instar des pupilles d'ailleurs. Depuis quelques années, on voit effectivement des mesures éparses relatives à la santé, à l'enfance, ou encore aux personnes âgées figurer dans différents projets de loi, si bien que l'on s'y perd.

Madame Doineau, nous allons parler lors de l'examen des amendements de l'expérimentation concernant les pupilles de l'État.

Monsieur Bonne, il faut indéniablement une grande loi sur la dépendance, incluant le logement inclusif, la prise en charge, entre autres.

L'ASE révèle de grandes disparités entre départements dans la prise en charge des mineurs. Il est vrai que les pupilles de l'État représentent un nombre marginal, mais il revient aux services de l'ASE de les prendre en charge. Je soutiens le fait que la tutelle relève des départements, et en contrepartie, de retirer ces derniers du conseil de famille.

L'article 43 prévoit la compensation intégrale des transferts de compétences proposés. Mais il serait naïf de croire à la compensation à l'euro près, tous les ans, des dépenses qui en découlent.

Sans entrer dans le domaine réglementaire, affirmer la continuité de soins dans la loi permettra d'aller plus facilement dans le détail par la suite. Je rejoins le propos de Mme Guillotin sur les soins transfrontaliers.

Mme Annick Jacquemet. - Je ne suis pas favorable à l'idée de retirer les départements du conseil de famille.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Si on laisse la compétence à l'État, il n'y a aucune raison d'exclure le département du conseil de famille. Mais si l'on donne cette compétence au département, celui-ci ne peut pas y participer : il serait alors juge et partie.

Mme Victoire Jasmin. - Je salue ce qui a été dit à propos des zones transfrontalières, qui fait écho à la situation de l'ARS de Guadeloupe, également compétente pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Effectivement, il faudra approfondir ce sujet.

Il faudra également que l'on travaille à éviter les redondances avec la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé, notamment en matière d'aménagement du territoire.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous passons à l'examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 31 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-814 vise à ce que le délégué départemental des ARS soit nommé après avis conforme du président du conseil départemental. Cependant, le délégué départemental de l'ARS relève de l'autorité fonctionnelle du directeur général de l'agence, lequel est nommé en conseil des ministres. Cela entraînerait un mélange des genres entre État et collectivité territoriale. Mon avis est défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-814.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-815 concerne le renvoi de la définition des missions des délégations départementales d'ARS au décret. Je ne vois aucune raison de procéder de la sorte. Les missions des délégations départementales des ARS ne donnent pas lieu, à l'heure actuelle, à une définition distincte de celle des ARS de manière générale. J'émets un avis défavorable.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous avons toujours été pour un redéploiement.

M. Bernard Jomier. - L'esprit de ces trois amendements est de donner corps aux délégations départementales des ARS. Pour l'instant, la loi se borne à déclarer l'existence de ces délégations. Or, il s'agit ici de montrer que les collectivités territoriales ont leur mot à dire. Il y a bien des propositions en faveur d'une co-présidence du conseil d'administration des ARS entre le président du conseil régional et le représentant de l'État ! Ce n'est pas parce que le délégué départemental est nommé par l'État que le président du conseil départemental ne peut pas rendre un avis consultatif. Cela n'a rien d'exorbitant du droit commun. Si nous ne prenons pas le peu d'espace qui nous est offert dans ce projet de loi, nous n'obtiendrons rien du tout...

Sur les missions des délégations départementales, beaucoup d'idées ont été portées, notamment par les associations d'élus. Je propose simplement que ces missions soient déterminées par décret, après consultation des associations d'élus locaux. Toutefois, il ne s'agit pas ici d'entrer dans la détermination de ces missions.

M. Daniel Chasseing. - Je voterai cet amendement, car je pense qu'il faut renforcer le rôle du département dans les secteurs social et médico-social.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Le plus important est le profil du délégué départemental, et ses capacités de management. Et ce n'est pas parce que le président du conseil départemental donne son avis que celui-ci sera meilleur. Mme la ministre est d'accord sur le fait de revoir la qualification et les compétences des délégués départementaux. Mais comment le traduire de façon formelle ? Cette question ne relève pas, à mon avis, de la loi.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Il me paraît étrange qu'une ministre soit d'accord pour revoir les missions de la délégation départementale d'une agence régionale de santé. J'aimerais avoir l'avis du ministre des solidarités et de la santé sur ce point.

De plus, si le délégué départemental de l'ARS est nommé suivant l'avis conforme du président du département, jusqu'où ira-t-on ? Le président du département nommera-t-il les préfets ? L'inspecteur d'académie, nommé par le recteur, devra-t-il lui aussi obtenir l'avis du président du département ? Je force un peu le trait... Je ne suis pas favorable à cet avis, qu'il soit conforme ou non. Certes, le département et l'État peuvent travailler la main dans la main, mais pas au point que les départements contrôlent les nominations des fonctionnaires d'État.

M. René-Paul Savary. - En revanche, nous étions tous d'accord pour qu'en période de crise les délégués départementaux de l'ARS soient sur la responsabilité du préfet, ce qui est déjà plus ou moins inscrit dans la loi. On a parfois constaté des difficultés de mise en oeuvre. N'est-ce pas là l'occasion de repréciser les choses ?

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - D'une part, cela figure dans la loi, et d'autre part, si cela a peut-être été compliqué dans certains endroits, ce n'est pas le cas partout.

M. Bernard Bonne. - Il est difficile d'imaginer que les présidents de département participent à la nomination des fonctionnaires d'État. En revanche, la possibilité devrait leur être donnée de désigner les directeurs des établissements médico-sociaux, alors, qu'ils dépendent à 80 % du département.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'amendement COM-815.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-816 prévoit la présentation d'un bilan d'activité par le délégué départemental d'ARS au président du conseil départemental. Cependant, le directeur général de l'ARS présente chaque année un bilan d'activité au conseil d'administration, et il existe une réunion de concertation avec les représentants d'élus de chaque niveau de collectivités. J'émets un avis défavorable, mais je suivrai l'avis de la commission si elle en décide autrement.

M. Bernard Jomier. - Avec la décentralisation se pose la question de l'articulation entre l'État et les collectivités territoriales. Un des grands problèmes de notre pays est justement le fonctionnement en silo. L'idée est donc de renforcer ces modalités d'articulation, avec la création d'un lien entre délégué départemental de l'ARS et conseil départemental.

M. René-Paul Savary. - Mais ce lien se fait naturellement !

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - La loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé prévoit déjà une commission de concertation avec les élus au niveau départemental. Cet amendement me paraît donc satisfait, d'où mon avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-816.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Mme Lassarade souhaite, au travers de l'amendement COM-979 rectifié bis, que les délégations départementales des ARS soient placées sous l'autorité du préfet de département. Là encore, je donne un avis défavorable. Le délégué départemental est placé sous l'autorité du directeur général de l'ARS, tout comme l'inspecteur académique est placé sous l'autorité du recteur, et non pas du préfet.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-979 rectifié bis.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Je propose le retrait des amendements identiques COM-570 rectifié et COM-728, au profit de l'amendement COM-792, qui va dans le même sens.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-570 rectifié et COM-728.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-789 vise à renforcer les attributions du conseil d'administration des ARS. En réalité, il entend donner un rôle plus stratégique au conseil de surveillance, que traduit son changement de dénomination en conseil d'administration. D'une part, le PRS serait soumis à l'approbation formelle de ce conseil. D'autre part, il ouvre la possibilité pour ce conseil de se saisir de toute question entrant dans le champ de compétences de l'agence.

L'amendement COM-789 est adopté.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-817 de M. Bernard Jomier est satisfait par l'amendement COM-791.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-817.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-790, COM-199 rectifié et COM-438 rectifié bis prévoient l'ajout des groupements de collectivités à la composition du conseil d'administration des ARS.

L'amendement COM-790 est adopté. La commission proposera à la commission des lois d'adopter les amendements COM-199 rectifié et COM-438 rectifié bis.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Je demande le retrait des amendements identiques COM-571 rectifié et COM-729, au profit de l'amendement COM-791.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-571 rectifié et COM-729.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-389 rectifié bis prévoit la représentation des communes de moins de 3 500 habitants au sein du conseil d'administration des ARS. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-389 rectifié bis.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-557 et COM-833 rectifié visent à prévoir l'ajout d'un représentant des collectivités des zones de montagne à la composition du conseil d'administration des ARS. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-557 et COM-833 rectifié.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-791, qui va dans le même sens que les amendements COM-817 et COM-729, vise le rééquilibrage des voix entre les représentants de l'État et ceux des collectivités territoriales.

M. Philippe Mouiller. - Cela confèrerait la majorité à l'État et à l'assurance maladie, puisque l'assurance maladie suit en général les positions de l'État ?...

M. Bernard Jomier. - Ces trois amendements ne sont pas les mêmes, même si la thématique est similaire. Actuellement, les conseils de surveillance des ARS sont composés de quatre collèges : les représentants de l'État, les représentants de l'assurance maladie, les collectivités territoriales, et les usagers et personnalités qualifiées. Dans certaines ARS, usagers et personnalités qualifiées sont scindés en deux groupes. En général, dans les conseils de surveillance, on trouve un seul représentant de l'État : le préfet. Les représentants de l'assurance maladie sont entre huit et dix, ceux des collectivités entre deux et six, contre quatre à six pour les usagers et personnalités qualifiées. Il y a donc une grande hétérogénéité, mais les représentants des organismes d'assurance maladie sont les plus nombreux. L'amendement ici présenté vise à donner le même poids aux collectivités territoriales et à l'État, mais il ne dit rien des autres collèges. Or, il convient de trouver un principe d'équilibre, notamment en accentuant le poids des représentants des collectivités territoriales. De même, il n'est pas question de restreindre la part des usagers. C'est pourquoi il faudrait instaurer trois vice-présidents, soit un par collège - sauf pour l'État, puisque le préfet préside. Nous défendons un principe d'équilibre entre ces quatre collèges. Face à cela, le système d'égalité de voix proposé par M. Milon me paraît compliqué à mettre en oeuvre. En effet, comment départager ces voix ?

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les discordances entre les élus existeront toujours, même si leur nombre de sièges est égal !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Je soutiens les propos de Bernard Jomier. Ce qui est important, c'est l'exécutif ! C'est peut-être notre rôle que d'émettre des suggestions à ce sujet, car je n'ai pas trouvé de définition précise de l'exécutif de l'ARS dans les textes.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - La définition de la composition du conseil de surveillance se trouve dans la partie réglementaire. L'État représente quatre à cinq sièges ; les organismes d'assurance maladie neuf sièges ; les collectivités, quatre à cinq sièges ; les usagers comptent trois sièges ; et enfin, les personnalités qualifiées représentent quatre sièges. En termes de voix, l'État représente douze à quinze voix car ses représentants ont trois voix contre une seule pour les autres. Je propose de ne pas modifier le nombre de sièges, afin d'éviter d'avoir des conseils d'administration pléthoriques, mais que les collectivités territoriales puissent, elles aussi, représenter douze à quinze voix.

M. Philippe Mouiller. - Aujourd'hui, l'exécutif est chargé du pilotage, précisément parce que le conseil de surveillance n'a pas les prérogatives nécessaires. C'est pourquoi la réforme doit redonner du poids aux acteurs et aux élus locaux.

M. René-Paul Savary. - S'il s'agit d'un conseil d'administration, celui-ci devrait pouvoir nommer le directeur.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Non, cela ne fonctionne pas de cette manière.

M. Bernard Jomier. - Si la partie réglementaire induit ce déséquilibre, c'est bien parce que la partie législative est muette. Précisons donc dans le texte la notion de parts égales, ou une autre.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Nous en discuterons en séance.

L'amendement COM-791 est adopté.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-792, COM-1196, COM-110 rectifié, COM-244 rectifié et COM-382 rectifié prévoient la coprésidence du conseil d'administration des ARS par le préfet de région et le président du conseil du conseil régional.

L'amendement COM-792 est adopté.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter les amendements COM-1196, COM-110 rectifié, COM-244 rectifié et COM-382 rectifié.

Les amendements COM-429, COM-818 et COM-819 deviennent sans objet.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-527 prévoit la réalisation par le conseil d'administration d'un état de la désertification médicale dans la région. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-527.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-111 rectifié et COM-383 instaurent la compétence du conseil d'administration des ARS pour statuer sur toutes les décisions concernant l'offre de soins. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-111 rectifié et COM-383.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis - Les amendements COM-471 et COM-865 demandent l'ajout des groupements de collectivités dans la composition du conseil d'administration des ARS. Avis favorable à l'amendement COM-865, le COM-471 étant satisfait.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-471 et d'adopter l'amendement COM-865.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 31 ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 31 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Nous nous sommes posé la question de la recevabilité de l'amendement COM-205 rectifié, qui vise à représenter les élus locaux au sein du conseil d'administration de Santé publique France. J'émets un avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-205 rectifié.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - J'émets un avis défavorable aux amendements identiques COM-161, COM-204 rectifié et COM-439 rectifié bis, qui prévoient de prendre en compte dans le PRS les contrats locaux de santé existants. Or, ces contrats locaux de santé découlent du PRS, et non l'inverse : avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-161, COM-204 rectifié et COM-439 rectifié bis.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-200 rectifié de Mme Micouleau concerne la généralisation des contrats locaux de santé. Retrait ou avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-200 rectifié.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-201 rectifié, COM-369 et COM-448 concernent l'intégration obligatoire de la santé mentale dans les contrats locaux de santé. Cependant, la santé mentale est déjà incluse dans les objectifs assez larges des CLS. Par conséquent, j'émets un avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-201 rectifié, COM-369 et COM-448, non plus que l'amendement COM-867.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-452 vise cette fois à intégrer aux CLS un volet santé-environnement. Là aussi, des plans sont déjà prévus en la matière. Retrait ou avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-452.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-203 rectifié vise à instaurer la production d'un avis des signataires du contrat local de santé, des conseils locaux de santé et des conseils locaux de santé mentale sur le projet de santé des communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS). Celles-ci doivent rester un organisme des professionnels de santé, d'où mon avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-203 rectifié.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-866 et COM-202 rectifié prévoient la présence des élus locaux dans les CPTS : même avis.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-866 et COM-202 rectifié.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-1197 et COM-331 rectifié visent à instituer des commissions départementales de la démographie médicale. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-1197 et COM-331 rectifié.

La commission proposera à la commission des lois de déclarer l'amendement COM-48 rectifié bis irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-877 prévoit une dérogation aux règles d'installation d'officines à Mayotte. Mon avis est défavorable, et, si cet amendement est redéposé en vue de la séance, nous demanderons l'avis du Gouvernement.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-877 et COM-876.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-978 rectifié ter précise le rôle des élus au sein des conseils stratégiques des groupements hospitaliers de territoires (GHT). J'y suis défavorable, car la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé a déjà répondu à cet objectif.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-978 rectifié ter.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-793 vise à supprimer les modifications apportées par l'Assemblée nationale sur la présence des sénateurs dans les conseils de surveillance des hôpitaux, qui doivent être désignés par la commission des affaires sociales du Sénat.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Cela avait déjà fait l'objet de discussions, et j'ai par ailleurs écrit au Premier ministre, qui semblait être plutôt favorable à cet amendement de suppression. En effet, les critères de décision paraissent trop complexes à déterminer.

L'amendement COM-793 est adopté et devient article additionnel.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter cet article additionnel.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-384 prévoit la transformation des conseils de surveillance des hôpitaux en conseils d'administration. J'y suis défavorable, ce n'est pas le sujet.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-384.

La commission proposera à la commission des lois de déclarer l'amendement COM-868 irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 32 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Je suis défavorable aux amendements identiques COM-292 rectifié, COM-401 rectifié ter et COM-820 qui demandent la suppression de l'article 32. Cet article prévoit la participation des collectivités territoriales au financement des établissements publics ou privés de santé. Je vous propose plutôt d'encadrer ce financement via les amendements COM-794, COM-795 et COM-796, ce qui nous permettra de négocier avec l'Assemblée nationale. Avis favorable au sous-amendement COM-1110.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-292 rectifié, COM-401 rectifié ter et COM-820.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter le sous-amendement COM-1110 . L'amendement COM-794, ainsi modifié, est adopté.

Les amendements COM-796 et COM-795 sont adoptés.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-472 et COM-869 visent à encadrer le soutien à l'investissement des établissements de santé au moyen de plafonds de participation des collectivités. J'émets un avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-472 et COM-869.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Je demande le retrait de l'amendement COM-870 au profit de l'amendement COM-795.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-870.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-393 rectifié ter.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Je demande le retrait de l'amendement COM-317 rectifié au profit de l'amendement COM-794.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-317 rectifié.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 32 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 32 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-1001 rectifié modifie la représentation des élus locaux au sein du conseil de surveillance des hôpitaux. Mon avis est défavorable, car il augmente le nombre de représentants des collectivités territoriales au sein des conseils de surveillance des établissements publics de santé, et confie à l'association des maires du département la désignation d'une personnalité qualifiée appelée à siéger au sein de ce conseil. Je comprends la volonté de renforcer le poids des élus dans la gouvernance hospitalière. Je doute cependant que cette modification de l'équilibre entre les trois collèges composant ce conseil, aujourd'hui à parité, soit une évolution opportune.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-1001 rectifié.

Article 33 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-797 ajoute à cet article la référence aux groupements. Les amendements identiques COM-206 rectifié et COM-449 sont donc satisfaits, de même que les amendements COM-821 et COM-871.

L'amendement COM-797 est adopté.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-206 rectifié, COM-449, COM-821 et COM-871.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 33 ainsi modifié.

Article 34 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-390 instaure la possibilité pour les régions de créer et des gérer des centres de santé. Or, je souhaite que ces centres soient gérés à un échelon de proximité, donc par des communes ou des départements, même si les régions peuvent contribuer au financement. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-390.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-798 est rédactionnel.

L'amendement COM-798 est adopté.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 34 ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 34.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Je suis défavorable aux amendements identiques COM-208 rectifié et COM-450, qui permettent de mentionner les collectivités dans un article du code de la santé publique qui concerne le droit fondamental à la protection de la santé. Cet article est de l'ordre de la proclamation.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-208 rectifié et COM-450, non plus que l'amendement COM-207rectifié.

Article 35 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-799, identique à l'amendement COM-395 rectifié bis, vise à supprimer l'article 35 qui expérimente la recentralisation du RSA, en raison de l'absence d'éléments d'évaluation de la part du Gouvernement sur les recentralisations menées depuis 2019 en Guyane, à Mayotte et à La Réunion.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Cet article met en place une nouvelle expérimentation dans des départements demandeurs. Pourquoi vouloir le supprimer ? Expérimenter permettra justement d'encadrer ces dispositifs pendant cinq ans. Les premières recentralisations n'ayant que deux ans, il n'est pas possible d'obtenir déjà des résultats ! Je ne voterai pas cet amendement.

M. Philippe Mouiller. - Dans la pratique, on constate que, lors des discussions entre l'État et les départements à propos des situations financières difficiles, l'une des réponses de l'État est souvent de les inciter à basculer dans l'expérimentation. C'est à double tranchant : certes, cela permet d'essayer un dispositif avant de le généraliser, mais c'est aussi et surtout un outil politique pour enclencher cette recentralisation. Il est donc important d'obtenir dès aujourd'hui des éléments d'information.

M. Martin Lévrier. - Mais il s'agit ici d'une demande de départements, et pas de l'État. Il est dommage de ne pas leur laisser cette possibilité.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Si je vous propose ici de supprimer cette disposition, c'est dans le but d'obliger le Gouvernement à nous donner des éléments précis sur les recentralisations déjà réalisées. Nous n'avons pas pu auditionner les représentants des DROM concernés, mais j'aurais aimé savoir s'ils sont satisfaits.

M. Daniel Chasseing. - J'ai eu l'occasion d'auditionner des représentants des départements de La Réunion, de l'Allier et de la Manche.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Mais l'Allier et la Manche ne sont pas concernés par la recentralisation.

Je ne suis pas défavorable au principe de l'expérimentation, mais à condition d'avoir eu des explications. Par ailleurs, la Seine-Saint-Denis souhaite obtenir cette expérimentation à tout prix en raison de ses dépenses de RSA, qui ont été augmentées d'environ 35 millions d'euros en une année, provoquant son asphyxie. Mais cette asphyxie est-elle due au fait que le département n'a plus les moyens de payer, ou au fait que l'État ne lui verse pas une compensation à la hauteur des dépenses ? Et dans ce dernier cas, l'État paiera-t-il mieux lorsqu'il aura récupéré la compétence ? Je n'en suis pas si sûr. Il s'agit donc d'en savoir plus. Par mon amendement, je veux uniquement provoquer le Gouvernement pour savoir ce qu'il veut exactement !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - À la lumière de cette explication, je suis d'accord pour le supprimer.

L'amendement COM-799 est adopté. La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'amendement COM-395 rectifié bis.

Les amendements COM-784, COM-483, COM-785, et COM-482 deviennent sans objet.

La commission proposera à la commission des lois de supprimer l'article 35.

Articles additionnels après l'article 35

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - J'émets un avis de sagesse à l'amendement COM-456 rectifié propose un assouplissement des possibilités de sanction des bénéficiaires du RSA. À titre personnel, et non pas en ma qualité de rapporteur, je ne suis pas favorable à l'idée de sanctionner les bénéficiaires du RSA, car la plupart d'entre eux ne sont pas en capacité de connaître les arcanes du système. Certes, il y a des tricheurs, mais ils sont peu nombreux.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-456 rectifié.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-592 rectifié instaure un pouvoir de contrôle des bénéficiaires du RSA par le département. Là encore, la discussion aura lieu en séance. Sur cette question, à titre personnel, je pense que beaucoup a déjà été fait.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'amendement COM-592 rectifié portant article additionnel.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-786 est une demande de rapport sur l'opportunité de recentraliser le RSA, à laquelle je ne suis pas favorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-786.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-572 rectifié et COM-730 demandent la création d'une conférence départementale de la solidarité sociale. J'y suis défavorable, d'autant plus que leur objet évoque la création d'une « agence départementale des solidarités » !

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-572 rectifié et COM-730.

Article 36 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-800 précise la compétence départementale de coordination du développement de l'habitat inclusif.

L'amendement COM-800 est adopté ; l'amendement COM-484 devient sans objet.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 36 ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 36 (délégués)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-945, COM-637 et COM-28 rectifié bis visent à pérenniser l'expérimentation consistant pour les résidences universitaires à louer leurs logements vacants à des publics prioritaires durant les congés. J'émets un avis très favorable.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter les amendements COM-945, COM-637 et COM-28 rectifié bis portant article additionnel.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Je demande le retrait des amendements COM-288 et COM-78, satisfaits par les trois amendements précédents.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter les amendements COM-288 et COM-78.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement  COM-116 concerne l'application outre-mer des dispositions relatives aux résidences autonomie. Retrait.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-116.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-521 prévoit la communication automatique d'un changement de résidence d'une MDPH à une autre. Il est dépourvu de lien avec le texte.

La commission proposera à la commission des lois de déclarer l'amendement COM-521 irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements COM-731 et COM-573 rectifié visent à renforcer les pouvoirs du département en matière médico-sociale. Retrait ou avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois ne pas adopter les amendements COM-731 et COM-573 rectifié.

Article 37 (délégué)

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement de suppression COM-293

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-118 instaure le transfert aux communautés urbaines et aux métropoles d'une compétence d'action sociale d'intérêt communautaire. J'y suis défavorable, car il est préférable de retenir la formule la plus souple pour les collectivités concernées.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-118.

L'amendement COM-801 est adopté. La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'amendement identique COM-872 rectifié.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-787 prévoit la nécessité de l'accord des communes membres pour la création d'un centre intercommunal d'action sociale (CIAS) dans une communauté urbaine ou une métropole. Le dispositif proposé à l'article 37 comporte plusieurs garde-fous au bénéfice des communes membres : il n'est donc pas nécessaire d'ajouter une condition supplémentaire d'accord des communes concernées. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-787.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 37 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 37 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-473 est satisfait par l'amendement COM-801.

L'amendement COM-473 devient sans objet.

Article 38 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-128 rectifié, COM-294, COM-318, COM-319 rectifié bis et COM-440 rectifié bis visent à supprimer l'article 38, qui transfère la tutelle des pupilles de l'État au département. J'étais, au départ, plutôt défavorable à cette suppression, mais adopter ces amendements nous permettrait peut-être d'obtenir des informations en séance de la part du Gouvernement sur le financement du dispositif et son articulation avec le projet de loi sur la protection des enfants. Je me rangerai à l'avis de la commission.

Mme Michelle Meunier. - Si nous supprimons cet article, nous nous enlevons toute possibilité d' discuter, notamment lors de la commission mixte paritaire (CMP).

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Non, la logique suivie est la suivante : ici, l'article propose de transférer la tutelle des pupilles de l'État au département. Je proposais au départ d'accepter cette idée, qui me paraissait cohérente et équilibrée, en prévoyant que le département ne siège plus au sein des conseils de famille, afin de ne pas être à la fois juge et partie. Si l'on supprime cet article, le Gouvernement déposera certainement un amendement tendant à le réintroduire, ce qui nous permettra de l'interroger sur la pertinence de cet article au regard de la prochaine loi sur la protection de l'enfance. En somme, deux options s'offrent à nous.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Vous avez dit que cette loi ne serait pas le grand soir de la décentralisation, mais vous refusez ici des dispositions qui proposent de décentraliser...

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Certes, nous sommes tous favorables à la décentralisation, mais à la condition qu'elle soit accompagnée de financements appropriés. Le problème, c'est que nous n'avons pas ici les modalités financières du transfert. En principe, j'étais assez favorable au transfert de la compétence sur les pupilles de l'État. Mais je ne suis pas contre la suppression de l'article, si vous le souhaitez, pour les raisons que je viens d'évoquer.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter les amendements COM-128 rectifié, COM-294, COM-318, COM-319 rectifié bis et COM-440 rectifié bis. L'amendement COM-407 devient sans objet.

La commission proposera à la commission des lois de supprimer l'article 38.

Article 57 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - J'émets un avis défavorable à l'amendement COM-972, qui réécrit l'ajout proposé au schéma régional de santé, en l'étendant à la prise en compte de l'offre de soins des bassins de vie transfrontaliers. Surtout, la rédaction de l'amendement prévoit une mise en oeuvre par des contrats locaux de santé, systématiques, conclus avec des collectivités étrangères. L'amendement lève également la nécessité d'un accord international dans le PRS.

La commission proposera à la commission des lois de ne pas adopter l'amendement COM-972.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-802 vise à intégrer Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon dans la disposition codifiée. L'amendement COM-803 est un amendement de précision sur le champ de la déclinaison opérationnelle.

Les amendements COM-802 et COM-803 sont adoptés.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 57 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 57 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Je suis favorable à l'amendement COM-971, qui permet de renforcer la coopération par l'intégration de professionnels étrangers frontaliers dans les CPTS, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement COM-1210, qui supprime la mention « et limitrophes », redondante, à l'alinéa 2.

Le sous-amendement COM-1210 est adopté.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'amendement COM-9 portant article additionnel ainsi modifié.

Article 78 (délégué)

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-804 est un amendement de suppression d'une disposition législative obsolète, et l'amendement COM-805 est un amendement de précision rédactionnelle.

Les amendements COM-804 et COM-805 sont adoptés.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 78 ainsi modifié.

La réunion est close à 18 heures 20.

Mercredi 30 juin 2021

- Présidence de Mme Catherine Deroche, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Audition du professeur Didier Pittet, président de la mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous accueillons ce matin le professeur Didier Pittet, président de la mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise de la covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques.

J'indique que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo retransmise en direct sur le site du Sénat et disponible en vidéo à la demande.

Nous nous interrogeons principalement sur l'organisation de l'État dans cette pandémie et notamment du ministère de la santé et de ses agences. Ce fut l'objet de la commission d'enquête que nous avons diligentée à partir de juillet 2020 et dont les conclusions ont été rendues en décembre. Par ailleurs, notre collègue Bernard Jomier préside actuellement une mission de suivi de la crise sanitaire portant, en particulier, sur les questions d'organisation territoriale et de l'anticipation d'éventuelles prochaines épidémies.

Je vous laisse la parole pour un propos liminaire, avant de la passer aux collègues qui souhaitent vous interroger.

Pr Didier Pittet. - Merci beaucoup pour votre invitation.

Je vous rappelle, en premier lieu, que nous avons rendu un premier rapport d'étape au président Emmanuel Macron en octobre 2020. Ensuite, la mission a été prolongée compte tenu de la seconde vague épidémique qui a sévi. Sur le souhait du président Macron, le second rapport devait faire suite à la demande du directeur général de l'Organisation mondiale de la Santé (OMS) de voir chaque pays mener des évaluations sur sa gestion de la crise sanitaire. Nous avons rendu ce rapport à la veille de l'Assemblée mondiale de la santé ayant lieu chaque année la troisième semaine du mois de mai. Nos échéances peuvent ainsi paraitre décalées mais elles étaient simplement liées à l'agenda de travail.

La manière dont nous avons travaillé est fortement biaisée par ma formation scientifique. Nous avons choisi une première approche quantitative et comparative des différents pays au regard du seul élément exploitable aujourd'hui, je veux parler de l'excès de mortalité. Sur la demande d'Emmanuel Macron, nous avons également cherché à travailler sur les aspects sanitaires, sociaux, économiques et de politiques publiques, ce qui constitue une démarche unique parmi les pays ayant mené une telle évaluation de la crise. La plupart des pays se sont en effet concentrés sur les seules questions sanitaires. Les travaux à l'étranger seront rendus également à partir de 2022 alors que nous avons travaillé sur une crise qui n'était pas terminée.

Outre la démarche quantitative, nous avons eu une approche qualitative. Nous avons mené des entretiens et des auditions avec des personnes dont les noms resteront anonymes mais je peux vous indiquer avoir entendu des préfets, des ministres, des personnalités de la société civile, des experts scientifiques, etc. Ensuite, nous avons fait attention à avoir plusieurs experts pour permettre de faire des recoupements. Le rapport fait plus de 200 pages et comprend aussi 250 pages d'annexes scientifiques pour lesquelles l'interprétation que nous avons fournie est destinée aux lecteurs non scientifiques.

Je tiens à souligner enfin que nous avons été totalement indépendants dans cette approche. C'était un souhait fort d'Emmanuel Macron dans sa lettre de mission. À titre d'illustration, nous avons eu accès à tous les documents demandés.

Cette mission a constitué un gros travail mené avec quatre autres experts : Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes, Laurence Boone, chef économiste de l'OCDE, Anne-Marie Moulin, professeur de médecine et d'histoire de la médecine et Pierre Parneix, ancien président de la société française d'hygiène hospitalière. Chacun d'entre nous était épaulé par un ou deux scientifiques de nos équipes pour générer des données qui restent uniques jusqu'à présent.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Merci de nous avoir donné le contexte de ce travail. La garantie d'anonymat des entretiens a certainement dû aider à l'indépendance et à la liberté des expressions.

M. René-Paul Savary. - Merci pour ce rapport. Avec Véronique Guillotin et Christine Lavarde, nous avons eu l'occasion, dans le cadre de travaux de la délégation à la prospective, de rendre un rapport sur le numérique et la crise dont certains constats rejoignent les vôtres.

Une première observation portera sur le classement, selon le nombre de décès, des pays plus ou moins infectés. Certains pays aux stratégies dites « zéro virus », fondées sur des moyens numériques très strictes, présentent des nombres de décès très faibles. Au niveau mondial, la France est classée au 136e rang en nombre de décès avec une gestion qui a connu des retards. Notre stratégie était celle de vivre avec le virus par opposition à d'autres pays dont la stratégie, plus efficace semble-t-il, était basée sur des mesures plus strictes mais non généralisées et plus courtes. Cela mérite d'y regarder de plus près.

Mon deuxième point concerne la faiblesse de l'anticipation dont vous parlez et que nous avons pu constater. La France ne s'était pas donné tous les moyens notamment numériques de préparer cette crise. Un numérique plus intrusif permettrait, par le biais de croisement de données, de cibler davantage les personnes vulnérables et limiterait tant la globalité que la durée des confinements et, avec eux, leurs conséquences sociales et psychologiques. Avez-vous fait une analyse aussi précise ? Avez-vous des préconisations au regard de ce qui s'est fait ailleurs notamment en termes de cellules d'anticipation d'éventuelles crises sanitaires ?

Mme Catherine Deroche, présidente. - Je vais vous poser les questions que souhaitait vous poser Bernard Jomier, qui préside la mission de suivi. Vous pourrez répondre ensuite à René-Paul Savary, à Bernard Jomier, qui n'est pas présent, et aux autres collègues sénateurs.

Je lis les questions de Bernard Jomier :

« Vous appelez à confier la constitution et la gestion des stocks stratégiques à un unique opérateur placé sous la responsabilité du SGDSN. Pensez-vous qu'il faille revenir à un opérateur dédié à la préparation et à la réponse aux urgences sanitaires comme l'EPRUS ou peut-on maintenir Santé Publique France dans cette mission ? Votre proposition de confier au seul SGDSN la responsabilité de l'opérateur chargé de la gestion des stocks stratégiques est-elle justifiée par son positionnement interministériel ou s'explique-t-elle aussi, au moins en partie, par le fait que le ministère de la Santé et la DGS n'ont pas été en capacité d'assurer une tutelle stratégique efficace de Santé Publique France dans ses missions de sécurité sanitaire ?

Quel bilan faites-vous des comités d'expertise scientifique qui se sont multipliés pendant la crise ? Quelles ont été selon vous les conséquences de la multiplication de ces comités sur la lisibilité et la crédibilité de la parole scientifique ? Pouvez-vous revenir sur les raisons qui vous conduisent à recommander le rattachement du Haut Conseil de la santé publique à la Haute Autorité de Santé ? Souhaitez-vous faire du HCSP l'organe de coordination de l'expertise scientifique en cas de crise sanitaire ? Dans quelle mesure faut-il revoir son organisation et ses missions pour s'assurer qu'il s'appuie sur l'expertise scientifique existant au sein d'agences comme Santé Publique France ou l'ANSM ?

Pr Didier Pittet. - Sur la gestion des stocks stratégiques et la nomination d'un délégué à la prévention des risques infectieux, il est fait référence à d'autres modes d'organisation qui ont été vus dans le passé, à l'époque où Didier Houssin, que je connais bien, était DGS.

Il manque un délégué à la prévention du risque infectieux auprès de la DGS. Vous avez aujourd'hui un délégué à l'antibiorésistance, ce qui est très bien, mais ça n'est qu'une partie de la prévention du risque infectieux. Il conviendrait donc d'étoffer l'expertise au niveau de la DGS par quelqu'un qui supervise la prévention des risques infectieux, incluant l'antibiorésistance.

La gestion des stocks stratégiques a été déficiente, mais elle l'était déjà en 2011, à l'époque de l'EPRUS, puisque quand le RETEX a été fait en 2013 suite à la crise du H1N1 de 2011, on a déjà vu que l'EPRUS avait des difficultés à mobiliser des stocks. Or, cette difficulté n'a pu que s'accroître, puisque l'EPRUS a progressivement fondu et, finalement, ça n'est pas l'expertise de Santé Publique France que de gérer des stocks. Santé Publique France, c'est d'abord la santé publique, la veille sanitaire, la capacité à faire des campagnes de prévention, de la médecine et de la prévention au sens large. Une entité dont l'expertise est de dire : « Faut-il des masques ? Combien en faut-il par personne et par jour et pour combien de temps ? » suffit. Ensuite, préparer les stocks et acheter les masques, c'est de la logistique. Or, la logistique est un autre métier et il nous semblait que le SGDSN en interministériel était vraiment le lieu où l'on peut faire de la gestion des stocks stratégiques dans le domaine de la santé, dans celui de la sécurité ou dans d'autres domaines. Il s'agirait d'un véritable opérateur. Il faudrait également développer la culture de crise, qui manque dans beaucoup de pays du monde. Développer cette gestion de crise en interministériel bénéficierait à l'ensemble des ministères et répondrait à une double mission, d'une part, en temps de calme, de vérifier la gestion des stocks et d' entraîner dans chaque ministère des gens qui seraient habilités à réagir à la crise et, d'autre part, en temps de crise, d'activer tout cela. Notre vision tendait à généraliser l'aspect gestion de crise. Celle-ci est un métier. Vous avez vu qu'au cours de cette crise des tas d'épidémiologistes sont nés un peu partout (un politicien en Suisse a dit que c'était une épidémie d'épidémiologistes), mais il y a l'épidémiologie de terrain et l'épidémiologie d'intervention et ce sont ces gens-là, et pas tous les épidémiologistes, qui sont spécialisés dans la réaction à la crise. Comme la culture d'entreprise, qui consiste à ce que tout le monde respecte les consignes ou fasse les exercices du feu, il faut avoir une culture de la gestion de crise. Cela aurait un sens de la développer au plan interministériel de manière à ce qu'elle puisse être utile à tous les ministères. Dans cette culture de gestion de crise, il y a la gestion des stocks, qui n'est pas simple : il y a des renouvellements de stocks, les stocks tournants ou des décisions à prendre par rapport aux lieux où se font ces stocks. C'est un métier en soi et il est quelque peu injuste de le confier à Santé Publique France.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Merci beaucoup, c'est très clair. Cela correspond au constat que l'on avait fait dans le cadre de la commission d'enquête. Il y avait également les questions sur le HCSP et les questions de René-Paul Savary sur les données de santé. Je vous laisse continuer.

Pr Didier Pittet. - Il a beaucoup été discuté en France de la nomination d'un conseil scientifique, mais il faut savoir, quand on a une vision panoramique, à l'échelle mondiale, que cela a été partout pareil sous des formes différentes. En Suisse, le conseil scientifique s'est appelé « task force » et était composé de plus de 80 personnes, avec des sous-groupes. En France, on a confié à Jean-François Delfraissy la mission de monter un conseil scientifique. En Italie, ils ont un Institut de santé publique, qui s'est constitué en conseil scientifique et est allé chercher des expertises scientifiques.

Aucune crise ne se ressemble. Il faut donc toujours une expertise scientifique différente. Là, il s'agissait d'une pandémie liée à un virus et il fallait des virologues et des épidémiologistes de terrain. Vous avez vu que même parmi les spécialistes virologues, vous aviez par endroit des spécialistes du coronavirus. Ce professeur Christian Drosten dont vous avez entendu parler est non seulement un virologue, mais aussi un coronavirologue qui a passé sa vie dans le coronavirus. Il n'est donc pas étonnant qu'il soit à l'origine du premier test développé : une semaine après, Pasteur l'avait développé car tout le monde se parle. Vous avez toujours besoin d'experts scientifiques et vous devez aller chercher les meilleurs. Dans chaque pays, la réflexion consistait à savoir quels sont les experts dont on pourrait avoir besoin et quels secteurs seront touchés. Certains pays ont créé de grandes commissions avec beaucoup de sous-groupes, d'autres ont mis en place une commission sanitaire et une commission économique. Petit à petit, on s'est rendu compte qu'il fallait des économistes, des sociologues, etc, mais au départ la crise était essentiellement sanitaire.

On continue donc à dire qu'il faudrait un conseil ad hoc, pas forcément scientifique, mais dans lequel il devrait y avoir des scientifiques, des membres de la société civile, des représentants des agences et des sociétés savantes, de manière à pouvoir formuler des recommandations pour que les politiques publiques puissent être appliquées au mieux et que les politiques puissent prendre leurs décisions en toute connaissance de cause.

En France, vous avez plusieurs agences qui ont été créées il y a de nombreuses années, aux dépens du ministère de la Santé, dont on a diminué les moyens pour les conférer aux agences. Les agences deviennent souvent indépendantes et il devient ensuite difficile de les faire travailler ensemble. L'objectif est d'être sûr que vous pouvez aller chercher l'expertise dont vous avez besoin. C'est dans ce sens que vont nos recommandations. L'expertise doit d'abord avoir des moyens : il faut que les gens soient intelligents, qu'ils puissent travailler, qu'ils aient des ordinateurs assez puissants si ce sont des analystes et qu'ils soient indépendants. C'est pourquoi nous avons pensé à cette capacité d'indépendance potentielle que vous avez au niveau de la HAS. Vous avez un HCSP qui a fait un travail magnifique, un travail de milice en quelque sorte : ces gens-là sont habitués à vous rendre 6 ou 8 rapports chaque année et, cette année, ils en ont rendu à la pelle alors qu'il s'agit d'un petit groupe. Préserver cette indépendance au sein de la HAS avec des structures qui travaillent ensemble, mais peuvent conserver ce degré d'indépendance, nous paraît très important.

C'est tout une réflexion qu'il faut avoir. En dépit d'agences très compétentes, la difficulté qu'éprouvent les experts à travailler ensemble provient principalement de raisons administratives c'est-à-dire d'un excès d'administration.

S'agissant du numérique, c'est évident qu'il s'agit d'un outil clef. En France, il y a eu des manques en matière de réactivité du numérique qui ont été corrigés par la suite.

Concernant l'accès aux donnés, j'ai discuté avec le professeur Arnaud Fontanet qui a pu travailler, mais avec beaucoup de retard, sur des données pour analyser les facteurs de risques. Le vrai problème est que les données existent sans que les chercheurs y aient accès. Pour les questions de santé chroniques, l'accès aux données à intervalles très espacés suffit mais pas en période de crise. Il faut vraiment engager une réflexion sur ce sujet. Il faudrait que vous trouviez les moyens législatifs pour qu'en situation de crise l'accès aux données soit ouvert. Lorsque l'on conduit des investigations épidémiologiques de terrain, pour des petits clusters dans les hôpitaux - c'est mon métier -, il faut faire des enquêtes de terrain avec des définitions de cas qui changent au jour le jour. Il faut mener des entretiens individuels avec les soignants et parfois même aller au domicile de l'infirmière, par exemple, pour remonter à la source du cluster. Pour vous donner des comparaisons, à Bâle, la santé publique a engagé la police judiciaire pour obtenir les informations nécessaires aux enquêtes pour la covid. L'épidémiologie de terrain est en effet très difficile. Si de surcroît des quantités de données ne sont pas accessibles alors c'est dramatique ! Par exemple, il est impossible de répondre à la question de la dangerosité des transports publics sans accès aux données épidémiologiques. Les bases de données sont généralement remarquables mais les épidémiologistes font face parfois à une incapacité de les croiser et de les exploiter. C'est vraiment dommage de savoir que les données sont là sans pouvoir s'en servir. La France est tout de même loin d'être le seul pays dans ce cas.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Je partage à titre personnel votre avis sur cette question des données. En étant trop frileux, on perd une manne de renseignements, ce qui peut se répercuter par une mauvaise gestion de la santé publique. Sur ce sujet, il y a eu le rapport de la délégation à la prospective évoqué par René-Paul Savary. Nous allons lancer au sein de la commission des affaires sociales une mission spécifique sur les données.

Pr Didier Pittet. - Il vaut mieux le faire en période de calme pour qu'en période de crise on puisse y avoir accès sans débat.

Mme Brigitte Micouleau. - Monsieur le professeur, les conclusions de votre rapport ne sont pas tendres. Vous indiquez que notre pays aurait connu des faux pas en matière de pilotage. Vous soulignez toutefois - et nous en sommes très conscients ici - que la mobilisation du personnel hospitalier a permis de compenser toutes ces erreurs. Votre mission préconise trois axes de travail dans la préparation aux nouvelles crises. Quelles anticipations préconisez-vous concernant le variant delta ?

Pr Didier Pittet. - Tous les pays ont manqué d'anticipation. Tous avaient prévu des plans pandémie à la suite de la grippe et pourtant très peu d'entre eux les ont utilisés pour la covid ; je suppose que ceux qui les ont mis en place n'étaient plus là.

Pour répondre à la question concernant le variant delta, il faut savoir que tous les virus évoluent naturellement sous forme de variants. C'est un processus darwinien qui leur permet de survivre. Beaucoup de ces variants ne comportent aucun avantage sélectif et disparaissent. Comme tous les autres variants, celui dénommé delta est né de la pression de sélection que le virus subit. Dès que des séquençages ont pu être réalisés, on a compris que le SARS-CoV-2, qui est un coronavirus, mutait assez souvent. Par la suite, il a augmenté sa cadence de mutation parce qu'il a senti la pression de sélection de l'entourage qui se renforçait. Le variant alpha est par exemple apparu et a pris de la place au Royaume-Uni.

Le variant delta, comme le variant alpha, est plus contagieux que la forme première du virus. C'est tout à fait normal puisque pour qu'un variant prenne le dessus sur les autres, il faut qu'il soit plus contagieux. Le variant delta l'est aujourd'hui de 50 à 60 % en comparaison au variant alpha qui, lui-même, était plus contagieux de 40 à 50 % que les formes de virus qui courraient à l'époque. Actuellement, on estime qu'entre 10 % et 20 % des contaminations ont lieu par le variant delta en France. Il va progressivement prendre le dessus mais la bonne nouvelle demeure que le vaccin et l'immunité protège contre le variant delta.

Les variants qui sont le plus à craindre naissent dans les pays où les taux de vaccination sont les plus élevés parce qu'il s'agit d'une course entre les variants et les vaccins. Parce qu'il sent de plus en plus de résistance, le virus est logistiquement programmé pour s'adapter et ainsi survivre.

Je rappelle tout de même qu'aucun variant ne résiste à l'hygiène des mains, à la distance sociale et au masque. Bien que la vaccination permette de reprendre des activités, il faudra de toute manière garder les gestes barrières. La clef du succès réside dans le faible nombre de cas de contamination permettant ainsi de remonter les chaînes de transmission et d'y mettre fin. Le virus ne va jamais disparaître et nous allons devoir apprendre à vivre avec lui. Nous sommes tous infectés dans l'enfance par quatre grandes familles de coronavirus contre lesquelles nous développons presque tous des anticorps avant l'âge de vingt ans.

Pr Didier Pittet. - Ce sont des virus qui vivent avec nous, qui malheureusement nous font des petits rhumes ou des petits accès de pneumonie de temps en temps. Nous allons devoir vivre avec ce virus. Il faudra des années pour que 99 ou 100 % d'entre nous soient immunisés contre la covid-19 et après on n'en parlera plus. C'est pour cela que la vaccination nous aide à accélérer ces étapes de la vie avec le virus.

M. Laurent Burgoa. - Monsieur le professeur, j'aimerais connaître votre avis sur le fait de savoir s'il n'aurait pas fallu renforcer les pouvoirs de nos préfets de départements, qui connaissent bien les élus locaux. Nous, sénateurs, représentons les élus locaux et sommes attentifs à ce qu'ils soient associés à toutes les décisions. Personnellement, je regrette que les préfets de départements n'aient été que des courroies de transmission, n'aient eu aucune prérogative, n'aient pas su s'adapter aux réalités de terrain alors qu'on leur en avait donné la possibilité et les moyens. Dans la partie cévenole du Gard, c'est une aberration d'avoir imposé le port du masque alors qu'il n'y a qu'un habitant tous les dix kilomètres carrés, mais c'était la règle. Si l'on avait donné plus de prérogatives à nos préfets de départements, associés à nos élus locaux, je pense que la gestion de la crise aurait été mieux appréciée par nos concitoyens. Je voudrais donc connaître votre avis à ce sujet.

Pr Didier Pittet. - C'est une très bonne remarque. Un des grands apports de ce rapport réside dans les comparaisons internationales. En France, vous avez un système centralisé et il faut territorialiser. La clé du succès est d'arriver, avec un système centralisé, à mettre en oeuvre sur le terrain la plus juste façon de faire, ce qui est quelque peu contre nature car vous avez toujours fonctionné comme un pays centralisé. Laissez-moi vous rassurer : nous avons comparé les pays centralisés aux pays purement décentralisés, comme l'Allemagne et la Suisse. En Suisse, les cantons sont gérés par ce que vous appelleriez des préfets et chacun avait sa liberté de fonctionnement, sauf au tout début de la crise, où la confédération a pris en central toutes les décisions comme en France, en Allemagne et ailleurs. Il a fallu ensuite appliquer. On disait à chaque responsable de canton : « Allez-y, faites votre boulot ». Cela a marché tant que les choses étaient simples, mais la Suisse et l'Allemagne ont très mal géré la deuxième vague. Proportionnellement, vous avez moins de dégâts en France par habitant qu'en Suisse et en Allemagne, alors que ces pays avaient été relativement protégés de la première vague et que la France, l'Italie et l'Espagne ont été d'abord heurtés par la première vague. Cette capacité à faire travailler en région est une des clés du succès.

A contrario, en Suisse et en Allemagne, les « préfets » avaient la liberté de décider. Pendant la deuxième vague, tous les magasins étaient fermés dans le canton de Genève, alors qu'ils étaient ouverts dans le canton de Vaud, à soixante kilomètres de distance, et tous les Genevois sont allés faire leurs courses dans le canton de Vaud. C'était complètement chaotique. Alors, quelle est la bonne formule ? Je ne le sais pas. Je pense que la France a réussi à territorialiser. Cela a étonné beaucoup de monde au début. Je me souviens que les journalistes me disaient : « Est-ce que vous trouvez normal qu'il y ait des jauges vertes, oranges et rouges ? » Rappelez-vous, au début, les gens ne supportaient pas ça et ils le réclament aujourd'hui. Il faut donc que l'on soit tous extrêmement humbles. Personne n'avait jamais vécu un phénomène tel que celui-là et nous devons apprendre à fonctionner avec lui.

J'ai discuté, après avoir rendu le rapport au Premier ministre, avec son secrétaire général, qui me racontait qu'ils sont pratiquement tous les jours en contact avec chaque région par visioconférence pour mettre en place ce que l'on appelle en épidémiologie l'implémentation, c'est-à-dire la traduction sur le terrain des consignes données au niveau central. L'exemple que vous donnez est logique : aujourd'hui, s'il fallait prendre des décisions pour le Gard, on ne rendrait probablement obligatoire le masque que dans certaines situations. Mais effectivement, au début, on avait tendance à donner des directives. En Suisse, les « préfets », au mois de novembre, allaient vers le ministre de la Santé en lui demandant de reprendre le contrôle en central car la situation était devenue ingérable. Il n'y a donc pas de système idéal, mais il faut être capable de s'adapter. Après, il ne faut pas que les lois vous en empêchent. Comment les adapter dans ce sens ? Je ne peux pas vous le dire car je ne suis pas un expert. Vous avez raison, il faut s'adapter au mieux sur le terrain tout en gardant une cohérence au niveau national. Or, les États fédéraux ont eu beaucoup de peine à le faire. Je peux vous dire que c'est en débat chez nous maintenant.

M. Martin Lévrier. - Vous avez parlé des gestes barrières. Faut-il les prioriser ? Y en a-t-il de plus importants que les autres ?

Une autre question rapide. On a vécu une troisième vague après votre rapport : pensez-vous que votre rapport a été utile et a-t-on mieux géré cette troisième partie de crise ?

Question suivante : y aurait-il un risque de quatrième vague si le vaccin ne se développe pas assez vite en France ? Comment gérer ce type de crise et comment retrouver une pédagogie forte vis-à-vis des Français qui redeviennent frileux vis-à-vis du vaccin ?

Une autre question sur le numérique intrusif et liée à la pédagogie envers les Français et ce pays assez rebelle. Vous disiez dans votre rapport que la confiance dans les gouvernants est souvent mise en défaut et, pourtant, les Français ont bien joué le jeu des confinements. Comment trouver un équilibre ?

Sur les stocks stratégiques, on ne pense jamais aux pompiers. Pourquoi ne pourrions-nous pas en confier la gestion à ceux qui savent faire, à savoir les pompiers, qui ont cette logique centralisée et décentralisée en même temps.

Dernier point : vous parliez de pédagogie. Comment assurer une information fiable face à cette démultiplication de pseudo-experts qui déversent une forme de savoir incroyable sur les chaînes d'information en continu.

Mme Michelle Meunier. - Merci, Monsieur le professeur, de vos propos clairs. Je n'ai pas lu votre rapport, mais j'ai envie de le faire maintenant.

J'aimerais vous entendre sur la population vulnérable, dont on a beaucoup parlé, notamment des personnes âgées en EHPAD, avec la situation de protocoles confus que l'on a connue en France. Mais je voudrais également vous entendre sur la population fragile, migrante, dans la rue, dont on a très peu parlé. Avez-vous des éléments à nous communiquer à ce sujet ?

Vous venez de parler des enfants. Je vous ai lu sur les conséquences catastrophiques de la fermeture des écoles pour les enfants et les familles, mais vous dites également que tant que les classes seront ouvertes, il sera difficile de faire en sorte que le virus cesse de circuler. Sur la vaccination, vous ne souhaitez pas d'obligation vaccinale, mais vous rappelez que rien ne se fera sans vaccination. Ce ne sont pas des contradictions, j'en ai bien conscience, mais tout cela n'est pas très simple.

Mme Corinne Imbert. - Vous avez évoqué la création d'un conseil ad hoc associant scientifiques et société civile, ce qui est très large. Comment voyez-vous la prise en compte de la démocratie sanitaire dans la gestion d'une crise et pensez-vous qu'associer la société civile aurait permis de mieux garantir en amont la confiance de la population et de mieux prévenir ses hésitations vis-à-vis de la vaccination ?

D'autre part, la mission appelle à la réalisation d'un état des lieux, aux plans national et régional, des capacités de soins critiques, en opposition aux capacités de soins en temps normal. Pensez-vous que les moyens, les équipements et les personnels formés en soins critiques avaient été sous-dimensionnés au départ, sachant que vous rappelez dans votre rapport que la gravité de l'épidémie a été sous-estimée de janvier à février 2020 ? Quel regard portez-vous sur la coopération entre acteurs publics et privés, et notamment sur le rôle des élus et des collectivités et leur mobilisation pour fournir des masques et des solutions hydro-alcooliques au début de la crise et pour mettre en place des centres de vaccination ?

Pr Didier Pittet. - En ce qui concerne les gestes barrières, les deux principaux sont l'hygiène des mains et la distance sociale. Cette dernière peut parfaitement remplacer le masque qui reste néanmoins utile en intérieur lorsque les gens sont proches. Tout dépend aussi si les personnes auxquelles nous sommes confrontées sont vulnérables ou non vaccinées. Pour un temps, si ce n'est pour toujours, il faudra a minima conserver l'hygiène des mains.

Sur la question de savoir si la troisième vague a été mieux gérée que les précédentes. Oui, elle a été très bien gérée. En France, c'est très clair que la gestion s'est améliorée avec le temps. Ce n'est pas le cas pour tous les pays.

S'agissant de la question d'une éventuelle quatrième vague, il y aura nécessairement des clusters d'infection. Dans l'idéal, il faudra tous les comprendre et tous les interrompre. Le risque de quatrième vague existe mais la progression de la vaccination le réduit. Le vaccin permet d'éviter la transmission du virus d'une personne à une autre. Pour autant, la vaccination n'est pas en elle-même suffisante ; il y aura toujours des personnes non vaccinées et les vaccins ne sont pas efficaces à cent pour cent. L'efficacité des vaccins utilisés en Europe comme Pfizer ou Moderna s'établit autour de 90 ou 95 % - ce qui reste excellent. De plus, l'immunité des personnes vaccinées très âgées n'est plus aussi performante. Pour résumer, plus le nombre de personnes vaccinées augmente, moins il y a de risque de voir apparaître des clusters importants et plus notre système de santé sera protégé permettant ainsi d'assurer les autres soins. Dans tous les pays du monde, un retard, qu'il nous faut rattraper, a été pris dans les soins ne concernant pas la covid.

J'en viens à un autre sujet. Oui, le virus va circuler parmi les enfants et c'est tant mieux ! L'immunité de la population doit augmenter pour atteindre à terme les cent pour cent. En guise de comparaison, l'immunité collective pour la rougeole n'est assurée qu'à partir de 98 %. Lorsque ce seuil n'est pas atteint alors les petits clusters qui se forment peuvent avoir des conséquences très graves pour les jeunes adultes. Les foyers épidémiques de covid qui émergeront dans les écoles ne seront pas graves en soi tant qu'ils restent sous contrôle. Il faut être cohérent avec les gestes barrières sans excès pour qu'ils restent socialement acceptables. Il faudra promouvoir le test. Avoir une faible proportion de tests positifs reste la clef du succès. Cela vaut la peine de lutter autant contre la covid car je ne souhaite cette maladie à personne. Outre les dégâts en termes de mortalité qu'elle cause chez les personnes âgées, elle provoque des longs covid chez une part des personnes jeunes infectées, sur lesquels on ignore encore beaucoup de choses. Pour éviter la quatrième vague, il faudra continuer à aller se faire tester, à s'isoler le cas échéant et à utiliser les passeports sanitaires. En outre, l'automne ne sera pas simple car la grippe sera bien présente. Étant donné qu'elle n'a que très peu circulé l'année dernière, l'immunité de la population est très faible. Il faudra donc se faire vacciner contre la grippe pour éviter des surcharges hospitalières et des infections mixtes : covid et grippe. J'insiste sur un point ; la pédagogie et l'information sont très importantes pour que les gens comprennent pourquoi il faut se faire tester et appliquer les autres bons gestes.

Ensuite, vous posiez la question du numérique intensif. Il faut trouver un équilibre dans le travail que vous allez faire. En donnant accès à l'information, vous rendrez service aux Français et à la santé publique. Il est normal que le numérique prenne une place plus importante dans notre vie. Néanmoins, il ne faut pas que le numérique intensif heurte les opinions des populations et soulève des oppositions trop fortes. Il faut en faire comprendre l'importance.

Sur la question des stocks et du rôle des pompiers, je vois cela d'un oeil plutôt favorable. Il faut qu'un rôle de centralisation à l'échelle du pays soit jouer de manière à ce que les bonnes informations remontent en central et qu'en périphérie les acteurs concernés puissent avoir ce dont ils ont besoin aussi vite que possible.

Au sujet de l'infodémie, selon le terme créé par l'OMS pour désigner l'épidémie d'informations qui a sévit pendant la crise sanitaire, je tiens à dire que c'est un phénomène global ; la Suisse l'a expérimentée aussi bien que la France. En revanche, nous avons la chance en Suisse de ne pas avoir de chaines d'information en continu lesquelles ne font pas toujours appel aux meilleurs experts des sujets. C'est quelque chose qui peut avoir des répercussions importantes. En France, au mois de septembre 2020, ce phénomène a joué un sale tour, si je puis dire, aux décisionnaires. Il faut corriger ça ; on ne peut pas dire tout et n'importe quoi. Si on met le doute dans la population, on peut le payer très cher. L'OMS travaille sur ce sujet de l'infodémie. Nous, les épidémiologistes, connaissons très bien ce phénomène et nous nous efforçons à réagir très vite aux mésinformations.

Madame Meunier, vous parliez de la vulnérabilité des Ehpad. Notre mission a formulé toute une série de recommandations à leur destination. Les Ehpad en France, comme les établissements médico-sociaux (EMS) en Suisse, sont les parents pauvres de la prise en charge. Pourtant, on a besoin de plus en plus d'expertise que ce soit en termes d'accompagnement ou de soutien sanitaire et médical. Nous recommandons, en premier lieu, au sujet de la médicalisation des Ehpad, d'avoir dans les centres de gériatrie des médecins gériatres qui puissent aller travailler dans ces établissements. Nous préconisons ensuite d'avoir au sein de la direction générale de la Santé (DGS) un délégué à la prévention du risque infectieux qui piloterait cette politique sur le terrain en faveur notamment de ce public à haut risque d'infection.

Concernant les plus fragiles et les oubliés de la crise sanitaire, notre rapport rend compte d'une enquête sociologique que nous avons conduite en Seine-Saint-Denis, un département désavantagé où les problèmes d'injustice sociale sont nombreux. Nous formulons des recommandations pour ces zones. Pour la vaccination, il faut aller sur le terrain : installer des tentes en bas des immeubles, ne pas hésiter à sonner à la porte des personnes. Il faut apporter le vaccin aux populations hésitantes ou qui ont du mal à comprendre ou à se déplacer. Je crois que le Gouvernement est très sensibilisé à cette question.

Le sujet de l'obligation vaccinale est épineux. Nous sommes partiellement coupables parce que parmi les soignants, on retrouve une grande hétérogénéité des taux de vaccination. Les médecins sont davantage vaccinés que les infirmières par exemple. En Suisse, les taux de vaccination dans les EMS peuvent varier de 10 à 98 %. Les responsables des Ehpad, qu'ils soient médecins, directeurs ou infirmiers doivent jouer un rôle de modèle pour convaincre les équipes. En Suisse, il est impossible, en droit, de rendre obligatoire la vaccination mais on peut trouver des chemins détournés. Si une infirmière veut travailler en pédiatrie, qui est un secteur très demandé, alors elle doit être vaccinée contre la rougeole. La covid toutefois est une maladie qui ne tue pas assez, en comparaison d'Ebola par exemple, pour facilement instituer des conditions strictes de vaccination. À titre purement personnel, je préconiserai pour le début de l'automne d'instituer une stratégie « zéro covid » pour les soignants qui travaillent dans des Ehpad en leur laissant le choix entre deux options : soit être vacciné ou soit réaliser deux tests par semaine.

Mme Catherine Procaccia. - Oui, mais il faut des tests.

Pr Didier Pittet. - Oui, mais en France vous avez de la chance, parce que les tests sont gratuits. En Suisse, les tests n'étaient pas gratuits, on a dû se battre pendant neuf mois pour obtenir la gratuité d'une partie des tests.

M. René-Paul Savary. - Mais si on ne se vaccine pas en France, c'est à cause de ça !

Pr Didier Pittet. - Effectivement, on passe d'une éthique individuelle à une éthique collective. C'est pour cela que le débat autour des soignants est extrêmement important, puis il y a le débat dans le reste de la population. Chez nous, le ministre de la Santé est très clair. Il dit : « Nous rouvrons toute une série d'activités et soit ceux qui ne sont pas vaccinés ne pourront pas entrer dans les lieux clos, soit il y aura des décès et il faudra les assumer ». On ne peut pas arrêter toute une société parce que quelques personnes refusent soit d'être testées, soit d'être vaccinées. Je pense qu'il va falloir continuer à travailler dans ce sens-là. Par exemple, sur la question des écoles, fermer les écoles est catastrophique. Les pauvres petits Italiens ne vont pas à l'école depuis 18 mois. Les Allemands ont fait 6 mois sans école. Au-delà de l'éducation des enfants, il y a les problèmes à la maison, la violence et toutes les autres problématiques. Aujourd'hui, on sait mesurer la chute du PIB, mais pas l'impact de la fermeture des écoles dans dix ans. Or, c'est prioritaire. Au sein du Gouvernement, cela a souvent été répété, y compris par Emmanuel Macron : « Oui, nous nous battons pour maintenir les écoles ouvertes. » Faire davantage de télétravail pour garder les écoles ouvertes faisait sens au moment où l'on prenait des mesures collectives. Aujourd'hui, on peut avoir de l'épidémiologie de terrain et des interventions pour maintenir le nombre de cas à un niveau faible, on n'a plus besoin de ces mesures collectives. On a surtout besoin d'être présent sur le terrain pour pouvoir maintenir les écoles ouvertes. Cette question de l'application est compliquée. Dans tous les pays du monde, à part certains dans lesquels la démocratie n'existe pas, on est exposé.

Ensuite, vous revenez sur la question du conseil ad hoc, qui vise à être là de manière adéquate au bon moment et dans lequel il faut inclure la société civile. En France, vous avez des associations et France Assos Santé avec des moyens pour répondre à ces questions. Dans ce rapport, on recommande, au moment où vous constituez un conseil ad hoc, à introduire la société civile. Cela aidera certainement pour les problèmes d'hésitation vaccinale.

Vous posez ensuite la question des soins critiques. Soyons clairs : il n'y aura jamais assez de lits de réanimation et de soins intensifs. Il ne faut pas se leurrer, on ne peut pas avoir quatre fois le nombre de lits de réanimation que l'on a aujourd'hui car il faut avoir le personnel capable de s'occuper des malades. Par contre, il faut que la distribution de ces lits soit le plus homogène possible au sein des territoires en fonction des besoins. Il ne faut pas forcer ces secteurs à ce qu'ils fonctionnent avec 90 ou 98 % de taux d'occupation des lits car ces domaines sont, par essence, sujets à des variations. On le voit dans notre hôpital : en période de grippe, le taux d'occupation des lits est de 120 %, ce qui ne va pas. Il faut donc arriver à trouver de bonnes mesures, notamment un nombre adéquat de lits de soins critiques. Le nombre est sans doute à la limite d'être adéquat en France, mais il faut être sûr que l'on ait les moyens d'augmenter ces capacités lorsque c'est nécessaire. On a un peu moins parlé des lits non critiques : en Italie et en Inde, on n'avait simplement pas d'oxygène. On a vu que l'on pouvait éviter l'hospitalisation en réanimation en oxygénant les malades en dehors de la réanimation quand cela était possible. Il y a eu en France un magnifique exemple d'adaptation de ce phénomène-là et il faut que tout cela soit réétudié pour avoir des volumes adéquats. Ce qu'il faut comprendre, c'est que la vraie prévention de la surcharge en réanimation a lieu en amont, par un travail sur l'intervention de terrain au moment où l'épidémie est là. L'épidémiologie de terrain a dû être adaptée en France comme partout dans le monde, mais il y avait au départ un déficit, que n'avaient peut-être pas tous les systèmes de santé publique dans le monde. Je pense que, dans chaque région, les élus locaux, en partenariat avec les responsables des hôpitaux, doivent discuter de ces capacités d'accueil, mais aussi des capacités de transfert. On l'a vu quand vous avez dû transférer des patients du Grand Est dans le reste de la France comme dans les pays étrangers. C'est normal que cela se passe comme ça car le Grand Est a eu la malchance d'être tout à coup affecté en premier par un phénomène inattendu. Ces choses-là vont se reproduire, donc il faut mieux se préparer. Quand il s'est agi de réaliser ces transferts, vous avez magnifiquement réussi. La solidarité entre pays a très bien joué sur la question des transferts de malades, à la différence d'autres sujets, comme les masques ou les tests. Je pense donc qu'il faut évaluer les capacités d'accueil en soins critiques et revoir les capacités des centres d'urgence. Vous avez tout de même un système de santé, pour ce qui est des urgences, qui a été pénalisé depuis une quinzaine ou une vingtaine d'années. Cela ne se passe pas depuis un an ou deux. Il va donc falloir reconstruire tout ça et c'est en cours.

Mme Nadia Sollogoub. - Professeur, vous avez parlé de conseils scientifiques et d'experts et je voudrais faire remonter une remarque d'une profession qui a eu l'impression qu'il fallait mettre le pied dans la porte pour être entendue, les vétérinaires, qui sont pourtant des experts des zoonoses de la vaccination de masse. Vous avez cité le cas d'une transmission par les chats et nous aurions besoin de vétérinaires dans ce genre de cas.

Nous avons eu la chance d'entendre les autorités israéliennes. Sur la question de la quatrième vague, elles parlaient de la durée de la couverture vaccinale, en disant qu'elles surveillaient avec attention le moment où il allait falloir revacciner et y étaient prêtes. La question est en fait celle du top départ pour vacciner. Est-ce que vous êtes dans la même démarche ?

Mme Laurence Cohen. - Je voudrais revenir sur ce que vous a demandé Bernard Jomier sur la proposition n° 4 de vos recommandations. Il avait axé sa question sur l'ex-EPRUS, mais je voudrais élargir le propos car on a constaté en France des pénuries importantes en termes de médicaments et de grosses difficultés au niveau des vaccins. Ces pénuries s'aggravent et s'accentuent, il y a eu d'ailleurs de nombreux rapports sur ce sujet. Puisque vous proposez de confier la gestion des stocks stratégiques nationaux de produits de santé à un opérateur unique, j'aimerais savoir si votre proposition englobe une mission de production des médicaments et des produits de santé. Cela nous intéresse beaucoup avec Cathy Apourceau-Poly car nous sommes porteurs, au niveau de notre groupe, de cette proposition qui est de plus en plus soutenue en France et en Europe.

D'autre part, quand vous dites que les transferts des patients se sont merveilleusement bien passés, je pense qu'il faut nuancer vos propos, professeur, parce que cela a eu des conséquences psychologiques parfois très graves, avec un isolement des patients. Cela nous interroge toutes et tous sur la question des fermetures de lits, et pas seulement des lits d'urgence. Il y a eu beaucoup trop de fermetures de lits en France, tous les professionnels le disent et nous n'avons pas une capacité hospitalière d'accueil des patients suffisante.

M. Daniel Chasseing. - Monsieur le professeur, vous avez dit qu'il fallait être humble dans la critique de la gestion et je crois que c'est vrai, car en janvier 2020, même la ministre de la Santé se demandait si le virus allait venir en Europe. Il est certain que quand la consommation de médicaments, comme les anesthésiques, est multipliée par mille, c'est compliqué pour tous les pays. Je pense que nous avons eu beaucoup de difficultés et de retard pour tester massivement et surtout isoler les cas contacts. Comment peut-on mieux se préparer pour le faire et le faire accepter par la population ?

Mme Chantal Deseyne. - Professeur, vous avez indiqué dans l'une de vos réponses que la population à vingt ans était pratiquement totalement immunisée contre quatre familles de coronavirus. Avez-vous des retours sur l'immunité des enfants qui ont été exposés au virus et que pensez-vous de la vaccination des enfants ?

Mme Marie-Pierre Richer. - Nous avons entendu parler d'une troisième vaccination sur laquelle j'aimerais avoir votre retour.

Par ailleurs, dans votre rapport, vous parlez des retards de diagnostic, notamment concernant le cancer, et de la surmortalité que pourraient provoquer ces reports. Il y a certainement d'autres maladies. Vous vous appuyez sur un article de la revue « The Lancet », notamment au Royaume-Uni, en août 2020, en disant que cette surmortalité pourrait s'étaler sur les cinq ans à venir. Quelles sont les préconisations, puisque l'on parle de cinquième et de sixième vagues ?

Mme Jocelyne Guidez. - L'armée a une certaine expérience de gestion de crise. Elle réalise régulièrement des exercices sur d'éventuelles attaques chimiques ou bactériologiques. Les militaires ont-ils pu apporter leur expérience et les avez-vous auditionnés ?

Mme Christine Bonfanti-Dossat. - Dans cette mission, vous émettez une petite déception, celle de ne pas avoir eu le temps d'aborder l'aspect de la recherche scientifique et pharmaceutique. Vous dîtes même qu'on aurait pu espérer qu'une nation comme la France soit à l'origine de traitements et de vaccins. Pouvez-vous développer ces propos ?

Mme Annick Jacquemet. - J'écouterai la réponse à la question de ma collègue Nadia Sollogoub sur les vétérinaires avec une grande attention et j'ai, pour ma part, trois sujets de question.

On constate que les contaminations se trouvent à leur niveau le plus bas au cours de cette période d'été cette année comme l'année dernière. À l'issue de ces deux ans, avons-nous identifié les causes ? Peut-on y déceler des raisons climatiques ou les confinements ont-ils permis cette accalmie ? Peut-on en tirer des conclusions pour les années futures ?

Avons-nous, à ce jour, suffisamment de recul sur les traitements mis en place permettant de réduire les besoins en lit de grande réanimation ?

Enfin, lors d'une de nos auditions, nous avons appris que cinq milliards de documents avait été publiés sur la covid. Comment faire le tri parmi toutes ces informations publiées et comment peuvent-elles être contrôlées ?

Pr Didier Pittet. - Concernant la collaboration avec les vétérinaires, elle a été améliorée puisque récemment le docteur vétérinaire Thierry Lefrançois a été intégré au conseil scientifique. Quant au concept du one health, qui représente l'avenir de ces enjeux de santé, nous aimerions qu'il y ait un délégué pour la prévention du risque infectieux au niveau interministériel. Beaucoup de progrès ont tout de même été fait sur cette question puisque, depuis 2012, l'OMS et l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE) ont commencé à collaborer. Il faut prendre l'habitude de travailler ensemble sur ces questions notamment de zoonose.

S'agissant de la troisième dose, ce n'est pas certain qu'il faille y recourir. Aujourd'hui, on donne déjà une troisième dose à certains patients les plus immunodéprimés parce qu'on le pratiquait déjà depuis longtemps pour d'autres vaccins. Pour les patients vulnérables, est-ce qu'une troisième dose sera nécessaire ? La plupart des États s'y prépare pour le début 2022 surtout. Quant à une troisième dose pour toute la population, personne ne sait si cela sera nécessaire parce qu'on ne dispose pas du recul suffisant et que tout dépend du vaccin utilisé. Les vaccins à ARN messager Pfizer et Moderna ont une capacité à produire des cellules mémoires en plus grande quantité que les vaccins classiques. Faudra-t-il se faire vacciner à intervalle régulier comme tous les un, deux ou trois ans ? On ne sait pas. Est-ce qu'avec l'immunité atteinte il n'y aura pas une compétition entre les familles de coronavirus qui entrainera un déclin de la covid ? On ne le sait pas non plus. En conclusion, les Etats se préparent à organiser une troisième vaccination. Israël sera le premier pays à le décider compte tenu de son avance en la matière. Ce que je peux dire c'est que si une troisième dose a lieu, elle devra se faire avec les vaccins à ARN messager. Enfin, et en tout état de cause, étant donné l'impact massif du virus sur nos sociétés, ce serait dommage de se priver d'une manière de régler le problème de la covid le plus vite possible en refusant la troisième dose.

Ensuite, je suis favorable à ce qu'une unité centrale spécialisée comme l'Eprus gère les stocks stratégiques tant que ce sont les spécialistes en santé qui identifient la nature et la quantité des médicaments à stocker. Par analogie, il existe au niveau de l'OMS une liste restrictive des médicaments essentiels à stocker. Bien sûr, une belle stratégie consiste à non seulement préparer logistiquement les réponses aux graves crises mais aussi à produire les médicaments dans nos territoires. Néanmoins, nous ne sommes pas allés aussi loin dans le rapport par manque de temps. Il faudrait engager la réflexion pour les vaccins et tous les autres médicaments mais, en tout cas, Emmanuel Macron détient une liste détaillée de tous les composants des vaccins et leur chaine de production.

Sur le sujet des transferts de patients entre régions ou entre pays, je suis d'accord avec vous. S'ils se sont avérés médicalement et techniquement une réussite, ils se sont aussi révélés comme des situations dramatiques au plan social et émotif. Il vaut mieux les éviter autant que possible. Toutefois, au regard des besoins qu'ont été ceux de la région Grand Est au plus profond de la crise, par exemple, on ne peut pas imaginer avoir de telles capacités d'accueil en permanence. Il faut donc trouver des moyens de pallier le manque de lits grâce notamment à la collaboration entre le public et le privé. Sur ce point, la France s'est améliorée avec le temps mais on peut toujours faire mieux. En Suisse, ce partenariat était une réussite jusqu'à ce que les structures privées, guidées par la recherche de rentabilité, n'abandonnassent les structures publiques pour reprendre leur activité habituelle.

Sur le « tester, tracer, isoler », il est certain qu'au départ, la démarche a été handicapée par le manque de tests. Tous les pays y ont été confrontés. En Suisse, les tests et même les écouvillons ont vite manqué. Néanmoins, la doctrine en France a été quelque peu défaillante également. Le développement des tests sérologiques n'était pas aussi urgent que celui des tests diagnostics. Ensuite, au moment du déconfinement, la France a été le pays qui testait le plus mais a péché par le traçage des cas positifs et leur isolement. En effet, il faut des équipes d'épidémiologistes de terrain et en particulier des fins limiers si je puis dire. Une amélioration a eu lieu tout de même. Par comparaison, à Genève, l'équipe de santé publique d'intervention compétente ne comportait que sept personnes au début de la crise pour un canton d'un demi-million d'habitants. Avec la structure créée, ils sont aujourd'hui trois cents personnes et ils devront garder cet effectif. C'est la clef du succès pour avoir un été avec un faible taux de contamination et un automne pendant lequel les clusters sont maitrisés pour garder le plus possible d'activités ouvertes.

J'en viens désormais au sujet de l'immunité des enfants et de la pertinence du vaccin pour eux. Quand les enfants s'infectent et que tout se passe bien, tant mieux. Ils sont immunisés. Il n'y a pas de mortalité chez l'enfant. On constate quelques syndromes inflammatoires graves mais pas inconnus, comme le syndrome de Kawasaki, et ce n'est pratiquement jamais mortel. Cependant, à long terme, on ne sait pas ce que sera l'effet de cette maladie. Le virus a un entropisme, c'est à dire une capacité à se coller à certains endothéliums - la couche interne des vaisseaux notamment les artères du coeur ou les artères nourricières des neurones. Je le redis : je ne souhaite cette maladie à personne. Plus vite on vaccine, mieux ce sera.

Pr Didier Pittet. - Donc les enfants seront vaccinés.

Mme Catherine Deroche. - À partir de quel âge ?

Pr Didier Pittet. - Vous savez, les essais cliniques chez l'enfant sont toujours plus longs car on est toujours plus prudent. On descend âge après âge, du jeune adulte à l'enfant. Aujourd'hui, on vaccine les enfants contre la rougeole ou la varicelle : si on avait une épidémie mondiale de varicelle, ce serait une catastrophe autrement plus compliquée à gérer que la covid. On fait des vaccins chez les enfants et c'est grâce à ces vaccins que l'on prévient et éradique les maladies, comme la variole. Donc on y arrivera, mais pas avant d'avoir les données de sécurité vaccinale chez l'enfant. C'est l'évolution normale.

Sur les retards diagnostics, je dirais : « Oui, bien sûr, mais. » Prenons un exemple simple : l'endoscopie digestive. Il y a quinze ans, en Suisse, on recommandait, à partir de 65 ans, une endoscopie par an. Aujourd'hui, on sait que l'on n'a pas besoin d'une endoscopie chaque année, mais d'une tous les trois ans ; et on a des gastro-entérologues qui se construisent des piscines ou achètent des bateaux. Dans cette médecine-là, on ne sait pas toujours jusqu'où il faut aller. Si pendant trois mois, on n'a pas fait d'endoscopie digestive aux personnes qui devaient en faire une tous les trois ans, il n'y aura probablement pas un gros impact sur le cancer du côlon. Peut-être que le gastro-entérologue devra retarder le moment où il construira sa piscine. Je le dis à dessein car il faut bien comprendre que, dans le domaine de la médecine préventive, on a des recommandations qui sont les plus logiques possibles, mais pour lesquelles on n'a pas toujours toutes les informations. Par contre, dans certaines maladies cancéreuses, dans notre hôpital, l'oncologue-chef me dit que le service a souffert de la crise car il a beaucoup travaillé, mais qu'il n'y a pas eu de perte de chance chez tel type de malade, car rien de ce qui se faisait d'habitude n'a été changé. Il faut donc remettre l'église au milieu du village. Oui, cette étude de « The Lancet », la seule disponible à l'époque, fait des évaluations à cinq ans et considère possible de manquer un tel nombre de cancers avec un tel impact et qu'il faut se rattraper. Mais il ne faut pas que l'on se rattrape bêtement, en faisant toutes les endoscopies en retard. Il faut regarder quels sont les malades qui mériteraient que l'on rattrape ce temps perdu. Il y a eu une période pendant laquelle on a moins fait de transplantations d'organes, notamment du rein. Par contre, pendant la première vague, nous avons fait une transplantation du foie qui s'est très bien passée. Il faut donc peser les choses et les étudier pour corriger le plus vite possible ce qu'il faut corriger, en évitant de peindre le diable contre la muraille. Je crois que la vie continue, les hôpitaux doivent reprendre leurs activités rapidement alors qu'il y a des gens qui sont fatigués ou démotivés. Il faut faire une balance du risque de manière à éviter ces pertes de chance, qui évidemment vont avoir un impact : si la pandémie n'avait pas eu lieu, on n'aurait pas ce doute là. Mais je crois qu'il faut les relativiser, c'est important.

Nous parlions de l'armée. Quand on demandait ce que l'armée pouvait faire, on nous a répondu qu'elle était déjà très occupée. Je le crois volontiers. Il est vrai que, pour certaines situations, l'armée est très utile. En Suisse, on y a fait momentanément appel. On utilise également beaucoup la protection civile. Je crois que l'armée peut aider pour la gestion logistique. On pense que la réserve sanitaire pourrait être revue, avec une formation permanente et une meilleure capacité de mobilisation. Il y a des réflexions à mener et je pense que l'armée peut considérablement aider le SGDSN à concevoir le concept de « stock strategy ».

Sur la recherche scientifique, Emmanuel Macron m'a dit que nous avions été complaisants et je lui ai dit qu'il avait raison car nous n'avons tout simplement pas eu le temps. Au fond, dans cette mission, on nous demandait d'évaluer et de donner des conseils pour que des choses puissent être faites immédiatement. Suite au rapport d'étape, des choses ont été mises en place au mois d'octobre. On aurait voulu que Sanofi Pasteur sorte un vaccin, peut-être deux. Ils vont arriver, ces vaccins. Il y a eu un peu de malchance à un moment donné, ce qui arrive toujours en recherche, une vision un peu différente, puis des accords sur la vision et il y a en tout cas aujourd'hui deux vaccins non conventionnels, dont l'un est un mRNA et l'autre tout à fait nouveau, en avancement. Nous aurions peut-être voulu davantage d'innovations françaises, mais il y en a eu quand même. La France a été le premier pays au monde à prendre un décret sur le prix des solutions hydro-alcooliques, ce qui a permis à chacun d'en acquérir à moindres frais. Vous avez également été les premiers à édicter des normes pour la fabrication des masques hygiéniques. Il y a eu en fait beaucoup plus de choses que l'on imagine. Néanmoins, si l'on veut savoir pourquoi les choses ne se sont pas passées comme souhaité, il faut revenir des années en arrière : pourquoi le patron de Moderna, un Français, est-il allé s'installer aux États-Unis ? Toutes les start-ups en Suisse vont s'installer aux États-Unis. C'est une réflexion de fond, mais c'est une autre mission. Je pense que, dans le domaine de la réflexion sur la production des vaccins, la France est le pays qui est allé le plus loin. Mais vous avez raison, le rapport n'aborde pas aussi bien cette question qu'il aurait pu le faire, aussi bien pour des raisons de temps que de constitution de la mission.

Concernant le climat, vous parlez de saisonnalité du virus. Pour l'instant, celui-ci a tendance à être plus facile à transmettre en automne et en hiver, mais ce n'est pas ce qu'on appelle pour autant un virus saisonnier. Il est capable de frapper dans l'hémisphère Sud : l'Australie est de nouveau confinée. Donc, pour l'instant, on peut dire que l'automne ne sera pas propice à une meilleure situation, mais on ne peut pas parler d'une véritable saisonnalité du virus.

Est-ce que le confinement a été efficace ? Oui, mais c'est une mesure extrême, qui ne consiste pas à contrôler un cluster, mais à contrôler tout le monde. On a tous été pris dans cette même façon de faire car il n'y en avait pas d'autre, sauf si on avait eu la chance d'avoir des épidémies extrêmement localisées, ce qui correspond à ce qui se passe aujourd'hui : on saute sur les clusters et on essaie de mieux les comprendre et de les stopper. Néanmoins, cela devient compliqué quand il y en a trop. Pour revenir à la question posée au début, le « zéro covid » n'était pas jouable : il aurait fallu pour cela confiner toute l'Europe en même temps pendant douze, seize ou vingt semaines et ensuite tout reprendre tous ensemble au même moment. Cela a fonctionné à Taïwan, mais ce pays a un Center for disease control absolument exemplaire, avec un ministre de la Santé, devenu Premier ministre, qui est un épidémiologiste de terrain et une méfiance permanente envers la Chine. À Taïwan, on sait où vous êtes chaque fois que vous utilisez votre carte de crédit ou que vous passez dans un endroit où il y a des caméras de télévision (et il y en a partout) et votre voisin téléphone à la police quand vous sortez de chez vous. « Tester, tracer, isoler », ça veut dire quelque chose de différent en France, à Taïwan, à Singapour et au Vietnam. Ce que ces pays érigés en modèles ont fait n'était pas jouable pour nous. Je vous rappelle qu'à Wuhan, au début, votre porte d'entrée était clouée avec des planches pour que vous ne puissiez pas sortir de chez vous. Il paraît quand même très compliqué d'établir ça en France.

Et pourtant, Taïwan connaît aujourd'hui un redémarrage de l'épidémie parce que seuls 6 % de la population sont vaccinés car la Chine bloque l'entrée des vaccins pour des raisons politiques. L'Australie, qui n'arrive pas à vacciner assez rapidement, en est au sixième confinement. Vous avez entendu que Sidney était confiné, mais vous n'avez peut-être pas entendu que tous les territoires étaient bloqués le lendemain soir : si vous étiez dans le Nord pour les vacances, vous rouliez en urgence jusqu'à la frontière car celle-ci fermait à minuit pour quinze jours. L'Europe ne pourrait pas fonctionner comme cela car nous sommes trop dépendants les uns des autres. Je crois donc que ceux qui ont proposé le « zéro covid » n'ont pas tout à fait compris ce que cela voulait dire, ce qui ne signifie pas que l'épidémiologie d'intervention sur le terrain n'est pas fondamentalement importante.

Est-ce que les traitements ont fait des progrès ? Pour ce qui est de la prévention, il n'y a pas d'autre traitement préventif que les gestes barrières aujourd'hui. Quand vous contractez la maladie, les corticoïdes, les stéroïdes, sont les seuls médicaments qui permettent une nette amélioration parmi les traitements précoces. D'autres médicaments sont toujours au stade de l'essai thérapeutique. Pour l'instant, il nous manque un antiviral.

Pr Didier Pittet. - Il y a certes les anticorps monoclonaux mais c'est une technique qui coûte très cher. On en donne seulement que dans certaines situations.

M. René-Paul Savary. - En France, nous nous en sommes procurés.

Pr Didier Pittet. - Certes mais c'est seulement pour une certaine catégorie de malades. J'ai étudié les anticorps monoclonaux dans le domaine de la sepsis. C'est très difficile de montrer un véritable bénéfice, en tout cas lorsque les personnes sont très malades. Il faut être réaliste, c'est la prévention et la vaccination qui sont, aujourd'hui, nos outils principaux.

Enfin, la dernière question portait sur l'ampleur des publications. On a déjà vécu ça à certaines époques. Dans la vie académique, c'est publier ou périr ! Les scientifiques ne sont pas forcément compétents sur la covid mais ils veulent surfer sur la vague, pour utiliser une métaphore. Après avoir mené leurs études, ils ont tous envoyés leurs travaux aux journaux qui ont connu une pression immense. Quand on est vraiment un expert, on peut compter sur son équipe pour faire le tri dans les publications. La plupart n'a pas besoin d'être lue. Mon équipe ne me donnait même pas un article à lire par semaine. Beaucoup d'études ne voulaient rien dire. Les journaux scientifiques ont été tellement débordés que le principe de revue par les pairs n'a pas bien fonctionné. Les vrais spécialistes des sujets n'avaient pas de temps à y consacrer. Ils étaient, eux, les pieds dans la boue ! Des moins bons articles ont donc été publiés en grand nombre et ont nourri l'infodémie. Il nous a fallu répondre et réagir, parfois un peu tard mais nous avons lutté contre cette épidémie d'informations. De plus, certains journaux scientifiques ont un modèle de commerce prédateur. Il faut payer pour être publié ce qui accroît les chances de publier de très mauvais articles. C'est un vrai problème sur lequel l'OMS va travailler.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Merci beaucoup ! J'ai trouvé votre intervention vraiment passionnante à titre personnel. Vous avez été très clair dans vos explications. Vos propos rejoignent certains des diagnostics ou des préconisations que nous avons formulés lors de notre commission d'enquête et j'en suis ravie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Bilan des réformes en matière de dialogue social et de négociation collective - Examen du rapport d'information

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous examinons le rapport d'information de notre collègue Frédérique Puissat sur le bilan des réformes en matière de dialogue social et de négociation collective.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Madame la présidente, mes chers collègues, le rapport que je vous présente ce matin est le fruit de plusieurs mois de travaux, entamés en janvier dernier, et de plus de vingt auditions.

La mission qui m'a été confiée par la commission des affaires sociales porte sur le bilan des réformes en matière de dialogue social et de négociation collective. Ce bilan se concentre plus précisément sur la série de réformes entamées en 2014-2015 qui ont visé à moderniser le dialogue social et à donner une plus grande place à la négociation collective, et qui se sont conclues par les ordonnances « travail » de septembre 2017.

Même si l'on peut saluer un mouvement de réformes ambitieux, il ressort de ces auditions que leurs effets sont encore peu perceptibles pour des raisons en grande partie culturelles. Je vous présenterai une série de préconisations qui, sans remettre en cause le cadre mis en place par ces réformes, visent à lui apporter des améliorations ciblées et, surtout, à favoriser une meilleure appropriation par les acteurs du dialogue social.

Les partenaires sociaux tiennent traditionnellement une place importante en France, qui s'exprime notamment par la gouvernance paritaire d'un certain nombre d'organismes et de régimes de protection sociale. Cette importance se traduit également par le rôle normatif de la négociation collective, et en particulier de la convention de branche à laquelle la procédure d'extension confère un fort taux de couverture.

Au niveau national et interprofessionnel, le principe d'un rôle subsidiaire de la loi par rapport à la norme négociée a été reconnu par la loi « Larcher » de 2007. Si la lettre de l'article L. 1 du code du travail est généralement respectée, il conviendrait que son esprit le soit davantage, que les invitations à négocier soient plus sincères et que le Gouvernement tienne davantage compte des compromis trouvés par les partenaires sociaux.

Le dialogue social en France présente cependant des faiblesses importantes : un taux de syndicalisation très faible et un paysage syndical fragmenté ; un modèle conflictuel de relations sociales qui rend difficile l'atteinte de compromis ; un dialogue social souvent perçu comme une contrainte et se résumant par conséquent à un exercice formel.

Un dialogue social plus fécond serait pourtant de nature à améliorer le climat social, et donc la qualité des relations de travail, mais pourrait également avoir des effets économiques positifs. Cette idée a inspiré la récente vague de réformes qui ont cherché à faire une plus grande place à la négociation collective, et en particulier à la négociation d'entreprise, avec en point d'orgue les ordonnances du 22 septembre 2017.

Les réformes de la représentativité syndicale - en 2008 - et patronale - en 2014 - constituaient un prérequis afin de renforcer la légitimité des acteurs de la négociation collective. Le principe majoritaire est également apparu comme une condition de la montée en puissance des accords collectifs. Il est devenu la règle pour les accords d'entreprise depuis le 1er mai 2018.

Un référendum d'entreprise peut toutefois permettre de valider, à la demande d'organisations syndicales signataires, un accord minoritaire. Les ordonnances de 2017 ont également donné la possibilité à l'employeur de déclencher ce référendum, sauf si l'ensemble des organisations signataires, représentant au moins 30 % des suffrages, s'y opposent.

Ce pari de la négociation collective s'est concrétisé par une réécriture de certaines parties du code du travail selon une organisation ternaire distinguant les règles d'ordre public, le champ de la négociation collective et les dispositions supplétives s'appliquant en l'absence d'accord. Cette modernisation a permis de donner une plus grande latitude aux partenaires sociaux dans l'organisation de la négociation collective. Au niveau de la branche comme au niveau de l'entreprise, ils peuvent conclure, dans le respect des règles d'ordre public, un accord de méthode précisant le calendrier, les thèmes et les modalités de la négociation. La loi « Rebsamen » de 2015 puis les ordonnances de 2017 ont rationalisé le « mille-feuilles » des négociations obligatoires au niveau de l'entreprise.

Inspirées par l'idée d'améliorer le fonctionnement du marché du travail, les réformes récentes ont cherché à donner une plus grande place à la négociation d'entreprise, soit le niveau le plus proche des besoins du terrain, en remettant en question le principe de faveur. Les ordonnances de 2017 ont ainsi classé en trois blocs les thèmes pouvant faire l'objet de négociations, consacrant une primauté de principe de l'accord d'entreprise.

Au cours de la période récente, le législateur a également créé des catégories d'accords dont les stipulations peuvent se substituer à certaines clauses du contrat de travail. Les ordonnances de 2017 ont simplifié et unifié les différents régimes existants en créant les accords de performance collective (APC).

Ces réformes ont par ailleurs visé à favoriser le dialogue social dans les petites entreprises. Elles ont notamment cherché à assouplir les règles de conclusion des accords collectifs dans les entreprises dépourvues de délégué syndical en prévoyant des modalités alternatives de conclusion d'accords.

Tous les quatre ans, les salariés des entreprises de moins de 11 salariés sont appelés à voter dans le cadre d'un scrutin régional sur sigle, dit « élection TPE ». Ce vote contribue, en étant additionné avec les résultats des élections professionnelles, à mesurer l'audience des organisations syndicales et permet l'élection de représentants au sein des commissions paritaires régionales interprofessionnelles (CPRI). 265 000 salariés des TPE et employés à domicile ont pris part au dernier scrutin organisé du 22 mars au 6 avril dernier, soit un taux de participation de 5,44 % qui doit nous interpeller.

L'un des volets les plus emblématiques de ces réformes est la fusion des institutions représentatives du personnel (IRP). Les ordonnances de 2017 ont créé une instance unique de représentation du personnel, le comité social et économique (CSE), en lieu et place des IRP existantes : délégués du personnel (DP), comité d'entreprise (CE) et comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). La mise en place du CSE est obligatoire dans toutes les entreprises d'au moins 11 salariés depuis le 31 décembre 2019.

Une place importante est donnée à la négociation collective dans la mise en place et la définition des modalités de fonctionnement et des missions de la nouvelle instance. Les partenaires sociaux ont également acquis une plus grande marge de manoeuvre pour fixer l'agenda social de l'entreprise.

Le cadre d'exercice du mandat des élus a parallèlement évolué : les représentants du personnel au CSE ne peuvent effectuer plus de trois mandats successifs et le rôle des représentants suppléants a été réduit ; quant au volume total d'heures de délégation, il a logiquement diminué avec la fusion des IRP.

L'ordonnance permet aux partenaires sociaux de simplifier davantage encore l'organisation du dialogue social dans l'entreprise en confiant au CSE, qui devient un conseil d'entreprise, la compétence de négociation des accords d'entreprise détenue par les délégués syndicaux.

J'en viens aux premiers éléments de bilan de ces réformes. Les données quantitatives indiquent que la négociation collective est depuis plusieurs années engagée dans une dynamique positive, tant au niveau de l'entreprise que de la branche. D'après le bilan publié par la direction générale du travail (DGT), le nombre d'accords d'entreprise a connu une croissance de 30 % entre 2018 et 2019. Ce dynamisme est toutefois en partie en trompe-l'oeil car il est notamment porté par une proportion croissante de textes signés par l'employeur uniquement. S'agissant de la mise en oeuvre de la fusion des IRP, on dénombrait, au 2 juin 2020, 81 371 CSE mis en place (couvrant près de 10,8 millions de salariés) et 39 354 procès-verbaux de carence (concernant environ 1,1 million de salariés).

D'un point de vue plus qualitatif, on peut constater une appropriation lente et conservatrice des réformes par les acteurs du dialogue social. Le bilan d'étape de la fusion des IRP ne permet pas de constater une forte dynamique nouvelle en faveur du dialogue social : la négociation sur la mise en place du CSE, dont le calendrier était contraint par la loi, s'est souvent résumée à un exercice convenu et formel. De même, en matière de négociation collective, les entreprises ne se sont pas saisies de toutes les opportunités ouvertes par les réformes, à l'image de la possibilité de conclure un accord de méthode.

Il semble que l'appropriation des ordonnances de 2017, qui sont venues après beaucoup d'autres réformes, soit difficile tant pour les employeurs que pour les salariés. Il paraît donc prématuré de tirer dès à présent des conclusions générales et définitives de ces réformes dont il y a lieu de penser que l'objectif - donner du pouvoir aux acteurs de la négociation collective - reste pertinent.

Dans l'attente des conclusions définitives du comité d'évaluation des ordonnances de 2017, il convient, avant d'envisager de nouvelles modifications du cadre actuel, de donner la priorité à l'accompagnement des acteurs afin qu'ils s'approprient les réformes, en mettant l'accent sur les TPE-PME.

Ces réformes ont apporté une réelle simplification du cadre du dialogue social dans l'entreprise. En particulier, la création du CSE a clarifié le paysage des IRP. En revanche, certains effets indésirables ont été relevés. En particulier, les accords de mise en place du CSE ont rarement prévu la mise en place de représentants de proximité comme la loi le leur permet. Il en résulte une centralisation parfois excessive et une perte du lien de proximité. Quant à l'usage des APC, qui reste limité quantitativement, il est parfois marqué par un déséquilibre en faveur des employeurs.

En outre, certaines mesures n'ont pas ou peu produit d'effet. Ainsi, la création du conseil d'entreprise représente un échec manifeste : très rares sont les entreprises qui se sont saisies de cet outil. Pour sa part, le référendum d'entreprise reste peu utilisé par les employeurs pour valider un accord minoritaire car il est considéré comme un outil à double tranchant.

La crise sanitaire a dernièrement révélé certaines potentialités et certaines limites des réformes. Ainsi, la négociation collective a été un levier permettant aux entreprises de s'organiser pour faire face à la pandémie. Dans ce contexte, les APC sont également apparus comme un recours dans le but de maintenir l'emploi et d'éviter les procédures de licenciement économique.

Par ailleurs, le dialogue social dans l'entreprise s'est réorganisé avec créativité à la faveur des assouplissements prévus dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Il n'en reste pas moins qu'au sein du CSE, dont le rôle et les attributions sont conséquents, les représentants du personnel n'ont pas nécessairement la capacité à hiérarchiser les priorités ou à travailler en délégation. Une des leçons à tirer de la crise est que le dialogue social gagnerait sans doute en efficacité s'il était recentré sur la vie de l'entreprise et sur les préoccupations immédiates des salariés.

Le premier axe des préconisations de mon rapport vise à permettre aux partenaires sociaux dans l'entreprise de se saisir des potentialités des réformes. Dans cette perspective, il convient tout d'abord de continuer à décloisonner les instances.

La réforme du CSE n'a pas remis en cause le monopole syndical au premier tour des élections professionnelles. Pourtant, une ouverture des élections professionnelles à des listes non syndicales aurait pour intérêt de faire tomber certains préjugés réciproques entre acteurs du dialogue social et d'intégrer une représentation de l'ensemble de la collectivité de travail, y compris des éventuels contestataires, dans le cadre du CSE. Elle constituerait également une opportunité pour les organisations syndicales de regagner la confiance des salariés en étant ainsi mis en concurrence et participerait d'une meilleure information des salariés sur le rôle et les réalisations des syndicats.

Il pourrait donc être envisagé, au moins dans les entreprises n'excédant pas une certaine taille, de rendre le monopole syndical au premier tour optionnel en autorisant un protocole d'accord préélectoral à le prévoir. À défaut d'accord, les élections des représentants du personnel au CSE seraient ouvertes aux listes non syndicales qui seraient présentées par une proportion minimum des électeurs. En conséquence, il serait cohérent de préciser dans la loi que l'exigence de proportionnalité femmes-hommes, interprétée de manière restrictive par la Cour de cassation, s'applique aux listes non syndicales.

Par ailleurs, l'intégration des syndicats dans la gouvernance de l'entreprise constitue l'un des enjeux qui restent à traiter à l'issue des dernières réformes. Prévue dès le début des années 1980, la représentation des salariés au sein des conseils d'administration a été progressivement renforcée. En 2019, la loi « Pacte » a ainsi abaissé de douze à huit administrateurs le seuil au-delà duquel la présence de deux administrateurs salariés est obligatoire.

Cette présence de représentants des salariés au sein du conseil d'administration permet de garantir la prise en compte des intérêts de l'entreprise au-delà des seuls intérêts financiers. Comme le montrent plusieurs exemples étrangers, à l'instar de l'Allemagne et des pays nordiques, il est possible d'aller plus loin dans ce domaine. Le nombre de salariés à partir duquel la présence de représentants des salariés au conseil d'administration est obligatoire, qui est aujourd'hui de 1 000, pourrait ainsi être progressivement abaissé. En outre, il conviendrait de supprimer l'incompatibilité entre un mandat d'administrateur salarié et un mandat de délégué syndical, cet assouplissement pouvant également contribuer à faire disparaître certains préjugés.

Je préconise par ailleurs des mesures visant à favoriser l'innovation dans la négociation d'entreprise.

En premier lieu, la prise en charge partielle des cotisations syndicales par l'employeur est possible sous certaines conditions, récemment précisées de manière restrictive par la Cour de cassation. Pour encourager les initiatives de terrain visant à stimuler l'adhésion syndicale, il serait opportun de préciser dans la loi le cadre dans lequel un accord d'entreprise peut prévoir cette prise en charge, en précisant qu'un tel dispositif peut éventuellement bénéficier aux seuls syndicats représentatifs.

En second lieu, dans le but de favoriser l'innovation en matière de relations sociales, certaines entreprises se sont dotées d'un cadre permettant d'expérimenter des projets d'évolutions d'accords collectifs existants en amont d'une éventuelle révision. Il serait pertinent de donner une base légale à ces protocoles d'expérimentation qui peuvent permettre de surmonter un certain conservatisme de la négociation d'entreprise.

La relative faiblesse du dialogue social en France résulte en grande partie d'une formation insuffisante des acteurs. Cette lacune commence dès la formation initiale, notamment celle des futurs dirigeants. Il conviendrait donc d'intégrer davantage de formations au dialogue social et à la négociation collective au sein des cursus universitaires et des écoles de commerce.

Les formations communes aux représentants des salariés et des employeurs, inscrites dans la loi depuis 2016, peuvent favoriser le développement d'une culture partagée de la négociation collective. De telles formations, qui restent aujourd'hui confidentielles, doivent être vivement encouragées. Plusieurs leviers seraient de nature à renforcer le recours à cet outil : lancer une campagne nationale d'information ; demander aux branches de réaliser un bilan annuel de la mise en oeuvre de ces formations communes ; modifier les règles relatives au financement de ces formations par le Fonds paritaire pour le financement du dialogue social. Afin d'améliorer leur attractivité, il serait pertinent de rendre les formations communes éligibles au compte personnel de formation (CPF).

Les crédits dédiés à la formation des acteurs de la négociation collective s'élèvent à 36,6 millions d'euros en 2021, soit sensiblement le même niveau qu'en 2015. Il conviendrait pourtant d'augmenter les moyens donnés aux acteurs pour se former à chaque nouvel élargissement du rôle de la négociation collective.

Certains ajustements permettraient enfin de fluidifier le dialogue social dans l'entreprise. En particulier, il serait opportun d'autoriser l'utilisation par les syndicats de la messagerie électronique de l'entreprise pour communiquer avec les travailleurs, dans les limites définies dans l'entreprise par une charte de bonnes pratiques.

Dans le cadre des mesures d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, les procédures d'information et de consultation du CSE et les règles de la négociation collective ont été exceptionnellement assouplies afin de garantir la continuité du dialogue social et de la vie de l'entreprise. En particulier, certains délais ont été réduits par ordonnance jusqu'au 10 octobre 2020. A la lumière de cette expérience, jugée positive par les directeurs des ressources humaines, il pourrait être procédé à une revue d'ensemble de ces délais afin de déterminer lesquels pourraient être utilement être réduits de manière pérenne sans porter atteinte à la liberté syndicale ni aux droits du CSE.

Le second axe de mes préconisations tend à confirmer la branche professionnelle dans son rôle de régulateur.

La loi définit depuis 2016 les missions dévolues aux branches : celles-ci ont pour missions de définir les conditions d'emploi et de travail des salariés ainsi que les garanties qui leur sont applicables et de réguler la concurrence entre les entreprises. Toutefois, le renforcement du rôle de la branche se heurte au constat de la fragmentation du paysage conventionnel. Le rapport Poisson de 2009 recensait ainsi plus de 900 branches professionnelles, dont 687 conventions collectives enregistrées par le ministère du travail, nombre d'entre elles étant inactives.

La loi « El Khomri » a défini 5 critères permettant au ministre du travail d'engager une procédure de fusion de champ d'application de conventions collectives et fixé aux partenaires sociaux l'objectif d'atteindre « environ 200 branches professionnelles » dans les trois ans. Cet objectif est aujourd'hui proche d'être atteint. Jusqu'à présent, cette restructuration s'est principalement réalisée sur la base de regroupements volontaires.

Le processus de restructuration du paysage conventionnel apparaît cependant inachevé et doit être poursuivi. Toutefois, alors que le Président de la République avait indiqué en 2017 vouloir parvenir à un paysage de 50 à 100 branches, la fixation d'un objectif chiffré n'apparaît aujourd'hui plus pertinente. L'État et les partenaires sociaux doivent plutôt viser la constitution de branches fortes, à même d'assurer les missions qui leurs sont confiées. Par ailleurs, il pourrait être utile de préciser de manière explicite dans la loi la possibilité, pour les partenaires sociaux d'un même champ conventionnel, de définir des règles spécifiques s'appliquant à certaines catégories d'entreprises et de salariés.

À la suite de la décision du Conseil constitutionnel qui a censuré la possibilité d'engager une procédure de fusion « afin de renforcer la cohérence du champ d'application des conventions collectives », une intervention législative est nécessaire pour déterminer, après concertation avec les partenaires sociaux, les critères sur la base desquels cette cohérence devra s'apprécier. La loi pourrait également fluidifier le processus de restructuration des branches, en laissant les partenaires sociaux définir le délai qu'ils se donnent pour parvenir à la conclusion d'une nouvelle convention collective et en laissant les négociations se dérouler avant de définir la branche de rattachement.

Le critère de représentativité patronale au niveau multi-professionnel devrait être révisé pour tirer les conséquences de la réduction du nombre de branches. Concernant plus généralement les règles de la représentativité patronale, lesquelles sont actuellement remises en cause par certaines organisations professionnelles estimant qu'elles ne permettent pas une représentation équitable des TPE, notamment dans le secteur du bâtiment, une éventuelle intervention de l'État en l'absence de consensus entre les partenaires sociaux devrait être prudente afin de ne pas perturber les équilibres existants.

Le rôle de régulation de la branche s'exerce notamment en matière de fixation des salaires minima conventionnels. Depuis les ordonnances de 2017, le ministère du travail considère que le champ dans lequel l'accord de branche prime sur l'accord d'entreprise en la matière se limite au seul salaire de base. Il serait souhaitable que le législateur intervienne pour préciser de manière explicite le rôle des branches en matière de détermination des salaires, en y incluant éventuellement les primes.

Je recommande enfin de confier à la négociation de branche le thème de la valorisation des parcours des élus. Il s'agit d'un enjeu majeur pour lequel la marge de progrès reste importante en vue de lever les freins à l'engagement syndical. La loi « Rebsamen » de 2015 a tenté d'y apporter des réponses en créant plusieurs outils, parmi lesquels la création d'une certification inscrite au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP). Cependant, devant le faible nombre d'accords d'entreprise en la matière, il serait pertinent de remonter ce thème dans le « bloc 1 » de la négociation collective.

Voilà, mes chers collègues, les principaux résultats de cette mission d'information. La nécessité d'une pause dans les réformes, alors que la dernière vague n'a pas encore été complètement absorbée, est largement ressortie de mes auditions. Ce principe s'applique notamment, à mon sens, à la tendance du législateur, constatée dans plusieurs textes actuellement en navette - tel le projet de loi Climat et résilience -, à vouloir alourdir de manière impérative les missions du CSE, alors que celui-ci reste, de l'avis des co-présidents du comité d'évaluation des ordonnances, « une instance en devenir ».

Au total, si je partage la conviction selon laquelle la négociation collective peut répondre aux enjeux actuels, force est de constater que des freins restent à lever pour qu'elle prenne toute sa place. Le cadre relativement souple mis en place par les ordonnances offre de nombreuses possibilités que les partenaires sociaux doivent maintenant se donner les moyens d'utiliser. Reste qu'un meilleur accompagnement des entreprises, notamment des TPE-PME, est attendu. Je vous remercie.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Je vous remercie pour votre présentation, il était important que nous puissions faire le point sur les récentes réformes du dialogue social.

M. Alain Milon. - Je vous remercie, madame le rapporteur. Nous sommes en 2021 et, depuis 2015, nous avons eu les lois des ministres Rebsamen, El Khomri puis Pénicaud. Nous avons beaucoup modifié le code du travail. Avant de proposer une nouvelle réforme, je crois qu'il faut d'abord appliquer la loi et évaluer les effets des réformes récentes. Je soutiens vos propositions mais il faut ralentir le rythme des réformes et mesurer les effets dans le temps des dernières lois qui ont été promulguées.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Vos remarques rejoignent les conclusions du rapporteur.

Mme Pascale Gruny. - Le sujet est complexe et je suis d'accord sur le fait qu'on a du mal à s'y retrouver à force de modifier la loi ; c'est particulièrement le cas pour les acteurs dans les entreprises.

Vous avez donné le taux de participation aux élections professionnelles, il est encore plus faible qu'aux élections politiques. Je considère que les syndicats sont trop politisés et trop éloignés du terrain. J'ai en tête l'exemple d'une PME où les salariés ont reçu de syndicats des tracts dont les revendications ne correspondaient pas à la situation de l'entreprise.

Il faut s'appuyer sur les représentants du personnel qui connaissent bien l'entreprise. Contrairement à d'autres pays, nous vivons le dialogue social comme un affrontement et il se concentre souvent sur des sujets qui sont décorrélés des réalités du terrain. Nous avons besoin de représentants du personnel mais il faut détacher le dialogue social d'une approche politicienne.

Je rejoins le rapporteur sur ses propositions. Il faut renforcer la pédagogie et les branches doivent davantage affirmer leur rôle.

M. Olivier Henno. - Je remercie le rapporteur et je rejoins mes collègues sur le fait que, par des lois successives, nous avons essayé de stimuler le dialogue social avec un succès relatif. Or, il s'agit moins d'une question juridique que de pratique. Je connais bien le modèle rhénan et ce qui se passe notamment dans l'entreprise Bayer, où le dialogue social est beaucoup plus naturel au sein de l'entreprise.

S'il y a du dogmatisme chez les représentants du personnel, on constate aussi chez les représentants du patronat un intérêt relatif pour le dialogue social. Il y a, chez les employeurs, un investissement inégal et beaucoup de dirigeants de TPE-PME s'engagent assez peu.

Je rejoins les remarques d'Alain Milon. Il faut faire une pause dans les réformes et renforcer l'acculturation au dialogue social dans le cadre existant.

Mme Cathy Apourceau-Poly. - Je remercie le rapporteur pour sa présentation. Ses conclusions sont conformes à ce que nous avons entendu lors des auditions.

Je ne sais pas si les syndicats font trop de politique ! Oui, le taux de syndicalisation est très faible mais on en est au même niveau pour les partis politiques. Je vous renvoie au taux de participation aux élections régionales et départementales de ce week-end. La légitimité des syndicats, souvent remise en cause, est la même que celle des élus politiques.

Si les syndicats font de la politique, ils défendent avant tout les salariés. Je prends le cas de l'entreprise Bridgestone : les syndicats ont fait de la politique en dénonçant un patronat qui se moquait des salariés et n'investissait pas dans l'entreprise. Si c'est cela faire de la politique, alors ils l'ont fait pour les salariés, pour dénoncer les fonds de pensions et les attitudes du patronat.

Pour nous, le dialogue social dans l'entreprise ne doit pas seulement accompagner l'employeur : il doit permettre aux salariés de porter leurs revendications dans des instances représentatives. J'insiste sur la représentativité. Les élus du personnel sont les représentants légitimes des salariés. Il faut plus de justice sociale de proximité, fondé sur des garanties collectives solides.

Je pense qu'en inversant la hiérarchie des normes, en réduisant les droits des organisations syndicales, en supprimant les CHSCT, en réduisant les heures de délégation, les réformes successives ont affaibli le dialogue social.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Comme j'aime à le dire, le futur ministre du travail devra aussi être le ministre du temps libre, car après celles de 2015, 2016, et 2017, et sans parler des contraintes qu'a fait peser la crise sanitaire sur l'organisation des entreprises, nous avons vraiment besoin d'une pause dans les réformes du droit du travail. C'est une des préconisations du rapport.

Les syndicats ne suscitent guère l'enthousiasme. Quand on les interroge, les étudiants avouent ne pas connaître les syndicats. Ceux-ci font néanmoins ce qu'ils peuvent pour trouver une audience et remplir leurs missions. Certains ont développé des services pour les employés, ce qui leur permet de conserver quelques adhérents. Nous restons hélas les derniers de la classe en termes de syndicalisation, avec un taux de 8,8 %, contre 66,5 % au Danemark ! Nous avons pourtant une culture de la négociation collective.

Un certain nombre d'anciens représentants syndicaux, comme M. Jean-Claude Mailly, nous ont dit regretter le Commissariat au plan, qui valorisait l'apport syndical et permettait de déterminer les grands axes de l'organisation du travail et les conditions de la compétitivité de nos entreprises à un horizon de vingt ou trente ans. Il manque aujourd'hui une telle instance de réflexion.

Les représentants du personnel parviennent malgré tout à mener des négociations donnant lieu à des accords ayant valeur normative. Penchons-nous dès lors sur les moyens de dynamiser les rencontres et les occasions de négocier, pour améliorer la compétitivité de nos entreprises.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Merci beaucoup. Je vous propose à présent d'autoriser la publication du rapport d'information.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est close à 12 h 20.

- Présidence de Mme Catherine Deroche, présidente -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Assurance chômage - Audition de Mme Élisabeth Borne, ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion

Mme Catherine Deroche, présidente. - Mes chers collègues, nous entendons cet après-midi Mme Élisabeth Borne, ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, à propos de l'assurance chômage.

Cette audition fait l'objet d'une captation vidéo retransmise en direct sur le site du Sénat. Elle sera ensuite disponible en vidéo à la demande.

La réforme de l'assurance chômage emprunte un chemin long et difficile. La dernière convention d'assurance chômage du 14 avril 2017 aurait dû en principe prendre fin le 30 septembre 2020.

En application de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui prévoit que le Gouvernement définit dans une lettre de cadrage les paramètres de la négociation à venir, l'exécutif a tracé les grandes lignes d'une future convention.

Les partenaires sociaux n'ont pas réussi à s'accorder dans le cadre de cet exercice imposé, et nous vivons depuis sous le régime d'un décret dit de carence et d'un cadre supposé provisoire, dans l'attente de la conclusion d'une nouvelle convention.

Dans ce contexte, le Conseil d'État, saisi en référé, a suspendu le 22 juin dernier l'entrée en vigueur de nouvelles règles relatives au calcul de l'allocation chômage, qui se trouvent donc reportées à une date à déterminer.

Cette décision est motivée par les incertitudes économiques, et une décision au fond est attendue dans quelques mois.

Dans l'intervalle, ce sont les règles prévues par la convention d'assurance chômage de 2017 qui continuent à s'appliquer. En revanche, certaines dispositions du décret sur les conditions d'éligibilité à l'allocation d'assurance et la dégressivité de l'allocation pour les plus hauts revenus entrent bien en vigueur à compter du 1er juillet 2021.

Madame la ministre, nous souhaiterions que vous puissiez cet après-midi faire le point sur les règles qui s'appliquent à partir de demain, 1er juillet, mais surtout sur les perspectives de ce régime en termes de règles applicables, de gouvernance et de financement.

Pensez-vous notamment que les partenaires sociaux puissent raisonnablement s'accorder sur une solution avec une dette dépassant les 60 milliards d'euros d'un régime dont 40 % des ressources sont désormais apportées par l'impôt ?

Comme vous le savez, notre commission a fait des propositions sous forme d'une proposition de loi organique pour tirer les conséquences de la réforme de 2018, qui a largement donné la main à l'État.

Nous serions bien sûr intéressés par votre avis sur ce texte.

Madame le ministre, vous avez la parole, avant que je ne la donne aux collègues qui souhaiteront vous interroger.

Mme Élisabeth Borne, ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion. - Madame la présidente, mesdames et messieurs les sénateurs, nous avions échangé, le 7 mai dernier sur la présentation de la stratégie de sortie de crise et sur l'évolution des aides d'urgence déployées.

Je vous remercie de m'accueillir aujourd'hui à nouveau pour cette audition afin de faire le point sur la réforme de l'assurance chômage, à la veille de son entrée en vigueur.

La mesure de bonus-malus applicable aux employeurs entrera en vigueur dès demain, 1er juillet, date à partir de laquelle le comportement des entreprises commencera à être observé. La dégressivité des allocations et les critères d'éligibilité évolueront quant à eux dès que les clauses de retour à meilleure fortune seront remplies.

Seule la mise en oeuvre des nouvelles règles de calcul de l'allocation chômage a été suspendue suite à la décision du Conseil d'État, le 22 juin.

Je vais revenir en premier lieu sur le contenu de cette décision rendue mardi dernier, qui valide les principes de la réforme.

Aucun des arguments au fond soulevé par les organisations syndicales n'a été retenu. En revanche, cette décision questionne la temporalité d'un des éléments de la réforme. Le Conseil d'État nous dit que ce n'est pas le bon moment pour modifier le mode de calcul de l'allocation chômage.

Pour que les demandeurs d'emploi continuent de percevoir leurs indemnités, nous avons donc prolongé à titre conservatoire jusqu'au 30 septembre les règles actuelles de calcul de l'allocation chômage par un décret publié ce matin.

Si le Conseil d'État nous demande de repousser l'application de cette partie de la réforme, c'est parce qu'il estime que la conjoncture économique est encore incertaine.

Je voudrais en premier lieu souligner que le recours aux contrats courts est un phénomène largement indépendant de la conjoncture économique. Il s'agit là, pour l'essentiel, d'habitudes des acteurs. En revanche, les paramètres de l'assurance chômage sont un facteur déterminant de ces habitudes et comportements. À titre d'exemple, la durée minimale d'emploi ouvrant droit à l'assurance chômage influence directement la durée des contrats proposés par les employeurs. Les études montrent que le passage, en 2019, de six mois à quatre mois pour l'ouverture des droits s'est traduit par une forte augmentation des contrats de quatre mois.

Pour ma part, je constate par ailleurs que l'économie repart. C'est sur ce point également que nous souhaitons rassurer le Conseil d'État. L'Insee a publié son enquête de conjoncture de juin, qui met en évidence une très nette amélioration du climat des affaires, qui atteint même un niveau supérieur à celui de l'avant-crise. Les signaux sont également positifs sur le marché de l'emploi, puisque les intentions d'embauche des entreprises en 2021 sont dynamiques et supérieures à ce qu'elles étaient en 2019.

Nous avons atteint au mois de mai un niveau d'embauches inégalé depuis quinze ans. Logiquement, sur ce même mois, nous assistons à une baisse de près de 135 000 demandeurs d'emploi sans activité. Je rappelle que la réouverture de certaines activités n'est pourtant intervenue que partiellement.

D'ores et déjà, de nombreux secteurs, notamment la restauration, le bâtiment ou encore l'industrie, font état de difficultés de recrutement, et vous devez toutes et tous le constater dans vos territoires. C'est donc dès maintenant qu'il nous faut faire évoluer les comportements sur le marché du travail. L'objectif de la réforme de l'assurance chômage reste inchangé. Nous voulons en finir avec un système qui encourage le recours excessif aux contrats courts et qui enferme des centaines de milliers de travailleurs dans la précarité.

Avant toute chose, nous souhaitons réformer le système pour le rendre plus juste. Je rappelle que l'allocation est aujourd'hui calculée en fonction des revenus des jours travaillés et non du revenu moyen sur la période.

Cela peut conduire un demandeur d'emploi qui a travaillé précédemment par exemple un jour sur deux à bénéficier d'une allocation quasiment double de celui qui travaille tous les jours à mi-temps, alors que les deux ont travaillé le même nombre d'heures.

Nous devons, en outre, adapter les paramètres de l'assurance chômage pour mettre fin à ces effets pervers qui encouragent le recours aux contrats courts. Nous devons en premier lieu revoir les règles de calcul de l'allocation chômage, tout d'abord parce que nous refusons d'enfermer des demandeurs d'emploi dans des trappes à précarité. Je rappelle que la France possède et conservera après la réforme l'un des systèmes d'assurance chômage les plus protecteurs au monde.

Contrairement à ce que certains répètent à l'envi, aucun demandeur d'emploi actuellement indemnisé ne verra son allocation changer. La réforme du calcul des allocations n'aura également aucun impact sur les salariés qui se retrouvent ponctuellement au chômage après avoir travaillé de façon continue sur la période précédente.

Le montant global des droits auxquels peuvent prétendre les demandeurs d'emploi restera inchangé. Si le montant mensuel de l'allocation pourra être moins élevé, le demandeur d'emploi sera indemnisé plus longtemps, ce qui lui donnera le temps de se tourner vers un emploi plus stable.

Par ailleurs, nous avons entendu les organisations syndicales et avons introduit un plancher dans la règle de calcul en dessous duquel les allocations ne pourront descendre, mais les règles doivent aussi évoluer, car le rôle de l'assurance chômage n'est pas de financer le besoin en flexibilité des entreprises.

D'aucuns disent que notre réforme repose sur l'idée que les chômeurs optimiseraient leur temps de travail. Je veux le dire ici très clairement : la réforme ne repose absolument pas sur ce présupposé. S'il y a un point sur lequel beaucoup d'études et de témoignages concordent, c'est bien le fait que les règles actuelles de l'assurance chômage réduisent la capacité de négociation des salariés. Ces derniers ne sont en effet pas incités à prétendre à des contrats plus longs.

Plus grave, certains employeurs n'hésitent pas à demander à leurs salariés en contrats courts de rester disponibles entre les missions, instituant ainsi une sorte d'astreinte, qu'ils ne financent même pas : c'est l'assurance chômage qui se retrouve devoir la prendre en charge.

Autrement dit, le système actuel déresponsabilise les entreprises quant à la précarité qu'elles imposent à leurs salariés. C'est cette logique que nous voulons remettre en cause.

Je rappelle par ailleurs que cette alternance entre contrats courts et périodes de chômage n'est pas viable pour l'équilibre financier du régime, puisqu'elle coûte 2 milliards d'euros chaque année à l'Unédic.

Au-delà des règles de calcul de l'allocation chômage, nous allons d'autre part imposer un bonus-malus aux employeurs pour les inciter à proposer des contrats plus longs.

Je sais que la majorité sénatoriale a toujours accueilli avec une certaine fraîcheur le dispositif de bonus-malus, et cela depuis l'examen de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel de 2018.

Ce bonus-malus entrera bien en vigueur dès demain, 1er juillet, date à partir de laquelle le comportement des entreprises commencera à faire l'objet d'une observation, avec un premier impact sur leurs cotisations en septembre 2022.

Je tiens à préciser que l'application de ce bonus-malus a vocation à se poursuivre à l'issue du décret de carence, en novembre 2022, selon des modalités qui sont d'ores et déjà explicitées au sein de ce décret, en application de la loi de septembre 2018.

Du fait de leur situation particulière, les entreprises qui ont fait l'objet de fermeture administrative dans le cadre de la crise sanitaire ne seront pas concernées par le bonus-malus pour la première période d'observation. Cela touche par exemple le secteur de l'hôtellerie, café, restauration et du tourisme.

Quant à celles qui sont concernées, et qui recevront prochainement à ce titre un message des Urssaf, elles seront bien évidemment accompagnées et bénéficieront, si elles le souhaitent, de la prestation de conseil en ressources humaines proposée par les services de mon ministère.

Plus globalement, nous allons intensifier la lutte contre l'utilisation excessive des contrats courts, en lien étroit avec les branches concernées.

La mission que le Premier ministre a confiée à votre collègue Xavier Iacovelli et au député Jean-François Mbaye vient de s'achever. Dans le rapport qui nous a été remis, les parlementaires proposent une nouvelle régulation des CDD d'usage qui pourrait permettre d'avancer vers une meilleure sécurisation des travailleurs précaires.

Nous travaillons dans cette optique sur un nouveau plan d'action de lutte contre le recours excessif aux microcontrats. Il est nécessaire d'ouvrir rapidement le dialogue avec les branches professionnelles les plus concernées, afin de les engager à améliorer la qualité de l'emploi offert. Il s'agit là d'une contrepartie indispensable à l'accompagnement dont elles bénéficient depuis le début de la crise.

Nous accompagnerons donc les entreprises dans cette démarche de régulation renforcée, éventuellement en les aidant à développer des solutions alternatives recommandées par le rapport Iacovelli-Mbaye, comme le CDI intérimaire ou les groupements d'employeurs.

Du reste, je pense que le Gouvernement n'a plus à démontrer sa volonté de lutter contre la précarité. Nous avons agi très tôt et très fort, dès le début de la crise, en déployant des aides d'urgence à destination des demandeurs d'emploi. Ainsi, 830 000 personnes arrivées en fin de droits ont bénéficié d'une prolongation de leur allocation entre novembre et fin juin, pour un montant de 3 milliards d'euros.

Pôle Emploi a pu s'appuyer à cet effet sur des moyens renforcés, avec 2 150 recrutements supplémentaires votés en loi de finances, et je remercie une nouvelle fois Mme la sénatrice Frédérique Puissat d'avoir soutenu ces recrutements dans le cadre du projet de loi de finances 2021.

Nous avons également mis en place, dès novembre, une garantie de revenu minimum de 900 euros pour l'ensemble des travailleurs qui enchaînaient des contrats courts et des contrats saisonniers et qui, du fait de la crise sanitaire, n'ont pu travailler suffisamment pour recharger leurs droits au cours de l'année 2020. Cette garantie est prolongée jusqu'à la fin du mois d'août, ce qui aura protégé plus de 600 000 travailleurs précaires, pour un montant total de 1,3 milliard d'euros entre novembre et août. Comme vous le voyez, notre action de protection des plus précaires dans la crise a été immédiate et à la hauteur.

Mesdames et messieurs les sénateurs, vous l'aurez compris : tout en prenant acte de la décision du Conseil d'État, l'ambition sociale du Gouvernement reste intacte. Nous voulons à la fois accompagner la reprise de notre économie en répondant aux besoins de recrutement des entreprises et faire reculer durablement la précarité sur le marché du travail.

Pour que la relance de notre économie s'accompagne d'emplois durables et de qualité, nous reviendrons prochainement devant le Conseil d'État pour une mise en oeuvre complète et rapide de la réforme.

Je vous remercie.

Mme Catherine Deroche, président. - Merci, madame la ministre.

La parole est aux commissaires.

Mme Frédérique Puissat. - Madame la ministre, merci pour ces propos liminaires.

La réforme de l'assurance chômage - je pense que nous en conviendrons tous dans cette salle - est une réforme qui a fait couler beaucoup d'encre, et qui a donné lieu à beaucoup de débats dans l'hémicycle du Sénat. Nous pouvons avoir, les uns et les autres, une appréciation différente, mais là n'est pas le problème.

Vous n'êtes pas, madame la ministre, à l'initiative de cette réforme de l'assurance chômage, même si vous la portez aujourd'hui et que vous la mettez en application. La vraie difficulté vient du fait qu'elle n'a pas été négociée avec les partenaires sociaux. J'utilise ces termes à dessein, bien qu'il y ait eu un certain nombre de réunions, on a finalement tranché sans compromis. Nous nous retrouvons donc avec d'un côté les représentants salariaux, de l'autre les représentants des employeurs, qui ne sont pas d'accord, et on assiste à un certain nombre de procédures qui donnent lieu à des retards et nuisent au fonctionnement de notre démocratie.

J'ai présenté ce matin un rapport sur la négociation collective et le dialogue social. J'ai invité les gouvernements à être davantage en lien avec les partenaires sociaux et à mieux respecter l'esprit de la loi Larcher. Ne considérez-vous pas, avec du recul, que cette réforme est un bel exemple de ce que nous ne devrions pas reconduire pour l'avenir dans d'autres secteurs d'activité ?

Ma question suivante portait sur les secteurs concernés par le bonus-malus, mais j'ai appris lors des questions d'actualité que vous avez sorti un décret. Je n'ai pas encore eu le temps de le regarder, mais tout cela doit y être précisé.

Je voulais cependant revenir sur les propos de Muriel Pénicaud qui, le 21 mai, considérait que le calendrier d'application du dispositif n'était peut-être plus le bon du fait de la crise.

Vous l'avez dit, on enregistre une certaine reprise, mais le secteur de la restauration et de l'hôtellerie a des difficultés à recruter et risque d'en avoir pour conclure un certain nombre de contrats, bien que vous ayez mis en place des dispositifs de formation, etc. Ce qui vaut pour la restauration et l'hôtellerie vaut peut-être aussi pour d'autres secteurs : le moment choisi pour mettre en place le bonus-malus est-il le bon ?

Enfin, le président de la République, lorsqu'il était candidat, parlait de l'« assurance chômage universelle ». Nous avons voté cette réforme, même si ce n'est pas notre texte qui est finalement passé dans la loi consacrée à la liberté de choisir son avenir professionnel. Elle tendait à mettre en place une allocation d'assurance chômage pour les indépendants. Nous étions sceptiques à l'époque, car ce n'était pas véritablement une revendication des indépendants. Or on est passé à côté du dispositif, et très peu d'indépendants y ont eu recours. Pensez-vous qu'il faille le réajuster ou le revoir complètement ?

M. Martin Lévrier. - Madame la ministre, vous avez répondu par avance à certaines de mes interrogations.

Cependant, l'une de mes questions, qui rejoint celle de Frédérique Puissat, concerne la formation. Je crois au rebond économique, qui me paraît cette fois-ci solide, et même très solide. Toutefois, la difficulté des entreprises est aujourd'hui de recruter, et les salariés n'ont pas toujours la formation souhaitée.

Dispose-t-on de chiffres qui démontreraient que la formation a été beaucoup plus utilisée et qu'elle peut participer au rebond ?

M. Philippe Mouiller. - Madame le Ministre, merci pour vos propos.

Certains secteurs d'activité sont aujourd'hui en pleine croissance, et l'on comprend tout l'intérêt de la réforme en matière d'incitation. D'autres secteurs sont en grandes difficultés. Peut-être le décret va-t-il nous apporter d'autres précisions au sujet des secteurs concernés, mais la question est aujourd'hui celle du calendrier.

Par ailleurs, si les populations locales pourraient trouver un emploi à proximité de chez eux, il existe un vrai problème de formation et d'adaptation. Comment pousser la réforme et proposer des outils de formation et surtout de gestion prévisionnelle des emplois sur les territoires ?

Enfin, comme vous l'avez dit, le Sénat n'apprécie guère le principe du bonus-malus. N'aurait-il pas mieux valu recourir à l'incitation plutôt que de partir dans une démarche qui peut apparaître difficile pour certaines entreprises ?

Mme Catherine Deroche, présidente. - Madame la ministre, vous avez la parole.

Mme Élisabeth Borne, ministre. - Madame Puissat, je suis pour que l'on responsabilise les partenaires sociaux. La situation que j'ai trouvée lorsque je suis arrivée à la tête de mon ministère, ne me semble pas satisfaisante : l'État est le seul à avoir la main, les partenaires sociaux demeurant sur le banc de touche sans prendre part au débat, ou se réservant de critiquer les propositions gouvernementales

Si on en est là, c'est que les partenaires sociaux n'ont pas trouvé d'accord.

Cela nous amène à réfléchir à la façon dont on peut faciliter la recherche d'un accord. À cet égard, je suis convaincue que l'on devrait passer davantage de temps en amont pour partager le diagnostic non seulement de l'équilibre de l'assurance chômage, mais aussi de l'impact de tous les paramètres de l'assurance chômage sur le marché du travail.

Or j'entends peu nos interlocuteurs s'en préoccuper. Je le disais, quand on est passé d'une période d'éligibilité à six mois à une période d'éligibilité à quatre mois, la durée des CDD s'est ajustée sur quatre mois. Je pense donc que les paramètres de l'assurance chômage ont une part de responsabilité dans l'explosion des contrats courts à laquelle on a assisté ces dernières années.

Vous connaissez les chiffres : 250 % d'augmentation des CDD de moins d'un mois en quinze ans, avec dix fois plus de recours aux CDD courts en France qu'en Allemagne. Je ne pense pas que notre économie se soit à ce point transformée en quinze ans ni qu'elle soit à ce point différente de celle de notre voisin allemand. Je pense donc essentiel de pouvoir partager en amont ce diagnostic, sans même parler du fait que notre pays présente une certaine singularité dans la persistance d'un haut niveau de chômage, y compris dans les périodes de reprise économique, qui coexistent avec des difficultés de recrutement de nos entreprises.

Cela fait partie du chantier que nous avons ouvert avec les partenaires sociaux sur la gouvernance de l'assurance chômage. Il faudra à l'avenir prendre le temps du diagnostic. Je suis convaincue que si on le partage, cela permettra de trouver un compromis entre l'État et les partenaires sociaux.

S'agissant du système de bonus-malus, on est parti du taux de séparation, c'est-à-dire le nombre de fins de contrats qui se traduisent par une inscription des ex-salariés à Pôle emploi rapporté aux effectifs globaux de l'entreprise. On constate que certains secteurs se singularisent. Si la norme est à 100, quelques-uns sont à 350 et d'autres à 50.

Le principe qui a été retenu est de mettre en place ce système de bonus-malus pour les secteurs au-dessus de 150 si la moyenne est à 100. Cela me paraît très sain, sans aller jusqu'à ce qui peut se pratiquer aux États-Unis, où malus et bonus sont liés au comportement de chaque entreprise. Plus vous mettez fin à des contrats qui conduisent des salariés à s'inscrire à Pôle emploi, plus vos choix d'employeurs coûtent à l'assurance chômage.

Le raisonnement par secteur permet de comparer des entreprises a priori dans le même marché. Il ne s'agit pas de pénaliser les entreprises, mais de soutenir les pratiques d'employeurs les plus vertueuses.

Je pourrais vous en faire passer la liste mais, comme vous l'avez dit, l'arrêté a été publié au Journal officiel de ce matin. L'industrie agroalimentaire se trouve être le secteur qui a le taux de séparation le plus élevé. On pourrait aussi parler de la logistique.

On a fait le choix de ne pas soumettre au bonus-malus les entreprises ayant fait l'objet d'une fermeture administrative. On peut en effet comprendre que leur recrutement va être perturbé au redémarrage. Les secteurs de l'Union des métiers et
des industries de l'hôtellerie (UMIH) que vous mentionniez sont en plein redémarrage et connaissent de nombreuses incertitudes, notamment en Île-de-France, du fait de leur dépendance vis-à-vis du tourisme international.

On a bien tenu compte du fait qu'il existait des secteurs plus fragiles ou plus affectés que d'autres par la crise sanitaire. On a donc reporté d'un an la mise en place du dispositif de bonus-malus pour ces secteurs.

Vous avez également souligné, alors que notre économie repart, que beaucoup d'entreprises connaissaient des difficultés de recrutement. Je pense que personne, dans notre pays, ne peut se satisfaire d'une situation dans laquelle on trouve encore près de 6 millions de demandeurs d'emploi dans les catégories A, B et C, alors qu'il existe des entreprises qui n'arrivent pas à recruter.

Cela rejoint les questions posées par Martin Lévrier : on passe beaucoup de temps dans des débats passionnants sur les modes de calcul de l'allocation chômage, ce qui a l'air de motiver un certain nombre de nos interlocuteurs, mais je pense que l'on gagnerait à passer bien plus de temps sur les modalités d'accompagnement et de formation des demandeurs d'emploi. Au-delà de l'intérêt que peut avoir le mode de calcul de l'allocation chômage d'un demandeur d'emploi, notre premier devoir vis-à-vis est d'abord de lui proposer le meilleur accompagnement, la meilleure formation pour pouvoir retrouver le plus rapidement possible une activité durable.

Quelques chiffres pour répondre aux questions qui ont été posées à propos de la formation. Aujourd'hui, les entrées en formation se déroulent très bien. Je rappelle que l'investissement massif dans les compétences décidé par le Président de la République depuis le début du quinquennat représente 15 milliards d'euros.

Il s'agit d'une compétence des régions, mais l'État a décidé d'apporter 15 milliards d'euros. Ils font naturellement l'objet d'une contractualisation avec les régions et permettent de quasiment doubler l'effort de celles-ci en termes de formation des demandeurs d'emploi.

Il est important d'avoir une vision d'ensemble. Elle traduit notre volonté d'accompagner et de former les demandeurs lorsque c'est nécessaire afin qu'ils puissent retrouver un emploi.

Depuis le début de l'année 2021, 356 000 personnes en recherche d'emploi sont entrées en formation. On est légèrement au-dessus de 2019. On mobilise notamment les préparations opérationnelles à l'emploi collectives (POEC), qui permettent de réagir rapidement en cas de tensions dans le recrutement. Nous avons fortement rehaussé leur budget, passant de 135 millions d'euros en 2018 à 235 millions d'euros cette année.

Quelques secteurs sont très identifiés au niveau national, comme les métiers du soin, notamment du grand âge, sur lesquelles nous travaillons avec Brigitte Bourguignon depuis un moment, le secteur des hôtels-cafés-restaurants avec la reprise, le secteur du bâtiment. Il s'agit d'une mobilisation nationale de Pôle emploi. J'ai demandé aux préfets de travailler avec les branches professionnelles, les collectivités, localement, pour identifier les métiers en tension et mener les démarches sur les trois secteurs que j'ai évoqués.

Quant à l'assurance chômage universelle et la possibilité désormais offerte aux travailleurs indépendants et aux démissionnaires de bénéficier d'une allocation chômage, je reconnais que les chiffres ne sont pas à la hauteur de ce qu'on avait imaginé, puisqu'environ 1 000 travailleurs indépendants ont pu bénéficier à ce stade de l'allocation pour les travailleurs indépendants (ATI). Évidemment, la conjoncture ne simplifie pas la mise en oeuvre de cette réforme. Cela vaut aussi pour les démissionnaires, puisqu'on est moins incité à envisager un autre projet professionnel dans le contexte de la crise sanitaire.

Au-delà, nous travaillons avec Alain Griset à des simplifications qui pourraient être apportées à ce dispositif pour permettre à des indépendants dont l'entreprise est en difficulté de bénéficier d'un accompagnement et de s'inscrire à Pôle emploi avec 800 euros d'allocation pendant six mois.

Mme Catherine Deroche, président. - Madame la ministre, Annick Jacquemin m'a chargée de vous poser deux questions.

Que faire lorsque le salarié exige un CDD, alors qu'un CDI est proposé par l'entreprise ?

En deuxième lieu, quelles sont les pistes pour que le Conseil d'État valide en totalité la réforme de l'assurance chômage ? Vous y avez partiellement répondu dans votre intervention liminaire, mais je pose néanmoins la question.

Mme Raymonde Poncet Monge. - Madame la ministre, il faut rappeler que la lettre de cadrage adressée aux partenaires sociaux dans le cadre de la négociation sociale exigeait 3,9 milliards d'économies sur trois ans. C'est ce cadre budgétaire qui, selon moi, explique que nous n'ayons pas obtenu d'accord. L'objectif était en effet d'abord budgétaire et non la lutte contre les contrats courts, que vous mettez en avant.

Vous avez par ailleurs estimé que les paramètres relatifs aux indemnités étaient dotés d'un degré d'élasticité étonnant. Moi qui suis économiste, je n'en ai jamais connu d'aussi fort. En 2019, on est passé de six mois à quatre mois, même si, en 2020, le contexte économique a été particulier. Les exemples que vous vous prenez sont toutefois de moins d'un mois. Un mois, ce n'est pas quatre mois.

Je vous rappelle que, depuis 200, l'ensemble des paramètres concernant la qualité de l'emploi se dégradent. Je ne pense pas que le fait que les embauches se fassent essentiellement sous forme de CDD soit dû à l'indemnité chômage. L'explosion des contrats très courts, de moins d'un mois, n'a rien à voir avec le chômage.

Vous estimez qu'il aurait fallu s'entendre préalablement sur le diagnostic. En tant qu'économiste, je puis vous assurer que j'ai lu beaucoup de choses sur le fait qu'il n'existait aucune corrélation entre ces sujets.

S'agissant du Conseil d'État, je remarque que la Banque de France estime que les défaillances d'entreprises ont certes reculé, mais surtout grâce aux aides exceptionnelles de l'État. L'OFCE estime quant à lui que 180 000 emplois auront disparu d'ici 2021 en raison des faillites. Pour la Coface, 22 000 entreprises devraient faire faillite d'ici 2022.

Le Conseil d'État juge que cette réforme procède d'une erreur manifeste d'appréciation de la situation. Vous dites qu'il ne s'agit pas d'une critique sur le fond, mais ils n'ont pas décidé sur le fond : ils ont reporté leur appréciation.

Est-il par ailleurs bien raisonnable de prévoir un décret pour le 1er octobre dans ces conditions ? Cela paraît constituer une obstination déraisonnable. Cette réforme est totalement inappropriée dans son contexte.

Vous avez exclu certains secteurs du calcul du bonus-malus. On constate toutefois une certaine dissymétrie dans les rapports de force entre les acteurs. Je veux bien admettre que quelques salariés refusent un CDI, mais c'est quand même l'employeur qui décide.

Vous estimez que les pratiques de recrutement sont perturbées : allez-vous exclure toute contrepartie pour les salariés des secteurs exclus du bonus-malus ?

Vous opposez souvent à la baisse des droits le fait que l'allongement de la durée d'indemnisation permet au chômeur de toucher au bout du compte la même chose : le chômage de longue durée ne finit-il pas par faire partie de vos hypothèses ? Il s'agit de proposer une indemnisation digne permettant de rebondir le plus vite possible.

Enfin, vous opposez temps plein et mi-temps, mais le problème est de savoir si le mi-temps est contraint ou non. Vous dites qu'il est injuste que les salariés à mi-temps touchent moins que ceux à temps plein. Toutefois, pour vous, l'équité consiste à vous baser sur les moins couverts.

Enfin, qu'est-ce qui vous permettra de dire qu'on est revenu à meilleure fortune ? C'est une notion difficile à apprécier, faute d'indicateurs.

Mme Laurence Cohen. - L'assurance chômage est un outil de solidarité et de justice sociale, un pilier de notre République sociale qui permet d'absorber les accidents de parcours professionnel et complète ainsi les autres mécanismes de sécurité sociale.

Pour la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), le régime contribue - je cite - « de façon primordiale à la stabilisation du niveau de vie des Françaises et des Français ». C'est justement cet outil de redistribution auquel vous vous attaquez, madame la ministre.

Je vous le demande une nouvelle fois : trouvez-vous, après la crise pandémique, sociale, économique que nous vivons de vivre et qui continue à secouer le pays, qu'il est urgent de mener une telle réforme ?

Le désaveu qui vous a été infligé par le Conseil d'État, dites-vous, ne porte pas sur le fond. Il est quand même à mettre à l'actif des mobilisations sociales et syndicales. Je voudrais bien comprendre pourquoi vous semblez déterminée à passer outre de façon inflexible ! La seule décision que vous prenez, c'est finalement de décaler l'entrée en vigueur de la mesure, en passant le 1er octobre au lieu du 1er juillet. C'est l'ensemble de votre réforme qui est profondément injuste et qui ne s'attaque absolument pas, comme vous le prétendez, à réduire les contrats courts !

Mme Monique Lubin. - Madame la ministre, j'ai été étonnée de vous entendre dire que certains feraient mieux de se préoccuper d'autre chose que du calcul de l'indemnité des demandeurs d'emploi. Je suis d'accord avec le fait qu'un certain nombre d'entreprises ne trouvent aujourd'hui pas de salariés. Il faut donc se poser les bonnes questions sur les métiers proposés et les formations mais, pour autant, je considère qu'il est tout à fait normal de se préoccuper d'une réforme qui, quoi que vous en disiez, va conduire à une baisse mensuelle de l'indemnité versée aux demandeurs d'emploi.

On sait que la plupart de ces nouveaux demandeurs d'emploi subiront une période de chômage à cause du Covid. C'est la double peine : on perd son emploi parce qu'on est victime du Covid. Je pense notamment à beaucoup de salariés dans le domaine du commerce, qui auront du mal à retrouver du travail.

Tout le monde le dit aujourd'hui : tout le domaine commercial est le train de changer de physionomie. Les salariés qui travaillaient dans des commerces physiques auront énormément de mal à retrouver des emplois. La formation est donc à prévoir mais, dans un premier temps, il me paraît logique de les indemniser à la hauteur de ce qui se fait jusqu'à maintenant.

Par ailleurs, j'abonde dans le sens de ce qu'a dit Laurence Cohen. Même si l'économie repart, on sait qu'on va peut-être subir une quatrième vague de l'épidémie à l'automne. Elle sera sûrement moins importante que les précédentes, mais elle risque de retarder encore un peu un retour à une dynamique économique normale.

Pour un certain nombre de nos concitoyens, on est encore dans une phase anxiogène. Or tout ce que nous propose le Gouvernement, ce sont des réformes qui vont rajouter de l'anxiété aux mêmes types de salariés. La réforme de l'assurance chômage n'est que reportée. On parle à nouveau de la réforme des retraites. Si elle était votée dans les termes prévus aujourd'hui, elle pénaliserait les salariés les plus âgés et qui ont hâte de s'arrêter, c'est-à-dire ceux qui ont les plus petits salaires et parfois les métiers les plus pénibles.

J'ai l'impression que ce Gouvernement avance envers et contre tout, sans entendre le désarroi de ceux qui se sont manifestés il y a deux ans ni le silence des urnes. Pouvez-vous me rassurer à ce sujet ?

Mme Annie Le Houerou. - Madame la ministre, vous dites que cette réforme du chômage a pour objet de lutter contre la précarité. Je ne fais pas la même analyse que vous, et je pense qu'elle va au contraire renforcer la précarité. Ceux qui vont pâtir de cette réforme resteront les contrats courts, les intérimaires ou les travailleurs saisonniers.

J'entends bien que vous mettez en place le bonus-malus dès demain. C'est plutôt une bonne chose, mais je pense que ceci ne va pas modifier les habitudes des entreprises du jour au lendemain. Pour autant, le calcul de l'indemnité chômage pour les personnes en contrat court va être modifié immédiatement. Ce sont toujours les mêmes, les plus précaires, qui vont être pénalisés par cette réforme.

Vous avez dit que vous mettez en place un système de protection jusqu'à fin août. Je ne suis pas sûre d'avoir bien compris, et j'aimerais que vous le confirmiez. Vous estimez par ailleurs que ce système va toucher 600 000 travailleurs précaires, notamment des saisonniers. Votre objectif est de lutter contre la précarité, mais ce texte aura l'effet inverse et conduira à davantage de précarité.

S'agissant du bonus-malus, pouvez-vous rappeler les secteurs d'activité qui sont exclus de ce dispositif ?

M. René-Paul Savary. -Madame la Ministre, lors des questions d'actualité, vous avez dit qu'il fallait travailler plus longtemps.

D'autre part, vous avez estimé qu'il était important de reconsidérer la pénibilité et le travail des seniors. Je suppose que vous avez des pistes de travail pour prendre en compte les difficultés des personnes dites d'expérience qui arrivent en fin de carrière. Quelles sont-elles ? On sait qu'une personne sur deux qui liquide sa retraite n'est plus en activité, ce qui pose un certain nombre de problèmes.

Enfin, connaissez-vous le rapport que nous avons commis, Monique Lubin et moi-même, sur la problématique des seniors ?

Mme Frédérique Puissat. - Madame la ministre, nous avons auditionné la semaine dernière la Fédération française du bâtiment au sujet des enjeux de la règle de représentativité patronale. C'est un autre sujet, et nous partageons d'ailleurs votre point de vue d'ailleurs en la matière : il faut que les partenaires sociaux se mettent d'accord.

La Fédération a évoqué les enjeux du choc des prix sur les matériaux et vous a adressé un certain nombre de demandes, réclamant une prise en charge à 100 % de l'activité partielle, notamment pour y faire face. Pouvez-vous nous faire un retour à ce sujet ?

Mme Catherine Deroche, présidente. - La parole est à Mme la ministre.

Mme Élisabeth Borne, ministre. - Sur ce dernier point, cela fait quelques mois que la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) et la Fédération française du bâtiment (FFB) nous alertent sur la pénurie de matériaux et sur l'augmentation des prix. C'est un sujet de marché. La pénurie pourrait conduire à arrêter certains chantiers.

Cela fait partie des conséquences de la crise. La prise en charge à 100 % n'existe plus à partir du 1er juillet, mais l'activité partielle de longue durée permet de gérer la situation des entreprises qui peuvent être durablement affectées par les conséquences de la crise sanitaire. Un accord dans ce secteur, comme celui qui a été récemment signé avec les hôtels, cafés et restaurants et une soixantaine de branches professionnelles permettra d'accompagner les soubresauts du redémarrage, dont on espère qu'ils vont se stabiliser le plus vite possible.

Je rappelle que l'activité partielle de longue durée permet une prise en charge sur une durée de 24 mois, avec un reste à charge de 15 % pour les entreprises et le maintien d'une rémunération de 84 % du salaire net pour le salarié. Je pense qu'il s'agit là d'une solution adaptée.

J'ai fait le point récemment avec des entreprises qui l'ont mobilisée rapidement après la création du dispositif. C'est un système extrêmement flexible. Ces entreprises me disaient qu'elles ajustent leur niveau d'activité à la semaine. Ce n'est certes pas simple mais les entreprises du secteur aéronautique, par exemple, qui ont des activités extrêmement fluctuantes d'une semaine à l'autre, ont pu ainsi s'adapter, avec une très forte prise en charge des salariés qui n'ont pas suffisamment d'activité.

Un autre dispositif me tient à coeur, c'est celui de la formation. Il va de pair avec la prise en charge de la rémunération des salariés pendant les périodes durant lesquelles ils ne travaillent pas. On a mobilisé un milliard d'euros de FNE-Formation dans le cadre du plan de relance pour que les périodes non travaillées puissent être utilisées pour former des salariés. On sait qu'avec la transition écologique et la transition numérique, il est plus que jamais nécessaire de le faire.

C'est la réponse que j'ai faite aux branches professionnelles qui nous ont alertés sur ce point. L'objectif est d'abord de ne pas se retrouver avec des activités à l'arrêt alors qu'on sort de la crise sanitaire et qu'il existe des commandes à cause de pénuries de matériaux. Le but est que l'économie puisse tourner le plus normalement possible.

Concernant les questions posées par Mmes Poncet-Monge, Cohen, Lubin et Le Houerou, je ne peux laisser dire qu'on ne s'est pas préoccupé des personnes en difficulté durant la crise ou en sortie de crise.

Je rappelle que, depuis le début, le Gouvernement a mis en place des mesures d'urgence massives. Pour le ministère du travail, ce sont 40 milliards d'euros qui auront été mobilisés sur les années 2020 et 2021 au titre de l'activité partielle ou de l'activité partielle de longue durée afin de protéger les emplois.

Je pense qu'on en voit les résultats. À l'issue de la crise de 2008-2009, on avait connu une augmentation de 25 % du nombre de demandeurs d'emploi de catégorie A. Aujourd'hui, la hausse est contenue à 6 %, et j'espère bien, avec la reprise de notre économie, qu'on va ainsi permettre à ces demandeurs d'emploi de retrouver du travail au plus vite.

J'ai indiqué dans mon intervention - mais, manifestement tout le monde ne l'a pas entendu -, que nous avons accompagné depuis le mois de novembre 830 000 demandeurs d'emploi en fin de droits. Je vous vois secouer la tête : peut-être cela ne vous semble-t-il pas grand-chose, mais ces derniers ont vu leur allocation prolongée jusqu'à la levée des restrictions sanitaires.

Nous avons pour ce faire mobilisé 3 milliards d'euros. Peut-être n'a-t-on plus très bien en tête ce que les milliards veulent dire, mais c'est un engagement très fort de la collectivité, nécessaire pour soutenir les demandeurs d'emploi arrivés en fin de droits.

S'agissant des travailleurs précaires, je n'ai pas très bien compris votre raisonnement, madame la sénatrice. On constate que ce mode de fonctionnement du marché du travail, qui va de pair avec notre système d'assurance chômage, a poussé à une augmentation de 250 % des contrats de moins d'un mois en quinze ans, je le répète. Il a mis en grande difficulté tous ceux qui, auparavant, enchaînaient des contrats courts et des périodes de chômage ou des contrats saisonniers et des périodes de chômage.

Cela devrait nous inciter à être plus que jamais d'accord sur le fait que ce système d'assurance chômage n'est pas satisfaisant et qu'il nous faut le modifier pour faire cesser cette explosion des contrats courts à laquelle on assiste depuis quinze ans.

Nous avons, dès le mois de novembre dernier, décidé d'accompagner ces travailleurs précaires dans la crise. Nous le ferons jusqu'à fin août, en garantissant un revenu minimum de 900 euros à ceux dont les droits peuvent être très faibles ou qui n'ont plus de droits.

Ce sont plus de 600 000 demandeurs d'emploi qui sont accompagnés grâce à cette aide exceptionnelle. Nous mobilisons 1,3 milliard d'euros à cette fin. Je ne peux donc laisser dire que nous n'entendons pas les difficultés qui sont vécues par un certain nombre de nos concitoyens. Je veux bien entendre la contradiction, mais je ne suis pas d'accord.

Je ne partage pas l'appréciation selon laquelle nous ferions preuve d'obstination en voulant mener à bien cette réforme de l'assurance chômage, et je m'étonne que certains puissent penser que le système actuel est idéal.

Mme Laurence Cohen. - Ce n'est pas ce que l'on dit, ne caricaturez pas ! Nous proposons des alternatives que vous n'entendez pas

Mme Élisabeth Borne, ministre. - Je pense qu'on peut tous s'accorder pour dire que ce système n'est pas satisfaisant. J'ai à coeur de faire évoluer les règles pour arrêter ces dysfonctionnements sur le marché du travail.

Peut-être ne dispose-t-on pas des mêmes études. Je tiens les miennes à votre disposition, madame la sénatrice. Il s'agit d'une étude sur la réforme intervenue en 2009 et le passage de l'éligibilité de six mois à quatre mois. On a maintenant un certain recul. L'étude est bien documentée et démontre que cela a conduit à faire augmenter la part des CDD à quatre mois.

Quant aux pistes sur l'emploi des seniors, on a souhaité ouvrir une discussion avec les partenaires sociaux. C'est inscrit à l'agenda social. Les seniors sont sans doute ceux qui ont été le plus protégés pendant la crise. Ils sont en effet souvent en CDI, contrairement aux jeunes, qui rentrent dans le marché du travail avec des CDD, des périodes d'alternance de contrats et de chômage. Le taux d'emploi des seniors augmente sur la fin de 2020 par rapport à l'année précédente.

Pour autant, trop d'entreprises recourent encore des ruptures conventionnelles. On sait que, dans le cadre des PSE, les critères d'ordre protègent par ailleurs les seniors. Cela n'empêche pas les entreprises de proposer des ruptures conventionnelles, voire des préretraites avec des arguments qui doivent forcément nous interpeller sur le fait que les compétences des seniors n'auraient pas été actualisées où seraient périmées.

Comme vous l'avez souligné, on sait aussi que, dans certains métiers, on est souvent en invalidité avant d'atteindre l'âge de la retraite. C'est ce champ qu'il me semble important d'aborder, tout comme la formation tout au long de la vie, qui est une de mes priorités.

J'ajoute que nous avons aussi développé, dans le cadre de la crise sanitaire, le dispositif transition collectif afin d'accompagner certaines reconversions, mais le compte personnel de formation (CPF) me semble aussi très important pour permettre des évolutions professionnelles en cours de vie pour des métiers qu'on ne peut pas nécessairement exercer durant de très nombreuses années.

C'est autour de ces pistes que l'on souhaite pouvoir échanger le moment venu avec les partenaires sociaux. Je n'ai pas lu le rapport sur l'emploi des seniors, mais nous allons le regarder et nous pourrons échanger avec vous sur ce sujet.

Mme Véronique Guillotin. - Est-il possible d'avoir un premier bilan sur la plateforme « Un jeune, une solution » ?

Mme Élisabeth Borne, ministre. - Cela nécessiterait beaucoup de temps.

En deux mots, 1,8 million de jeunes ont été embauchés en CDD de plus de trois mois ou en CDI depuis le mois d'août dernier, quasiment autant que dans la période précédente. On affine les chiffres de l'apprentissage, mais plus de 520 000 contrats ont été signés au cours de l'année 2020.

C'est un record absolu. On a incité les entreprises à embaucher des apprentis et décidé de renouveler le dispositif, car je souhaite que la rentrée 2021 soit à l'image de la rentrée 2020.

Plus de 400 000 jeunes sont entrés dans des parcours d'accompagnement vers l'emploi depuis le début de l'année. Notre objectif est d'accompagner un million de jeunes, que ce soit au titre de la garantie jeunes, des emplois aidés ou des écoles de la deuxième chance. 400 000 jeunes ont déjà pu bénéficier de ces dispositifs.

Je me tiens à votre disposition pour parler plus longuement de ce plan.

Mme Catherine Deroche, présidente. -Merci, madame la ministre.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 heures 35.