Commission d'enquête sur les régularisations d'étrangers en situation irrégulière

MASSON (Paul) ; BALARELLO José

RAPPORT 470 (97-98), Tome I - COMMISSION D'ENQUETE

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Table des matières

• INTRODUCTION
• PREMIÈRE PARTIE
  
  LE PARI RISQUÉ D'UNE OPÉRATION DE GRANDE AMPLEUR
  • I. LE CONTEXTE : UNE APPRÉHENSION DIFFICILE DE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE
    • A. LES RÈGLES D'ENTRÉE ET DE SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE : UN DROIT SOUVERAIN DE L'ETAT, MIS EN OEUVRE DANS UN CONTEXTE EUROPÉEN
      • 1. Un droit national directement sous l'influence des conventions internationales
        • a) Les principes essentiels du droit national
          • 1.- La Constitution
          • 2.- Le droit du séjour dans l'ordonnance du 2 novembre 1945
          • 3.- Le rôle de la jurisprudence
        • b) L'influence croissante des conventions internationales
          • 1.- Les conventions bilatérales
          • 2.- L' " espace Schengen "
          • 3.- Le droit communautaire
          • 4.- Les conventions multilatérales
      • 2. Le droit de régulariser reconnu à l'administration doit permettre de prendre en compte de manière pragmatique les situations individuelles : l'avis du Conseil d'Etat du 22 août 1996
        • a) Le principe : une appréciation libre et fondée sur l'opportunité.
        • b) Un principe néanmoins encadré
          • 1.- Le droit de l'étranger à un examen de sa situation individuelle
          • 2.- La prise en compte des conséquences d'un éventuel refus
          • 3.- L'existence d'un droit à une vie familiale normale
        • c) Une conséquence nécessaire du refus de régularisation : l'éloignement du territoire
    • B. L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE : UNE PRESSION CROISSANTE DANS UN CONTEXTE DE MONDIALISATION DES FLUX MIGRATOIRES
      • 1. L'évaluation difficile des étrangers en situation irrégulière
      • 2. Un contexte en évolution
        • a) Le changement de la nature de l'immigration depuis 1945
        • b) L'espace Schengen
      • 3. Une forte pression médiatique
  • II. UN CHOIX CONTESTABLE : UNE OPÉRATION GLOBALE DE RÉGULARISATION PAR VOIE DE CIRCULAIRE
    • A. LE CHOIX D'UNE OPÉRATION GLOBALE DE RÉGULARISATION PAR VOIE DE CIRCULAIRE
      • 1. Une procédure déjà utilisée et aux conséquences fâcheuses
        • a) Une procédure déjà utilisée
          • 1.- Le régime juridique des circulaires de régularisation
          • 2.- Les précédents
        • b) Des incidences négatives sur la maîtrise des flux migratoires
      • 2. La circulaire du 24 juin 1997 : un cadre précis au service d'une politique
        • a) Un choix politique majeur
          • 1.- La recherche d'un effet d'annonce
          • 2.- Une anticipation de la loi du 11 mai 1998
        • b) La définition des conditions de régularisation
          • 1.- Les critères
          • 2.- La procédure
        • c) Les préfets ont conservé un certain pouvoir d'appréciation
        • d) Le contrôle de l'opération de régularisation
          • 1.- La mission de M. Galabert
          • 2.- Le rôle de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur
          • 3.- Le rôle spécifique de l'Office des migrations internationales (OMI)
    • B. UN AFFLUX DE DEMANDES
      • 1. Un nombre de demandes très important et supérieur aux prévisions initiales
        • a) Des prévisions initiales modestes
        • b) Un nombre de demandes en définitive très élevé
          • 1.- Le bilan global
          • 2.- Les régions et départements principalement concernés
      • 2. Des moyens considérables
        • a) Des effectifs importants
          • 1.- La mobilisation des agents des services préfectoraux et déconcentrés
          • (b) Une opération lourde
          • 2.- Le recrutement d'agents contractuels
          • 3.- Le concours des agents de l'OMI
        • b) Les moyens matériels
          • 1.- Le déroulement des entretiens individuels
          • 2.- L'avis des services sociaux
          • 3.- Les visites médicales
• DEUXIÈME PARTIE
  
  DES RÉSULTATS INQUIÉTANTS QUI LAISSENT SANS RÉPONSE LA QUESTION DE L'ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS NON RÉGULARISÉS
  • I. UNE OPÉRATION QUI ABOUTIT À DES RÉGULARISATIONS MASSIVES DONT LES CONSÉQUENCES N'ONT PAS ÉTÉ SUFFISAMMENT ÉVALUÉES
    • A. DES RÉGULARISATIONS MASSIVES
      • 1. Un nombre de régularisations particulièrement élevé
        • a) Le bilan global
          • 1.- Au 30 avril 1998, 25% des dossiers n'avaient pas encore été examinés
          • 2.- Au 30 avril 1998, 58 % des dossiers traités ont débouché sur une régularisation
        • b) Des régularisations inégales selon les départements
      • 2. Les principales catégories d'étrangers concernés
        • a) La répartition des régularisations par critère
        • b) Les principales nationalités concernées
    • B. LES CONSÉQUENCES PRÉVISIBLES DE CES RÉGULARISATIONS
      • 1. Un " appel d'air "
        • a) Une démarche solitaire dans le concert européen
        • b) Une singularité accentuée par la loi du 11 mai 1998 dite RESEDA
      • 2. Des conséquences sociales tardivement et insuffisamment évaluées
        • a) Un dispositif de suivi social mis en place avec retard
        • b) Des conséquences sociales insuffisamment évaluées
          • 1.- Une évaluation tardive
          • 2.- Une évaluation incomplète
          • (a) Des incidences financières importantes sur les organismes de protection sociale
          • (b) Des conséquences encore inconnues sur la situation de l'emploi
          • (c) Des répercussions probables sur les collectivités locales
  • II. L'ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS NON RÉGULARISÉS : UNE DIFFICULTÉ MAJEURE
    • A. UN ESPOIR DÉÇU : LA PROCÉDURE D'AIDE AU RETOUR
      • 1. Les résultats incertains des précédents dispositifs d'aide au retour
        • a) Les mesures de portée générale
        • b) Le Programme de Développement Local Migrations (PDLM)
        • c) Une mise en oeuvre modeste
      • 2. Les objectifs ambitieux de la circulaire du 19 janvier 1998
        • a) Un démarrage tardif
        • b) Les principes retenus
      • 3. Une conséquence immédiate : la suspension des mesures de reconduite à la frontière
        • a) Une fermeté affichée
        • b) Une réalité très différente : le télégramme du 26 janvier 1998 suspend les mesures de reconduite à la frontière
    • B. UN BILAN INQUIÉTANT : DES CLANDESTINS OFFICIELS
      • 1. L'échec d'une politique ambitieuse : l'aide au retour
        • a) Les résultats décevants de l'expérience en cours
        • b) Les raisons pour lesquelles l'aide au retour ne peut constituer une solution au problème des personnes non régularisées
        • c) Une relance par le codéveloppement ?
      • 2. Des mesures d'éloignement théoriques
        • a) La notification des décisions de refus
        • b) Des recours systématiques
        • c) Le " gel " des arrêtés de reconduite à la frontière
          • 1.- Avant le 24 avril 1998
          • 2.- Après le 24 avril 1998
    • C. COMMENT FAIRE RESPECTER LES DÉCISIONS D'ÉLOIGNEMENT PRISES EN APPLICATION DE LA LOI?
      • 1. Un cadre juridique particulièrement inadapté
      • 2. Des difficultés pratiques importantes : les reconduites par voie aérienne
      • 3. Les choix gouvernementaux conduisent à une situation de blocage
      • 4. Des conséquences incontournables
• CONCLUSION GÉNÉRALE
  
• OBSERVATIONS DE GROUPES POLITIQUES
• ANNEXES