Rapport d'information n° 794 (2015-2016) de MM. Jacques GAUTIER , Daniel REINER , Jean-Marie BOCKEL , Jeanny LORGEOUX , Cédric PERRIN et Gilbert ROGER , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 13 juillet 2016
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INTRODUCTION
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PRINCIPALES PROPOSITIONS
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TITRE PREMIER - OPEX : UN CONCEPT À
GÉOMÉTRIE VARIABLE
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I. D'UN POINT DE VUE MATÉRIEL, IL FAUT
ATTENDRE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2014-2019 POUR DÉFINIR DE
FAÇON EXPLICITE CE QU'EST UNE INTERVENTION EXTÉRIEURE
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II. L'ARTICLE 35 DE LA CONSTITUTION NE DONNE PAS DE
DÉFINITION PRÉCISE D'UNE INTERVENTION EXTÉRIEURE
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III. FAIT GÉNÉRATEUR D'UNE OPEX : LA
DÉCISION D'INTERVENTION PRISE PAR LE PRÉSIDENT DE LA
RÉPUBLIQUE EN CONSEIL DE DÉFENSE
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I. D'UN POINT DE VUE MATÉRIEL, IL FAUT
ATTENDRE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2014-2019 POUR DÉFINIR DE
FAÇON EXPLICITE CE QU'EST UNE INTERVENTION EXTÉRIEURE
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TITRE 2 - UN CADRE GLOBALEMENT
RESPECTÉ
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I. LES OBJECTIFS ET FINALITÉS
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A. LIVRE BLANC 2008 : UNE DOUBLE
FINALITÉ D'INTERVENTION ET L'ESQUISSE D'UNE APPROCHE
CIVILO-MILITAIRE
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B. LIVRE BLANC 2013 : LE PERFECTIONNEMENT DU
CONCEPT DE LA DOUBLE FINALITÉ ET DE L'ARTICULATION
CIVILO-MILITAIRE
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C. TYPOLOGIE DES INTERVENTIONS ENGAGÉES
DEPUIS 2008
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D. L'INTERVENTION MILITAIRE : UNE EXCEPTION
FRANÇAISE
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A. LIVRE BLANC 2008 : UNE DOUBLE
FINALITÉ D'INTERVENTION ET L'ESQUISSE D'UNE APPROCHE
CIVILO-MILITAIRE
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II. DES OPÉRATIONS CONCENTRÉES SUR
UN « ARC DE CRISE » : « AFRIQUE DE L'OUEST
RCA-MOYEN-ORIENT »
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III. DES OPÉRATIONS MENÉES DANS UN
CADRE LÉGAL
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A. LES PRESCRIPTIONS DES LIVRES BLANCS DE 2008 ET
2013
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B. LES CONDITIONS DE LA LÉGALITÉ DES
OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
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1. La Charte des Nations unies : fondement de
la légalité internationale
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2. La demande d'un État souverain
menacé
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3. La possibilité d'intervention
lorsqu'aucune des conditions ne sont formellement réunies
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4. La France est ainsi l'un des pays les plus
attachés à la légalité internationale de ses
engagements militaires
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1. La Charte des Nations unies : fondement de
la légalité internationale
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A. LES PRESCRIPTIONS DES LIVRES BLANCS DE 2008 ET
2013
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IV. DES OPÉRATIONS MENÉES SEUL, EN
COALITION OU EN PARTENARIAT
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V. LA DÉCISION D'INTERVENTION
OBÉIT-ELLE À UNE ANALYSE STRATÉGIQUE SUFFISANTE
?
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I. LES OBJECTIFS ET FINALITÉS
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TITRE 3 - DES OPÉRATIONS
MENÉES AU-DELÀ DES LIMITES DES CONTRATS OPÉRATIONNELS DES
ARMÉES
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I. UN CONTRAT DÉFINI DANS LES LIVRES BLANCS
ET LES LPM
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II. DES ENGAGEMENTS AU-DELÀ DES LIMITES DU
CONTRAT OPÉRATIONNEL
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III. DES OPÉRATIONS DE PLUS EN PLUS
EXIGEANTES
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A. LA DISPERSION ET L'ÉTENDUE DES
THÉÂTRES
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B. DES THÉÂTRES D'OPÉRATION
ÉPROUVANTS
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C. DES OPÉRATIONS DE PLUS EN PLUS
SIMULTANÉES ET CUMULATIVES
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D. DES MODES DE COMBAT QUI ÉVOLUENT
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1. Les caractéristiques nouvelles de
l'ennemi
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2. L'utilisation massive des technologies de
l'information et de la communication
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3. Une attention médiatique
permanente
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4. Des modes d'action qui évoluent
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a) L'alternance de phase de haute et de basse
intensité
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b) Un rythme opérationnel
élevé
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c) Des opérations conditionnées par
la qualité du renseignement
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d) Des opérations combinées
interarmes et interarmées
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e) Le travail en coalition
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f) Des opérations qui doivent
préserver les populations civiles
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g) Des opérations qui doivent
protéger les combattants
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a) L'alternance de phase de haute et de basse
intensité
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1. Les caractéristiques nouvelles de
l'ennemi
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A. LA DISPERSION ET L'ÉTENDUE DES
THÉÂTRES
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IV. UN CONTRAT QUI DOIT S'ADAPTER À
L'ÉVOLUTION DE LA NATURE DES CONFLITS
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A. LA PERSISTANCE DE LACUNES CAPACITAIRES
DÉJÀ OBSERVÉES LORS DE L'EXÉCUTION DE LA
PRÉCÉDENTE LPM
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B. UNE PRESSION PERMANENTE SUR LE MCO ET SUR LA
PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE DES MILITAIRES EN
MÉTROPOLE
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C. DES TENSIONS SUR LES RESSOURCES HUMAINES
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D. DES AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES
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E. VERS UNE RÉÉVALUATION DU CONTRAT
OPÉRATIONNEL POUR LA GESTION DES CRISES EXTÉRIEURES
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A. LA PERSISTANCE DE LACUNES CAPACITAIRES
DÉJÀ OBSERVÉES LORS DE L'EXÉCUTION DE LA
PRÉCÉDENTE LPM
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I. UN CONTRAT DÉFINI DANS LES LIVRES BLANCS
ET LES LPM
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TITRE 4 - DES RÉSULTATS TANGIBLES
MAIS DIFFICILES À STABILISER DANS LA DURÉE
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I. UN CERTAIN SUCCÈS DES OPÉRATIONS
MILITAIRES MENÉES PAR LES FORCES FRANÇAISES
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A. UNE CAPACITÉ DE DÉCISION
RECONNUE
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B. LA CAPACITÉ EFFECTIVE D'EXÉCUTER
LE SPECTRE DES ACTIONS NÉCESSAIRES POUR UNE OPÉRATION DE GESTION
DE CRISE DANS UN MODÈLE COOPÉRATIF OU EN COALITION
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1. Une capacité d'entrée en premier
maintenue
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2. Une capacité à soutenir un
engagement rude dans la première phase en attendant le
déploiement d'une force internationale ou la remontée en
puissance des forces locales
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3. Une capacité d'organisation logistique
pour projeter et soutenir les forces
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4. Une capacité à appuyer l'action
d'une force multinationale
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5. Une capacité à être un
contributeur important et reconnu au sein de coalition internationale
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6. Une capacité à mener des actions
de lutte contre le terrorisme
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7. Une capacité à soutenir les
forces locales par des actions de formation et de coopération
opérationnelle, d'équipement et de mentorat
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8. Une capacité à cohabiter avec la
population civile locale
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1. Une capacité d'entrée en premier
maintenue
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C. UNE CAPACITÉ PLUS LIMITÉE DE
MENER CERTAINES ACTIONS EN COMPLÈTE AUTONOMIE
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1. La capacité d'entrée en premier
face à un ennemi disposant d'un niveau de protection élevé
(Libye, Syrie...)
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2. La capacité de durer dans une
opération de stabilisation longue avec des effectifs
réduits
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a) Le besoin fréquent de s'appuyer sur des
capacités alliées pour pallier des insuffisances capacitaires
(transport, ravitaillement)
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b) Le besoin de s'appuyer sur des capacités
alliées pour pallier le manque d'effectif à déployer dans
les opérations de stabilisation
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(1) Un exemple des difficultés de
génération de forces : EUFOR RCA
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(2) Le recours au 42.7 et l'ambiguïté
de sa mise en oeuvre
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a) Le besoin fréquent de s'appuyer sur des
capacités alliées pour pallier des insuffisances capacitaires
(transport, ravitaillement)
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1. La capacité d'entrée en premier
face à un ennemi disposant d'un niveau de protection élevé
(Libye, Syrie...)
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D. DES RÉSULTATS GLOBALEMENT
SATISFAISANTS
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1. Les opérations ont en règle
générale permis de rétablir un niveau suffisant de
sécurité
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2. Les récentes opérations ont
conforté la position de la France sur la scène internationale et
donc son influence
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3. Elles ont eu une incidence sur les exportations
françaises d'armement
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a) Les OPEX participent à la progression de
l'exportation d'armements français
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b) Un effet positif sur l'économie
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c) Un effet positif pour les armées
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d) Un aspect positif pour le renforcement de la
coopération de défense
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e) Des résultats qui ont aussi des
conséquences sur le soutien à l'exportation opéré
par les armées
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a) Les OPEX participent à la progression de
l'exportation d'armements français
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1. Les opérations ont en règle
générale permis de rétablir un niveau suffisant de
sécurité
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A. UNE CAPACITÉ DE DÉCISION
RECONNUE
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II. UNE PRISE DE RELAIS DÉCEVANTE PAR LES
FORCES INTERNATIONALES, NOTAMMENT DES NATIONS UNIES, POUR ASSURER LA
STABILISATION
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A. LA GÉNÉRATION DE FORCES EST
SOUVENT PLUS LENTE QUE PRÉVUE (EUROPE EUFOR, NATIONS UNIES)
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B. LEUR MANDAT EST SOUVENT TROP LIMITATIF
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C. LEURS CAPACITÉS INSUFFISANTES PEINENT
À PRENDRE EN CHARGE TOUT LE SPECTRE DES OPÉRATIONS
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D. LEUR COMBATIVITÉ EST PARFOIS FAIBLE
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E. LES CONTRAINTES BUREAUCRATIQUES
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F. LES INTERFÉRENCES POLITIQUES
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G. L'INSERTION DANS LA POPULATION LOCALE
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A. LA GÉNÉRATION DE FORCES EST
SOUVENT PLUS LENTE QUE PRÉVUE (EUROPE EUFOR, NATIONS UNIES)
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III. LA FORMATION DES ARMÉES LOCALES :
UNE APPRÉCIATION TRÈS MITIGÉE DES MISSIONS MENÉES
PAR L'UNION EUROPÉENNE
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IV. UN PROCESSUS DE TRANSITION POLITIQUE DIFFICILE
À METTRE EN PLACE
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V. UN PROCESSUS DE REDRESSEMENT ÉCONOMIQUE
COMPLIQUÉ À METTRE EN oeUVRE
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I. UN CERTAIN SUCCÈS DES OPÉRATIONS
MILITAIRES MENÉES PAR LES FORCES FRANÇAISES
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TITRE 5 - APPORTER UNE SOLUTION DURABLE AUX
CRISES, COMPLÉTER LES OPÉRATIONS MILITAIRES PAR LA MISE EN oeUVRE
D'UNE APPROCHE GLOBALE COORDONNÉE
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I. L'INTERVENTION MILITAIRE EST UN LEVIER, CE
N'EST PAS UNE SOLUTION
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II. LA SOLUTION DES CRISES DOIT ÊTRE
RECHERCHÉE DANS UNE APPROCHE GLOBALE OU INTÉGRÉE, QUI
PRÉCÈDE, ACCOMPAGNE ET PROLONGE L'ACTION MILITAIRE
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A. UN CONCEPT ONUSIEN D'UNE EFFICACITÉ
VARIABLE
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B. UN CONCEPT EUROPÉEN ENCORE UN PEU
ORPHELIN DU VOLET MILITAIRE
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1. Globalement les missions conduites par l'Union
européenne au titre de la politique de sécurité et de
défense commune sont restées d'un niveau très modeste
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2. Une priorité à l'aide au
développement
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3. Une attention récente aux questions de
sécurité et une approche régionale
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4. Des éléments éparses d'une
« approche globale »
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5. Une action qui manque singulièrement de
lisibilité
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1. Globalement les missions conduites par l'Union
européenne au titre de la politique de sécurité et de
défense commune sont restées d'un niveau très modeste
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C. UN CONCEPT FRANÇAIS QUI A DE LA PEINE
À SE MATÉRIALISER
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1. Une littérature abondante
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2. Une mise en oeuvre impressionniste encore
très marquée par une logique de silo
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a) La stratégie oubliée
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b) Des stratégies régions en
pointillé, à l'exception de la stratégie Sahel conduite
par le SGDSN
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(1) La stratégie Sahel
-
(2) Une stratégie « golfe de
Guinée » consolidée sous l'égide du
Secrétariat général de la mer
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(3) Un Plan d'action pour le Maghreb
-
(4) Des stratégies à articuler avec
les stratégies de l'Union européenne
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(5) L'absence de stratégie
interministérielle globale pour le Levant
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c) Les niveaux stratégiques et
opératifs font l'objet d'un suivi attentif au niveau de la
Présidence de la République
-
d) Un dispositif
« opératif » concentré au sein du Centre de
crise et de soutien du ministère des affaires étrangères,
plus efficace, mais qui ne couvre qu'un petit segment d'une approche
globale
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(1) La Mission pour l'anticipation et les
partenariats
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(2) La mission pour la stabilisation
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e) Les « task forces » des
instruments de suivi, d'impulsion et de coordination dans la gestion et le
suivi des crises
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(1) Plusieurs sont actuellement en
fonctionnement :
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(2) La task force RCA
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(3) Une task force opérationnelle
placée auprès du Premier ministre
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f) La mise en place d'experts
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g) Une adaptation progressive des modes d'action
des opérateurs traditionnels de l'expertise et de l'aide au
développement
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(1) Le rôle de l'AFD
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(2) Expertise France
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a) La stratégie oubliée
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3. Une approche globale dépourvue de
moyens
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a) Les insuffisances de l'aide publique au
développement
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b) Une affectation des moyens du MAEDI vers les
postes les plus exposés
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c) Une insuffisante dotation pour la
coopération de défense et de sécurité
-
d) Un décloisonnement
nécessaire
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e) Vers de nouveaux modes de financements plus
souples et plus larges
-
a) Les insuffisances de l'aide publique au
développement
-
1. Une littérature abondante
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D. UNE OU DES APPROCHES GLOBALES
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A. UN CONCEPT ONUSIEN D'UNE EFFICACITÉ
VARIABLE
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III. QUELLE STRATÉGIE POUR LA FRANCE ?
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A. L'IMPOSSIBILITÉ DE TOUT
FAIRE ?
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B. DISPOSER D'UNE CAPACITÉ
STRATÉGIQUE DE PRÉPARATION ET DE CONDUITE DE L'APPROCHE
GLOBALE
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1. Une stratégie pour les régions
fragiles de notre zone d'intérêt
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(1) Rehausser l'approche globale au niveau
stratégique,
-
b) Caler l'élaboration du volet
« approche globale » sur la planification militaire
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(1) Veille et anticipation
-
(2) Planification
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c) Un coordonnateur présent dès le
début de l'opération : le Représentant spécial
de théâtre
-
(1) Des expériences anciennes
-
(2) Une autorité conférée
par son mode de désignation
-
(3) Une autorité conférée
par ses moyens
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d) Une expertise reconnue et des domaines
d'excellence
-
e) Renforcer les moyens budgétaires
dédiés à l'accompagnement des opérations militaires
extérieures et au post-crise
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(1) Augmenter les moyens dédiés
à l'action civilo-militaire dans le budget des opérations
extérieures.
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(2) Faire évoluer les frontières et
les clivages pour être au plus près des besoins
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(a) Apporter des solutions pragmatiques aux
besoins de projets de développement à impact rapide
-
(b) Augmenter les crédits de la
coopération structurelle de sécurité et de défense
(DCSD)
-
f) Orienter l'assistance et l'aide au
développement en appui à la politique de prévention des
conflits et de gestion du post-crise, vers les pays où la France
intervient ou est intervenue militairement
-
g) Poursuivre nos actions auprès des
organisations internationales et des bailleurs
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h) Regrouper le financement de l'approche globale
au sein d'un programme spécifique, comportant des BOP.
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(1) Rehausser l'approche globale au niveau
stratégique,
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1. Une stratégie pour les régions
fragiles de notre zone d'intérêt
-
A. L'IMPOSSIBILITÉ DE TOUT
FAIRE ?
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I. L'INTERVENTION MILITAIRE EST UN LEVIER, CE
N'EST PAS UNE SOLUTION
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TITRE 6 - UN EFFORT FINANCIER
CONSÉQUENT, BÉNÉFICIANT DE MODALITÉS
SPÉCIFIQUES MAIS INCOMPLET DANS SON APPRÉCIATION
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I. UN EFFORT FINANCIER IMPORTANT
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A. UN COÛT ÉLEVÉ, MAIS
SOUTENABLE POUR LE BUDGET DE L'ETAT EU ÉGARD AUX ENJEUX
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B. DES MODALITÉS PARTICULIÈRES DE
FINANCEMENT
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A. UN COÛT ÉLEVÉ, MAIS
SOUTENABLE POUR LE BUDGET DE L'ETAT EU ÉGARD AUX ENJEUX
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II. L'ABSENCE D'AGRÉGATION DES
FINANCEMENTS DE L'APPROCHE GLOBALE
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I. UN EFFORT FINANCIER IMPORTANT
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TITRE 7 - UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE
À APPROFONDIR
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I. UN CONTRÔLE INTERMITTENT CAR À
L'INITIATIVE DE L'EXÉCUTIF, Y COMPRIS DANS LE CHOIX DES
MODALITÉS
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A. LES INTERVENTIONS CONCERNÉES ; UNE
UTILISATION DU DISPOSITIF DE L'ARTICLE 35 À LA DISCRÉTION DU
GOUVERNEMENT
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1. Quelles opérations ?
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a) Ce que disent les débats et ce qu'ils
ne disent pas
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(1) La notion d'« interventions des
forces armées » est ainsi préférée
à celle d' « opérations
extérieures »
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(2) La Constitution retient également le
terme « à l'étranger »,
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(3) Pour autant, toutes les interventions des
forces armées à l'étranger ne donnent pas lieu à
information du Parlement au titre de l'article 35, alinéa 2
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b) Une pratique variable, quelle que soit la
majorité politique au pouvoir
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(1) Les opérations soumises au nouveau
dispositif
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(2) Les opérations qui n'ont pas
été soumises
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(3) Le cas particulier du débat sur la
Syrie de septembre 2013
-
a) Ce que disent les débats et ce qu'ils
ne disent pas
-
2. Quelles modalités ?
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a) La détermination des modalités
d'information du Parlement reste à l'appréciation du
Gouvernement
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(1) Les modalités d'information du
Parlement ne sont pas précisées dans la Constitution
-
(2) Les seules obligations posées par
l'article 35
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(3) L'information du Parlement peut faire l'objet
d'un débat. Ce débat n'est suivi d'aucun vote
-
b) Lieu de débat plus qu'un canal
privilégié d'information
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a) La détermination des modalités
d'information du Parlement reste à l'appréciation du
Gouvernement
-
1. Quelles opérations ?
-
B. L'ARTICLE 35, ALINÉA 3, SOUMET LA
PROLONGATION DES INTERVENTIONS AU-DELÀ DE QUATRE MOIS À UN VOTE
DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES
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1. Les modalités
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2. Le Parlement a été appelé
à se prononcer sur les interventions ayant débuté depuis
plus de quatre mois à la date de promulgation de la loi
constitutionnelle
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3. Toutes les interventions dont le Parlement a
été informé au titre de l'article 35, alinéa 2, ont
été soumises à autorisation de prolongation
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4. La durée de l'autorisation n'est pas
bornée dans le temps
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1. Les modalités
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C. LES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 35,
ALINÉA 1, SUR LA DÉCLARATION DE GUERRE N'ONT JAMAIS
ÉTÉ APPLIQUÉES
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A. LES INTERVENTIONS CONCERNÉES ; UNE
UTILISATION DU DISPOSITIF DE L'ARTICLE 35 À LA DISCRÉTION DU
GOUVERNEMENT
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II. UN CONTRÔLE A RÉAFFERMIR
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I. UN CONTRÔLE INTERMITTENT CAR À
L'INITIATIVE DE L'EXÉCUTIF, Y COMPRIS DANS LE CHOIX DES
MODALITÉS
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CONCLUSION
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EXAMEN EN COMMISSION
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DÉPLACEMENT EN RÉPUBLIQUE
CENTRAFRICAINE (BANGUI ET BOALI) (20-24 MAI 2016)
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DÉPLACEMENT AUPRÈS DE LA FORCE
BARKHANE (NDJAMENA, AGUELAL, GAO, NIAMEY) (8 AU 11 JUIN 2016)
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES