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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

COMMISSION DES FINANCES

GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES 215

I. LA LOI ORGANIQUE N° 2012-1403 DU 17 DÉCEMBRE 2012 RELATIVE À LA PROGRAMMATION ET À LA GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES 215

A. LA COMPOSITION DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (HCFP) 215

1. Des règles fixant la composition du HCFP amendées par le Sénat et applicables par voie réglementaire 215

2. Une application rapide de la mesure avec la publication du décret de février 2013 215

B. LE RÔLE DU HCFP DANS LE SUIVI DE LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES 216

II. LES LOIS DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES N° 2012-1558 DU 31 DÉCEMBRE 2012 ET N° 2014-1653 DU 29 DÉCEMBRE 2014 ONT INTRODUIT DE NOUVELLES MESURES DE GOUVERNANCE DES FINANCES PUBLIQUES 217

1. L'évaluation préalable des investissements de l'État 217

2. Le suivi des opérateurs 218

3. L'instauration de revues de dépenses 218

4. Les mesures concernant les dépenses fiscales 218

5. Les mesures concernant les taxes affectées 219

6. La conférence des finances publiques : une structure prévue par la loi de programmation de 2014 qui n'a jamais été réunie 219

DISPOSITIONS FIGURANT DANS LES LOIS DE FINANCES 221

I. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR LA COMPÉTITIVITÉ ET L'EMPLOI 221

A. UN DISPOSITIF CRÉÉ PAR LA LOI N° 2012-1510 DU 29 DÉCEMBRE 2012 DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2012 221

1. La dépense fiscale la plus importante, introduite par voie d'amendement 221

2. Un dispositif budgétairement conséquent 222

B. DES TEXTES COMPLÉMENTAIRES PUBLIÉS ET ADOPTÉS 223

1. Deux textes d'application prévus par loi 223

2. Une disposition complémentaire adoptée en loi de finances 224

3. Des dispositions relatives aux départements d'outre-mer 224

4. Un renforcement du dispositif en 2017 224

C. UN SUIVI DE LA MISE EN oeUVRE DE LA MESURE 224

1. Par le Sénat 224

2. Par France Stratégie 225

II. LA RÉFORME DE LA CONTRIBUTION AU SERVICE PUBLIC DE L'ÉLECTRICITÉ 225

A. UNE RÉFORME PRÉSENTE DANS LA LOI N° 2015-1786 DU 29 DÉCEMBRE 2015 DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2015 226

B. UNE RÉFORME MISE EN oeUVRE DÈS LA LOI N° 2016-1917 DE FINANCES POUR 2017 226

1. Une réforme reprenant partiellement les préconisations du Sénat 226

2. Les recettes attendues de la CSPE 227

3. Le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » 228

III. LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES 229

A. LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX PROFESSIONNELS 229

1. Une expérimentation préalable à la révision des locaux professionnels 229

2. Une réforme reportée à trois reprises par voie législative 230

B. LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX D'HABITATION LANCÉE PAR LA LOI N° 2013-1279 DU 29 DÉCEMBRE 2013 DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2013 232

C. UNE RÉFORME INCOMPLÈTE MALGRÉ L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES PROFESSIONNELLES 233

LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET L'ÉVASION FISCALES 235

I. LA LOI N° 2013-1117 DU 6 DÉCEMBRE 2013 RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE ET LA GRANDE DÉLINQUANCE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 235

1. Des mesures fiscales essentiellement d'application directe 235

2. Les registres des trusts : un texte d'application à revoir pour tenir compte de la censure du Conseil constitutionnel 236

II. UN RENFORCEMENT DES OUTILS LÉGISLATIFS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE 239

1. Plusieurs mesures d'application directe issues de lois de finances 239

2. Les mesures de la « loi Sapin 2 » 240

3. Des dispositions prévoyant des mesures d'application 241

III. LE SERVICE DE TRAITEMENT DES DÉCLARATIONS RECTIFICATIVES (STDR) : UNE CIRCULAIRE QUI DEVIENT UNE POLITIQUE 242

MESURES LÉGISLATIVES À CARACTÈRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER 245

I. LA BANQUE PUBLIQUE D'INVESTISSEMENT 245

A. UNE INSTITUTION CRÉÉE PAR LA LOI N° 2012-1559 DU 31 DÉCEMBRE 2012 245

1. Une nouvelle institution publique 245

2. Un levier financier important 245

B. DES MESURES RÉGLEMENTAIRES PUBLIÉES EN 2013 246

1. Deux décrets relatifs aux désignations et modalités de fonctionnement des comités d'orientation 246

2. Un décret relatif à la transmission d'informations à l'État 247

C. UNE MISE EN PLACE RÉUSSIE 247

1. Un regroupement d'activités qui a permis de créer une dynamique favorable au financement des entreprises 247

2. La réforme du système de financement des exportations a permis de consolider le rôle de Bpifrance 247

D. DES POINTS DE VIGILANCE 248

1. Selon le Conseil d'analyse économique, l'action de Bpifrance doit rester complémentaire de celle du secteur privé 248

2. Selon la Cour des comptes, des pratiques de débudgétisation insatisfaisantes 249

3. Une libération partielle du capital 249

II. LA LOI N° 2013-672 DU 26 JUILLET 2013 DE SÉPARATION ET DE RÉGULATION DES ACTIVITÉS BANCAIRES 250

A. LA SÉPARATION DES ACTIVITÉS BANCAIRES A PERMIS D'ISOLER LES ACTIVITÉS DE NÉGOCIATION POUR COMPTE PROPRE DES ACTIVITÉS DE DÉTAIL 250

B. PLUSIEURS MESURES ONT FAVORISÉ LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE ET LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR 251

III. LA LOI RELATIVE AUX COMPTES BANCAIRES INACTIFS ET AUX CONTRATS D'ASSURANCE VIE EN DÉSHÉRENCE DITE « LOI ECKERT » 252

A. UNE APPLICATION SATISFAISANTE DE LA LOI 252

B. UNE MESURE DE SUIVI : LA LUTTE CONTRE LA DÉSHÉRENCE DES CONTRATS DE RETRAITE SUPPLÉMENTAIRE 253

IV. LA LOI N° 2015-990 DU 6 AOÛT 2015 POUR LA CROISSANCE, L'ACTIVITÉ ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES ÉCONOMIQUES (DITE « LOI MACRON ») 254

A. L'INTRODUCTION D'UN SYSTÈME DE MOBILITÉ BANCAIRE (ARTICLE 43) 254

1. Le principe de la gratuité du service d'aide à la mobilité, issu de la « loi Hamon » 255

2. Des précisions apportées par la « loi Macron » 255

B. L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'ATTRIBUTION DES ACTIONS GRATUITES (ARTICLE 135) 256

1. L'assouplissement de la procédure d'attribution des actions gratuites mis en oeuvre en 2016 256

2. Un régime revu par la loi de finances pour 2017 257

C. INTRODUCTION DE LA POSSIBILITÉ DE RÈGLEMENT D'UN CONTRAT D'ASSURANCE VIE PAR LA REMISE DE TITRES NON NÉGOCIABLES (ARTICLE 137) 257

1. Les mesures réglementaires d'application du dispositif 258

2. Un article dont la portée pourrait être mise en cause par la validation de l'apport de titres dans les contrats d'assurance vie luxembourgeois commercialisés en France en libre prestation de service par la jurisprudence française 258

D. L'INTRODUCTION D'UN DISPOSITIF DE SURAMORTISSEMENT DES INVESTISSEMENTS RÉALISÉS PAR LES ENTREPRISES (ARTICLE 142) 259

1. Le dispositif initial 259

2. Les modifications législatives successives apportées au dispositif 260

E. L'AUTORISATION DU PRÊT DE TRÉSORERIE INTERENTREPRISES (ARTICLE 167) 260

1. Principe du prêt interentreprises 260

2. L'application du dispositif de prêt interentreprises 261

F. LA CESSION DE LA MAJORITÉ DU CAPITAL DU GROUPEMENT INDUSTRIEL DES ARMEMENTS TERRESTRES AU SECTEUR PRIVÉ (ARTICLE 189) 262

G. LE TRANSFERT AU SECTEUR PRIVÉ DE LA MAJORITÉ DU CAPITAL DES AÉROPORTS DE NICE ET DE LYON (ARTICLE 191) 263

H. LA MODIFICATION DE LA RÈGLE D'OR FERROVIAIRE (ARTICLE 193) 265

LISTE DES LOIS RETENUES PAR LA COMMISSION DES FINANCES 267

EXAMEN EN COMMISSION 269

Mesdames, Messieurs,

Le président du Sénat, Gérard Larcher, et le vice-président du Sénat, Claude Bérit-Débat, ont souhaité que chaque commission se prête cette année à une forme inédite de contrôle de l'application des lois. Ainsi, alors que cette XIVe législature s'achève, il a été demandé à la commission des finances de dresser un bilan quinquennal de l'application des lois significatives promulguées entre 2012 et 2016.

La sélection de telles lois est évidemment un exercice subjectif. La commission des finances a ainsi retenu une liste d'onze lois, certaines dans leur entièreté - telle que la loi relative à la création de la Banque publique d'investissement (BPI) - d'autres pour les dispositions qu'elles contenaient - notamment les lois de finances rectificatives, dans lesquelles figuraient la création du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi ou la réforme de la contribution au service public de l'électricité.

Par ailleurs, la commission des finances a mesuré l'application de ces dispositions législatives retenues tant sur le plan quantitatif que qualitatif : elle s'est ainsi attachée à vérifier la publication des mesures réglementaires et des rapports prévus ou non par ces dispositions ; et elle a également évalué leur mise en oeuvre concrète en organisant des auditions publiques ou en produisant des rapports d'information.