COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois, et de M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales -

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Mission conjointe de contrôle sur la protection de l'enfance - Examen du rapport d'information

M. Philippe Mouiller, président. - Nous nous réunissons aujourd'hui, avec nos collègues de la commission des lois, pour étudier le rapport de la mission conjointe de contrôle de nos deux commissions sur la protection de l'enfance.

Cette mission visait à identifier des recommandations opérationnelles issues de bonnes pratiques des acteurs de terrain afin d'améliorer la difficile situation de la protection de l'enfance dans notre pays. En effet, nous entendons trop souvent des cas de maltraitance d'enfants placés et la presse se fait régulièrement l'écho de destins tragiques.

Nous savons que la tâche de produire un rapport nouveau sur ce sujet est difficile, vu la nombreuse documentation qui existe déjà. Je ne doute pas, mesdames les rapporteures, que vous avez porté toute votre attention sur les attentes des acteurs de terrain et sur les enjeux structurels de cette politique publique. Vous savez également tout l'intérêt - je m'exprime là à titre personnel - que j'accorde au sujet du handicap et des enfants polytraumatisés au sein de l'aide sociale à l'enfance (ASE).

Mme Muriel Jourda, présidente. - Le fait que nos deux commissions aient décidé de mener conjointement cette mission de contrôle souligne la spécificité de la politique de la protection de l'enfance, qui repose sur une multitude d'acteurs, allant des associations à la justice, en passant par les conseils départementaux.

Je veux surtout insister sur la démarche originale choisie par nos rapporteures : pour améliorer la prise en charge des enfants confiés à l'ASE, vous avez voulu partir de solutions qui ont été conçues par des acteurs de terrain et qui fonctionnent et vous avez souhaité travailler au maximum à droit constant. Cette approche prolonge celle des rapports récemment parus : il ne s'agit plus de dresser des constats, mais d'apporter des solutions concrètes et immédiates.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Notre mission conjointe n'a pas cherché à établir un énième diagnostic : il est déjà connu. Nous avons tous lu les récents rapports sur le sujet, au premier rang desquels celui de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les manquements de la protection de l'enfance. Nous constatons dans nos territoires la réalité d'une politique publique à bout de souffle.

Cette politique publique, marquée par les pesanteurs résultant d'une organisation atomisée entre des acteurs insuffisamment coordonnés, connaît depuis plus de deux décennies une dégradation préoccupante de ses conditions d'exercice : le nombre de mesures prononcées a augmenté de plus de 50 % en vingt ans ; 71 % des établissements du secteur éprouvent des difficultés à recruter ; la majorité des assistantes familiales a plus de 55 ans.

Au-delà de ces chiffres, il ne faut pas oublier certaines réalités sordides que nous connaissons tous : des enfants maltraités, des fratries éparpillées et des jeunes adultes issus de l'aide sociale à l'enfance qui peinent à s'insérer dans la société.

La dégradation des conditions de prise en charge des enfants de l'aide sociale à l'enfance s'aggravera sensiblement dans les prochaines années, si ce problème n'est pas résolu. Alors, sans cacher les failles et les drames, nous avons souhaité parler de la protection de l'enfance autrement, donner la parole aux acteurs de terrain et identifier des solutions concrètes dont ils peuvent déjà se saisir pour répondre aux dysfonctionnements les plus criants.

Pour cela, nous avons auditionné plus de cinquante acteurs - magistrats, travailleurs sociaux, assistants familiaux et représentants des agences régionales de santé (ARS), d'associations et de départements. Nous avons aussi procédé à un déplacement - c'était en Seine-Maritime.

Nous avons entendu des professionnels en souffrance et constaté les défaillances de cette politique publique. Mais nous avons également été témoins de l'engagement exemplaire des professionnels et des bénévoles au sein des associations, d'initiatives locales couronnées de succès et de solutions qui permettent de redonner du sens à la protection de l'enfance et un horizon à ces enfants.

Notre mission s'est donc fixé un objectif : apporter des réponses concrètes aux problèmes de l'aide sociale à l'enfance, sans réforme législative d'ampleur ni dépense significative supplémentaire.

Nous avons décidé de consacrer nos travaux à deux champs spécifiques de l'aide sociale à l'enfance.

En premier lieu, nous avons étudié deux problèmes structurels de l'aide sociale à l'enfance qui persistent en dépit des réformes adoptées pour y remédier : d'une part, l'insuffisante coordination de cette politique publique qui repose par nature sur une myriade d'acteurs de cultures institutionnelles différentes ; d'autre part, la persistance d'un système fondé sur la décision judiciaire, tandis que le législateur promeut depuis de nombreuses années la prévention et l'action administrative.

En second lieu, la mission a prêté une attention particulière aux bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance les plus fragiles que sont les enfants de moins de trois ans, ceux qui présentent une double vulnérabilité et enfin, les jeunes qui sortent de la protection de l'enfance avant ou après leur majorité. C'est la sortie réussie du dispositif qui signe la réussite de cette politique publique.

J'en viens à la première partie de notre présentation qui porte sur la restructuration de la protection de l'enfance pour mieux répondre aux besoins des enfants.

Si la loi de décentralisation de juillet 1983 a fait du département le chef de file de la protection de l'enfance, celle-ci n'est pas et ne doit pas être une politique uniquement à la main du président du conseil départemental.

Si les disparités territoriales sont la conséquence logique des adaptations nécessaires aux spécificités locales, celles-ci ne doivent pas conduire à une remise en cause du principe d'égalité des enfants : ces publics fragiles doivent être protégés sur le fondement d'un socle commun défini au niveau national et respecté dans tous les territoires. Cela passe notamment par des modalités de coordination définies par le législateur et effectivement mises en oeuvre dans tous les départements.

À ce titre, les comités départementaux pour la protection de l'enfance (CDPE), expérimentés dans dix départements depuis 2023 et chargés de coordonner les politiques publiques au niveau territorial, constituent un outil intéressant. Ces comités, coprésidés par le préfet et le président du conseil départemental, réunissent tous les acteurs locaux - ASE, protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), ARS, éducation nationale, protection maternelle et infantile (PMI), gestionnaires d'établissements et magistrats -, qui peuvent se réunir, en fonction des sujets, en formation restreinte plus opérationnelle.

Nous estimons que la généralisation de ces comités doit être soutenue après un bilan le plus objectif possible. Dans ce cadre, l'intégration des observatoires départementaux de la protection de l'enfance au sein des comités devra être envisagée. La généralisation de ces observatoires doit être effective : plus de dix ans après leur création, nous avons constaté que tous les départements n'avaient pas mis en place ces observatoires départementaux, qui ont pourtant prouvé leur intérêt.

Nous avons conscience des contraintes que de tels organismes peuvent entraîner, notamment en matière de personnel, mais le besoin de coordination au bénéfice des enfants doit absolument primer.

La situation est encore plus préoccupante en matière de systèmes d'information. Faute d'interopérabilité des systèmes entre les organismes, parfois au sein d'un même département, nous souffrons d'un manque de connaissance sur la situation précise des enfants pris en charge. Ainsi, les responsables que nous avons pu rencontrer en Seine-Maritime nous ont indiqué qu'il leur était tout simplement impossible de savoir directement si un enfant suivi dispose d'une reconnaissance de handicap par la MDPH...

En réalité, encore aujourd'hui, chaque acteur travaille en silo, avec des outils créés sur le tas et des données incomplètes. Dès lors, il nous apparaît essentiel de prévoir, pour les personnels de l'ASE, une mise à disposition directe et automatique des informations susceptibles de favoriser la prise en charge des enfants.

Au niveau national, malgré le travail remarquable de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), l'absence d'interopérabilité des données entre les départements rend fastidieuse la remontée d'informations et l'analyse. Ces difficultés structurelles imposent la réalisation d'enquêtes ponctuelles, réalisées au mieux annuellement, mais empêchent tout suivi en temps réel de cette politique publique.

Dans ces conditions, il est quasiment impossible d'avoir une prise en charge globale des enfants et un pilotage national cohérent. Il nous faut achever de créer un système d'information intégré entre administrations et développer un outil statistique national qui mesure non plus les moyens, mais la qualité de l'accompagnement des enfants pris en charge.

Il s'agit de l'une de nos premières recommandations : il n'y a pas de politique publique efficace sans un pilotage performant.

Mme Patricia Schillinger, rapporteure. - Au-delà des outils, c'est l'attractivité des métiers de la protection de l'enfance qui est en jeu. Les assistants familiaux sont des professionnels en voie de disparition, tandis qu'il s'agit d'une profession clef pour la prise en charge des enfants : 75 % d'entre eux ont plus de 50 ans et leur nombre diminue chaque année en moyenne de 1,4 % depuis 2017.

Ainsi, alors que le modèle d'accueil familial constitue un cadre privilégié pour favoriser l'attachement des enfants, le nombre de familles d'accueil en proportion du nombre d'enfants suivis ne cesse de diminuer. La part des enfants confiés à des assistants familiaux est ainsi passée de 56 % en 2006 à 36 % en 2023. Le métier est sous-valorisé, isolé et mal rémunéré.

L'assistant familial - souvent des femmes - prend en charge un ou plusieurs enfants au parcours de vie chaotique vingt-quatre heures sur vingt-quatre, 365 jours dans l'année, avec des tâches qui vont bien au-delà de la simple garde et sans possibilité effective de répit. Comment attirer de nouveaux professionnels dans ces conditions ?

Nous proposons deux mesures concrètes.

Tout d'abord, autoriser le cumul d'une activité professionnelle avec le métier d'assistant familial, comme le prévoit la proposition de loi adoptée par le Sénat en mai 2024, mais toujours pas examinée par l'Assemblée nationale.

Ensuite, créer un nouvel agrément pour les assistants familiaux qui n'accueilleraient que des enfants en accueil intermittent, afin de soulager ceux qui sont en difficulté et qui ont un besoin urgent de repos.

Les modalités précises de ces dispositifs doivent être discutées avec les représentants du secteur, mais ces mesures nous semblent indispensables à la mise en oeuvre effective du droit au répit et à l'amélioration des conditions de travail des assistants familiaux.

L'amélioration des conditions de travail passe également par une meilleure mise en valeur du travail d'équipe. Les représentants des assistants familiaux que nous avons entendus ont ainsi regretté l'isolement de la profession par rapport aux autres professionnels de la protection de l'enfance. Je souhaite relayer ici la mise en place de « maisons d'accueil familial », comme il en existe par exemple en Alsace, proposant, sur des horaires d'ouverture étendus, un accompagnement constant aux assistants familiaux et un soutien qui leur est précieux.

Enfin, les assistants familiaux regrettent de ne pas bénéficier d'une formation continue à hauteur de leurs responsabilités auprès des enfants. Pourtant, la formation professionnelle s'avère indispensable afin de leur donner les outils adaptés pour faire face à la diversité des difficultés rencontrées avec les enfants placés. Les assistants familiaux doivent par exemple pouvoir accéder à l'ensemble du catalogue de formation continue proposé aux professionnels de la protection de l'enfance, ce qui n'est pas le cas actuellement. Ils doivent bénéficier de formations communes avec les autres acteurs de la protection de l'enfance afin de lutter contre la logique de silos qui tend à les isoler des autres professionnels du secteur.

J'en viens à la deuxième partie de notre présentation. Elle porte sur la stabilisation de l'environnement affectif des enfants, qui est essentielle pour sécuriser leur parcours de vie.

Si la protection de l'enfance est une politique publique complexe, son objectif doit rester simple et universel : offrir à chaque enfant un cadre affectif stable, où il peut grandir en sécurité et dans le respect de ses droits. Pourtant, selon une étude publiée en 2020, près de la moitié des enfants placés passent par au moins trois lieux de placement différents et 60 % de ceux qui en ont connu cinq ou plus n'identifient aucun adulte avec qui ils ont pu conserver des liens durables. Ces chiffres ne sont pas que des statistiques : ce sont autant d'attachements rompus et de traumatismes qui se transmettront à l'âge adulte.

Pour assurer le développement affectif et le besoin de sécurité des enfants, il faut agir le plus en amont possible et intervenir avant que la situation ne nécessite un placement. En intervenant dès la grossesse et durant les premières années de l'enfant, la PMI identifie les familles à risques, prévient les négligences familiales et réduit le besoin de placement. Grâce à des outils comme les visites à domicile, les consultations et les entretiens prénatals précoces, la protection maternelle et infantile établit un lien de confiance avec les parents, permet le repérage précoce des difficultés qu'ils éprouvent et assure leur prise en charge avant qu'ils ne mettent l'enfant en danger.

Par ailleurs, 98 % des départements reconnaissent l'efficacité des visites à domicile pour prévenir les placements. Mais ces visites, car elles arrivent trop tardivement, sont souvent perçues comme une menace de placement par les parents en difficulté. Pour y remédier, les projets de « guidance familiale » comme celui mis en place à Dieppe visent à apporter, le plus en amont possible, un soutien renforcé aux familles en difficulté dans leurs fonctions parentales. Ce projet associe de façon transversale la famille, la PMI, les centres médico-sociaux, les crèches et l'éducation nationale.

Si la prévention réalisée notamment par les services de la PMI permet de prévenir les situations de placement et ainsi éviter les ruptures pour les enfants, l'action du juge, notamment en matière d'adoption, doit, elle aussi, garantir la stabilité affective des enfants.

Mais le système actuel fait l'inverse. La protection de l'enfance n'a pas encore amorcé sa transition vers l'intervention subsidiaire du juge, principe pourtant inscrit dans la loi depuis près de vingt ans. Ainsi, 71 % des mesures éducatives et 79 % des mesures d'accueil sont, aujourd'hui encore, judiciaires. Les familles se sentent dépossédées plutôt qu'accompagnées et font face à des délais d'attente trop longs - jusqu'à dix-huit mois pour certaines décisions. Nous en sommes convaincus, les décisions en la matière gagnent à être coconstruites avec les parents plutôt qu'imposées à ces derniers par le juge.

La solution passe par trois leviers.

Premièrement, faciliter la participation des juges aux instances pluridisciplinaires : cellules de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (Crip) et commissions d'examen de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec). Quand un juge des enfants participe à une réunion avec les travailleurs sociaux, les éducateurs et les psychologues, la décision est mieux éclairée.

Deuxièmement, permettre au juge de déléguer plus facilement certains actes récurrents - sorties scolaires, rendez-vous médicaux... - aux assistants familiaux ou aux structures d'accueil, en instaurant un mandat d'éducation à leur destination.

Troisièmement, améliorer le repérage et le traitement des situations de délaissement parental. L'âge des enfants est l'un des facteurs principaux de réussite d'un processus d'adoption. Dès lors, il nous est apparu nécessaire d'évaluer la possibilité d'une saisine obligatoire de la Cessec pour tout enfant placé en pouponnière et d'étudier la possibilité de réduire de douze à huit mois, dans un premier temps, le délai de principe nécessaire pour pouvoir introduire une requête en délaissement parental pour un enfant.

Enfin, l'adoption simple doit être plus souvent envisagée pour apporter une stabilité affective aux enfants pour lesquels l'adoption plénière n'est pas possible ou trop délicate.

Mme Anne-Marie Nédélec, rapporteure. - Le troisième axe de notre rapport porte sur la prise en charge des enfants de 0 à 3 ans et des enfants à vulnérabilités multiples, qui constitue un véritable défi de santé publique et d'inclusion.

. En 2023, 11 771 enfants de moins de 3 ans étaient confiés à l'ASE. Le nombre d'enfants de moins de 6 ans concernés par la protection de l'enfance a augmenté de 45 % depuis 2010. Si 57 % des enfants de moins de 2 ans sont accueillis en famille d'accueil, une trop grande partie des enfants de moins de 3 ans faisant l'objet d'une mesure de placement le sont en pouponnière ou au sein d'unités dédiées rattachées à des maisons d'enfants à caractère social (Mecs).

Mais avec un taux moyen d'occupation de 116 % dans les pouponnières et une durée moyenne de séjour qui a augmenté de 2,3 mois entre 2021 et 2023, pour s'établir à 7,5 mois, comment offrir à un nourrisson un cadre affectif stable ? Je rappelle qu'encore aujourd'hui seuls 35 % des enfants en pouponnière bénéficient d'un projet pour l'enfant.

Le décret du 5 septembre 2025, qui limite la durée de séjour en pouponnière à quatre mois, renouvelable une fois, est une avancée. Mais il reste, à notre sens, insuffisant. En effet, le vivier d'assistants familiaux diminue - 56 % des enfants leur étaient confiés en 2006, contre 36 % aujourd'hui -, si bien que ces enfants n'ont pas d'autre solution que l'accueil en collectivité. En outre, dans ces établissements, les ratios d'encadrement restent trop faibles : une auxiliaire de puériculture pour quinze enfants la nuit, pour six le jour. Je vous laisse imaginer les nuits que peuvent passer ces professionnels en charge de quinze jeunes enfants...

Pourtant, des solutions existent. Le Québec a interdit, sauf urgence, l'accueil collectif pour les moins de 5 ans et seulement 0,25 % des enfants y sont placés hors environnement familial . Sur ce modèle, nous souhaitons que soit renforcé le caractère subsidiaire du placement en établissement d'accueil collectif pour les enfants de moins de trois ans, en ne l'autorisant, à moyen terme, qu'à titre réellement exceptionnel.

Nous pourrions nous inspirer de ce modèle, en créant des « plateaux techniques » qui, sur le modèle des crèches familiales, constitueraient des lieux où des assistants familiaux formés et soutenus accueilleraient les tout-petits dans un cadre stable. Ainsi, en Meurthe-et-Moselle, la pouponnière départementale a élargi ses modalités de prise en charge, en créant un service d'assistants familiaux d'urgence relais et un accueil de jour. Ces dispositifs visent à proposer un accompagnement plus ajusté aux besoins des tout-petits ; nous devons les généraliser.

Concernant les enfants à vulnérabilités multiples, 15 % des enfants protégés sont en situation de handicap - entre 2 % et 4 % en population générale ! - et 75 % des départements déclarent avoir des enfants confiés en attente de place en institut médico-éducatif (IME), avec des délais moyens de trente mois.

Tant que les structures d'accueil adaptées ne seront pas en nombre suffisant, les services de la protection de l'enfance continueront d'accueillir des enfants en situation de handicap sans disposer des moyens adaptés à leurs besoins. Ces situations entraînent une grande souffrance pour les enfants et pour les professionnels.

Par ailleurs, du fait du manque de structures adéquates, ces enfants, déjà fragilisés, connaissent en moyenne plus de lieux de placement que les enfants sans reconnaissance de handicap. Ainsi, près de 70 % d'entre eux ont connu entre deux et quatre lieux d'accueil, multipliant les ruptures, les risques de suivi morcelé incompatibles avec le développement d'un lien d'attachement. Pour remédier à cela, dans le Vaucluse, la structure Mozaik accueille quatre enfants polyhandicapés confiés à l'ASE dans un environnement adapté et 365 jours par an. Le développement de ce type de structure doit être encouragé.

La santé mentale des enfants confiés est un autre point de rupture : 50 % des adolescents hospitalisés à temps complet en psychiatrie sont issus de l'ASE et les délais pour accéder à un centre médico-psycho-pédagogique (CMPP) peuvent atteindre dix-huit mois. Cela n'est pas tolérable et aboutit souvent à des hospitalisations réalisées sous la contrainte et malheureusement coûteuses pour les finances publiques.

Les programmes Santé protégée et Pégase montrent qu'une prise en charge en amont et coordonnée - médecin, psychologue, éducateur - permet d'éviter les hospitalisations et les ruptures. La généralisation de ces dispositifs a été lancée, mais ses modalités inquiètent de nombreux acteurs : la spécificité de cette prise en charge coordonnée ne doit pas être remplacée par une succession de rendez-vous de santé désarticulés.

La création de centres de santé dédiés aux enfants protégés, comme le centre Asterya à Paris qui a ouvert ses portes en 2025 et qui propose dans un même lieu une prise en charge somatique et psychique ainsi qu'un bilan exhaustif des enfants à leur entrée dans un dispositif de protection de l'enfance, constitue également une réponse appropriée aux difficultés spécifiques de ces enfants.

Enfin, la présence d'équipes mobiles pluridisciplinaires doivent devenir la norme. Ces équipes, composées de médecins, de psychologues ou encore d'éducateurs, interviennent à la demande dans les Mecs, les familles d'accueil ou les établissements pour éviter les ruptures de parcours. Dans le Lot-et-Garonne, une équipe mobile de pédopsychiatrie, cofinancée par le département, a été créée dès 2022 avec des résultats encourageants. Ce sont là aussi des politiques à poursuivre et à généraliser.

Comme souvent, les solutions sont à chercher dans les modalités de prise en charge globale. À ce titre, les instituts socioéducatifs médicalisés pour adolescents (Isema) proposent une véritable prise en charge « à 360 degrés ». Ce modèle hybride, cofinancé par les départements, la PJJ et les ARS, articule étroitement l'éducatif, le thérapeutique et le pédagogique au sein d'un même lieu de vie et permet de s'adapter à la complexité des profils.

En tout état de cause, l'enfant doit être au centre du projet.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - J'en viens à la quatrième et dernière partie de notre présentation, qui souligne la nécessité d'anticiper et d'accompagner la sortie de la protection de l'enfance pour éviter les ruptures.

La sortie de la protection de l'enfance est trop souvent sèche, brutale et sans filet : 30 % des jeunes majeurs ne sont plus accompagnés après leur majorité ; 23 % des personnes hébergées par un service d'aide ou fréquentant un lieu de distribution de repas étaient, en 2012, d'anciens enfants de l'ASE. Seul 1 % des enfants protégés entreprend des études supérieures.

Nous ne pouvons pas accepter que des jeunes, qui ont déjà connu la précarité et l'instabilité, se retrouvent ainsi livrés à eux-mêmes.

Nous avons souhaité nous attarder sur la situation des enfants mineurs ayant connu un retour en famille après un placement, une étape aussi décisive que fragile. En 2019, l'âge moyen de ces retours était de 10 ans et demi, un seuil où la vulnérabilité est maximale. Malgré la loi de 2016 qui impose un accompagnement post-placement, les dispositifs prévus ne sont pas appliqués partout. Les chiffres sont inquiétants : entre 8 % et 16 % des retours en famille échoueraient. Ces difficultés peuvent survenir quelque temps après une première période plutôt apaisée. Il est essentiel de sécuriser ces transitions, en associant systématiquement l'enfant, sa famille et les professionnels et en renforçant les moyens alloués à l'ASE pour un suivi sur le long terme.

En effet, le retour de placement doit être préparé et accompagné en amont. Dès que celui-ci est envisagé, des objectifs et des étapes doivent être fixés en toute clarté avec l'enfant et sa famille et des modalités de transition organisées : augmentation des droits de visite, hébergement progressif de l'enfant... Ensuite, lorsque la procédure de placement hors du domicile est levée, le retour en famille peut être accompagné par une mesure d'assistance à domicile pour sécuriser cette transition.

Enfin, il est nécessaire de rendre accessible la diversité des outils à disposition des enfants afin de favoriser leur progressive autonomie via des dispositifs de mentorat, dont l'effet est établi : 40 % des jeunes mentorés déclarent aller mieux après six mois d'accompagnement. Les associations départementales d'entraide des personnes accueillies en protection de l'enfance (Adepape) constituent des lieux de ressources pour permettre des discussions entre les jeunes en sortie des dispositifs de la protection de l'enfance.

Pour les jeunes majeurs, je rappelle que la loi dite Taquet de 2022 a instauré une obligation d'accompagnement jusqu'à leurs 21 ans, mais les commissions d'accès à l'autonomie censées assurer le suivi des enfants protégés de 16 à 21 ans n'ont toujours pas été mises en oeuvre dans tous les départements.

La prise en charge de ces jeunes prend le plus souvent la forme d'un contrat jeune majeur, dont les modalités et le contenu restent largement à la main des départements. Mais ce contrat ne doit pas se résumer à une aide financière ou à de simples entretiens : il doit constituer un véritable socle de stabilité - logement, santé, éducation, insertion professionnelle... Nous proposons de généraliser ces contrats dans tous les départements, avec un contenu minimal national pour garantir une égalité républicaine.

Nous appelons à un véritable changement dans les pratiques professionnelles. Dès que possible, et au plus tard à 16 ans, les services doivent passer d'une logique de protection à une logique d'accompagnement. Les jeunes doivent pouvoir bénéficier d'un accompagnement spécifique au sein des missions locales, comme c'est le cas en Alsace par exemple. Surtout, ils doivent se voir offrir la possibilité d'envisager des études supérieures et, le cas échéant, de s'y engager.

Si l'exigence d'autonomie pousse à l'orientation vers des filières courtes, la réussite d'anciens enfants de l'ASE dans l'enseignement supérieur ne doit pas être vue comme une exception, mais comme une véritable possibilité. Nombre d'initiatives territoriales pertinentes méritent d'être diffusées dans ce cadre, notamment celles qui permettent de prolonger l'accompagnement au-delà de 21 ans, comme le programme avenir de l'association IM'Pactes. La prolongation du suivi des jeunes apparaît comme une condition nécessaire à leur engagement réussi sur la voie d'études supérieures.

Un autre enjeu crucial pour ces jeunes est celui du logement. Les jeunes majeurs de l'ASE ont désormais priorité d'accès au logement social, mais les délais de traitement et les critères administratifs restent des freins majeurs. Il est essentiel de soutenir l'accès à un hébergement et à un lieu de stabilité pour ces jeunes. C'est tout l'intérêt de dispositifs comme le programme Maeva mis en place en Seine-Maritime. Reposant sur une contractualisation entre le département et des associations disposant de capacités d'hébergement, il propose deux formules vers l'autonomie pour les jeunes de 18 à 20 ans : un hébergement, avec un suivi éducatif hebdomadaire ; un accompagnement sans hébergement, mais avec un soutien renforcé. 174 places ont ainsi été créées, et les résultats sont encourageants.

Enfin, la question du pécule des jeunes majeurs doit être résolue. Depuis 2016, l'allocation de rentrée scolaire n'est plus versée aux parents, mais consignée à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) jusqu'à la majorité. Mais le taux de restitution de ce pécule ne s'élève qu'à 42 % ! D'une part, les jeunes ignorent tout simplement qu'ils ont droit à ce pécule, qui s'élevait en moyenne à 1 084 euros en 2022 ; d'autre part, les administrations n'arrivent pas toujours à retrouver ceux qui peuvent en bénéficier.

Une convention signée en 2025 entre la CDC, la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam) et la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) permet désormais de mieux suivre les jeunes majeurs pour leur restituer leur dû. Mais c'est souvent trop tard pour ceux qui ont déjà quitté le système sans le savoir. Il faut informer systématiquement les jeunes de leurs droits et simplifier les démarches.

Mes chers collègues, pour conclure, les chiffres et les situations que nous venons d'évoquer tout au long de notre intervention ne sont pas des abstractions : ce sont trop d'enfants qui grandissent dans l'instabilité ou dans un environnement inadapté et trop de professionnels à bout de souffle. Mais si nous avons devant nous un système en danger, nous avons également des solutions concrètes qu'il est urgent de diffuser sur tout le territoire.

Des comités départementaux qui coordonnent réellement l'action des acteurs, des « villages des tout-petits » qui préservent les fratries, des structures qui prennent en charge de façon globale des enfants polyhandicapés, des maisons d'assistants familiaux qui apportent soutien et répit à des professionnels en souffrance, des associations qui accompagnent efficacement les jeunes vers l'autonomie... Ces initiatives ne sont pas des exceptions : ce sont des modèles. C'est pourquoi notre rapport s'intitule Enfance en danger : des solutions existent, il est temps de s'en saisir.

Notre rapport est un appel à l'action, une boîte à outils pour les départements, les professionnels et l'État. Nous ne pouvons plus nous permettre d'attendre : il faut agir !

Mme Laurence Rossignol. - Je tiens tout d'abord à remercier les rapporteures pour leur travail, qui intervient dix ans après la dernière loi sur la protection de l'enfance et presque vingt ans après la première grande loi sur ce sujet, celle de Philippe Bas en 2007.

Je voudrais revenir sur la recommandation n° 10 qui concerne le délaissement parental. Cette procédure, qui peut être engagée par l'ASE ou par le ministère public, permet de constater qu'un enfant est délaissé lorsque ses parents n'ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires à son éducation et à son développement pendant plus d'un an. À la fin de la procédure, l'enfant peut être considéré comme pupille et donc adoptable.

Je n'ai pas de difficulté avec cette procédure, dont le cadre juridique a été fixé par la loi de 2016 relative à la protection de l'enfant. La recommandation n° 10 qui vise à raccourcir le délai préalable de principe part d'une bonne intention, mais je ne suis pas sûre que nous ayons aujourd'hui les outils suffisants pour mettre en place un délai aussi court - huit mois. La pauvreté augmente, l'évaluation du dispositif actuel est lacunaire, les ressources humaines manquent, etc. D'ailleurs, les rapporteures ont-elles eu connaissance d'un bilan de la procédure de délaissement ? Ce serait particulièrement intéressant.

Raccourcir le délai dans ce contexte me semble présenter des risques. C'est une question qui est abordée dans un projet de loi en cours de discussion, mais le délaissement n'est pas une mince affaire, c'est définitif !

En ce qui concerne le pécule, c'est à l'occasion du rendez-vous qui est censé avoir lieu un an avant la sortie de l'ASE, soit aux 17 ans de l'enfant, que ce sujet doit être abordé. Si autant d'enfants ne font pas valoir leurs droits, c'est un problème de mauvais fonctionnement des institutions.

Enfin, je souhaite soumettre trois recommandations supplémentaires.

Premièrement, il faut que les conseils départementaux paient leurs dettes aux associations ! Il est inacceptable qu'elles soient payées en n+2. Cela les met en grande difficulté d'autant que, souvent, la somme n'est pas versée en totalité... Le Sénat doit jouer son rôle et émettre une alerte à ce sujet. D'ailleurs, les contentieux se multiplient et les départements sont régulièrement condamnés à payer.

Deuxièmement, il faut revoir la formation des éducateurs spécialisés. Nous avons besoin d'éducateurs spécialisés en protection de l'enfance, alors qu'ils sont aujourd'hui généralistes. Cela vaut aussi pour les éducateurs qui s'occupent d'enfants polyhandicapés. S'occuper d'enfants doit être une spécialité. Je pense que nous aurions intérêt à ouvrir cette perspective et à inviter le Gouvernement à revoir le système de formation des éducateurs.

Troisièmement, nous devons exclure des délégations de service public (DSP) les structures à but lucratif. Il serait dommage que, dans trois ans, on constate les mêmes problèmes que ce que nous connaissons aujourd'hui pour les Ehpad ou les crèches. Il n'est pas souhaitable que de telles structures mettent le pied dans la protection de l'enfance.

Mme Marion Canalès. - Je souhaite à mon tour remercier les rapporteures pour ce travail.

Je veux d'abord dire qu'il y a de bonnes nouvelles en matière de protection de l'enfance : ainsi, alors que nous craignions que la généralisation du programme Pégase qui concerne la santé mentale des enfants jusqu'à 7 ans se fasse au rabais, il semble à ce stade que les conditions de cette généralisation soient satisfaisantes.

Cela a été dit, l'action publique est primordiale dans cette politique.

Or, parmi les structures qui hébergent les 400 000 enfants confiés, entre 6 % et 10 % sont des sociétés commerciales. Leur prix de journée, financé par de l'argent public, est souvent supérieur à celui d'un établissement collectif, parfois trois ou quatre fois. Il me semble essentiel de contenir, voire d'interdire, le développement de ces structures lucratives d'autant qu'elles ont souvent recours à de nombreux intérimaires.

Le secteur de la protection de l'enfance connaît une crise d'attractivité, notamment en matière de travailleurs sociaux. Mathieu Klein a publié, en tant que président du Haut Conseil du travail social, un rapport sur les travailleurs sociaux. On dit souvent que seuls des professionnels bien traités et reconnus sont des professionnels bien traitants ! Or 97 % des établissements déclarent rencontrer des difficultés de recrutement et des souffrances au travail. Ce secteur a fait l'objet de nombreux rapports ; pourtant, c'est l'un de ceux, avec celui de la santé mentale, qui s'est le moins transformé et qui connaît de très grandes attentes.

Sur l'initiative d'Annie Le Houerou, le groupe socialiste du Sénat a déposé une proposition de loi visant à revaloriser les métiers du travail social : si nous regrettons que sa portée ait été amoindrie, elle a tout de même été adoptée par notre assemblée. Nous devons avancer sur les grilles de salaires et les obligations des employeurs, parce que les travailleurs sociaux sont notre bras armé.

M. Martin Lévrier. - Merci aux rapporteures d'avoir travaillé avec autant de diligence sur un sujet aussi sensible.

J'ai entendu parler d'associations - je ne parle pas de structures à but lucratif - qui cumulent plusieurs rôles : elles suivent des familles en difficulté, tout en étant responsables de foyers. Il semblerait que cela entraîne parfois des dérapages, parce qu'un placement en foyer est plus rémunérateur que le suivi d'une famille. Il pourrait donc y avoir une tendance à dire que la famille s'occupe mal de son enfant afin qu'il soit placé.

Si cela est avéré, ne devrions-nous pas interdire ce type de cumul ?

Mme Brigitte Bourguignon. - Tout cela est décevant, choquant et, au fond, révoltant ! J'avais moi-même rédigé un rapport sur la protection de l'enfance en 2018 et, presque dix ans après, nous en sommes toujours au même point. Cela faisait pourtant partie des priorités de Laurence Rossignol ou de moi-même lorsque nous étions membres du Gouvernement.

Vous nous dites par exemple qu'il n'y a toujours pas de commissions d'accès à l'autonomie partout sur le territoire ! Ce n'est pourtant pas la fin du monde de les constituer. On dit souvent que pour élever un enfant, il faut un village : il est donc très important que tout le monde soit autour de la table pour étudier la situation des jeunes qui vont sortir de l'ASE.

Je n'exonère personne de ses responsabilités, mais protéger ses enfants reste une mission régalienne de l'État. Tout le système est à bout de souffle : les Mecs, les familles d'accueil, etc. Pendant ce temps, certaines fondations comme SOS Villages d'enfants savent faire. Pourquoi n'avons-nous pas su inventer de nouveaux dispositifs ? Pourquoi en sommes-nous encore là ?

Pareil pour le pécule ! Après tout ce temps, on ne sait toujours pas faire fonctionner le système.

Mon département connaît une grave crise de la protection de l'enfance. Des enfants en perdition passent des journées dans les bureaux avec leurs petits baluchons, parce qu'on ne sait pas où on va les mettre le soir. Les travailleurs sociaux n'en peuvent plus, ils sont en burn-out : dans une maison de solidarité de mon département, tout le personnel est en burn-out !

Alors que c'est interdit, on continue d'envoyer des enfants en Belgique.

Nous devons dénoncer tout cela de manière crue et directe et cesser de dire que les départements font ce qu'ils peuvent - les situations sont très disparates. Il faut faire des choix politiques. Nous devons aussi cesser d'adopter des petits bouts de lois ; nous avons besoin d'un grand plan de la protection de l'enfance.

Mme Marie-Claude Lermytte. - Je rejoins les propos de Brigitte Bourguignon.

On a peu entendu parler de ce qui se passe avant le placement, en particulier du rôle des travailleurs sociaux de secteur. L'accompagnement n'est plus du tout le même qu'il y a plusieurs années du fait des importantes difficultés rencontrées sur le terrain. La formation n'est plus adaptée au regard des populations et familles fragilisées que nous rencontrons aujourd'hui. Je vais faire un raccourci, mais beaucoup de jeunes professionnels sont formés à l'action-réaction - un problème-une solution -, alors qu'il est si important de regarder l'entourage de l'enfant dans toute sa complexité. Avant la protection de l'enfance, il faut repérer et signaler ; cela est complexe et prend du temps. L'éducation nationale doit ici jouer tout son rôle.

Je n'ai pas non plus entendu parler des référents de l'aide sociale à l'enfance qui sont censés être le fil rouge de l'accompagnement de l'enfant et le repère de celui-ci entre le juge, la famille et les solutions d'accueil.

D'autres aspects sont également très importants : l'attractivité du métier de travailleur social et leur stabilité auprès de l'enfant ; l'éclatement des fratries qui fait beaucoup de dégâts ; l'accompagnement des parents ; etc. J'ai été assistante sociale pendant longtemps et je peux me permettre de dire qu'on critique beaucoup les parents, parfois à juste titre, mais il faut savoir les accompagner, y compris les futurs parents.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je tiens à remercier les rapporteures pour la qualité de leur travail.

Plusieurs recommandations supposent des moyens financiers et humains, que ce soit en matière d'interopérabilité des systèmes d'information, d'outils statistiques de pilotage, d'évaluation de l'environnement familial... Pouvez-vous nous en dire un mot ?

S'agissant de la déjudiciarisation, qui est en soi une bonne chose, il faut tout de même veiller à notre objectif premier : la protection. La déjudiciarisation n'aboutit-elle pas à une moindre protection de l'enfant ?

Enfin, quid de l'outre-mer ? Je fais régulièrement cette remarque et vous savez que toutes les difficultés qui se posent au niveau national sont exacerbées outre-mer, des territoires éloignés et en proie à des problèmes chroniques. Je sais que ce rapport a déjà demandé énormément de travail, mais pouvons-nous espérer un second tome consacré aux outre-mer ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - Une délégation de la commission des lois s'est récemment rendue à Mayotte et à La Réunion : nous y avons notamment évoqué la question de la protection de l'enfance.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous allons effectivement compléter ce rapport avec les éléments recueillis lors de ce déplacement. Toutes mes excuses pour ne pas en avoir parlé dans cette présentation, d'autant que nous avons visité, à Mayotte, un établissement qui venait d'ouvrir et qui est destiné à accompagner de jeunes adultes sortant de l'ASE.

Malheureusement, les difficultés que rencontre la politique de protection de l'enfance ne sont pas nouvelles, et sont même extrêmement documentées. C'est pourquoi nous avons voulu procéder différemment, en partant des actions positives et des initiatives qui fonctionnent sur le terrain pour les mettre en avant en tant que bonnes pratiques. Les difficultés persistent, mais il n'est peut-être pas besoin de faire le grand soir pour les résorber. Nous souhaitions aussi montrer, au-delà des situations dramatiques - elles existent -, que tout n'allait pas mal. Il faut mieux coordonner et mieux piloter la protection de l'enfance au niveau national avec tous les acteurs.

Je me souviens d'un exemple mis en avant par le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor. Un enfant que son département prend en charge coûte 660 000 euros par an à cette collectivité en raison de ses vulnérabilités complexes. Si l'État prenait ses responsabilités pour prendre en charge le handicap de cet enfant, le conseil départemental pourrait réorienter des moyens vers les autres enfants.

En ce qui concerne le délaissement parental, notre idée est de cibler les tout-petits et de permettre d'entamer la procédure au bout de huit mois. Cette mesure permettrait d'anticiper les choses et de répondre plus rapidement. Aujourd'hui, des bébés sont maintenus pendant trop longtemps dans des systèmes collectifs, dans lesquels, malgré tout l'engagement des personnels, il y a peu d'humanité. Il faut donc trouver des solutions pour aller plus vite, dans le respect du lien biologique.

En ce qui concerne la formation des professionnels du secteur social, je rejoins Laurence Rossignol. En tant qu'ancienne formatrice, je suis sidérée que la formation inclue 170 heures liées à la conduite de projets. La maquette du diplôme est totalement inadaptée aux réalités de terrain et plusieurs directeurs de structures nous l'ont dit. Quand les jeunes diplômés arrivent, ils veulent gérer des équipes, monter des projets et pas vraiment être aux côtés des enfants pour les accompagner dans leurs activités quotidiennes. Il faut certainement réfléchir à une spécialisation de la formation, à une refonte de la maquette, voire à la création de nouveaux métiers et diplômes.

La déjudiciarisation est un sujet qui me tient à coeur. Avec plus de prévention et une meilleure adhésion des parents, il devrait être possible de mieux protéger les enfants.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Notre rapport met en avant de bonnes pratiques. Ce qui fait défaut aujourd'hui, c'est un socle commun national, car il existe des disparités qui ne sont pas acceptables. Chaque enfant doit pouvoir bénéficier des mêmes avantages partout, même si les dispositifs doivent être adaptés localement pour tenir compte des spécificités.

Le cloisonnement est un autre problème important. Par exemple, il arrive que les agents de l'éducation nationale ne sachent pas que l'enfant est placé. Nous n'avons pas voulu réinventer les choses, nous pointons du doigt le manque de coordination entre les acteurs et l'absence de socle commun.

Nous avons essayé de réduire un peu les complications, par exemple en proposant d'intégrer l'observatoire dans les comités, et d'améliorer l'efficacité du dispositif d'ensemble. Aussi, le juge ne doit pas être laissé de côté, il doit s'intégrer pleinement au système.

Dans notre rapport, nous avons inséré beaucoup d'éléments sur la parentalité, en mettant en avant la prévention et l'accompagnement des parents dès la conception d'un enfant.

En ce qui concerne les structures commerciales, nous ne sommes pas du tout favorables à leur existence. Cependant, elles constituent parfois une réponse en l'absence d'un réseau associatif suffisant. Interdire complètement ces structures serait difficile.

Mme Patricia Schillinger, rapporteure. - Je dois avouer que certaines auditions m'ont choquée : quand quelqu'un nous dit qu'il manque 50 000 personnes pour accompagner les enfants placés, c'est glaçant !

La possibilité de suivre une formation est évidemment essentielle, mais celles et ceux qui accueillent ces enfants n'en ont pas le temps. C'est pourquoi il faut mettre en place des structures de soutien aux assistants familiaux notamment.

Chaque territoire est différent et tous les dispositifs doivent s'adapter à leurs spécificités. Je prends l'exemple de la collectivité européenne d'Alsace : l'an dernier, son président a lancé un appel pour trouver des familles d'accueil, mais dans mon territoire frontalier avec la Suisse et l'Allemagne, qui a 150 000 habitants, il n'y a eu qu'une seule réponse. Pourquoi ? Parce qu'une femme de ménage gagne 3 500 euros net en Suisse ! On peut alors comprendre qu'on préfère cela à accompagner un enfant placé.

Les structures sont surchargées : on m'a donné l'exemple de Mulhouse, où on a été obligé de laisser des nouveau-nés trop longtemps dans des berceaux à la pouponnière en raison du manque de places ailleurs.

Nous devons nous donner les moyens de cette politique et cela passe par des emplois stables, des salaires à la hauteur et des possibilités de répit dans l'année. Chacun sait bien que les enfants d'aujourd'hui ne sont pas les mêmes que ceux d'hier ; l'éducation nationale le constate tous les jours.

Pour résoudre les problèmes des familles et des enfants en souffrance, nous avons voulu proposer une boîte à outils, qui devra être évaluée et enrichie au fil du temps.

Mme Anne-Marie Nédélec, rapporteure. - Tout d'abord, il est évident que l'absence de données fiables constitue un problème crucial, si nous voulons établir un diagnostic précis et mettre en place des solutions efficaces.

Ensuite, comme souvent dans notre pays, les acteurs ont tendance à travailler en silos, ce qui est préjudiciable. Pourtant, nous avons constaté sur le terrain que des solutions existent et sont efficaces : nous devons rassembler tous les intervenants autour de la même table.

Enfin, il faut agir sur la formation. Les jeunes ne savent pas à quoi s'attendre quand ils s'y inscrivent sur Parcoursup. Or, dans la réalité, les professionnels ne passent pas leur temps à élaborer des projets et à gérer des équipes : ils doivent d'abord apprendre à s'occuper d'enfants aux parcours de vie chaotiques.

Un dernier mot sur les enfants qui souffrent de handicap : face au manque criant de structures adaptées, même un assistant familial dévoué et impliqué ne peut répondre à tout. Or il n'y a pas d'argent et tout le monde le sait !

Mme Laurence Rossignol. - Sans rouvrir le débat, je voudrais connaître la position des rapporteures sur les propositions que j'ai formulées.

Premièrement, je crois que nous devons affirmer clairement que les départements doivent honorer leurs créances envers les associations. Certains ont de bonnes pratiques, d'autres sont systématiquement en retard de paiement, ce qui crée des difficultés de trésorerie pour les structures concernées. On ne peut pas, d'un côté, vouloir que les choses aillent mieux et, de l'autre, ne pas pointer du doigt ce problème.

Deuxièmement, je crois que nous devons recommander de spécialiser les métiers de la protection de l'enfance. Il faut en finir avec une formation généraliste pour les éducateurs. Je partage d'ailleurs la remarque d'Agnès Canayer sur le caractère excessif des 170 heures de formation consacrées à la gestion de projet, mais plus généralement, nous avons besoin d'une véritable spécialisation des professionnels. Chacun connaît l'immobilisme et la résistance incroyable de l'État sur ce type de sujet : c'est pourquoi nous devons l'inciter à bouger.

Enfin, je reste peu convaincue par la recommandation n° 10 sur le délaissement parental d'autant que nous ne disposons pas d'évaluations en la matière : combien y-a-t-il eu de délaissements, qui a engagé la procédure, à quel âge, etc. ?

M. Philippe Mouiller, président. - Ma chère collègue, les contributions qui nous seront envoyées ainsi que le compte rendu de cette réunion seront publiés en annexe du rapport. Vos remarques et propositions y figureront donc.

Les recommandations et le titre du rapport sont adoptés.

La commission des lois et la commission des affaires sociales adoptent le rapport d'information et en autorisent la publication.

La réunion est close à 17 h 47.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Dany Wattebled rapporteur sur la proposition de loi n° 214 (2025-2026) visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance.

Proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne Mmes Marie Mercier et Olivia Richard rapporteurs sur la proposition de loi n° 408 (2025-2026) visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants, présentée par M. Hervé Maurey et plusieurs de ses collègues.

Proposition de loi visant à rationaliser l'organisation des scrutins en cas de candidature unique au second tour - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à rationaliser l'organisation des scrutins en cas de candidature unique au second tour, présentée par M. Bernard Fialaire et plusieurs de ses collègues et dont le rapporteur est M. Michel Masset.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Article unique

M. Michel Masset, rapporteur. - L'amendement n°  3 est un amendement de coordination pour l'outre-mer.

L'amendement de coordination n° 3 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article unique

M. Michel Masset, rapporteur. - L'amendement n°  2 vise à considérer le vote blanc comme un suffrage exprimé lorsqu'un seul candidat se présente au premier tour d'un scrutin, s'agissant des élections législatives, départementales et sénatoriales. 

Si le vote blanc est reconnu depuis l'adoption de la loi du 21 février 2014, plusieurs arguments s'opposent à son assimilation à un suffrage exprimé, y compris dans cette configuration particulière.

D'abord, une telle évolution conduirait à durcir les règles électorales déterminées par un seuil de suffrages exprimés, à l'instar du remboursement forfaitaire des frais de campagne, ces seuils devenant de fait plus difficiles à atteindre.

Cela pourrait aussi considérablement fragiliser la légitimité démocratique du candidat élu, notamment dans l'hypothèse où il ne disposerait que d'une majorité très relative au regard du pourcentage de votes blancs exprimés.

De plus, le fait de considérer les bulletins blancs comme des suffrages exprimés dans ces seuls cas de figure pourrait induire une certaine confusion pour les électeurs.

Enfin, en subordonnant l'élection du candidat à l'obtention d'un nombre de suffrages supérieur aux votes blancs, le dispositif proposé confère à ces derniers une portée susceptible de faire obstacle à la désignation du candidat. Il en résulterait une remise en cause de la finalité même du scrutin majoritaire, qui a vocation à permettre la désignation collective d'un élu.

Pour l'ensemble de ces raisons, et conformément à la position constante de la commission des lois, l'avis est défavorable.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous aurons ce débat en séance.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

M. Michel Masset, rapporteur. - L'amendement n°  1 rectifié tend à abaisser, de 12,5 % à 10 % des électeurs inscrits, le seuil permettant à un candidat de se maintenir au second tour des élections législatives et départementales.

Je comprends pleinement la préoccupation de nos collègues d'ouvrir davantage le choix offert aux électeurs au second tour, et de s'adapter aux réalités électorales, alors que l'abstention aux différentes élections ne cesse d'augmenter.

Cela étant dit, une telle évolution emporterait des conséquences significatives sur la physionomie des seconds tours des élections législatives et départementales, en favorisant la multiplication des triangulaires, voire, dans certains cas, de quadrangulaires ou de configurations encore plus « éclatées ».

Une réforme de cette nature ne saurait être envisagée sans une évaluation approfondie et contradictoire de ses effets et de ses implications sur le fonctionnement d'un scrutin.

À titre d'exemple, le ministère n'a pas été en mesure de me fournir, compte tenu du délai très contraint entre le dépôt de l'amendement et notre réunion de commission, les éléments permettant d'évaluer les répercussions d'une telle évolution sur les cinq dernières élections législatives.

Le dispositif proposé, qui n'est qu'indirectement lié au présent texte, mériterait dès lors d'être examiné dans le cadre d'un véhicule législatif dédié, permettant un débat approfondi au sein de notre commission. C'est pourquoi je demande le retrait de l'amendement, et, à défaut, j'y serai défavorable.

M. Éric Kerrouche. - Je ne retirerai pas cet amendement.

Je souhaite rappeler quelques éléments chiffrés.

En 1961, le taux de participation aux élections départementales s'élevait à 68 %, tandis que le seuil pour se maintenir au second tour était fixé à 5 % des suffrages exprimés. Cette situation favorisait une réelle variété démocratique, sans que cela pose de difficulté particulière.

À l'inverse, lors des élections départementales de 2021, la participation n'a atteint que 33,3 %. Dans ces conditions, le seuil actuel revient à exiger 37,5 % des suffrages exprimés pour accéder au second tour. En pratique, seuls les deux premiers candidats peuvent s'y maintenir.

Il convient donc, selon nous, de revenir sur cette évolution. Il existe une différence entre un « éclatement » démocratique et une absence de choix démocratique.

Enfin, le vote utile conduit mécaniquement à renforcer l'abstention ; nous aurons l'occasion d'y revenir en séance.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 1 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

Le sort de l'amendement du rapporteur examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons à présent le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France, présentée par M. Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous commençons aujourd'hui notre copieux « printemps de la sécurité » avec l'examen de la proposition de loi de M. Bruno Retailleau et de ses collègues du groupe Les Républicains (LR).

Il est peu dire que cette proposition de loi était nécessaire, tant au regard de l'intensité de la menace entriste que des mesures administratives que le texte contient et qui sont réclamées de longue date par les administrations, les services de renseignement et les élus locaux, largement démunis face à l'emprise islamiste sur certains territoires.

Cette menace islamiste est largement documentée ; nous avons tous en tête les conclusions du rapport intitulé Frères musulmans et islamisme politique en France, publié en mai 2025 par le ministère de l'intérieur. Celui-ci a fait date et a, je le crois, grandement sensibilisé l'opinion sur la réalité, l'intensité et la nature de la menace islamiste. Car il est vrai que les manifestations de cette menace ont significativement évolué dans le temps, contraignant le législateur à un travail permanent d'adaptation pour donner aux pouvoirs publics les moyens d'une action résolue.

Schématiquement, il est possible de distinguer trois étapes dans la lutte contre l'islamisme, correspondant à trois manifestations distinctes de cette menace.

Une première étape a commencé en 2015 à la suite des attentats à Paris, avec le renforcement des dispositifs de lutte contre le terrorisme. Elle s'est notamment matérialisée par l'adoption de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi Silt, dont l'efficacité n'est plus à prouver. Le sujet principal était alors celui de la radicalisation violente et du terrorisme.

Une deuxième étape a débuté en 2018-2019 avec un second volet de mesures centrées spécifiquement sur le séparatisme, à savoir une idéologie islamiste visant à fracturer la société par la construction de petites contre-sociétés séparées et organisées autour de préceptes religieux. L'acte majeur de cette étape a été l'adoption de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, dite loi Séparatisme.

Une évaluation de son application a été réalisée trois ans plus tard par nos collègues Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien, qui avaient alors tout résumé à travers cette formule « tout reste à faire ».

Tout reste à faire pour trois raisons.

Tout d'abord, certains dispositifs de la loi Séparatisme se sont révélés lacunaires au gré de leur application ; c'est par exemple le cas du contrat d'engagement républicain, qui relève plus d'une formalité administrative que d'un instrument réellement dissuasif.

Ensuite, la législation comprend « des trous dans la raquette » et les pouvoirs publics manquent cruellement de certains instruments pour agir. Je pense notamment à l'extension du dispositif de dissolution administrative, y compris aux fonds de dotation, ou au contrôle des constructions de lieux de culte ; j'y reviendrai.

Enfin, la menace a pour partie changé de nature ces dernières années. Comme l'a admirablement démontré le rapport relatif aux Frères musulmans, c'est désormais l'entrisme auquel il faut s'attaquer. Celui-ci se caractérise par une stratégie de subversion visant à noyauter insidieusement les corps constitués dans l'objectif de supplanter à terme les principes de la République par l'application de la loi religieuse.

Cette évolution de la menace a révélé les lacunes de notre droit. S'il permet désormais d'appréhender efficacement les comportements terroristes, de radicalisation violente ou relevant d'incitations à la haine, tel n'est pas le cas s'agissant de comportements d'entrisme reposant sur la dissimulation et un respect de façade des principes de la République.

C'est tout l'objet de la proposition de loi de M. Retailleau dont je crois que nous pouvons collectivement nous réjouir. Ses 12 articles viennent utilement compléter les lacunes du cadre juridique actuel, déjà pour partie identifiées par nos collègues Eustache-Brinio et Vérien dans leur rapport sur l'application de la loi Séparatisme.

Pour garantir la pleine effectivité de ces dispositifs, je vous proposerai ensuite une série d'amendements visant à les étendre lorsque cela est possible et à les sécuriser juridiquement lorsque cela est nécessaire.

Le titre I^er comprend plusieurs articles visant à durcir le cadre pénal et administratif de lutte contre les entités islamistes en France.

Par son article 1^er, il crée un nouveau délit « d'atteinte aux principes de la République » visant à réprimer les comportements d'entrisme qui nuisent gravement à la cohésion de notre société. C'est évidemment une nécessité, mais, disons-le, la rédaction n'est pas aisée et le risque d'un périmètre trop large est grand. Interprétée a maxima, la rédaction actuelle conduirait sans doute à pénaliser l'action de mouvances contestataires, mais respectueuses des principes de la République, par exemple des entités régionalistes.

Je vous proposerai donc une rédaction plus circonscrite qui, d'une part, couvre exclusivement les démarches opérées de manière concertée visant à faire adopter des pratiques contraires aux principes de la République, et, d'autre part, modifie la référence à la notion juridiquement floue de « cohésion nationale » par une référence aux principes de la République fixés par l'article 1^er de la Constitution. Y figurent notamment le caractère laïc de la République ou l'égalité entre les femmes et les hommes.

J'en viens aux articles 2 et 3. Tous les services de renseignement que j'ai auditionnés m'ont confirmé la nécessité d'étendre les motifs de dissolution administrative d'association ou d'interdire les actions en France de celles qui se sont volontairement établies à l'étranger pour se mettre hors de portée de la législation française. Je vous invite donc à approuver ces dispositions, sous réserve des quelques ajustements techniques que je vous proposerai.

Je vous suggérerai en revanche de ne pas retenir à ce stade la création d'un nouveau cas d'usage de techniques de renseignement en cas de menace pour la cohésion nationale, qui est, encore une fois, une notion aussi novatrice qu'ambiguë. Le besoin opérationnel est certain, mais nous n'avons pas modifié ce régime depuis la loi 24 juillet 2015 relative au renseignement, et le risque constitutionnel est grand.

Or, ne nous y trompons pas, toute censure du Conseil constitutionnel sur ce point nourrirait immanquablement la propagande des islamistes. Je vous propose donc de prendre le temps d'une réflexion sereine sur le sujet. La délégation parlementaire au renseignement s'y penche dans le cadre de son programme annuel de travail et il me semble sage de lui donner le temps nécessaire.

Un autre point épineux était celui de l'article 5, qui modifie le régime d'autorisation de construction de lieux de culte en prévoyant un avis conforme du préfet. Il répond à une inquiétude grandissante et légitime des élus locaux, qui ne peuvent aujourd'hui légalement refuser la délivrance d'un permis pour des raisons qui ne soient pas strictement liées à l'urbanisme. Je vous proposerai un amendement précisant les modalités concrètes de ce dispositif, qui s'apparente de fait à un droit d'opposition du préfet à la construction de lieux de culte. Le principe est simple : les mêmes critères que ceux que le Conseil constitutionnel a validés pour fermer un lieu de culte seront utilisés pour empêcher sa construction.

Le titre II, relatif à l'assèchement du financement des groupes séparatistes, comporte des dispositifs qui me semblent tous particulièrement bienvenus. Afin de garantir leur solidité juridique, je vous proposerai plusieurs amendements techniques.

À l'article 6, il s'agira de limiter ce nouveau motif de gel des avoirs aux seuls agissements d'une particulière gravité. De fait, les personnes potentiellement concernées sont bien plus nombreuses que pour les autres motifs de gel, ce qui induit un risque d'inconstitutionnalité ou de saturation des services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et du Trésor.

À l'article 7, la procédure applicable à la suspension de tous les avantages fiscaux des associations violant le contrat d'engagement républicain (CER) - et pas uniquement le régime du mécénat - sera précisée.

À l'article 8, relatif à la dévolution des biens des associations dissoutes, je vous proposerai une rédaction plus solide, votée par le Sénat en 2024 lors de l'examen de la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, présentée par M. François-Noël Buffet et dont M. Marc-Philippe Daubresse était rapporteur.

À l'article 9, qui ouvre un accès à certaines bases de données fiscales au bénéfice des agents du ministère de l'intérieur chargés du contrôle des organismes à but non lucratif, je vous inviterai à reprendre une rédaction adoptée sur l'initiative de notre assemblée lors de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales en novembre dernier ; celui-ci est en cours de navette parlementaire.

Enfin, je vous proposerai d'amender l'article 10 pour sécuriser et compléter la nouvelle procédure de dissolution administrative des fonds de dotation, en prévoyant notamment, comme pour les associations, un régime ad hoc de liquidation des actifs des fonds dissous.

Enfin, le titre III du texte est consacré à la protection des mineurs. Il s'agit là d'un enjeu capital : comme vous le savez, les islamistes ont tendance à cibler prioritairement les structures agissant dans le champ de la jeunesse et de l'éducation.

Afin de renforcer le contrôle des autorités sur certains établissements, l'article 11 prévoyait de soumettre, à la place du régime déclaratif en vigueur, les « accueils collectifs de mineurs » (ACM) à une autorisation préalable du préfet. Cette catégorie juridique englobe une grande variété d'accueils - centres de loisirs, périscolaire, colonies de vacances, scoutisme, etc. -, qui donnent lieu en moyenne à plus de 300 déclarations par jour auprès des préfectures.

Si je partage l'objectif de renforcer les moyens de contrôle de l'État, je constate que la mise en place d'un tel régime d'autorisation représenterait un surcroît d'activité très important pour les services, sans pour autant améliorer la qualité du contrôle exercé. En effet, les établissements qui contournent aujourd'hui l'obligation de déclaration respecteront-ils davantage l'obligation d'obtenir une autorisation ? Je vous proposerai donc de supprimer l'article 11, dont les effets risqueraient d'être contreproductifs.

C'est à l'article 12 que figure la mesure la plus importante pour la protection des mineurs : cet article met en place un régime de contrôle de tout accueil de mineurs qui n'est pas soumis à une réglementation particulière. En effet, il existe aujourd'hui un « vide juridique » à cause duquel de nombreux établissements, qui accueillent parfois des enfants de façon quotidienne, sont « en dehors des radars » et échappent à tout contrôle réel des autorités.

Avec ce dispositif, nous donnerons aux services de l'État la possibilité de mener des contrôles, par exemple, dans des garderies non soumises au régime des ACM, ou encore dans des structures qui dispensent, après l'école, un culte ou enseignent une langue. Je vous proposerai un amendement pour préciser son champ d'application, assouplir sa rédaction et étendre à toute personne qui participe à ce type d'accueils de mineurs le « contrôle d'honorabilité » avec vérification de ses antécédents judiciaires.

Pour finir, je vous propose de déplacer le contenu de l'article 4 au sein d'un nouvel article 13, car il comporte des dispositions qui visent à mieux protéger les mineurs contre les contenus dangereux auxquels ils peuvent être exposés. L'article comportera deux mesures en ce sens : d'une part, un allongement à trois ans - contre un an aujourd'hui - du délai de prescription applicable aux délits de presse aggravés lorsque les publications ou propos litigieux étaient principalement destinés ou adressés à un public mineur ; d'autre part, une modification du point de départ du délai dont dispose le ministre de l'intérieur pour interdire administrativement les publications présentant un danger pour la jeunesse, afin de contrer les stratégies de contournement déployées par certains éditeurs pour échapper à ces interdictions.

Ce texte apportera, j'en suis convaincue, une réponse à l'évolution documentée de la menace islamiste, en dotant nos autorités d'instruments adaptés aux besoins opérationnels exprimés par les services. Sur les bases des amendements que je vous proposerai, il nous appartiendra donc d'adopter un texte à la fois ambitieux et robuste sur le plan juridique.

Mme Corinne Narassiguin. - Merci, madame le rapporteur, pour vos travaux et pour les nombreuses auditions menées sur ce texte, dont la finalité politique apparaît clairement en ces temps de précampagne présidentielle. Je m'interroge toutefois sur ses conditions d'élaboration : il comporte, à mes yeux, des mesures non constitutionnelles, parfois en raison d'une rédaction très insatisfaisante. Je salue vos efforts de réécriture, sans être certaine qu'ils suffisent à résoudre les difficultés juridiques de fond.

Je voudrais revenir sur le rapport de mai 2025 relatif aux Frères musulmans, très contesté et trop centré sur cette seule organisation, alors que les menaces sont plus étendues. Le débat public se heurte à deux écueils : d'un côté, ceux qui soupçonnent d'entrisme toute organisation qui entretient des liens, même confessionnels, avec l'islam ; de l'autre, ceux qui se montrent trop naïfs ou complaisants.

Se fonder largement sur ce rapport pose donc problème, d'autant que cette proposition de loi prolonge une législation qui avait déjà soulevé des interrogations constitutionnelles. Les difficultés identifiées à l'époque se retrouvent ici. La création de la nouvelle infraction me paraît préoccupante, car elle repose sur des éléments matériels nébuleux, laissant potentiellement une grande place à l'arbitraire.

Certes, l'article 1^er est aujourd'hui inapplicable, mais il n'est pas certain que la rédaction proposée le rende plus conforme à la Constitution.

Je note également plusieurs atteintes à la liberté de la presse. L'allongement à trois ans du délai de prescription applicable à certains délits de presse, prévu à l'article 13, constitue une dérogation importante au droit commun. Avec votre amendement, ce délai serait déterminé en fonction du public auquel le message s'adresse : un tel critère est-il juridiquement suffisamment solide ?

Autre point : l'atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, avec l'avis conforme du préfet pour les permis de construire concernant des lieux de culte. Ces dispositions sont très contestables, sur le fond comme sur la forme.

Je reconnais néanmoins quelques avancées, notamment en matière de gel des avoirs. Mais ces mesures ont-elles vraiment leur place dans ce texte, alors même qu'elles pourraient être adoptées prochainement dans un autre cadre ? Les dispositions relatives à la protection des mineurs et au renforcement du contrôle des publications qui leur sont destinées sont également positives.

Enfin, nous sommes face à de nouvelles mesures législatives, souvent à visée de communication politique, portant sur des faits par nature dissimulés et donc difficiles à prouver matériellement. La vraie question reste celle des moyens donnés aux pouvoirs publics pour mieux appliquer les lois existantes, plutôt que d'en élaborer de nouvelles.

Mme Isabelle Florennes. - Je veux à mon tour remercier le rapporteur pour son important travail de réécriture. La loi de 2021 a constitué une belle avancée, mais des écueils subsistaient. Ce texte tend à les combler, mais il entre en concurrence avec un projet du ministre de l'intérieur, actuellement examiné par le Conseil d'État, dont nous ignorons le contenu.

Mme Goulet a formulé de nombreuses observations sur le présent texte et déposé neuf amendements, que nous aurons l'occasion d'examiner. Mais une difficulté persiste : la faiblesse des dispositifs de lutte contre le financement des associations cultuelles, dont le statut souffre toujours d'une dualité entre les régimes issus de la loi 1^er juillet 1901 relative au contrat d'association et de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes. Ce sujet n'est malheureusement toujours pas réglé.

Plusieurs dispositions me paraissent aller dans le bon sens. Je suis favorable à l'article 5, qui prévoit un avis conforme du préfet pour certaines autorisations et lui confère un véritable pouvoir de blocage. Je soutiens également l'article 2, qui instaure de nouveaux motifs de dissolution administrative des associations et groupements cultuels.

Les articles 8 et 9 constituent une réelle avancée, avec la désignation d'un curateur en cas de dissolution d'association et un droit d'accès, pour les agents des services préfectoraux, à une « base nationale des données patrimoniales ». L'article 10, quant à lui, crée un pouvoir de dissolution des fonds de dotation.

Enfin, la question de l'inscription des Frères musulmans sur la liste des organisations terroristes reste en suspens dans le présent texte, alors qu'elle demeure importante pour nombre d'entre nous. Au demeurant, les évolutions prévues par les amendements du rapporteur contribuent à améliorer la proposition initiale.

M. Olivier Bitz. - Je souscris entièrement aux objectifs des auteurs du texte, même si je m'étonne, car le ministre de l'intérieur prépare également un projet de loi sur ce sujet, texte qui, faisant l'objet d'un avis du Conseil d'État et étant préparé par les services du ministère, sera un peu plus solide juridiquement. Pourquoi examiner deux textes qui se font concurrence ?

Je félicite néanmoins le rapporteur, qui a considérablement amélioré le texte.

L'avis du Conseil d'État aurait permis d'évaluer les conséquences sur le droit local alsacien mosellan. Nous parlons de droit d'association et de droit des cultes ; j'aimerais connaître les conséquences de ces dispositions sur le droit local. La question a-t-elle été expertisée ?

M. Patrick Kanner. - Présenté par le sénateur candidat Bruno Retailleau, voici un texte qui est plus opportuniste qu'opportun...

Parlons de la solidité juridique du texte. Cette démarche interroge notre capacité à défendre des propositions de loi qui ne seront pas censurées par le Conseil constitutionnel.

Je précise que, le 27 mars 2026, j'ai écrit au président Larcher pour qu'il saisisse le Conseil d'État de ce texte, en application de l'article 39, alinéa 5, de la Constitution. Toutefois, l'auteur du texte doit accepter cette saisine. Le 2 avril 2026, M. Larcher m'a répondu que, malheureusement, M. Bruno Retailleau, auteur de la proposition de loi, n'avait pas donné son autorisation. Il ne faut pas avoir peur des avis du Conseil d'État ! Un tel avis aurait éclairé nos travaux sur un texte si sensible et aux conséquences politiques très importantes.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Il est toujours délicat d'intervenir pour commenter de telles propositions de loi. L'objectif est louable, mais nos compatriotes musulmans pourraient se sentir stigmatisés, d'autant plus que les dispositions proposées laissent place à une certaine confusion et à l'arbitraire.

Je pense à nos compatriotes de La Réunion et de Mayotte, qui ne demandent qu'à exercer leur foi, en conformité avec les règles de la République. À Mayotte, la population compte entre 85 % et 90 % de musulmans, et il n'y a jamais eu de problème de coexistence entre la pratique de cette religion et les lois de la République. Quel message voulons-nous envoyer à la Nation - il s'agit d'une question de cohésion nationale - et à nos compatriotes musulmans en particulier, qui pourraient légitimement se sentir stigmatisés ?

Il faudrait plutôt accompagner davantage les associations. L'entrisme est toujours une démarche dissimulée. Faisons appliquer les règles existantes et accompagnons les associations, plutôt que d'instaurer de nouvelles règles.

Notre groupe s'abstiendra, et, à titre personnel, je voterai contre.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - En effet, deux textes sont concomitants.

Pour l'heure, nous ne connaissons pas le contenu du projet de loi du Gouvernement, aujourd'hui devant le Conseil d'État. Les services du ministère sont très intéressés par nos propres rédactions, qui contribuent au débat. M. Retailleau a déposé son texte en premier. Les deux approches ont les mêmes objectifs et pourront se nourrir l'une l'autre.

Le texte de M. Retailleau répond à des attentes concrètes des services de l'État - Renseignement, Intérieur, Trésor -, car, face à la menace de l'entrisme, ils sont dépourvus et manquent d'outils.

Certes, des difficultés de rédaction existent. Les questions sont extrêmement complexes. Nous avons bien conscience que nous sommes sur le fil du rasoir en matière d'équilibre entre la réponse à la menace réelle et les atteintes aux droits et aux libertés. Nous évoluons sur cette ligne de crête tout en faisant des propositions concrètes pour répondre effectivement aux attentes des services concernés. C'est pourquoi je vous proposerai la suppression de dispositions de l'article 2 sur la finalité du renseignement, car nous n'avons pas trouvé la voie de passage juridique adéquate. Il vaut donc mieux ne rien inscrire dans la loi à ce stade.

Je vous proposerai aussi des améliorations sur d'autres dispositifs.

Sur l'incrimination, la rédaction pourra être améliorée, mais elle reste bien circonscrite à la menace de l'entrisme islamiste.

Nous avons voulu rendre ce texte le plus solide possible.

Madame Narassiguin, l'entrisme est une menace. Il y a un très grand nombre de musulmans qui vivent très bien leur foi, en la conciliant parfaitement avec nos valeurs républicaines. Ce n'est pas parce qu'il y a un lien avec l'islam qu'il y a entrisme. L'entrisme consiste à infiltrer, de manière concertée et insidieuse, les corps constitués de l'État, pour faire prospérer un projet politique qui vise à ce que les lois et les valeurs religieuses supplantent celles de l'État. Cette définition reste très circonscrite. Nous ne visons en rien la foi ni la liberté de culte des musulmans de France.

Monsieur Bitz, l'impact sur le droit local sera nécessairement minime car le texte se limite pour l'essentiel à des mesures de droit administratif général plutôt qu'à des modifications du régime des cultes.

Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.

Nous proposons de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives à la répression pénale des agissements relevant de l'entrisme ou du séparatisme ; aux mesures de police administrative visant à lutter contre les agissements relevant de l'entrisme, du séparatisme ou de l'ingérence étrangère ; au régime des techniques de renseignement en lien avec ces agissements ; au gel administratif des avoirs ; à la dissolution administrative d'associations ou de groupements de fait ; à la prescription des délits de presse ; à la police du contrôle des publications destinées à la jeunesse ; à la consultation préalable du préfet sur les demandes d'autorisation d'urbanisme portant sur des édifices cultuels ; au contrat d'engagement républicain ; à l'extension de l'accès à certaines bases de données de l'administration fiscale ; au régime de déclaration et de contrôle des accueils de mineurs en-dehors du domicile parental.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Les amendements identiques de suppression COM-4 et COM-12 ne sont pas adoptés.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-21 vise à réécrire l'incrimination prévue à l'article 1^er.

L'amendement COM-21 est adopté.

L'article 1^er est ainsi rédigé.

Après l'article 1^er

L'amendement COM -2 rectifié bis est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 2

L'amendement de suppression  COM-13 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements COM-22 et COM-6 concernent les dissolutions d'associations. Nous clarifions l'objet et nous supprimons le nouveau cas d'usage des techniques de renseignement. L'adoption de l'amendement COM-22 de la commission ferait tomber l'amendement COM-6 de Mme Goulet.

L'amendement COM-22 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-6 devient sans objet.

L'amendement  COM-3 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement de suppression  COM-14 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-23 vise un triple objectif : il ajuste la liste des actions d'associations établies à l'étranger pouvant être interdites pour l'harmoniser avec celle qui indique les motifs de dissolution ; il permet l'imputation du comportement d'un de ses membres à l'entièreté de l'association ; il remplace la sanction pénale prévue, qui fait doublon, par une sanction de la participation à la reconstitution à l'étranger d'une association dissoute.

L'amendement COM-23 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

Les amendements identiques de suppression  COM-15 et COM-24 sont adoptés.

L'article 4 est supprimé.

Article 5

Les amendements identiques de suppression  COM-5 et COM-16 ne sont pas adoptés.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-25 concerne l'avis conforme du préfet pour la construction d'édifices cultuels.

L'amendement COM-25 est adopté.

L'article 5 est ainsi rédigé.

Après l'article 5

L'amendement  COM-1 n'est pas adopté.

Article 6

L'amendement  COM-26 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 6

Les amendements  COM-7, COM-8, COM-9, COM-11 et COM-10 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 7

L'amendement de suppression  COM-17 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avec l'amendement  COM-27, je précise la procédure applicable pour la suspension des avantages fiscaux en cas de violation du contrat d'engagement républicain.

L'amendement COM-27 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

L'amendement de suppression  COM-18 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-28 vise à transposer le régime de dévolution des biens des associations dissoutes voté par le Sénat dans la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste de François-Noël Buffet.

L'amendement COM-28 est adopté.

L'article 8 est ainsi rédigé.

Article 9

L'amendement de suppression  COM-19 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-29 vise à reprendre la rédaction du dispositif adopté lors de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales.

L'amendement COM-29 est adopté.

L'article 9 est ainsi rédigé.

Article 10

L'amendement  COM-30 est adopté.

L'article 10 est ainsi rédigé.

Article 11

L'amendement de suppression  COM-31 est adopté.

L'article 11 est supprimé.

Article 12

L'amendement de suppression  COM-20 n'est pas adopté.

L'amendement  COM-32 est adopté.

L'article 12 est ainsi rédigé.

Après l'article 12

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-33 vise à déplacer, en les adaptant, les dispositions de l'article 4, que nous avons supprimé, en matière de publications relatives aux mineurs.

L'amendement COM-33 est adopté et devient un article additionnel.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, améliorant la protection des personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, nous passons à l'examen du rapport et du texte sur la proposition de loi améliorant la protection des personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée.

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Nous examinons à présent la proposition de loi améliorant la protection des personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée, déposée par la députée Sandra Regol, du groupe Écologiste et Social, et adoptée par l'Assemblée nationale le 12 février 2026 dans des conditions particulières sur lesquelles je reviendrai ultérieurement.

Nous ne pouvons pas nous voiler la face, nous qui connaissons le terrain : la vie dans les quartiers devient vite insupportable pour celles et ceux qui se lèvent pour préserver leurs proches de l'emprise de ces réseaux. Beaucoup s'engagent, deviennent lanceurs d'alerte, parfois au péril de leur vie, comme l'a montré l'ignoble assassinat le 13 novembre dernier de Medhi Kessaci pour atteindre son frère Amine, figure de la lutte contre ces réseaux et récemment élu de Marseille.

Ce texte nous place dans une situation délicate, nous, membres de la commission des lois, dont l'engagement dans la lutte contre la criminalité organisée est constant, et particulièrement contre le narcotrafic, qui sape la vie de nos concitoyens, honnêtes habitants des quartiers en proie à ces réseaux qui prospèrent sur la loi du silence.

Délicate, notre position l'est parce que ce texte vient d'une intention louable : améliorer la protection de ces lanceurs d'alerte. J'ai d'ailleurs entendu l'auteure, et les associations de lutte contre les organisations criminelles, ainsi qu'Amine Kessaci lui-même. Toutefois, les administrations de police et de gendarmerie que j'ai également entendues sont unanimes : elles m'ont convaincu que le dispositif actuel de protection fonctionnait, et qu'il y avait de grands risques à le modifier.

Notre collègue Guy Benarroche peut en témoigner, lui qui a assisté aux auditions et contribué activement à la richesse de nos échanges avec les différentes personnes et autorités entendues. Si notre appréciation sur l'opportunité de ce texte divergera peut-être, du moins pouvons-nous partir du constat que le dispositif actuel de protection des personnes menacées est réactif, souple, cohérent et bien calibré.

Permettez-moi de vous présenter rapidement le dispositif actuel de protection ; ce préalable me paraît nécessaire pour comprendre la portée du texte que nous examinons.

Les personnes menacées bénéficient d'une protection rapprochée accordée par le ministre de l'intérieur lorsque la menace les concernant est avérée. Cette protection prend alors la forme d'un accompagnement continu par au moins deux officiers de sécurité du service de la protection (SDLP), service rattaché au directeur général de la police nationale. C'est un métier très spécifique, avec des fonctionnaires sélectionnés et spécialement formés.

Ce dispositif est très lourd pour ses bénéficiaires : vous ne pouvez plus vivre spontanément. Tout doit être prévu et organisé en lien avec les officiers de sécurité, qui doivent pouvoir connaître 24 heures à l'avance tous vos faits et gestes afin de garantir effectivement votre sécurité. Plus la menace est élevée, plus le dispositif sera important.

La protection d'une seule personne requiert au minimum un détachement de 12 agents, pour tenir compte des cycles de travail des fonctionnaires, qui ne peuvent pas travailler en continu 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Il est important d'avoir en tête ce facteur 12 si l'on envisage d'augmenter le nombre des personnes protégées. Actuellement, environ 130 personnes bénéficient d'une protection.

L'évaluation de la menace est réalisée par l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (Uclat), rattachée à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Son nom est trompeur, car il conserve le souvenir d'un temps où la menace pesant sur les honnêtes citoyens était exclusivement terroriste. Depuis 2023, l'Uclat évalue également les menaces émanant des organisations criminelles. Le nombre de ces menaces va croissant, le sujet est d'autant plus préoccupant. Le nombre d'évaluations de menaces provenant de la criminalité organisée était de 63 en 2025 et il pourrait plus que doubler en 2026.

Sur la base de cette évaluation, sont protégées toutes les personnes exposées à une menace latente ou à un risque d'une particulière intensité. Aujourd'hui, le dispositif est suffisamment calibré, puisque toutes les personnes effectivement menacées sont protégées. Il est même fréquent que le ministre de l'intérieur accorde une protection aux personnes exposées à un simple risque ou qu'il maintienne une protection alors même que la menace aurait disparu.

Quels que soient le statut de la personne concernée ou l'origine de la menace, le dispositif est simple, efficace, réactif : l'Uclat évalue, le ministre décide, le SDLP protège.

La proposition de loi s'intéresse principalement à la situation des lanceurs d'alerte.

Pour ce faire, elle importe dans le droit administratif de la sécurité des termes qui viennent de la procédure pénale, et plus spécifiquement des témoins et victimes protégés et des collaborateurs de justice, les fameux « repentis ».

Ces personnes bénéficient de mesures de protection qui sont accordées non pas par le ministre de l'intérieur, mais par un juge, plus précisément par la Commission nationale de protection et de réinsertion (CNPR), et qui sont mises en oeuvre par le service interministériel d'assistance technique (Siat), rattaché à la direction nationale de la police judiciaire.

Pour ces personnes dont les témoignages ont conduit à la condamnation des grands trafiquants, la seule perspective est souvent de changer de vie, hors de leur quartier. C'est le rôle du Siat de les accompagner dans cette démarche, lourde et très complexe, qui vise à préserver leur sécurité par l'anonymat. Cette situation et cette logique sont sans rapport avec celles des lanceurs d'alerte qui militent publiquement contre ces organisations.

La proposition de loi a beaucoup été remaniée en commission à l'Assemblée nationale. Des traces de procédure pénale demeurent, mais le dispositif se rapproche du dispositif administratif que j'ai décrit plus haut. Il s'en écarte cependant, au prix d'une confusion qui pourrait affaiblir l'efficacité de notre dispositif actuel.

La proposition de loi vise en effet à mettre en place une protection à deux niveaux.

Les services territoriaux de police ou de gendarmerie - les commissariats et les brigades de gendarmerie - constitueraient le premier niveau. Ils recevraient et traiteraient la demande de protection et la mettraient en oeuvre lorsque leurs capacités le permettraient.

Lorsque le caractère sérieux de la menace le justifierait ou que la protection à mettre en place dépasserait leurs moyens, ils transmettraient la demande au niveau national pour instruction et mise en oeuvre.

L'évaluation échapperait donc à l'Uclat et serait réalisée par les services territoriaux de police, ou par le SDLP, dont ce n'est pas et ne doit pas être le rôle. L'évaluation de la menace doit rester centralisée, afin qu'un service ait un point de vue global sur ce que l'on appelle, en termes techniques, l' « état de la menace » au niveau national.

Ce serait dommageable, car l'Uclat est d'ores et déjà réactive. Elle m'a indiqué que l'assassinat de Mehdi Kessaci le 13 novembre 2025 matérialisait un point de rupture dans le mode d'action des organisations criminelles, qui jusqu'à présent n'avaient pas franchi ce seuil. Ce danger imprévisible n'avait pas été identifié. L'Uclat a réagi en conséquence et elle a adapté ses méthodes d'évaluation de la menace, ce qui de fait a élargi le spectre des personnes à protéger.

J'en reviens à la proposition de loi. Chaque niveau saisi apprécierait l'opportunité d'une protection qui ne serait accordée qu'« en tant que de besoin », décision qui échapperait donc au ministre de l'intérieur.

Enfin, ces mesures pourraient aller jusqu'à l'usage d'une identité d'emprunt, comme pour les repentis, ce qui n'a pas de sens pour des lanceurs d'alerte, dont les prises de position sont publiques, et non pas discrètes comme l'est un témoignage judiciaire anonymisé. Là aussi, le SDLP serait compétent pour les accompagner, alors que cette mission très particulière relève aujourd'hui du Siat, et n'a rien à voir avec la protection rapprochée.

Les mesures de protection accordées pourraient relever de simples mesures de sécurisation ou de vigilance, celles de la sécurité du quotidien, et qui sont déjà mises en oeuvre par les commissariats de police ou les brigades de gendarmerie. C'est là encore une grande confusion : ces mesures existent, mais n'ont rien à voir avec les mesures de « protection ».

Cette sécurisation prend la forme d'actions de sensibilisation, de mesures de relogement décidées en partenariat avec le maire et le préfet, de traitement différencié des appels 17, de rondes et patrouilles ponctuelles. À titre d'exemple, 3 643 fiches de personnes menacées sont actives au 7 avril 2026 dans le logiciel de traitement des appels 17 de la gendarmerie nationale. Lorsque ces personnes appellent la police, l'opérateur sait immédiatement quelle conduite adopter. Ces mesures permettent de sécuriser mais aucunement de protéger une personne dont la vie est menacée.

La proposition de loi crée donc deux niveaux de réponse, mais aussi la confusion entre protection administrative et dispositifs judiciaires de protection et de réinsertion. Confusion aussi entre protection et sécurisation. Elle substitue un cadre rigide à une organisation souple. Elle crée un dispositif parallèle qui risque de faire perdre la vue d'ensemble sur la menace, et avec elle la cohérence des mesures de protection. Elle demande aux différents services une révolution de leurs métiers respectifs, notamment au SDLP.

En séance publique à l'Assemblée nationale, la proposition de loi a été adoptée contre l'avis du Gouvernement, par 123 voix pour, et avec 133 abstentions. Ces conditions nous en disent long sur le malaise de nos collègues députés sur un sujet aussi délicat. Il faut avoir le courage de dire que le législateur ne doit pas toujours intervenir, surtout lorsque les dispositifs fonctionnent.

Mes chers collègues, les menaces ciblant les honnêtes habitants des quartiers en proie aux organisations criminelles sont insupportables. Ces délits doivent être sévèrement réprimés. La loi du silence doit être brisée. La peur doit changer de camp.

Mais la bataille est avant tout judiciaire : il s'agit de poursuivre et de condamner le plus sévèrement possible ces criminels, particulièrement les narcotrafiquants, et de les mettre hors d'état de nuire. Les magistrats, les policiers et les gendarmes disposent de moyens juridiques renouvelés pour ce faire. La bataille doit être également menée avec la plus grande détermination par toutes les autorités de la République : les élus locaux, les préfets et le législateur, lorsqu'il doit intervenir.

Vous l'aurez compris, je considère qu'il ne nous appartient pas ici de modifier le dispositif de protection existant, car il fonctionne. Si je partage l'intention sous-tendue par cette proposition de loi, je considère qu'elle risque, paradoxalement, de l'affaiblir.

Je vous propose de ne pas adopter cette proposition de loi. C'est donc le texte initial qui sera soumis à la discussion en séance publique.

Mme Audrey Linkenheld. - Vos explications sont utiles, car ces dispositions relèvent à la fois du judicaire et de l'administratif, sur un sujet très sensible. Nous avons tous en tête l'assassinat de Medhi Kessaci, ainsi que d'autres événements tout aussi dramatiques en lien avec le narcotrafic.

Mon groupe partage vos propos sur la complexité des dispositifs, qui sont très imbriqués. Pour ceux qui sont protégés, le dispositif général est effectivement bien calibré. En revanche, nous ne partageons pas votre point de vue sur ce que vous appelez une confusion dangereuse entre les personnes visées par ce texte et celles qui sont visées par les textes en vigueur. Cette confusion existe, certes, mais parce que les narcotrafiquants ont eux-mêmes créé cette confusion, en s'en prenant à de simples citoyens, habitants ou élus qui agissent en amont pour faire de la prévention, et qui sont donc des lanceurs d'alerte. Ces personnes ne militent pas publiquement contre telle ou telle personne, mais bien pour faire de la prévention, en général, et signaler les risques du narcotrafic, afin notamment de soustraire les jeunes au piège qu'il constitue.

Ainsi, il ne nous semble pas opportun de repousser totalement ce texte. Il relève de notre responsabilité de protéger la vie de ces lanceurs d'alerte et d'éviter de nouvelles affaires Kessaci. Je regrette que le Parlement ait encore une fois à faire ce travail. J'ai entendu vos réticences, ainsi que celles du Gouvernement, mais j'aurais préféré des propositions alternatives - or il n'y en a pas, ni dans votre rapport ni dans les intentions du Gouvernement.

Faute de mieux, agissons, et n'envoyons pas de signal négatif, notamment à tous ces lanceurs d'alerte qui sont en première ligne contre le narcotrafic.

M. Guy Benarroche. - Je remercie Jean-Baptiste Blanc pour son travail et la manière dont il a mené les auditions. Il n'était pas évident de trouver la substance de ce texte et la manière de modifier les choses. Les dispositifs en place fonctionnent, mais, aujourd'hui, moins de vingt personnes sont protégées au titre d'une menace venant de la criminalité organisée... Et l'on dit que le dispositif fonctionne ?

Comment pouvons-nous considérer que moins de vingt personnes, en France, soient aujourd'hui menacées par le narcotrafic ? Étienne Blanc et Jérôme Durain pourraient le dire mieux que moi : c'est une façon de minorer les choses, de donner une prime au narcotrafic, de faciliter son emprise et de ne pas lutter contre l'asymétrie qui existe entre le narcotrafic et l'État.

Ces vingt personnes sont protégées efficacement, je n'en doute pas une seule seconde. Toutefois, cette protection n'est pas accessible à un grand nombre de personnes menacées dans leur vie de tous les jours par le narcotrafic. Le narcotrafic agit sur eux pour maintenir son emprise. Ces personnes ne peuvent accéder ne serait-ce qu'à une demande de protection ! Ce n'est pas acceptable.

Quels que soient les défauts de ce texte, nous l'avons présenté au Gouvernement en disant que nous voulions qu'il soit un texte transpartisan. Nous voulions que le Gouvernement vienne rectifier l'asymétrie entre l'État et le narcotrafic. Le Gouvernement a déjà tenté de corriger des asymétries en matière de justice, de police, d'enquêtes, de corruption, de blanchiment, etc. Cependant, le sujet qui nous occupe aujourd'hui n'a pas été traité ! Il nous faut corriger cette asymétrie.

La réalité, c'est que les personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée pensent que le narcotrafic est plus fort que l'État ! Ils considèrent que l'État n'est pas capable de les protéger. Le Gouvernement ne voulant pas se saisir de la question, nous devons envoyer un signal et adopter ce texte.

Je suis d'accord avec les réserves du rapporteur.

Il n'y aurait plus d'évaluation par l'Uclat. À nous de modifier le texte pour que cette évaluation perdure. L'État n'a en réalité pas les moyens de traiter la demande de toutes les personnes menacées. Non seulement l'État manque de moyens, mais surtout il craint de voir sa responsabilité engagée. C'est la raison pour laquelle il refuse de légiférer.. L'État doit être plus fort que les narcotrafiquants.

Aujourd'hui, toute personne qui se sent menacée par le narcotrafic n'a aucun moyen de déclencher l'évaluation de la menace qui pèse sur elle. Le ministère répond que le maillage est suffisant. Je pourrais le croire si, en France, plus de quinze personnes étaient protégées par l'État parce qu'elles sont menacées par le narcotrafic. Beaucoup de personnes menacées se sentent abandonnées. Je ne comprends pas que l'on ne lutte pas et que le Gouvernement ne s'empare pas de la question.

Envoyons un signal fort en adoptant ce texte, comme à l'Assemblée nationale. Aucun député ne s'est opposé à ce texte. Les sénateurs devraient faire de même.

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - La question est de savoir si le dispositif fonctionne : les services du ministère disent que oui. L'auteure de la proposition de loi souhaiterait élargir les demandes de protection.

L'autre question est de savoir si les alertes remontent. Le ministère me dit que c'est le cas, et nos collègues ont l'impression que non. Amine Kessaci nous a dit que les informations ne remontaient pas forcément dans certaines préfectures. Les demandes de protection remontent, elles vont croissant : 63 évaluations de menaces en lien avec la criminalité organisée en 2024, sans doute plus du double en 2026 d'après les premiers chiffres : on ne peut pas dire que cette menace n'est pas prise en compte. Il faudra sans doute améliorer ce point, mais, en l'état, je n'ai pas la preuve que cela ne fonctionne pas. Je le rappelle : la meilleure manière de déclencher une évaluation de la menace, c'est de déposer plainte.

Il faut se poser une autre question. Je vous rappelle le ratio : douze policiers pour une protection. Si nous protégeons 300 personnes à Marseille, il n'y aura aucun policier sur la voie publique. Devons-nous accepter une individualisation de la politique de sécurité, où devons-nous rester dans une approche de véritable politique publique ? À force d'individualiser les protections, nous libérons en fait le champ pour les narcotrafiquants.

Nous devons nous poser ces questions de fond. Nous devons documenter le sujet, et commencer par vérifier si les informations remontent.

Quant à la question de la responsabilité de l'État que vous abordez, elle existe déjà, nous avons trouvé un cas dans la jurisprudence du Conseil d'État.

Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives à la protection des lanceurs d'alerte et de leurs proches menacés par les réseaux de criminalité organisée.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

L'amendement  COM-1 n'est pas adopté.

L'article 1^er n'est pas adopté.

Article 2

L'article 2 n'est pas adopté.

Après l'article 2

Les amendements  COM-2 et COM-3 ne sont pas adoptés.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Les rodéos urbains, les raves et les autres occupations illégales, brèves et dangereuses de l'espace public à des fins récréatives - Examen du rapport d'information (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

La réunion, suspendue à 11 h 05, est reprise à 18 h 40.

Projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements (UE) nos 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 - Audition de M. Laurent Nunez, ministre de l'intérieur (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 20 h 15.