COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales - Désignation d'un rapporteur

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous avons désigné la semaine dernière notre collègue Marc-Philippe Daubresse rapporteur du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Je vous propose de désigner également Jean-Michel Arnaud rapporteur de ce texte. Nous examinerons leur rapport le 17 juin prochain.

La commission désigne M. Jean-Michel Arnaud rapporteur, avec M. Marc-Philippe Daubresse sur le projet de loi n^o 557 (2025-2026) portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales.

Proposition de loi organique portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie - Désignation d'un rapporteur

Mme Muriel Jourda, présidente. - La commission des lois a également été saisie de la proposition de loi organique portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, pour laquelle je vous propose de désigner en tant que rapporteur Mme Agnès Canayer.

La commission désigne Mme Agnès Canayer rapporteur sur la proposition de loi organique n^o 636 rectifiée bis (2024-2025) portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie, présentée par M. Georges Naturel.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons à présent le rapport de M. Hervé Reynaud sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en procédure accélérée, visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Le 5 mai dernier, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture cette proposition de loi au terme de riches débats en séance. J'espère qu'ils le seront tout autant, mais de manière plus respectueuse, dans l'enceinte du Sénat.

Ce texte, déposé par Charles Rodwell, député des Yvelines, reprend une précédente proposition de loi du même auteur, élaborée en lien avec le Gouvernement, qui avait pour seul objet le renforcement du cadre juridique en matière de lutte contre le terrorisme.

À la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 7 août dernier, par laquelle il a censuré certaines dispositions de la proposition de loi relative à la rétention administrative déposée par notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio, M. Rodwell a déposé une seconde version, celle que nous examinons aujourd'hui. Cette dernière comporte un second volet relatif à la rétention administrative des étrangers, afin de permettre une rétention plus longue des étrangers qui présentent une menace particulièrement grave pour l'ordre public.

Le Gouvernement a saisi le Conseil d'État de deux demandes d'avis, portant sur chacun des deux volets du texte - la lutte contre le terrorisme et la rétention des étrangers -, et sur lesquels l'Assemblée nationale s'est appuyée.

Le premier volet, consacré à la prévention des attentats et à la prise en charge des personnes radicalisées souffrant de troubles psychiques, comprend les articles 1^er à 6.

L'article 1^er prévoit la création d'une mesure d'injonction d'examen psychiatrique, qui serait prise par le préfet à l'égard des personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace grave pour l'ordre et la sécurité publics, en raison de leur adhésion à des théories incitant ou faisant l'apologie d'actes de terrorisme et d'agissements susceptibles d'être en tout ou partie liés à des troubles mentaux.

Les personnes faisant l'objet de l'injonction seraient tenues de se soumettre à un examen psychiatrique pouvant déboucher sur une admission en soins psychiatriques sans consentement, à la demande du préfet. En cas de refus de se soumettre à l'injonction, elles pourraient y être contraintes après que le préfet aura été autorisé par le juge à requérir les forces de l'ordre.

L'objectif de la mesure est de mieux appréhender les individus radicalisés atteints de troubles psychiatriques - dans les exemples particulièrement médiatiques que nous avons connus, les personnes cumulaient radicalisation et troubles mentaux -, pour lesquels les mesures pouvant actuellement être mises en oeuvre, à l'instar des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (Micas), ne sont pas adaptées en ce qu'elles ne permettent pas la mise en place de soins psychiatriques. Les nombreuses auditions que nous avons conduites nous ont confortés dans cette idée : le dispositif nous semble utile parce qu'il répond à un « angle mort » du suivi des personnes radicalisées qui souffrent de troubles psychiatriques.

Je vous proposerai néanmoins quelques modifications.

En premier lieu, il s'agit de préciser que les finalités de la mesure ne se bornent pas à la prévention de la commission d'actes de terrorisme, mais également à assurer la protection de la santé des intéressés.

En deuxième lieu, il convient de sécuriser juridiquement le dispositif, en précisant que le psychiatre qui procède à l'examen ne saurait avoir eu, dans le passé, l'intéressé comme patient et en renforçant les garanties procédurales.

En troisième et dernier lieu, il serait nécessaire de simplifier la procédure en supprimant l'avis préalable d'un psychiatre, condition qui apparaît superflue et même source d'incompréhensions chez plusieurs interlocuteurs que nous avons rencontrés.

L'article 2 a pour objet la création d'une rétention de sûreté terroriste qui s'appliquerait aux personnes condamnées à une peine de réclusion criminelle d'au moins quinze ans pour certains actes de terrorisme et présentant, à la fin de l'exécution de leur peine, une particulière dangerosité, caractérisée par une probabilité très élevée de récidive, en raison d'une radicalisation à caractère terroriste et parce qu'elles souffrent d'un trouble grave de la personnalité.

Le dispositif permettrait, après un réexamen de leur situation, de les placer dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté, où leur serait proposé une prise en charge médicale, sociale et psychologique. Il éviterait les « sorties sèches » de prison de personnes présentant une dangerosité particulière. J'ai par ailleurs pu constater que la rédaction du texte reprend l'intégralité des garanties figurant dans la rétention de sûreté de droit commun. Je vous proposerai par conséquent de l'approuver, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

L'article 3 vise à prendre en compte la situation des détenus qui, quoique n'ayant pas été condamnés pour un crime ou un délit terroriste, se sont radicalisés en prison et présentent, à ce titre, un risque important de passage à l'acte à l'issue de leur détention.

Il est donc proposé, sur le modèle de la mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion, une mesure judiciaire applicable aux personnes ayant été condamnées à une peine privative de liberté d'une durée supérieure ou égale à dix ans pour des faits de droit commun et qui présentent, à la fin de l'exécution de cette peine, une particulière dangerosité faisant obstacle à leur réinsertion et caractérisée par une probabilité très élevée de commission d'un acte de terrorisme.

À l'issue d'un réexamen de sa situation intervenant à la fin de l'exécution de la peine, l'intéressé pourrait faire l'objet d'une prise en charge sanitaire, sociale, éducative, psychologique ou psychiatrique destinée à permettre sa réinsertion et l'acquisition des valeurs de la citoyenneté.

Je vous propose d'approuver cette mesure qui, comme l'article 2, permettrait d'éviter les « sorties sèches » d'individus risquant de commettre un acte de terrorisme. Je vous soumettrai néanmoins un amendement visant à préciser ces dispositions, afin de les sécuriser sur le plan juridique.

Je passe plus rapidement sur l'article 4, qui améliore l'information des préfets et des services de renseignement à l'issue d'une mesure de soins psychiatriques sans consentement, ainsi que sur l'article 5, relatif au régime contentieux des Micas. Ils apportent des modifications utiles, mais présentent un enjeu moindre.

Il en va différemment de l'article 6, qui vise à lutter contre les stratégies de dissimulation et de création d'identités multiples par des individus dangereux, avec le recours aux procédures de changement de prénom et de nom, que la loi de 2022 dite Vignal a notamment simplifiées.

Cet article prévoit donc une information renforcée de l'officier de l'état civil quant aux antécédents judiciaires du demandeur ainsi que la saisine automatique du procureur de la République lorsque la demande émane d'un individu condamné pour des infractions graves. Il prévoit également que les demandes de changement d'état civil émanant d'individus qui disposent de titres d'identité étrangers ne peuvent avoir pour objet que l'unification de l'état civil avec un nom ou un prénom acquis hors du territoire français, afin de ne pas permettre les situations d'identités multiples.

Je vous propose de compléter ces dispositions par l'ajout de l'information de l'officier de l'état civil en cas d'inscription du demandeur au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (Fijait) ou au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv) et par celui, le cas échéant, de la saisine du procureur. Ces mesures avaient déjà été intégrées par la commission des lois à un article de la proposition de loi de notre collègue Marie Mercier tendant à renforcer les moyens de surveillance des individus condamnés pour des infractions sexuelles, violentes ou terroristes, avec un dispositif similaire afin de garantir une traçabilité complète des demandes émanant d'individus dangereux.

J'en viens au second volet relatif à la rétention administrative des étrangers.

Celui-ci a pour objet tirer les conséquences de la censure, par le Conseil constitutionnel, des dispositions de la loi du 11 août 2025 qui étendaient le champ d'application du régime dérogatoire prévu à l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda).

Ce régime s'applique à l'étranger faisant l'objet d'une peine d'interdiction du territoire français ou d'une décision d'expulsion prononcée à raison d'une condamnation pénale pour des crimes ou délits terroristes. Il permet une rétention jusqu'à 180 jours, au lieu de 90 jours dans le régime de droit commun, pouvant être prolongée à 210 jours sur le fondement de l'article L. 742-7 du Ceseda. Ce dernier est toutefois devenu inapplicable par ricochet en raison de la décision du Conseil constitutionnel, qui a censuré une mesure de coordination.

L'article 7 a précisément pour objet de rétablir la possibilité d'un maintien en rétention jusqu'à 210 jours, ce qui ne semble pas soulever de difficulté.

L'article 8 vise à étendre le champ d'application du régime dérogatoire, en essayant de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel.

Dans la version adoptée par l'Assemblée nationale, sont concernés les étrangers qui, cumulativement, font l'objet d'une décision d'éloignement, représentent une menace actuelle, réelle et d'une particulière gravité pour l'ordre public et qui ont été condamnés définitivement pour des faits d'une certaine gravité.

Je me suis interrogé sur l'intérêt de conserver ce dernier critère de la condamnation pénale définitive. À la lecture de la décision du Conseil constitutionnel, il ne paraît en aucun cas indispensable puisque c'est justement en raison de l'absence d'exigence tirée de la démonstration de la gravité et de l'actualité de la menace que représente l'étranger que le Conseil s'est notamment fondé pour censurer les dispositions en cause, qui prévoyaient l'application de ce régime du seul fait d'une condamnation pénale définitive pour des faits graves. Néanmoins, suivant en cela l'avis du Conseil d'État, je vous proposerai de le conserver.

Cependant, je vous suggérerai également d'y apporter certaines précisions, car la rédaction retenue par l'Assemblée nationale - qui exige une condamnation pour des faits d'atteinte aux personnes punies de trois ans ou plus d'emprisonnement - ne me semble pas satisfaisante. D'une part, elle englobe des infractions qui ne me paraissent pas, à la lumière de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, d'une gravité suffisante. D'autre part, elle laisse de côté un grand nombre d'infractions particulièrement graves, des crimes comme des délits.

Afin d'assurer la proportionnalité, mais aussi l'effectivité du dispositif, je vous propose donc de porter à cinq ans, au lieu de trois ans, le seuil de la peine d'emprisonnement encourue, ce qui correspond à la mesure adoptée par la commission lors de l'examen de la loi Eustache-Brinio, et d'élargir le champ des infractions concernées.

Je vous présenterai également un second amendement visant à clarifier l'articulation des dispositions de l'article L. 742-6 du Ceseda avec le régime de droit commun, en fixant à 90 jours de rétention, au lieu de 30, le point de départ du régime dérogatoire.

Cet allongement de la durée du placement en rétention doit favoriser l'éloignement des étrangers en cause. Comme l'exposait notre collègue Lauriane Josende dans son rapport sur la proposition de loi visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d'une particulière gravité et présentant de forts risques de récidive, adoptée le 11 août 2025, « les étrangers aux profils les plus "lourds" sont aussi les plus difficiles à expulser, que cela soit dû à la réticence des États concernés ou aux stratégies d'évitement mises en oeuvre par les intéressés. »

Je vous soumettrai encore deux autres amendements portant articles additionnels et tendant à suppléer aux conséquences de deux décisions par lesquelles le Conseil constitutionnel a censuré certains pans du régime de la rétention.

L'amendement COM-22 vise à permettre la réitération du placement en rétention pour l'exécution d'une décision d'éloignement.

Dans une décision du 16 octobre dernier, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions de l'article L. 741-7 du Ceseda, faute pour celles-ci d'encadrer suffisamment la réitération de la rétention, en reportant leur abrogation au 1^er novembre 2026.

Par ailleurs, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dans une décision du 5 mars 2026, a jugé qu'il résultait de l'article 15 de la directive « Retour » que la durée cumulée des périodes de rétention pour l'exécution d'une décision d'éloignement ne peut excéder la durée maximale de rétention prévue par le droit de l'État membre, y compris si ces périodes sont entrecoupées de remises en liberté. Or, le droit français ne prévoyant pas de durée maximale - hormis celles qui sont fixées pour chaque période de rétention, soit 90 ou 210 jours - ce sont ces dernières qui sont regardées par certaines juridictions comme les plafonds de durée de rétention.

L'article 8 bis que je vous propose d'adopter a donc pour objet de fixer la durée maximale de rétention pour l'exécution d'une même décision d'éloignement à 360 jours, qui est portée à 540 jours dans le régime dérogatoire de l'article L. 742-6 du Ceseda. Comme l'impose le Conseil constitutionnel, l'article vient également encadrer les conditions dans lesquelles un nouveau placement peut être prononcé, en précisant par exemple qu'il doit être tenu compte des périodes de rétention déjà effectuées.

Le second article additionnel que je vous propose d'adopter a trait à la durée pendant laquelle l'étranger est, à la suite de sa libération par le juge judiciaire, maintenu à disposition de la justice. Ce délai doit permettre d'éviter que l'appel du procureur de la République, qui peut être assorti d'une demande de suspension de l'ordonnance, ne soit privé d'effet utile du fait de la remise en liberté immédiate de l'intéressé. Dans une décision du 12 septembre 2025, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions de l'article L. 743-19 du Ceseda qui le fixaient à vingt-quatre heures. Il a reporté leur abrogation au 1^er octobre 2026 et jugé que, jusqu'à cette date, ce délai ne pouvait excéder six heures.

Je vous proposerai de le porter par amendement à dix heures, le délai en vigueur en ce qui concerne la zone d'attente pour personnes en instance et dont le Conseil constitutionnel a déjà jugé, en 2018, qu'il était conforme à la Constitution.

Ces deux dispositions sont essentielles pour garantir l'effectivité du régime de rétention administrative. Sans elles et à compter de l'automne prochain, il deviendrait impossible de réitérer un placement en rétention et tout appel du procureur de la République contre une décision de remise en liberté serait privé d'objet, ce qui, dans un État de droit, constituerait sans aucun doute une anomalie !

Au bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter la proposition de loi ainsi modifiée.

M. Christophe Chaillou. - Merci de la clarté de votre exposé et pour vos propositions.

Vous l'avez dit, il ne convient pas de revenir ici sur l'émotion légitime suscitée par l'horreur de certains crimes ; chacun partage la nécessité à la fois d'assurer la sécurité de nos concitoyens et de lutter fermement contre le terrorisme. Pour un certain nombre d'entre nous, nous n'avons jamais failli lorsqu'il a fallu prendre les décisions, parfois extrêmement difficiles, qui s'imposaient afin d'agir concrètement dans la lutte contre le terrorisme.

Néanmoins, nous l'avions déjà souligné lors de l'examen de précédents textes législatifs, lorsque nous évoquons des sujets aussi lourds de conséquences, particulièrement pour les libertés individuelles, il importe de ne pas perdre de vue deux repères essentiels.

Il s'agit premièrement du respect des droits fondamentaux, à savoir les engagements internationaux de notre pays, notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et les principes qui découlent de notre Constitution. Nous avions signalé les forts risques d'inconstitutionnalité de précédentes lois, que le Conseil constitutionnel n'avait par la suite d'ailleurs pas manqué de censurer. Il nous faut donc trouver l'équilibre entre la nécessité d'assurer la sécurité de nos concitoyens et celle de veiller au respect de nos principes fondamentaux, pour ne pas glisser vers l'arbitraire.

Or il nous semble que plusieurs des dispositions de la présente proposition de loi, telles que celles qui ont trait à l'examen psychiatrique ou à la création de nouvelles mesures de rétention de sûreté, tendent à nous faire évoluer vers un système qui n'est pas le nôtre et qui relève précisément de l'arbitraire.

Le second repère qui doit nous guider est celui de l'efficacité des propositions.

Nous le savons tous, la difficulté majeure tient à l'impossibilité de reconduire dans leurs pays les personnes coupables d'actes de terrorisme ou d'autres actes d'une particulière gravité. On peut certes imaginer d'allonger sans cesse le délai de la rétention administrative, mais nous en connaissons les conséquences sur la saturation des centres de rétention administrative (CRA). On nous dira aussi que nous sommes loin d'atteindre les délais maximaux de rétention fixés par l'Union européenne. Cependant, que faire après les avoir encore étendus ? Car lorsque les personnes ne sont pas reconduites à la frontière dans les tout premiers jours ou les toutes premières semaines, elles ne le seront jamais. À cet égard, l'allongement du délai de rétention administrative ne sert malheureusement à rien. Il serait d'ailleurs utile de connaître les effets de précédentes extensions du délai de rétention. Mais aucune étude d'évaluation ne nous est proposée. Nous sommes une nouvelle fois confrontés - nous le dénoncions déjà au printemps 2025 - à une forme de surenchère qui vise à répondre, sans cependant aucune espèce d'efficacité, à une émotion légitime.

Avec la création d'une rétention de sûreté terroriste, nous atteignons des limites que nous n'avions jamais approchées sur le plan du respect de nos principes fondamentaux. Ce type de rétention ouvrirait en effet la possibilité de maintenir indéfiniment en rétention, par le jeu des reconductions, des personnes qui ont été condamnées et ont purgé leur peine. Nous ne pouvons qu'émettre des doutes sur le bien-fondé d'un tel dispositif, au regard tant du respect de nos principes fondamentaux que de son efficacité.

Confier au préfet la mesure d'injonction d'examen psychiatrique, sans avis préalable, sur le seul fondement d'une analyse du risque, au surplus en dépit des grandes difficultés que nos structures de suivi psychiatrique rencontrent aujourd'hui et malgré l'hostilité des professionnels du secteur, nous place également à la limite de l'arbitraire, a fortiori avec l'amendement que vous proposez, monsieur le rapporteur. Nous nous interrogeons de même sur l'efficacité de la mesure.

Au-delà, il reste possible de débattre de l'opportunité de plusieurs autres propositions, par exemple de celle qui a trait au changement d'identité. Cependant, il importe toujours d'en peser l'intérêt à l'aune tant des conséquences qu'elles emporteraient pour les personnes concernées que de leur efficacité réelle.

Quoi qu'il en soit, cette proposition de loi nous apparaît dans l'ensemble répondre ni à l'exigence de respect de l'État de droit ni à l'impératif d'efficacité. C'est pourquoi nous y sommes défavorables et proposerons des amendements de suppression de l'ensemble des articles.

M. Guy Benarroche. - Je suis quelque peu las de ce type de textes qui avancent de fausses solutions à de véritables problèmes.

Quel est donc l'article ou l'amendement qui portera sur la construction de nouveaux centres de rétention ? Où entendez-vous donc retenir ces personnes ayant purgé leur peine et en attente de leur expulsion ? En caricaturant, votre logique commanderait que l'on mette en place des systèmes permettant leur expulsion effective et rapide, en application des décisions prises à leur encontre. Il n'en est rien et l'on se contente de prévoir leur maintien en rétention, sans savoir exactement où - les CRA commencent à connaître les mêmes difficultés de surpopulation que les prisons et les maisons d'arrêt - ni combien de temps, en faisant en sorte de pouvoir réitérer plusieurs fois la durée de la rétention.

Ce texte est caricatural, un trait que renforcent encore les amendements du rapporteur. Nous voterons donc contre le premier et les seconds. Après le rejet d'un premier texte, en partie au motif de son inconstitutionnalité, force est de constater que l'on réitère les mêmes erreurs. Un tel texte nous mène dans le mur !

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Il est parfois de coutume en séance publique - et cela a été le cas à l'Assemblée nationale - de jouer sur le registre de l'émotion. Je m'en garderai bien, même si l'on ne saurait ignorer que, derrière ce texte, ce sont des vies qui ont été foudroyées et des familles brisées.

Et s'il est légitime que nous nous interrogions sur la question de savoir dans quelle mesure la proposition de loi vient porter atteinte aux libertés publiques, il ne faut pas non plus perdre de vue que parmi ces libertés figure celle de tout un chacun d'aller et venir sans crainte, de s'asseoir à la terrasse d'un café ou de simplement rentrer chez soi.

Pour ma part, je me suis attaché à écouter l'ensemble des parties prenantes. Quand trois auditions seulement ont été organisées à l'Assemblée nationale, nous en avons conduit treize, ce qui nous a permis de rencontrer les représentants de plusieurs corporations qui n'avaient au préalable pas été entendues.

Mon attention a également et évidemment porté sur la conformité à la Constitution des dispositions que nous examinons. Il est exact qu'un équilibre doit être trouvé entre l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et l'exercice des libertés constitutionnellement garanties. Le Conseil d'État a d'ores et déjà été sollicité, afin de ne pas reproduire les écueils d'un précédent texte et de ne pas encourir la censure du Conseil constitutionnel.

Cet équilibre me semble trouvé. La sévérité que vous dénoncez répond au constat, issu de l'avertissement d'acteurs de services de renseignement, que des personnes laissées en liberté sont particulièrement dangereuses.

La durée de rétention en France est bien inférieure aux standards européens : elle s'élève à 18 mois - soit 540 jours - en Allemagne, en Italie et en Belgique et à 12 mois en Suède et en Slovénie. Le règlement Retour, toujours en cours de discussion, prévoit une durée de rétention de 24 mois, soit 720 jours, et supprime même cette limite de durée pour les étrangers présentant une menace pour l'ordre public. Vous invoquez également la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Or, la Cour européenne des droits de l'homme juge que le premier paragraphe de l'article 5 de cette convention n'impose pas aux États parties de fixer dans leur droit une durée maximale de rétention.

Je rejoins les propos qui ont été tenus sur les changements d'identité. J'ai entendu des horreurs être proférées sur ce sujet à l'Assemblée nationale. Nous visons seulement des personnes qui dissimuleraient leur identité à l'occasion d'un changement de nom et de prénom en vue d'accomplir des actes terroristes, sachant que cette procédure est devenue fréquente et est facile à mettre en oeuvre depuis la promulgation de la loi Vignal.

Cette proposition de loi ne peut accorder de moyens supplémentaires aux CRA. Vous savez néanmoins qu'un plan d'action pour la construction de nouveaux centres de rétention est en cours d'application.

M. Guy Benarroche. - Il y a un plan, mais il n'y a pas d'argent !

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Ainsi, de nouveaux CRA verront le jour, notamment à Bordeaux en 2026 et à Dunkerque en 2027.

L'injonction d'examen psychiatrique n'est pas arbitraire. Les psychiatres sont prêts à s'impliquer dans le dispositif, aux côtés des services de renseignement. Toutefois, le dispositif qui leur était proposé ne leur semblait pas opérationnel. C'est pourquoi nous avons défini des conditions de mise en oeuvre strictes. Ces mesures d'injonction doivent être contrôlées par le juge à chaque étape et répondre à l'ensemble des garanties prévues dans le droit commun et validées par le Conseil constitutionnel.

Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre indicatif de la proposition de loi inclut les dispositions relatives aux mesures administratives relatives à la lutte contre le terrorisme, aux mesures judiciaires de rétention de sûreté et de prévention de la récidive terroriste, à la procédure de changement de nom et de prénom à l'état civil et à la rétention administrative des étrangers.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à supprimer l'article 1^er, relatif à l'injonction d'examen psychiatrique, qui constitue le pilier de cette proposition de loi. Avis défavorable.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-9 vise à supprimer l'avis préalable du psychiatre sur dossier qui serait requis pour que le préfet puisse prendre une mesure d'injonction d'examen psychiatrique à l'égard d'une personne radicalisée et présentant des troubles psychiatriques.

M. Christophe Chaillou. - Selon vous, les psychiatres que vous avez consultés sont prêts à s'impliquer dans ce dispositif. Or cet amendement a pour objet de supprimer leur avis préalable : j'ai du mal à vous suivre...

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Un avis psychiatrique figure déjà dans les notes blanches des services de renseignement, comme nous l'a confirmé la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Les psychiatres ne veulent pas avoir à donner un avis préalable sur dossier, car ils craignent que celui-ci ne soit médiocre. L'avis d'un psychiatre en situation de rencontrer la personne concernée semble une meilleure option.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Sans avis préalable, comment le préfet peut-il prendre sa décision ? A-t-il la science infuse, dispose-t-il d'une boule de cristal ?

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Il n'y a pas non plus d'avis préalable pour la mise en oeuvre de Micas.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Soit, mais, en l'occurrence, nous parlons ici d'une mesure d'injonction de soin que le préfet s'apprête à prendre sur la base d'aucun avis.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Encore une fois, les psychiatres ne sont pas d'accord pour rendre un avis préalable sur dossier, mais un avis psychiatrique figure bien dans la note blanche.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Mais la note blanche n'a aucune valeur !

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - C'est ainsi que les choses se pratiquent déjà.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - C'est bien cela qui m'inquiète ! Les notes blanches ne sont pas opposables et nous ne savons pas d'où elles émanent. Il est d'ailleurs intéressant d'observer que les psychiatres ne souhaitent pas émettre d'avis préalable.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Les psychiatres sont prêts à collaborer, c'est ce qui compte. Ils souhaitent rendre un avis, mais seulement après avoir rencontré la personne visée par l'injonction psychiatrique.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Ils veulent collaborer, mais ils ne veulent pas que cela se sache.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Le préfet est saisi sur la base d'une note de renseignement, qui contient l'avis d'un psychiatre. Le rapporteur considère qu'il n'y a pas lieu de doubler cet avis par un avis complémentaire sur dossier. Rassurez-vous, les psychiatres seront bel et bien impliqués dans la procédure, puisqu'il s'agit d'une injonction de soins psychiatriques.

L'amendement COM-9 est adopté.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-10 précise que l'injonction d'examen psychiatrique vise non seulement à lutter contre le terrorisme, mais aussi à assurer la protection de la santé des individus radicalisés souffrant de troubles psychiatriques.

La procédure d'injonction doit en effet déboucher sur la mise en place de soins adaptés au sein d'un établissement d'accueil. D'un point de vue constitutionnel, il est important de préciser les choses ainsi, car la notion de soins n'existe pas en tant que telle.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Dès lors qu'on détecte un trouble, il est préférable de le prendre en charge.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - C'est exact, d'autant que cela rejoint les attentes de la profession.

L'amendement COM-10 est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-11 est adopté.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-12 vise à renvoyer à l'autorité administrative la charge d'établir la liste des psychiatres procédant aux examens psychiatriques, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

L'amendement COM-12 est adopté.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'article 1^er vise à renforcer l'impartialité de l'examen psychiatrique, en prévoyant que le psychiatre procédant à l'examen ne devra pas avoir reçu la personne visée par l'injonction au cours des dix dernières années. Or les psychiatres que nous avons interrogés ne comprennent pas pourquoi cette durée a été retenue. Nous proposons donc, par l'amendement COM-13, de supprimer cette mention.

Mme Audrey Linkenheld. - Les psychiatres seront-ils en nombre suffisant ?

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Les psychiatres devraient être plus nombreux, c'est certain. Toutefois, selon la DGSI, 89 départements seront largement couverts.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'entretien entre le psychiatre et la personne visée par la mesure d'injonction peut-elle être effectuée par visioconférence ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - Une telle modalité n'est pas prévue dans la procédure. En revanche, rien ne vous interdit de déposer un amendement en ce sens.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Le but est que la procédure soit la plus opérationnelle possible, en pratique. L'examen devrait plutôt se passer en présentiel, afin de garantir la qualité de l'expertise psychiatrique.

L'amendement COM-13 est adopté.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-14 tend à renforcer les garanties procédurales applicables à la visite domiciliaire, qui doit être autorisée et motivée par la requête du préfet et l'ordonnance du juge.

L'amendement COM-14 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1^er bis

L'article 1^er bis est adopté sans modification.

Article 2

M. Christophe Chaillou. - L'amendement COM-2 vise à supprimer l'article 2, car les dispositifs de rétention de sûreté nous semblent totalement arbitraires pour des personnes condamnées et ayant déjà purgé leur peine. Les mesures de privation de liberté pourraient être réitérées à l'infini.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Avis défavorable : le dispositif reprend l'intégralité des garanties prévues dans le régime de droit commun de la rétention de sûreté, qui ont été validées par le Conseil constitutionnel.

M. Christophe Chaillou. - Il est difficile de trouver des places au sein des établissements de suivi médico-psychiatrique, dont la situation se dégrade dans nos départements, comme nous le savons tous.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-15 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-3 vise à supprimer l'article 3. J'émets un avis défavorable, d'autant que nous prévoyons une garantie supplémentaire pour sécuriser le dispositif.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-16 tend à encadrer la mesure judiciaire prévue à l'article 3 en précisant les activités qui peuvent être interdites à la personne visée par le dispositif.

L'amendement COM-16 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement COM-4, qui vise à supprimer l'article 4, car la disposition prévoit de renforcer l'information des préfets et des services de renseignement.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

L'article 4 est adopté sans modification.

Article 5

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à supprimer l'article 5, au motif qu'il porterait une atteinte importante aux libertés individuelles. Nous pensons, au contraire, qu'il s'agit d'une disposition de bon sens. Nous souhaitons éviter qu'un individu faisant l'objet d'une Micas ne se soustraie à la surveillance du ministère de l'intérieur, le temps que le juge statue en appel.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

L'amendement de clarification rédactionnelle COM-17 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-6 tend à supprimer l'article 6, alors qu'il permet d'éviter les stratégies de dissimulation d'identité. Avis défavorable.

M. Christophe Chaillou. - Le dispositif, tel qui est rédigé, nous semble avoir des conséquences très larges. Ainsi, il pourrait viser des personnes qui se trouvent dans des situations extrêmement difficiles.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Avez-vous des exemples à nous donner ?

M. Christophe Chaillou. - Votre texte pourrait viser des individus très éloignés du terrorisme. Par exemple, certaines personnes demandent à modifier leur prénom seulement parce qu'ils souhaitent changer de genre.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Le texte ne cible absolument pas ces profils.

M. Christophe Chaillou. - Certes, mais nous redoutons les effets collatéraux.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-19 est adopté.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-18 vise à renforcer le régime des demandes de changement d'état civil des personnes inscrites sur divers fichiers. Il ne fait que reprendre la proposition de notre collègue Marie Mercier : celle de consolider les moyens de surveillance des individus condamnés pour infractions sexuelles ou actes terroristes.

L'amendement COM-18 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-7 tend à supprimer l'article 7, qui rétablit la possibilité de prolonger à 210 jours la rétention administrative des étrangers relevant du régime dérogatoire de l'article L. 742-6 du Ceseda : avis défavorable.

M. Christophe Chaillou. - Nous revenons au débat que nous avions eu au printemps dernier. L'efficacité des mesures de rétention est nulle. Leur durée est certes inférieure aux autres pays européens, mais la France est en même temps le pays qui délivre le plus d'obligations de quitter le territoire français (OQTF). Nous n'arrivons pas du tout à gérer cette situation, qui conduit à la saturation des CRA.

On risque de surcharger les dispositifs existants, si bien que les personnes sous OQTF ne seront plus expulsées et finiront par sortir des centres de rétention, d'une façon ou d'une autre. Cela ne correspond plus du tout à la logique initiale de la rétention administrative.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Il ne s'agit pas d'étendre le champ d'application du régime dérogatoire - c'est l'objet de l'article 8 - mais de rectifier une erreur de coordination due à la décision du Conseil constitutionnel du 7 août dernier, dont la disposition en cause a été une victime collatérale.

Nous rétablissons ainsi la possibilité de prolonger à 210 jours la rétention d'un étranger condamné pour crime ou délit terroriste, ce que la loi permettait depuis 2011 et que le Conseil constitutionnel a jugée conforme à la Constitution.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

L'article 7 est adopté sans modification.

Article 8

M. Christophe Chaillou. - L'amendement COM-8 vise à supprimer l'article 8, qui est particulièrement attentatoire à la liberté individuelle.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Nous avons voulu tirer les conséquences de la censure prononcée par le Conseil constitutionnel l'été dernier. La présente proposition de loi s'appuie donc sur un avis du Conseil d'État et respecte les exigences constitutionnelles. Toutefois, je reconnais le caractère insatisfaisant du seuil des infractions pénales, fixé à trois ans. Son rehaussement à cinq ans semble plus adapté.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Peine encourue ne veut pas dire condamnation. Il serait préférable que le texte parle de condamnation effective.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - La notion de peine encourue paraît au contraire préférable et d'application plus simple.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-20 vise à clarifier l'articulation du régime dérogatoire de rétention avec le régime de droit commun. Il reprend également un amendement de notre ancien collègue André Reichardt au sujet des étrangers condamnés pour des crimes ou délits terroristes.

L'amendement COM-20 est adopté.

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-21 vise à modifier les conditions d'extension du champ d'application du régime dérogatoire de rétention administrative. Comme évoqué précédemment, la référence aux atteintes à la personne nous semblait laisser de côté un grand nombre d'infractions graves.

L'amendement COM-21 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 8

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-22 a pour objet d'encadrer les conditions de réitération de la rétention pour l'exécution d'une même décision d'éloignement.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Il s'agit, encore une fois, de se conformer aux exigences constitutionnelles et européennes.

M. Christophe Chaillou. - L'extension de la durée de la rétention à 540 jours maximum me semble poser problème au regard de l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme.

L'amendement COM-22 est adopté et devient article additionnel.

Article 8 ter

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-23 vise à supprimer l'article 8 ter. Avis défavorable, car, suivant la doctrine de la commission, nous ne sommes pas favorables aux demandes de rapport.

M. Christophe Chaillou. - C'est dommage, pour une fois que nous étions prêts à voter cette disposition...

M. Guy Benarroche. - C'est une chose d'écarter cette demande de rapport ; c'en est une autre de dire que cela correspond à la doctrine de la commission. Celle-ci connaît pourtant bien des exceptions, quand cela arrange la majorité !

L'amendement COM-23 est adopté.

L'article 8 ter est supprimé.

Après l'article 8 ter

M. Hervé Reynaud, rapporteur. - L'amendement COM-24 tend à fixer à dix heures le délai pendant lequel un étranger, après sa libération par le juge judiciaire, est maintenu à la disposition de la justice. Un délai de vingt-quatre heures est excessif selon le Conseil constitutionnel, qui l'a fixé à titre transitoire à six heures. Je vous propose de le porter à dix heures, durée qui avait été validée par le Conseil constitutionnel en 2018.

L'amendement COM-24 est adopté et devient article additionnel.

M. Patrick Kanner. - Nous avons bien compris que les arguments très précis de M. Chaillou ne vous ont pas convaincus. La Haute Assemblée s'apprête à voter ce texte et une commission mixte paritaire sera réunie dans la foulée, puisque l'urgence a été déclarée. Je précise d'emblée que notre groupe saisira le Conseil constitutionnel, qui viendra rétablir le droit dans sa force et son contenu.

Puisque l'État de droit est sacré et intangible, à nos yeux, je regrette que nous élaborions une loi qui sera forcément censurée par la suite. Dans ces conditions, je tenais à ce que cette remarque figure bien au compte rendu de la présente réunion.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Les arguments de M. Chaillou méritent examen, mais il faut aussi prêter attention aux arguments du rapporteur. Vous aurez d'ailleurs remarqué que ce dernier s'est efforcé de se rapprocher le plus possible de la position du Conseil constitutionnel, précisément pour éviter d'encourir sa censure.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements (UE) nos 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements (UE) n^os 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Adopté le 14 mai 2024 à l'issue de quatre années de négociations, le « pacte sur la migration et l'asile » est en réalité un paquet législatif européen composé de neuf règlements et d'une directive.

Il traduit l'ambition d'une approche globale de la gestion des flux migratoires et de l'asile, dans un contexte d'augmentation tendancielle de la demande d'asile à l'échelle de l'Union européenne et plus encore de notre pays.

En effet, la demande d'asile en France a connu un pic historique en 2024, avec plus de 153 000 demandes. Si ce nombre a connu une légère diminution en 2025, qui devrait se poursuivre en 2026, il se maintient à un niveau très élevé. On ne comptait que 70 000 demandes en 2014 et moins de 40 000 en 2007. Ce chiffre a donc été multiplié par près de quatre en vingt ans. En 2025, la France était le deuxième État membre ayant reçu le plus de demandes d'asile - 18 % du total -, derrière l'Allemagne.

Au regard du faible nombre de déboutés de l'asile effectivement éloignés, le taux d'éloignement étant estimé par la Cour des comptes à 2 %, l'asile peut être considéré comme l'une des principales filières d'immigration clandestine en France.

Vous connaissez les conséquences de cette dynamique : en dépit d'une multiplication par deux du nombre de places d'hébergement depuis 2015, seuls 70 % des demandeurs d'asile sont hébergés. Le coût total de la politique de l'asile est mal connu et le montant de 1,4 milliard d'euros inscrit à cet effet dans le budget pour 2026 ne couvre qu'une partie des dépenses. La commission des finances a engagé un travail d'information sur ce sujet.

Le pacte sur la migration et l'asile, dont les travaux préparatoires ont été engagés à la suite de la crise migratoire de 2015-2016, vise à renforcer la coopération entre les États membres et l'harmonisation des droits nationaux. C'est la raison pour laquelle des règlements se substituent à la directive du 13 décembre 2011, dite directive qualification, et à la directive du 26 juin 2013, dite directive procédure.

Le pacte repose sur quatre piliers, dont le premier est constitué par le renforcement des contrôles aux frontières extérieures. Le pacte vise à créer une procédure de filtrage qui consiste en un triple contrôle d'identité, sanitaire et de sécurité, pour les demandeurs d'asile ne remplissant pas les conditions d'entrée dans l'Union. Cette procédure sera appliquée à la frontière, pendant une durée maximale de sept jours.

Ce dispositif, comme celui de la nouvelle procédure d'asile à la frontière, repose sur la fiction juridique de la non-entrée dans le territoire de l'État membre : les étrangers ne sont pas admis à entrer et peuvent se voir imposer de résider dans des hébergements dans des zones de transit ou à proximité de la frontière, voire être placés en zone d'attente ou en rétention, pendant la durée de la procédure.

La procédure d'asile à la frontière ne consistera plus seulement en l'émission d'un avis sur la recevabilité de la demande. Il s'agira désormais de procéder à un examen au fond de cette demande, en douze semaines. En cas de rejet, l'étranger se verra opposer un refus d'entrée et fera l'objet d'un retour à la frontière, selon une procédure spécifique.

Le règlement dit Eurodac modifie le cadre juridique de la base de données du même nom, aujourd'hui consacrée à la gestion de l'asile, pour en faire l'un des principaux outils de lutte contre l'immigration irrégulière. Il augmente considérablement les données qui y seront enregistrées. Il permet également aux États membres d'autoriser le recours à la contrainte pour la réalisation des opérations de prise d'empreintes et de photographies en cas de refus de l'étranger. Lors de son audition du 29 avril, Laurent Nunez a confirmé l'intention du Gouvernement de se saisir de cette disposition facultative, ce qui va dans le bon sens.

Le deuxième pilier du pacte est constitué par l'objectif de rendre les procédures d'asile plus rapides et efficaces. Le pacte étend les cas dans lesquels il sera obligatoire de recourir à la procédure accélérée, qui devra être suivie dans un délai de trois mois.

Les concepts de « pays d'origine sûr » - il permet le placement en procédure accélérée d'une demande - et de « pays tiers sûr » - il permet de déclarer irrecevable la demande formée par une personne liée à un tel pays - sont révisés afin de permettre leur application à un plus grand nombre de situations.

Le pacte revoit également les règles régissant la détermination de l'État membre responsable de l'examen des demandes d'asile dans le cadre du fameux système « Dublin », en allongeant les durées de responsabilité, en réduisant les délais de procédure et en révisant le régime des recours contentieux contre les décisions de transfert.

Le troisième pilier est constitué par le renforcement des garanties accordées aux demandeurs. Certaines de ces garanties sont déjà mises en oeuvre, à l'instar de l'enregistrement des entretiens menés par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra). D'autres pourraient entraîner des coûts importants, comme l'obligation pour l'Ofpra de traduire à ses frais les documents essentiels produits à l'appui de la demande. Le pacte prévoit également une série de dispositions spécifiques au bénéfice des mineurs non accompagnés (MNA).

Enfin, les règles régissant les conditions matérielles d'accueil sont revues dans un sens plus favorable aux demandeurs, notamment en ce qui concerne le point de départ du versement de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) ou les conditions de sa limitation et de son retrait, ce dernier devenant exceptionnel. Ces nouvelles règles imposeront une refonte complète de l'ADA, afin de distinguer une allocation de base et une allocation journalière.

Le quatrième pilier du pacte consiste en la création d'un nouveau mécanisme de solidarité entre États membres, afin d'alléger la charge pesant sur les plus exposés à la pression migratoire. À cet effet, une réserve annuelle de solidarité est instituée, à laquelle les États membres contribuent de trois manières principales : en acceptant la relocalisation de demandeurs d'asile, en versant une contribution financière et en ayant recours à des mesures alternatives, qui peuvent prendre la forme d'un soutien opérationnel, de formation et d'équipement.

La majeure partie des dispositions des règlements du pacte deviendront applicables le 12 juin 2026, date à laquelle expire le délai de transposition.

Comme vous le savez, les règlements européens sont obligatoires et d'application directe. Il en va de même pour les dispositions claires, précises et inconditionnelles des directives, qui peuvent être directement invoquées dès l'expiration du délai de transposition.

Il s'ensuit que, sans mesures d'adaptation, toutes les dispositions législatives incompatibles avec le droit européen deviendront inconventionnelles le 12 juin 2026 et ne pourront plus être appliquées.

En outre, un grand nombre de dispositions du pacte impliquent l'intervention du législateur, pour deux raisons. D'abord, elles peuvent renvoyer certaines questions au droit national de l'État membre, comme dans le cas de la définition des régimes de restriction et de privation de liberté dans le cadre du filtrage et de la procédure d'asile à la frontière. Ensuite, ces dispositions peuvent laisser une marge de manoeuvre à l'État membre en fixant des normes minimales ou maximales. À titre d'exemple, dans certains cas, le délai de recours contre une décision de rejet de la demande d'asile devra être fixé entre cinq à dix jours, contre un mois aujourd'hui.

Des dispositions législatives sont également indispensables pour la mise en oeuvre de certaines dispositions facultatives relevant du domaine de la loi. Il en va ainsi, par exemple, du recours à la contrainte pour la prise d'empreintes ou de photographies.

Sans mesures d'adaptation ou de transposition, de nombreuses dispositions du pacte ne pourront être appliquées, tandis que des pans entiers du droit français devront être écartés. Lors de son audition, le ministre a indiqué que 40 % des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) devraient être modifiées ou abrogées, ce qui est considérable.

Il n'existe pas de plan B satisfaisant. La circulaire en cours de préparation, si elle pourra expliquer l'articulation entre le droit de l'Union issu du pacte et les dispositions actuelles du Ceseda, ne pourra pas créer du droit lorsque c'est nécessaire.

Quelles seraient les conséquences d'une absence d'adaptation au 12 juin ? Ou plutôt « quelles seront-elles ? » puisque, même si le projet de loi devait être adopté par l'Assemblée nationale, les ordonnances ne seraient vraisemblablement pas publiées à temps. Ces conséquences ne peuvent être prédites avec certitude, mais elles pourraient s'avérer assez catastrophiques pour le système français de l'asile et la gestion de nos frontières.

D'une part, un contentieux de masse est à craindre en matière d'accueil des demandeurs d'asile et, dans une moindre mesure, en ce qui concerne l'examen de leurs demandes.

D'autre part, et c'est plus grave, les procédures de filtrage et d'asile à la frontière ne pourront être mises en oeuvre, alors que le cadre juridique actuel en matière d'asile à la frontière deviendra inapplicable. Comme l'a exposé le ministre, il en résulterait une admission systématique sur le territoire de la quasi-totalité des étrangers demandant l'asile aux frontières extérieures.

Cette forme de « vulnérabilité juridique », pour reprendre les mots de nos collègues Ronan Le Gleut et Audrey Linkenheld dans leur rapport sur la mise en oeuvre du pacte, risquerait de se traduire par un véritable appel d'air puisque que les réseaux de passeurs ont une connaissance fine de la réglementation, tout comme certaines associations.

Les opérateurs que sont l'Ofpra et l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) sont encore dans l'incertitude quant aux modalités d'application de certaines dispositions du pacte, comme les nouvelles règles en matière de conditions matérielles d'accueil et la refonte de l'ADA.

M. David Margueritte, rapporteur. - Comment a-t-on pu en arriver là, deux ans après l'adoption du pacte ? Je précise que les négociations s'étaient étirées sur plusieurs années avant cette adoption et que la situation d'impréparation dans laquelle nous sommes est bien antérieure à deux ans.

Au moment de la dernière discussion budgétaire, nous avons rappelé, avec Olivier Bitz, l'importance d'agir et de le faire rapidement. Le ministre s'était alors engagé à déposer un projet de loi au début de l'année 2026.

L'objet de ce rapport n'est pas de déterminer les causes de cette situation, qui constitue un échec retentissant. Le pays se retrouve dans une situation d'insécurité juridique majeure, confronté à la menace d'une pression migratoire largement renforcée par l'impréparation dans la mise en oeuvre du pacte. Nos interrogations sont légitimes. Le Conseil d'État semble avoir été saisi très tardivement, notamment sur la possibilité de délégaliser un certain nombre de dispositions. Le contexte politique n'explique probablement pas tout.

L'urgence dont se prévaut le Gouvernement n'est pas contestable, mais il en est responsable, ce que nous regrettons. Je suis convaincu que nous partageons tous ces regrets puisque le pacte ne relève pas d'ajustements techniques mais bien d'une réforme d'envergure, sur les grandes orientations de laquelle il revient au Parlement de trancher.

Dans ce contexte, faut-il accepter le principe du recours aux ordonnances et dans quelles conditions ?

L'urgence est caractérisée, la situation est grave et les conséquences sont imminentes : le 12 juin, le pays plongera dans l'incertitude. Personne ne peut s'en satisfaire, mais nous sommes au pied du mur et il n'y a plus d'autre alternative que de recourir aux ordonnances pour permettre une adaptation rapide du droit français, au moins d'ici à l'automne.

Ce recours aux ordonnances ne peut être accepté qu'à la condition que le Gouvernement joue le jeu de la ratification, pour permettre au Parlement de contrôler pleinement le contenu des dispositions prises et de l'amender si nécessaire. Nous ne pouvons que prendre acte de l'engagement du ministre d'inscrire à l'ordre du jour du Parlement le projet de loi de ratification.

Son examen est d'autant plus nécessaire que, en dépit de nos demandes répétées, le Gouvernement n'a pas communiqué les avant-projets d'ordonnances ni présenté de manière exhaustive la liste des dispositions facultatives du pacte.

À l'occasion du recours à ces ordonnances, la France doit se saisir de l'ensemble des leviers à sa disposition pour renforcer le cadre juridique de l'asile, alors qu'elle est soumise à une pression migratoire extrêmement forte. J'évoquerai certains de ces leviers.

Premièrement, nous soutenons le recours à la contrainte pour la prise d'empreintes, mais également la mise en oeuvre des concepts de « pays d'origine sûr » et de « pays tiers sûr ». Concernant ce dernier, le refus du Gouvernement n'est pas satisfaisant. Lors de son audition, le ministre s'est prévalu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en s'appuyant sur le quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, à savoir l'obligation d'examiner la situation du demandeur qui affirme être persécuté pour son action en faveur de la liberté et le droit pour ce dernier de se maintenir sur le territoire jusqu'à ce que les autorités aient statué sur sa demande.

Deux remarques s'imposent sur ce sujet. D'abord, sur le plan juridique, un avis du Conseil d'État de 2018 paraît ménager une voie dans l'application du concept en ménageant une exception au seul profit des demandeurs se présentant comme des « combattants de la liberté », dont le nombre est très réduit puisque seules deux personnes se sont vu octroyer l'asile sur ce fondement en 2024, sur plus de 70 000 protections internationales accordées.

Ensuite, sur le plan politique, si de nombreux États s'engagent, comme cela est prévu, dans un durcissement de leur politique migratoire, la France risque, en conservant un cadre juridique mieux-disant, de s'exposer à des demandes renforcées et à des mouvements secondaires très puissants. Nous appelons donc le Gouvernement à reconsidérer sa position sur ce concept de pays tiers sûr.

Deuxièmement, il conviendra d'être vigilant quant aux conditions dans lesquelles seront hébergées les personnes soumises aux procédures de filtrage et d'asile à la frontière. La réponse du Gouvernement sur l'assignation à résidence qui deviendrait la règle n'est pas satisfaisante, compte tenu de la fragilité du régime de cette assignation. Le maintien en zone d'attente à la frontière, ou dans le cadre d'un autre régime permettant de s'assurer des demandeurs, serait préférable.

Malgré ces conditions et réserves, nous n'avons pas d'autre choix que d'adopter ce texte, et j'en viens au contenu des ordonnances.

L'article unique comporte trois demandes d'habilitation dont la première, la principale, a pour objet de procéder à l'adaptation du droit français en vue de la mise en oeuvre du pacte. Elle est assortie d'un délai de trois mois pour prendre les mesures nécessaires à compter de la publication de la loi. De plus, un projet de loi de ratification doit être déposé dans un délai de deux mois à compter de la publication des ordonnances.

La deuxième habilitation concerne l'extension et l'adaptation des mesures relevant de la compétence de l'État dans les collectivités et territoires d'outre-mer, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

C'est l'occasion de dire un mot sur l'application du pacte dans les régions ultrapériphériques. Les procédures de filtrage et d'asile à la frontière ne seront pas applicables à la Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion et à Saint-Martin. Le Gouvernement nous indique avoir adressé à la Commission européenne une demande d'adaptation, sur le fondement de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, afin de maintenir la procédure actuelle d'asile à la frontière, qui n'est pas conforme à la directive. L'ordonnance prévoit de permettre d'instituer un dispositif spécifique d'asile à la frontière et d'adapter les règles relatives à l'accueil des demandeurs d'asile pour tenir compte des différences de niveau de vie, notamment sur la question de l'ADA.

Enfin, la troisième demande d'habilitation est probablement la plus inhabituelle des trois. Elle vise à prendre des mesures de coordination ou de cohérence, rendues nécessaires par les deux ordonnances précédentes, et à remédier aux éventuelles erreurs, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi.

C'est au sujet de cette ordonnance que nous avons un désaccord avec mon collègue Olivier Bitz. J'ai déposé un amendement visant à supprimer cette habilitation, qui n'encourage pas à l'examen d'un projet de loi de ratification. Par ailleurs, les explications données ne sont pas satisfaisantes - puisqu'il n'y en a pas eu ! Lorsque nous avons interrogé le ministre pendant son audition, il n'a pas répondu sur la question des neuf mois. Les autres auditions ne nous ont pas permis d'obtenir des réponses claires sur ce délai.

Le contexte d'urgence, créé par le Gouvernement, et le dessaisissement du Parlement par le recours au mécanisme des ordonnances sur un sujet aussi important pour l'avenir de notre pays, c'est déjà beaucoup. Cette ordonnance supplémentaire, assortie d'un délai de neuf mois, c'est trop.

Mme Audrey Linkenheld. - J'ai le privilège d'être aussi membre de la commission des affaires européennes et je souhaiterais vous faire part des recommandations que nous avons émises avec Ronan Le Gleut dans notre dernier rapport d'information.

Premièrement, nous recommandons qu'un point d'étape soit fait au niveau européen, six mois après le début de l'application du pacte sur la migration et l'asile, puis chaque année. Il n'y a aucune raison de travailler dans la précipitation et l'absence de transparence, compte tenu du nombre d'années déjà passées à discuter de ce pacte.

Deuxièmement, nous recommandons une plus grande transparence au niveau national. Celle-ci doit notamment concerner : les échéances et le respect du plan national de mise en oeuvre du pacte ; les coûts de mise en oeuvre à l'échelle nationale, entre ce qui a été budgété et ce qui est consommé et les coûts à l'échelle européenne, pour s'assurer que les fonds dégagés le sont sur des crédits dédiés à la migration et à l'asile et non sur des crédits dédiés par exemple au fonds de cohésion ; et les conséquences de la mise en oeuvre du pacte. À cet égard, un cycle annuel de gestion de la migration a été lancé, qui est important pour la France puisqu'il doit préciser la part qu'elle doit prendre dans le mécanisme de solidarité et d'éventuelles relocalisations.

Troisièmement, nous recommandons que le Gouvernement transmette au Parlement français la liste des clauses optionnelles du pacte, dont le nombre s'élèverait à 150, et qu'il échange avec le Parlement sur ce sujet.

Quatrièmement, sachant que d'autres textes sont encore en discussion à l'échelle européenne sur ces sujets, notamment le règlement sur les retours et la révision du mandat de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), le Sénat doit demeurer vigilant. Si ces questions ne font pas l'unanimité entre nous, nous pensons tous qu'il n'est pas acceptable que les parlements nationaux soient écartés quand celles-ci sont abordées, puisqu'il y va de nos frontières et de notre souveraineté.

Mme Corinne Narassiguin. - Nous sommes d'accord sur les problèmes de méthode et sur le passage par ordonnance d'un pacte pouvant modifier jusqu'à 40 % du Ceseda. Les problèmes d'instabilité gouvernementale auxquels nous sommes confrontés depuis près de deux ans n'expliquent pas pourquoi un projet de loi n'a pas été présenté, qui nous aurait permis de débattre au fond et de manière détaillée de la mise en oeuvre du pacte. Nous sommes globalement défavorables à cette façon de faire et d'accord avec David Margueritte sur la nécessité de pousser le Gouvernement à revenir le plus rapidement possible devant le Parlement.

Ce projet de loi ne nous permet pas de discuter du fond du pacte, mais je voudrais manifester notre désaccord avec nombre des mesures qui y figurent. Ce pacte a été négocié très longuement au niveau européen. Les socialistes y étaient favorables au départ, au niveau national et au niveau européen. Cependant, au fil des négociations, nous sommes passés d'une recherche d'équilibre entre responsabilité et solidarité à une logique d'abord et avant tout répressive. Nous ne partageons pas cette pente idéologique et sommes même en désaccord à ce sujet avec nos collègues sociaux-démocrates du reste de l'Europe.

Les incertitudes quant à la mise en oeuvre des clauses optionnelles sont un problème. Même si le Gouvernement a donné des assurances quant au concept de pays tiers sûr, nous nous inquiétons que son utilisation puisse redevenir une option. Nous avons d'autres questionnements, notamment avec les méthodes de filtrage et les évolutions prévues de la base de données Eurodac, qui constituent des risques majeurs pour les droits fondamentaux.

Pour toutes ces raisons, nous voterons contre le projet de loi.

Nous sommes dans une position particulière : nous sommes tous d'accord sur le problème que constitue le recours aux ordonnances, parce que nous voudrions pouvoir défendre des positions opposées sur le fond.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Concernant la notion de pays tiers sûr, je partage l'analyse de David Margueritte. Si les pays européens réfléchissent à une politique commune en la matière, c'est bien qu'une question européenne se pose. Nous parlons de cette notion depuis des années : à un moment, il faudra avoir le courage de l'utiliser. Je siège à l'Ofii et nous voyons à quel point les demandes effectuées au nom de l'asile sont détournées de leur objet. Ce phénomène embolise les services, qui perdent en efficacité pour étudier les demandes légitimes de certains, lesquels pourraient obtenir ce droit plus rapidement.

Je soutiendrai l'amendement déposé par David Margueritte. Nous avons déjà perdu beaucoup de temps et la France ne doit pas être en retrait par rapport aux pays européens qui l'entourent, au risque de créer un appel d'air.

M. Mathieu Darnaud. - Je soutiens la position de David Margueritte. Nous étions censés vivre une période consacrant le travail du Parlement, surtout sur des sujets aussi importants que celui dont nous discutons. Or le Parlement est progressivement dessaisi de ses prérogatives. Tout le monde comprend les raisons du recours aux ordonnances et l'urgence d'avancer sur ce sujet, mais nous ne devons pas nous en dessaisir totalement - il appartient au Gouvernement de revenir le plus tôt possible devant notre assemblée en vue de la ratification. Notre groupe soutiendra pleinement la suppression de cette dernière habilitation.

M. Olivier Bitz, rapporteur. - David Margueritte et moi sommes d'accord sur l'essentiel et n'avons pas de divergence de nature politique. En revanche, nous avons une différence d'approche ce délai de neuf mois, qui est en réalité un délai supplémentaire de trois mois par rapport aux deux premières habilitations.

Nous faisons face à une situation inhabituelle et à un chaos politico-administratif. Ce qui se passe en interne sur l'application et la transposition du pacte est un fiasco.

Lors de son audition, le ministre a parlé d'un probable chaos migratoire à partir du 12 juin, dû au fait que nous n'aurons pas la possibilité juridique de retenir à la frontière les personnes demandant l'asile.

Il y a des responsabilités politiques, principalement celles des deux ministres de l'intérieur qui se sont succédé depuis l'adoption du pacte, et des responsabilités administratives énormes, puisque l'administration est restée l'arme au pied en l'absence d'orientation politique. Nous faisons face à une probable procédure en manquement à venir, mais surtout à des difficultés juridiques puisque nous ne connaissons pas le droit applicable au 12 juin.

Tous les services compétents de l'État sont mobilisés et travaillent à une circulaire pour expliquer comment gérer cette période pendant laquelle le droit européen sera directement applicable et notre droit national écarté. Il faut prendre la mesure du degré d'impréparation de l'administration française. Notre pays n'arrivera pas à produire l'ordonnance nécessaire dans les trois mois qui viennent, d'autant que ce processus suppose des coordinations avec d'autres codes, comme ceux de la santé publique, de l'action sociale et des familles ou de la justice administrative, et que le travail interministériel n'a pas commencé.

Par ailleurs, nous ignorons si le présent projet de loi sera voté à l'Assemblée nationale. Cependant, ce qui est certain, c'est que le projet de loi de ratification n'y sera pas adopté puisqu'il contiendra des options prises par le Gouvernement. L'adoption de l'amendement invitant le Gouvernement à faire passer au moment de la ratification les mesures dont nous avons besoin nous priverait de la possibilité d'exercer une coordination. La situation est déjà suffisamment compliquée ; n'en rajoutons pas et ne créons pas de difficultés supplémentaires.

En revanche, j'entends la demande d'obtenir davantage d'explications de la part du Gouvernement, car elles ont été bien minces. Je ne m'associe pas à l'amendement, mais ne m'y opposerai pas, en attendant que le Gouvernement puisse expliquer ses intentions.

Mme Olivia Richard. - Notre groupe suivra le rapporteur Olivier Bitz. Je partage son approche pragmatique et réaliste, compte tenu du chaos à venir. Dominique Vérien et moi étions lundi dernier à l'Ofpra, où ce chaos nous a été décrit. Il n'est que l'écho du chaos politique actuel, qui ne permet pas d'adopter des mesures de manière rapide, efficace et majoritaire. C'est pour cette raison que nous procédons par ordonnances. Nous nous abstiendrons sur l'amendement de David Margueritte.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Concernant le chaos politique et administratif décrit par le rapporteur, nous pouvons tous déplorer d'en être arrivés là, alors que l'échéance pour traduire les dix textes du pacte est imminente. J'ose espérer que les services ont tout de même travaillé. Je sais que le Conseil d'État avait précédemment été saisi il y a un certain temps déjà, parce que la situation devenait périlleuse et que le contexte politique ne pouvait laisser penser qu'il serait simple d'adopter un texte sur le fond au Parlement.

S'il ne faut pas s'opposer à cette demande d'habilitation pour des raisons de bon sens, celle-ci va loin dans le temps. Nous nous dessaisissons de nos pouvoirs sur un sujet majeur et régalien, sachant qu'il existe des may clauses impliquant des choix sur des sujets sur lesquels nous avons des désaccords entre nous et avec le Gouvernement, comme sur la notion de pays tiers sûr. À un moment, il nous faut recevoir l'assurance que nous pourrons provoquer une discussion de fond.

Arriverons-nous à un résultat devant le Parlement ? Nul ne le sait. Malgré tout, sauf erreur de ma part, si la ratification n'intervenait pas, nous ne serions pas dans un vide juridique. De plus, le Gouvernement pourrait toujours procéder à une demande de coordination. Le texte de ratification doit être inscrit et non pas seulement déposé. Ensuite, s'il devait y avoir besoin de coordination, je ne m'opposerais pas à ce que le Gouvernement puisse avoir recours à des habilitations.

Cependant, les explications du Gouvernement sont minces et nous sommes censés nous dessaisir pendant neuf mois, pendant lesquels nous n'aurons pas le droit de légiférer sur le sujet. Si nous voulons obtenir des explications et préserver les droits du Parlement, autorisons les deux premières ordonnances, qui paraissent raisonnables, et émettons nos réserves sur la troisième en la supprimant. Attendons de voir comment le ministre exposera ce qu'il souhaite faire ; si les choses sont raisonnablement présentées, cela pourrait entraîner un avis positif, en ce qui me concerne en tout cas.

J'en viens au périmètre du projet de loi.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre indicatif de ce projet de loi inclut les dispositions relatives au périmètre et aux finalités des habilitations à légiférer par ordonnance pour la mise en oeuvre des instruments du pacte sur la migration et l'asile ; et aux modalités de mise en oeuvre de leurs dispositions.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

M. David Margueritte, rapporteur. - Si j'en saisis bien la portée, l'amendement COM-1 tend à transposer a minima le pacte européen sur la migration et l'asile, c'est-à-dire sans ses clauses facultatives. Notre avis ne peut alors être que défavorable, car nous estimons au contraire avoir besoin de mesures facultatives. Se poserait également la question du sort des dispositions facultatives déjà mises en oeuvre par le droit français, parmi lesquelles figurent des dispositions qui concernent l'assistance et la représentation juridiques gratuites. Monsieur Benarroche, suivre l'amendement de votre groupe pourrait conduire à en faire disparaître la possibilité de notre droit. Or je doute que telle soit votre intention.

M. Guy Benarroche. - Je ne répondrai pas à cette provocation... (Sourires.) Vous avez mis en avant certaines mesures facultatives ; il y en a d'autres. Si nous avons quelque jour le loisir de nous en expliquer de manière approfondie en tant que parlementaires, je vous citerai celles des mesures que nous ne souhaitons réellement pas voir adopter et nous détaillerons le fond de notre position sur ce texte.

Comme vous, mon collègue Thomas Dossus répond à l'urgence que la situation paraît commander et que vous avez rappelée : faisons au moins en sorte d'avancer et ne laissons donc pas le chaos qui s'annonce - celui d'un afflux migratoire majeur - s'emparer de notre pays.

Mme Audrey Linkenheld. - Pour notre part, nous sommes plutôt favorables à cet amendement, pour les raisons que j'évoquais précédemment, relatives aux quelque 150 clauses optionnelles que nous ne connaissons pas encore dans le détail, non plus que l'issue que leur réserve le Gouvernement.

Du reste, il me semble que cet amendement ne remettrait pas en cause les dispositions mieux-disantes du droit national. En l'occurrence, la France ouvre déjà le droit à une assistance juridique gratuite. Il importe de le préciser, parce que le reproche principal que nous adressons à ce texte d'habilitation tient à ce qu'il crée un supplément de confusion, avec neuf règlements d'application directe et une directive qui concernent 40 % des dispositions du Ceseda. Mais peut-être souhaiteriez-vous, monsieur le rapporteur, que disparaissent ces mesures mieux-disantes de notre droit ? C'est probablement le cas, si nous en croyons vos explications sur votre position personnelle au regard de la jurisprudence relative aux « combattants de la liberté ».

Je récuse par ailleurs la notion de « chaos » - qu'il soit politique, administratif, migratoire - et je suis surprise que notre collègue Guy Benarroche la reprenne à son compte. Nous sommes dans une situation où le nombre des demandes d'asile déposées auprès de l'Ofpra diminue. Certes, nourries par le contexte géopolitique actuel, de telles demandes nous parviennent toujours, mais nous ne nous retrouverons pas le 12 juin prochain dans une situation de chaos. La situation politique de notre pays est, elle, en revanche, suffisamment grave pour ne pas en rajouter en faisant inutilement peur aux Français.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement de suppression COM-2 vise à tirer la conséquence d'une évidente impréparation. En octobre dernier, lors du débat budgétaire, les services du ministère nous assuraient avoir reçu pour consigne de travailler à un projet de loi sur les questions d'immigration. Un mois plus tard, le ministre s'est lui-même engagé à déposer un projet de loi. Il n'en a rien été.

Par ailleurs, il est singulier de ne pas seulement disposer des avant-projets d'ordonnances en dépit de plusieurs relances pour les obtenir. Ni le ministre ni ses services n'ont répondu à nos sollicitations en ce sens et nous n'avons donc obtenu aucune explication sur le choix d'une durée d'habilitation de neuf mois.

Dès lors, je considère que, dépourvue de toute explication dans le contexte que nous avons rappelé, une telle habilitation n'est pas raisonnable. Si nous pouvons accepter une forme de dessaisissement - et je reprends à mon compte la formule d'un « chaos migratoire » en préparation -, ce dessaisissement ne saurait aller aussi loin.

Mme Corinne Narassiguin. - Nous sommes favorables à votre amendement de suppression qui, de notre point de vue, est le minimum qui puisse être fait. Nous regrettons cependant que vous n'alliez pas au bout de votre logique. Cette façon de procéder par voie d'ordonnances est véritablement problématique et puisque nous ne sombrerons pas dans un chaos migratoire le 12 juin prochain, nous pourrions rejeter purement et simplement la totalité du présent projet de loi, en exigeant que le Gouvernement revienne rapidement devant le Parlement avec un nouveau et réel projet de loi de transposition.

M. Guy Benarroche. - La logique, effectivement, consisterait à dire que nous ne pouvons pas accepter ces méthodes qui portent la marque d'un fiasco politique et administratif, et qu'il revient au Parlement de prendre ses responsabilités en refusant la possibilité de légiférer par ordonnances ainsi qu'en demandant le dépôt, dans les délais les plus brefs, d'un nouveau projet de loi.

C'est pourquoi notre groupe s'opposera au texte qui nous est aujourd'hui présenté. Votre amendement n'est, à cet égard, qu'une demi-mesure.

Je reviendrai par ailleurs sur l'observation de Mme Linkenheld. À force de marteler qu'il faut s'attendre à un « chaos » migratoire - c'est par dérision que j'ai repris tout à l'heure votre propre terme -, vous imposez effectivement dans le débat public et dans de nombreux esprits l'idée qu'un phénomène exceptionnellement dangereux pour notre pays, celui d'un afflux incontrôlable de demandes d'asile injustifiées, risque de se produire le mois prochain. C'est particulièrement grave, et si les objectifs politiques et électoraux que vous poursuivez ne m'échappent nullement à l'approche de la campagne présidentielle, votre attitude ne nous permet pas d'aller de l'avant. Je vous demande donc de renoncer à l'utilisation politicienne de ce terme, comme je vous demande de renoncer à ce projet de loi.

Mme Audrey Linkenheld. - Rappelons que si nous rejetions ce projet de loi d'habilitation à légiférer par ordonnances en protestation contre l'impréparation du Gouvernement et des ministres de l'intérieur successifs, les neuf règlements du pacte sur la migration et l'asile n'en resteraient pas moins d'application directe. La directive du dispositif devrait, elle, être transposée ; mais d'autres directives ne le sont toujours pas, par exemple la directive NIS 2 dans le domaine de la cybersécurité et de la résilience cyber, qui implique tout autant des enjeux de souveraineté et qui aurait dû être transposée dans notre droit au plus tard le 17 octobre 2024. Ces retards sont regrettables pour l'Europe, de même que pour le Parlement national, mais il faut savoir tirer toutes les conséquences d'une situation insatisfaisante. Pourquoi donc ne pas supprimer l'ensemble du projet de loi d'habilitation ?

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Mon collègue et moi-même maintenons qu'il existe un risque de chaos migratoire. La difficulté réside non dans le pacte lui-même, mais dans le fait que, en l'absence de mesures nationales de transposition, ni coercition ni rétention dans le cadre de la procédure d'asile à la frontière ne seront possibles.

Mme Audrey Linkenheld. - Ces procédures à la frontière ne représentent pas plus de 1 % des demandes d'asile. Elles concernent 1 600 personnes.

M. David Margueritte, rapporteur. - Leur nombre pourrait bien augmenter à l'avenir !

M. Olivier Bitz, rapporteur. - Aujourd'hui, en application de la procédure de filtrage, la personne reste en zone d'attente puis, après un avis de l'Ofpra qui intervient rapidement, est renvoyée. Ce ne sera plus possible en l'absence de transposition du pacte dans la législation nationale : une personne qui se présentera à la frontière en demandant l'asile ne pourra plus être retenue, où que ce soit.

Pour ma part, je m'abstiendrai sur le vote de cet amendement. Que nous le voulions ou non, l'administration n'aura pas la capacité de produire à si brève échéance l'ensemble des mesures nécessaires. Nous pourrions d'ailleurs créer une mission d'information, voire une commission d'enquête, sur les dysfonctionnements politiques et administratifs qui ont prévalu depuis la négociation du pacte sur la migration et l'asile. De plus, renvoyer l'adoption des mesures dont nous avons besoin à celle d'un projet de loi de ratification est illusoire parce que jamais un tel projet ne sera adopté à l'Assemblée nationale.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La réunion suspendue à 11 heures est reprise à 12 heures.

Proposition de loi organique portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie - Audition de Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous recevons Naïma Moutchou, ministre des outre-mer, au sujet de la proposition de loi organique portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie.

Madame la ministre, la commission des lois vous entend aujourd'hui dans un contexte institutionnel particulièrement sensible pour la Nouvelle-Calédonie. L'examen de ce texte à la demande du Gouvernement intervient alors que le Premier ministre a, le 7 mai dernier, annoncé la tenue des élections provinciales le 28 juin prochain et qu'il a précisé sa volonté d'ouvrir le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées provinciales.

Cette évolution prend appui sur une proposition de loi organique d'origine sénatoriale, récemment modifiée afin de permettre cette extension du corps électoral. Le Gouvernement a engagé sur ce texte la procédure accélérée le 11 mai dernier et le Parlement sera conduit à l'examiner dans des délais particulièrement contraints : en commission dès le 18 mai, puis en séance publique le même jour. Ce calendrier resserré et la brièveté des débats qu'il implique tranche avec la sensibilité des enjeux politiques, juridiques et institutionnels attachés à cette réforme.

Les règles relatives au corps électoral en Nouvelle-Calédonie ne constituent, comme vous le savez, pas une question technique parmi d'autres. Elles sont au coeur des équilibres issus des accords qui structurent depuis plusieurs décennies la vie institutionnelle calédonienne.

Le Sénat connaît la sensibilité de ces sujets. Si les attentes autour de l'évolution du corps électoral sont fortes, chacun sait également combien ces questions doivent être abordées avec prudence et dans la recherche de consensus, au regard des troubles graves qu'avaient suscités les précédents débats institutionnels. C'est pourquoi plusieurs points appellent aujourd'hui des clarifications de la part du Gouvernement.

Il nous revient en effet de vous interroger sur les conditions politiques d'élaboration de la réforme aujourd'hui proposée. Le périmètre envisagé fait-il l'objet d'un soutien des acteurs politiques locaux, ou à tout le moins d'un niveau suffisant d'accord pour garantir son acceptabilité sur le territoire ? Les représentants locaux ont-ils été pleinement associés ?

Enfin, au regard des graves tensions, violences et émeutes survenues lors des précédents débats relatifs au corps électoral, quelles précautions le Gouvernement a-t-il prises pour éviter qu'une nouvelle réforme ne ravive les fractures et les troubles que la Nouvelle-Calédonie a récemment connus ?

Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer. - Je vous remercie de me recevoir en ce 13 mai. Il y a exactement deux ans, nos compatriotes calédoniens, pour lesquels j'ai une pensée particulière, ont vécu des heures de violence et de douleur inouïes. Cette date nous oblige et nous impose de trouver un chemin de confiance. C'est dans cet esprit que le Gouvernement veut avancer.

L'examen de cette proposition de loi organique intervient dans un contexte politique et institutionnel sensible. Depuis plusieurs années, la question du corps électoral cristallise les tensions, parce qu'elle touche à l'histoire même du processus engagé par les accords de Matignon, puis par l'accord de Nouméa : celui de la reconnaissance de l'identité kanak, de la construction progressive d'un destin commun et de l'organisation d'un processus d'autodétermination propre au territoire de la Nouvelle-Calédonie. Le Gouvernement aborde donc ce débat avec beaucoup de gravité, de responsabilité et dans un esprit d'équilibre.

La proposition de loi organique qui vous est soumise a pour objectif de permettre l'inscription sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales des personnes nées en Nouvelle-Calédonie et déjà inscrites sur la liste électorale générale. Autrement dit, il s'agit de reconnaître une réalité humaine, sociale et territoriale, celle de femmes et d'hommes nés sur cette terre, qui y ont grandi, y ont travaillé, y vivent et y demeurent toujours aujourd'hui, mais qui, pour autant, sont exclus du scrutin provincial, lequel est pourtant structurant pour la vie démocratique calédonienne. Je songe notamment à ces jeunes nés en Nouvelle-Calédonie qui, parfois, ont voté aux trois scrutins référendaires, mais ne peuvent pas participer aux élections provinciales.

Le Gouvernement considère que cette évolution répond donc à une exigence de cohérence démocratique et d'équité. Elle constitue un ajustement permettant d'atténuer l'ampleur des dérogations, particulièrement significatives, aux principes d'universalité et d'égalité du suffrage, pour reprendre les termes employés par le Conseil d'État.

En effet, ni les partenaires de l'accord de Nouméa, ni le constituant de 1998, ni celui de 2007 n'ont entendu donner au corps électoral restreint une définition telle qu'elle pourrait mener à sa disparition par l'écoulement du temps. Plus le temps passe, plus ce corps électoral a vocation à disparaître. Or, à défaut de modification des règles applicables, l'ampleur des dérogations que j'évoquais ne pourra que s'accroître : plus le temps passe, plus le nombre d'exclus du scrutin augmente.

Cette évolution vise à tenir compte de celle de la société calédonienne, vingt-cinq ans après l'accord de Nouméa, dans un esprit d'apaisement et de fidélité aux équilibres historiques. Nous avons pleinement conscience de la nature particulière de ce sujet. C'est pourquoi nous avons fait le choix d'une approche ciblée, proportionnée et fidèle aux engagements pris. Cette réforme constitue un ajustement mesuré, fondé sur des critères objectifs et transparents.

Pour la première fois, l'État a communiqué de manière exhaustive les chiffres relatifs aux personnes exclues du corps électoral provincial. Aujourd'hui, 37 492 citoyens français ne peuvent pas voter aux élections provinciales, dont 10 569 natifs de Nouvelle-Calédonie parmi lesquels figurent 4 145 citoyens de statut civil coutumier. Ces chiffres précis sont désormais connus de tous et permettent d'objectiver le débat.

Le texte prévoit que les 10 569 natifs concernés seront inscrits d'office sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales.

La proposition de loi organique étant d'initiative parlementaire, elle ne comporte pas, dans sa rédaction initiale, de dispositions relatives aux conjoints de citoyens calédoniens. Or le Gouvernement considère qu'il existe également une situation d'incompréhension pour ces conjoints intégrés à la société calédonienne.

Là encore, il s'agira d'un aménagement correspondant à ce que le Conseil d'État a pu qualifier de « changement de circonstances de droit et de fait induit par l'évolution de la situation démographique ». Conformément aux engagements pris par le Premier ministre, le Gouvernement déposera donc un amendement visant à permettre l'intégration des conjoints de citoyens calédoniens, à leur demande, dans le corps électoral provincial. Là encore, il s'agit d'une approche proportionnée et respectueuse des équilibres issus des accords.

Le congrès de Nouvelle-Calédonie a été saisi afin qu'il puisse rendre son avis sur cet amendement. Le Gouvernement attache une importance particulière à ce que les institutions calédoniennes soient pleinement associées à ce débat dans son entièreté. Depuis plusieurs semaines, l'État a repris le dialogue avec l'ensemble des forces politiques : indépendantistes, non-indépendantistes, centristes, progressistes. Toutes les parties ont accepté de discuter, malgré des désaccords connus. Il faut saluer cet esprit de responsabilité.

Ces échanges ont permis de faire émerger un consensus essentiel : les élections provinciales se tiendront le 28 juin 2026, et elles permettront aux Calédoniennes et aux Calédoniens de débattre démocratiquement de leur avenir, lequel ne saurait toutefois se résumer à la seule question institutionnelle. J'insiste sur ce point, il faut que nous parlions, en parallèle, de l'économie, de la jeunesse, de la santé, de l'éducation, de l'environnement, de l'industrie du nickel, du logement, du pouvoir d'achat, de la place des femmes, de la question des inégalités et des perspectives offertes aux générations futures.

C'est dans cet esprit que le Gouvernement soutient cette évolution du corps électoral, laquelle est une étape de dialogue et de justice, qui ne clôt aucun débat et ne préjuge pas des discussions qui s'engageront après les élections sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie. Cette étape, qui prend en compte l'absence de modification de la Constitution à la suite du rejet, le 2 avril 2026, du projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie par une partie de l'Assemblée nationale, est nécessaire pour permettre à la démocratie calédonienne de continuer à avancer.

Le statu quo n'est pas une perspective soutenable : il nourrit les frustrations, il fragilise les équilibres issus des accords et il alimente un sentiment d'exclusion. Face à cette impasse, le Gouvernement fait le choix d'avancer, de permettre à la Nouvelle-Calédonie de poursuivre dans la paix, par la démocratie, le chemin exigeant du destin commun. C'est précisément l'objet du texte qui vous est soumis aujourd'hui.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Madame la ministre, nous voilà de nouveau réunis pour débattre du sujet complexe, sensible et lourd d'enjeux réels de la Nouvelle-Calédonie, une fois de plus sous la contrainte du temps. Nous sommes en effet obligés de légiférer dans l'urgence pour répondre aux exigences juridiques et démocratiques de l'organisation des élections sur ce territoire.

Le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie adopté au Sénat, qui prévoyait un quatrième report des élections provinciales, ne pourra pas entrer en vigueur puisqu'il a été rejeté par l'Assemblée nationale. La date butoir du troisième report, le 28 juin prochain, s'applique donc à l'organisation de ces élections.

Nous devons adopter dans un délai très court la présente proposition de loi organique, déposée par notre collègue Georges Naturel, qui vise à modifier le corps électoral figurant sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales en Nouvelle-Calédonie, où - je le rappelle - il existe trois corps électoraux distincts.

Il s'agit d'introduire dans le corps électoral, pour les élections provinciales, les natifs de la Nouvelle-Calédonie, et notamment les jeunes nés sur le territoire calédonien, qui ne peuvent actuellement ni décider du sort des institutions locales qui gèrent leur vie au quotidien - assemblées provinciales ou congrès de Nouvelle-Calédonie - ni participer à la définition du projet politique pour l'avenir du Caillou.

Reprenant le véhicule législatif proposé par Georges Naturel, vous proposez d'introduire dans le corps électoral les natifs nés depuis 1998, ce qui ne nous semble pas poser de difficultés, mais, au contraire, être dans la logique des enjeux démocratiques. Je retiens des premières auditions que j'ai menées dans ce temps réduit que ce point, même s'il suscite un certain nombre d'interrogations des partenaires, est relativement consensuel.

Ce qui interroge davantage est l'élargissement du corps électoral aux conjoints de citoyens calédoniens, que le Gouvernement entend introduire dans le texte par voie d'amendement. Quel cadre précis donnez-vous à la notion de conjoint ? Combien ces conjoints représentent-ils d'électeurs sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie ? Comment lier des principes relevant du droit de la famille avec des principes du droit électoral ? En effet, seuls pourra être électeur le conjoint marié avec un Calédonien depuis un certain temps.

L'amendement que vous déposerez respectera-t-il les limites posées par le Conseil d'État en termes d'adaptation du corps électoral dans le cadre d'une loi organique, et non d'un texte de valeur constitutionnelle, par référence à l'article 77 de la Constitution ?

Nous comprenons que des négociations ont eu lieu durant le laps de temps entre le rejet du projet de loi constitutionnelle à l'Assemblée nationale et la présentation de ce nouveau texte. Quels engagements le Gouvernement a-t-il pris auprès de l'ensemble des partenaires sur l'accord global recherché et la reprise du dialogue, afin de trouver la solution la plus consensuelle possible ?

M. Olivier Bitz. - Voilà deux ans, le 13 mai 2024, débutait l'insurrection en Nouvelle-Calédonie, lors de laquelle quatorze personnes sont décédées, dont deux gendarmes, pour lesquelles nous avons une pensée. Elle a aussi causé plus de 2 milliards d'euros de dégâts, et entraîné l'effondrement économique et social de ce territoire.

Cette insurrection était partie d'un projet de dégel du corps électoral. À l'époque, je me souviens que le Gouvernement et les non-indépendantistes nous avaient assuré que tout se passerait bien. Nous regardons donc la situation avec attention, tant la matière électorale est sensible en Nouvelle-Calédonie.

Si le principe du vote des natifs ne me pose pas de difficulté, j'ai le sentiment que le texte est mal engagé, dans une forme d'improvisation, sur ce sujet qui a déjà eu des conséquences dramatiques non seulement pour la Nouvelle-Calédonie, mais aussi pour le pays tout entier.

Je parle d'improvisation parce que nous aurions dû débattre de cette proposition de loi hier après-midi en séance publique, si j'en crois la lettre que nous avait envoyée le ministre chargé des relations avec le Parlement. Or vous vous êtes rendu compte qu'il fallait consulter le congrès de Nouvelle-Calédonie. Ce décalage d'une semaine donne le sentiment que les choses n'étaient pas tout à fait bordées. Qu'en est-il de la consultation du congrès ?

Mon deuxième sujet de doute est d'ordre juridique. On a l'impression d'une certaine précipitation sur un sujet éminemment sensible. Tout est allé très vite : une proposition de loi organique datant de l'année dernière, qui n'a fait l'objet d'aucun examen juridique par le Conseil d'État, a été déterrée et quelque peu modifiée. En effet, vous ne pouviez pas déposer de projet de loi, en raison des délais contraints.

Certes, le Conseil d'État a émis un avis relatif à la continuité des institutions de la Nouvelle-Calédonie, en 2023, mais c'est la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui fixe le droit en la matière. Pourriez-vous nous communiquer l'avis juridique que le secrétariat général du Gouvernement (SGG) a remis au Gouvernement ?

Sur ce dossier, la véritable difficulté perdure depuis 2021 : on a toujours l'impression d'avancer, mais le consensus ne semble jamais atteint.

Modifier des règles électorales un mois avant une consultation, je n'ai jamais vu cela ! Lors de l'examen de la loi du 11 août 2025 visant à réformer le mode d'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille, dite loi PLM, nous avions tous, au Sénat, dénoncé l'arrivée de ce texte quelques mois avant le scrutin municipal. Or ici, s'agissant d'un territoire et d'une matière sensibles, on nous propose une modification non seulement du corps électoral, mais aussi de la définition des personnes éligibles. Normalement, on ne touche pas aux conditions d'organisation d'une élection un mois avant celle-ci !

Lorsque le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie a été rejeté par l'Assemblée nationale, je m'étais dit que les Calédoniens allaient voter le 28 juin prochain, puis que nous pourrions repartir sur de nouvelles bases... J'ai l'impression que l'on met sur la table un nouvel élément qui ne facilite pas les choses et qui, un mois avant l'échéance électorale, pose un certain nombre de questions.

Je tiens à insister sur la nécessité absolue de recueillir le consensus des acteurs locaux dans de telles conditions de délai et de cadrage juridique et institutionnel. Nous serons extrêmement attentifs à l'avis rendu par le congrès de Nouvelle-Calédonie et à l'approbation par tous du texte proposé.

Mme Mélanie Vogel. - Madame la ministre, nous nous retrouvons dans une situation que nous aurions pu prédire. Plusieurs d'entre nous vous avaient expliqué que la démarche du Gouvernement allait aboutir à une impasse et qu'il était nécessaire d'organiser les élections provinciales fin juin. Vous nous aviez indiqué que, si le projet de loi constitutionnelle était rejeté, tout était prêt pour l'organisation des élections provinciales et que celles-ci auraient lieu sans problème.

Nous sommes toutes et tous surpris par la façon de gérer une question aussi importante que celle de la composition du corps électoral en Nouvelle-Calédonie. Les délais sont en effet extrêmement contraints, alors même que ce sujet est connu depuis très longtemps. Nous vous avions déjà dit, lors des débats sur ce texte au Sénat, qu'une option possible était d'arrêter le parcours du projet de loi constitutionnelle qui a été rejeté, et d'ouvrir le corps électoral aux natifs.

La méthode consistant à imposer par tous les moyens, à quelques semaines d'un scrutin, une réforme qui n'est pas vraiment consensuelle sur place, n'est pas bonne. Nous connaissons toutes et tous les questions que peut poser l'intégration des natifs dans le corps électoral. Par exemple, l'organisation d'élections est-elle constitutionnelle à cette date ?

La question de l'intégration des conjoints de citoyens calédoniens dans le corps électoral me pose problème, sur la forme comme sur le fond.

Sur la forme, tout d'abord : vous ne pouvez pas, dans les conditions actuelles, tenter à nouveau d'imposer un dispositif qui n'est pas consensuel. L'histoire récente nous montre qu'il faut faire très attention, car la situation est extrêmement tendue. Le Gouvernement ne saurait donc aller plus loin que ce que le consensus autorise de faire. S'il ressort des différentes consultations que l'élargissement du corps électoral aux conjoints n'est pas consensuel, j'espère que vous n'insisterez ; cela serait dangereux pour le processus et donnerait une image déplorable de ce que nous faisons.

Sur le fond, ensuite : vous avez dit qu'il s'agissait d'une petite adaptation portant sur un sujet démographique. Pas du tout ! Le statut marital, le fait d'être marié ou non, n'a pas de rapport avec l'établissement du corps électoral. Il est curieux de décider que des personnes, parce qu'elles ont fait le choix de se marier, pourront être électrices, candidates, voire élues... Comment peut-on se présenter devant le Parlement avec pareille proposition, qui n'est ni consensuelle politiquement ni solide juridiquement ? Avez-vous reçu des assurances juridiques et politiques vous permettant de procéder ainsi ?

M. Patrick Kanner. - Au groupe socialiste, nous voulons que l'apaisement institutionnel en Nouvelle-Calédonie aboutisse à la relance de négociations politiques. Tel sera le message que nous ferons passer à tous lundi prochain, y compris au Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS). Il est temps de revenir à la table des négociations et de repartir sur de bonnes bases. Il y a déjà des pierres à l'édifice, notamment l'accord de Bougival. L'objectif est de bâtir un avenir institutionnel stable pour le Caillou.

Notre ligne a toujours été de maintenir l'organisation des élections provinciales aux dates prévues et nous étions très opposés au nouveau report, en décembre 2026, prévu dans feu le projet de loi constitutionnelle, sur lequel nous nous étions abstenus. La motion de rejet a été plus nette à l'Assemblée nationale.

Le 28 juin prochain se tiendront les élections provinciales. Un point d'atterrissage politique consensuel peut être accepté potentiellement par tous : l'ouverture du corps électoral aux natifs. Nous avons chacun nos réseaux, et sentons qu'il y a là un point permettant d'avancer.

Cependant, il y a un chiffon rouge : l'élargissement du corps électoral aux conjoints de citoyens calédoniens. Je ne reviens pas sur l'argumentation qui vient d'être développée et que je partage. Pour ce qui nous concerne, si le Gouvernement déposait un amendement en ce sens, nous nous y opposerions. J'ai le sentiment que cette position n'est pas seulement celle des groupes de gauche du Sénat.

Je sais bien qu'existe aussi la volonté d'envoyer des messages à certains groupes politiques. Je préfère un bon accord, qui soit le plus consensuel possible, plutôt qu'un débat qui mettrait au jour des divisions. Nous pouvons aboutir à un texte très unitaire au Sénat ; ce serait une bonne chose après ce qui s'est passé, hier, dans l'hémicycle...

Au vu des négociations actuelles et à venir, n'agitons pas inutilement des points de conflictualisation qui empêcheraient d'avancer sur ce dossier essentiel : la tenue dans de bonnes conditions des élections provinciales du 28 juin prochain.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - En effet, madame la rapporteure, le calendrier est particulièrement contraint et la date des élections provinciales approche. Mais il y a toujours, au moment où nous nous parlons, une voie de passage pour un ajustement du corps électoral au travers du vote d'une loi organique. Ce vote aura lieu dans le respect des délais et des règles parlementaires, et dans celui des règles de l'art de l'organisation électorale.

Une question démocratique se pose et les partenaires calédoniens en ont débattu, avec respect, dans le cadre des discussions que nous avons menées avec le Premier ministre. Indépendantistes et non-indépendantistes se sont parlé lors de réunions multilatérales, chacun a pu faire valoir ses arguments et les débats ont été de bonne tenue.

Nous savons que le sujet est sensible. Néanmoins, les partenaires ont évolué sur cette question, car beaucoup de temps s'est écoulé depuis l'accord de Nouméa, et depuis la position prise par les constituants en 2007. Ils s'accordent désormais pour répondre à la question suivante : comment des exclus du corps électoral peuvent-ils y être réintégrés, de manière raisonnable et responsable ?

Sur le sujet des conjoints, il convient d'être rigoureux. Il s'agit des personnes mariées ou pacsées avec des citoyens calédoniens. La question de la durée minimale exigée pour le mariage ou le pacs est en cours de discussion ; elle sera d'environ cinq ans, comme l'avaient prévu les parties à l'accord de Bougival.

Nous avons procédé à des projections et le Haut-Commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie nous a fourni des chiffres : environ 1 500 à 1 800 conjoints sont aujourd'hui concernés, ce qui représente 1 % de la liste électorale spéciale, qui compte un peu plus de 180 000 inscrits. L'inscription sur cette liste se ferait non pas d'office, mais volontairement.

Vous m'avez interrogée sur le niveau constitutionnel, ou organique, du sujet. Je vous répondrai en citant l'avis du Conseil d'État du 7 décembre 2023 sur l'élargissement du corps électoral : « L'intervention du législateur organique sera, en l'absence de modification de la Constitution, nécessaire à terme, pour modifier les dispositions du régime électoral des assemblées de province et du congrès qui dérogent aux principes constitutionnels d'universalité et d'égalité du suffrage afin d'en corriger le caractère excessif résultant de l'écoulement du temps. »

Pour ce qui concerne l'élargissement aux conjoints, nous considérons, à la lecture de l'avis du Conseil d'État, qu'une loi organique est suffisante, puisque nous sommes dans le cadre du régime électoral des assemblées de province et du congrès. Nous nous situons à un niveau organique en l'absence de modifications constitutionnelles. Il s'agit bien de la dérogation aux principes d'universalité et d'égalité du suffrage que l'écoulement du temps a produite.

Dans tous les cas, le Conseil constitutionnel aura vocation à exercer pleinement son contrôle sur la loi organique. Nous sommes néanmoins très attentifs à ce sujet. C'est la raison pour laquelle il est essentiel que le coeur du dispositif, qui concerne les natifs, puisse être préservé, car c'est le principal enjeu en termes de poids électoral. Il s'agit d'un article à part.

Les élections provinciales du 28 juin prochain seront une étape importante permettant de redonner la parole aux Calédoniens sur la maîtrise de leur avenir, mais ce qui se passera après nous importe et nous préoccupe également. Dans le cadre des discussions que nous avons menées pendant plusieurs semaines avec le Premier ministre, l'engagement a été pris que, si les phases parlementaire et électorale se déroulaient dans de bonnes conditions, les partenaires seraient à nouveau réunis. Le Premier ministre a indiqué qu'il inviterait les parties prenantes à Paris, ou qu'il se déplacerait lui-même en Nouvelle-Calédonie, pour poursuivre le dialogue, les échanges et la projection sur un éventuel accord politique.

C'est très concret. Ainsi, plusieurs points ont été mis sur la table, et d'abord, la nécessité d'aborder d'autres sujets que le volet institutionnel : le pacte de refondation économique et sociale de la Nouvelle-Calédonie ; son déploiement sur le terrain ; le financement de projets très ciblés pour relancer l'économie ; le soutien à l'industrie du nickel, l'aide à la jeunesse et au secteur social. Tous ces sujets seront abordés lors des discussions que nous mènerons.

Le Premier ministre a dit aussi qu'il voulait engager avec les partenaires politiques, mais aussi économiques, sociaux, coutumiers et associatifs, un dialogue autour de consultations de projets, afin de sortir de la logique binaire qui a conduit le territoire dans l'impasse. L'objectif est toujours le même : dessiner des perspectives plus larges. Le calendrier sera, là aussi, contraint du fait de l'échéance présidentielle de 2027. Il reste encore quelques mois utiles pour faire émerger un accord entre les parties prenantes.

Monsieur le sénateur Bitz, j'entends vos inquiétudes. Vous avez parlé d'improvisation. Or ce que nous proposons est le fruit d'un dialogue qui a duré plusieurs mois, voire plusieurs années. Les nombreux échanges entre partenaires politiques ont donné lieu à l'accord de Bougival, à l'accord Élysée-Oudinot, puis aux débats à l'Assemblée nationale et au Sénat sur le projet de loi constitutionnelle. Celui-ci n'a certes pas été adopté, mais cela nous conduits, avec le Premier ministre, à reprendre la discussion avec les partenaires, à envisager la date du 28 juin pour les élections provinciales et à vous proposer d'avancer sur un ajustement électoral. Notre décision ne date pas de quelques jours, elle est le fruit d'un processus.

Le sujet de la date de saisine du congrès de Nouvelle-Calédonie a pu susciter des inquiétudes. Nous savions qu'il fallait le saisir pour qu'il se prononce sur la proposition de loi. La question qui se posait était la suivante : de combien de temps le congrès devait-il disposer, le calendrier étant contraint ? C'est pour tenir compte de ce délai d'examen par le congrès que nous avons procédé à un ajustement et à un changement de date, et je remercie le Sénat d'avoir fait preuve de souplesse. Le Premier ministre a donc écrit au congrès de Nouvelle-Calédonie que celui-ci pourrait examiner le texte le 18 mai 2026, à 14 heures 30, heure de Paris.

S'il s'agit d'une proposition de loi organique, et non d'un projet de loi organique, c'est aussi pour une question de délai. En effet, l'article 46 de la Constitution dispose qu'un projet de loi organique « ne peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie avant l'expiration d'un délai de quinze jours après son dépôt » ; le calendrier n'aurait donc pas pu être respecté. Ce véhicule législatif ne nous empêchera pas de faire preuve de transparence, de répondre à l'intégralité de vos questions et de vous communiquer les documents que vous souhaiterez obtenir.

Vous avez évoqué la date du 13 mai. Je l'ai dit dans mon propos liminaire, nous avons une pensée pour les Calédoniens, et pour les quatorze personnes mortes, parmi lesquelles il y avait deux gendarmes. Nous connaissons le montant des dégâts matériels, ces 2 milliards d'euros que coûte la reconstruction.

Nous ne sommes plus dans le cadre de la réforme de 2024, qui était une réforme totale, avec une logique de réinscription massive essentiellement fondée sur la durée de résidence, et qui concernait le gros du contingent électoral. À l'époque, certains Calédoniens y avaient vu une remise en cause très brutale des équilibres, ce qui avait provoqué les réactions que nous connaissons. Ce que nous faisons ici est d'une autre nature : le présent dispositif, très ciblé et encadré, répond à une exigence démocratique partagée sur le principe par tous les acteurs concernés, car plus personne ne peut l'ignorer.

Lorsque nous avons évoqué l'élargissement du corps électoral aux natifs avec les parties prenantes, dans les deux camps, celui des indépendantistes comme celui des non-indépendantistes, on nous a dit : « Nos enfants sont concernés et cela nous préoccupe qu'ils ne puissent pas voter et s'exprimer comme tout citoyen calédonien. »

L'élargissement aux natifs est donc évident.

L'élargissement du corps électoral aux conjoints de citoyens calédoniens procède, pour le Gouvernement, d'une même logique, d'une même exigence démocratique : permettre aux Calédoniens de voter. Le Parlement tranchera, et il n'y aura pas de passage en force, car c'est une proposition que vous soumet le Gouvernement. Le dernier mot reviendra aux sénateurs, puis aux députés, qui nous diront s'ils veulent avancer vers l'élargissement aux natifs, ou vers l'élargissement aux natifs ainsi qu'à leurs conjoints.

Le statu quo serait un piège pour le territoire. Or, c'est une certitude, personne ne veut revivre les événements de 2024.

Madame la sénatrice Vogel, encore une fois, rien n'est imposé : nous avons discuté pendant plusieurs semaines avec les forces politiques calédoniennes, que le Premier ministre a réunies lors de réunions bilatérales, trilatérales ou multilatérales qui ont duré plusieurs heures. Ces échanges ont permis d'aller au fond des sujets, de communiquer sur les chiffres, de transmettre des éléments méconnus, afin que chacun puisse se positionner le moment venu. Le congrès, qui s'est réuni aujourd'hui en commission pour examiner le texte, dira ce qu'il souhaite. Quant au Parlement, il a vocation à dire jusqu'où il veut aller.

Sur la question des conjoints, il n'y aura aucun passage en force. Ce que dira le Sénat comptera, et nous y serons extrêmement attentifs.

Monsieur le président Kanner, je partage votre préoccupation concernant « l'après », c'est-à-dire l'organisation d'une nouvelle rencontre entre les partenaires calédoniens et la poursuite du dialogue. Nous en avons parlé dans le cadre des discussions menées à Matignon. Ce qui nous intéresse, c'est la manière dont on passe l'étape des élections provinciales et dont on se retrouve après.

Une ouverture est possible aujourd'hui sur la question du corps électoral. Un consensus assez évident peut se dégager sur l'élargissement aux natifs, vous le savez. Si nous passons cette étape dans de bonnes conditions, chacun s'est engagé à revenir autour de la table des discussions. Les indépendantistes nous ont dit qu'ils seraient au rendez-vous, et le Premier ministre a dit que nous prendrions date soit à Paris, soit à Nouméa, pour nous revoir ; les non-indépendantistes n'y étaient pas fermés.

Même si les propositions que nous faisons ne satisfont pleinement ni un camp ni l'autre, une voie de compromis a aujourd'hui été trouvée. Ce compromis existe. Il nous importe donc que les discussions puissent reprendre après les élections provinciales pour avancer sur l'avenir institutionnel du territoire. Nous comptons y associer les sénateurs et les présidents de groupe du Sénat, qui sont particulièrement impliqués sur ce sujet depuis très longtemps.

Sur la question des conjoints, je prends bonne note de la position très claire de votre groupe. Nous ne faisons pas cette proposition pour plaire à un camp ou à un autre, mais pour répondre à une exigence de justice, pour qu'un certain nombre de Calédoniens qui ne peuvent pas voter lors d'élections importantes puissent le faire demain. C'est désormais au Parlement d'en débattre.

M. Olivier Bitz. - Qu'en est-il de la gestion des procurations pour ces élections provinciales ? En effet, de nombreux habitants de Nouvelle-Calédonie sont revenus dans l'Hexagone et ne se trouvent pas sur le territoire calédonien. Comment se déroulera l'inscription à distance sur les listes électorales ? J'ai bien entendu qu'elle serait automatique pour les natifs. Dans l'hypothèse où le corps électoral serait élargi aux conjoints, comment cela se passera-t-il pour les Calédoniens ayant quitté le territoire ? Plusieurs milliers de personnes sont concernées.

Comment gérer à distance des procurations établies dans l'Hexagone pour un vote en Nouvelle-Calédonie, du fait des contraintes de temps et d'acheminement ? Les services de police et de gendarmerie seront-ils mobilisés sur l'ensemble du territoire national pour enregistrer ces procurations ? Je ne vous demande pas une réponse immédiate, madame la ministre.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Le processus est classique et habituel. Nous avons anticipé tous les scénarios. Le Haut-commissariat et ses services travaillent sur la question des procurations, mais il y a des précédents ; je songe aux consultations référendaires pour lesquelles la question s'était aussi posée. Ce travail est en cours et je vous donnerai, le moment venu, les précisions que vous souhaitez.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous vous remercions, madame la ministre.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 55.