LES CINQ RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 11
I. LE PROJET DE TERRITOIRE : UN DOCUMENT STRATÉGIQUE AU CoeUR DE LA RÉUSSITE DES EPCI 16
A. UN DOCUMENT FACULTATIF, MÊME AU SEIN DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION 17
B. DES STATISTIQUES LACUNAIRES 18
C. UNE DÉMARCHE PERMETTANT DE MIEUX CONSTRUIRE L'INTERCOMMUNALITÉ PAR LE SERVICE RENDU AUX COMMUNES ET AUX HABITANTS 20
1. Faire apparaître l'efficacité budgétaire permise par l'intercommunalité 20
2. Agir au service de toutes les communes 21
3. Faire du projet de territoire le support d'expression de la plus-value communautaire ou métropolitaine 22
4. Le rapport d'activité, vecteur de lisibilité et de légitimité de l'action intercommunale 23
II. LES FORMES SOUPLES DE COOPÉRATIONS CONTRACTUELLES 25
A. L'ENTENTE INTERCOMMUNALE, UNE FORME INTÉRESSANTE, QUOIQUE MÉCONNUE, DE COOPÉRATION ENTRE COMMUNES 26
1. Une forme ancienne, souple et toujours pertinente de coopération intercommunale 26
2. Un champ très large de compétence 27
a) Les regroupements pédagogiques intercommunaux reposent, lorsqu'ils ne sont pas adossés à un EPCI, sur la logique de l'entente 28
b) L'exemple de la police municipale pluricommunale 29
(1) Le régime juridique applicable 29
(2) La différence avec la police intercommunale 30
(3) Un dispositif qui suscite des réserves parmi les maires 31
(4) Un recours encore limité à cet outil 33
(5) Des assouplissements juridiques successifs 34
(6) Vers un double assouplissement supplémentaire du régime applicable ? 35
3. Une anomalie historique à laquelle le législateur a mis fin en 2019 afin de permettre la création d'ententes en Alsace-Moselle 36
4. L'absence de statistique officielle sur les ententes intercommunales 38
5. Éclairage de droit comparé : des instruments analogues aux ententes dans les systèmes étrangers 39
B. DES CONVENTIONS DE PRESTATION DE SERVICE 39
1. Un outil distinct de l'entente 39
2. Le cadre juridique, marqué par des assouplissements récents 40
3. L'intérêt pratique du dispositif et son vaste champ d'application 40
4. La question du droit de la commande publique 41
5. Tableau récapitulatif : entente / convention de prestation de services 41
6. Éclairage de droit comparé : la convention de prestation de service et ses équivalents en droit allemand 43
C. LE SERVICE UNIFIÉ, UN OUTIL DE MUTUALISATION ENTRE EPCI ENCORE SOUS-EXPLOITÉ 43
D. LES CONTRATS DE RÉCIPROCITÉ 44
1. Une forme souple et volontaire de coopération interterritoriale 45
2. Un cadre conventionnel distinct des ententes et des conventions de prestation de services 45
3. Des statistiques et des évaluations encore lacunaires 46
III. LES PÔLES D'ÉQUILIBRE TERRITORIAL ET RURAL (PETR) : UNE FORME DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE STABILISÉE, HÉRITIÈRE DES PAYS 47
A. DES PETR DÉSORMAIS MATURES 47
1. Un fondement juridique propre, qui ne permet pas d'assimiler purement et simplement le PETR à l'ancien pays 47
2. Une nature juridique d'établissement public, soumis au régime des syndicats mixtes fermés 48
3. Un nombre aujourd'hui stabilisé, autour d'un peu plus de cent vingt structures, et une typologie d'abord juridique 48
B. DES PETR ORGANISÉS SUR LE PROJET DE TERRITOIRE 49
1. Le projet de territoire : l'élément distinctif et obligatoire du régime des PETR 49
2. Une grande variété de présentation 49
3. Des exemples concrets de coopération territoriale efficace 50
IV. LES PÔLES MÉTROPOLITAINS : UN CADRE SOUPLE DE COOPÉRATION ENTRE INTERCOMMUNALITÉS 50
A. UNE VOCATION STRATÉGIQUE DANS UN CADRE SOUPLE 50
1. Un syndicat mixte à vocation stratégique 50
2. Une gouvernance volontaire, progressivement assouplie 51
3. Un outil de coopération souple, y compris en l'absence de continuité territoriale générale 52
B. UNE COOPÉRATION MÉTROPOLITAINE AUX EFFETS CONCRETS 53
1. Un outil quantitativement limité, reflet d'une logique de coopération ciblée 53
2. Des coopérations territoriales concrètes au service de l'efficacité locale 54
V. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 54
A. UN PROJET DE TERRITOIRE OBLIGATOIRE EN DÉBUT DE MANDAT 54
1. Un alignement sur les PETR 54
2. Une définition générale du projet de territoire serait utile 56
3. Le projet de territoire, un instrument d'articulation entre intercommunalité institutionnalisée et coopérations souples 56
4. L'utilité d'un débat formel sur le contenu et la forme du projet de territoire 57
5. La question du mode de désignation de l'exécutif intercommunal 58
6. Le projet de territoire : vers un document valant adoption de schémas sectoriels 59
B. DÉBATTRE CHAQUE ANNÉE DU RAPPORT D'ACTIVITÉ DE L'EPCI DEVANT L'ENSEMBLE DES ÉLUS LOCAUX 60
C. RENFORCER LA LIBERTÉ DE VOTE DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES 62
1. Un constat : des pressions réelles ou ressenties sur le vote en conseil communautaire 62
2. Les limites du droit existant : un scrutin secret difficile d'accès 62
3. Généraliser le scrutin électronique 62
D. ENCOURAGER LE RECOURS À DES FORMES SOUPLES DE COOPÉRATION ENTRE LES TERRITOIRES 63
E. METTRE À JOUR LE GUIDE DES COOPÉRATIONS (DÉCEMBRE 2019) 65
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 87
ANNEXE : LES DIFFÉRENTES FORMES D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE 91