COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois, et de M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales -

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Mission conjointe de contrôle sur la protection de l'enfance - Examen du rapport d'information

M. Philippe Mouiller, président. - Nous nous réunissons aujourd'hui, avec nos collègues de la commission des lois, pour étudier le rapport de la mission conjointe de contrôle de nos deux commissions sur la protection de l'enfance.

Cette mission visait à identifier des recommandations opérationnelles issues de bonnes pratiques des acteurs de terrain afin d'améliorer la difficile situation de la protection de l'enfance dans notre pays. En effet, nous entendons trop souvent des cas de maltraitance d'enfants placés et la presse se fait régulièrement l'écho de destins tragiques.

Nous savons que la tâche de produire un rapport nouveau sur ce sujet est difficile, vu la nombreuse documentation qui existe déjà. Je ne doute pas, mesdames les rapporteures, que vous avez porté toute votre attention sur les attentes des acteurs de terrain et sur les enjeux structurels de cette politique publique. Vous savez également tout l'intérêt - je m'exprime là à titre personnel - que j'accorde au sujet du handicap et des enfants polytraumatisés au sein de l'aide sociale à l'enfance (ASE).

Mme Muriel Jourda, présidente. - Le fait que nos deux commissions aient décidé de mener conjointement cette mission de contrôle souligne la spécificité de la politique de la protection de l'enfance, qui repose sur une multitude d'acteurs, allant des associations à la justice, en passant par les conseils départementaux.

Je veux surtout insister sur la démarche originale choisie par nos rapporteures : pour améliorer la prise en charge des enfants confiés à l'ASE, vous avez voulu partir de solutions qui ont été conçues par des acteurs de terrain et qui fonctionnent et vous avez souhaité travailler au maximum à droit constant. Cette approche prolonge celle des rapports récemment parus : il ne s'agit plus de dresser des constats, mais d'apporter des solutions concrètes et immédiates.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Notre mission conjointe n'a pas cherché à établir un énième diagnostic : il est déjà connu. Nous avons tous lu les récents rapports sur le sujet, au premier rang desquels celui de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les manquements de la protection de l'enfance. Nous constatons dans nos territoires la réalité d'une politique publique à bout de souffle.

Cette politique publique, marquée par les pesanteurs résultant d'une organisation atomisée entre des acteurs insuffisamment coordonnés, connaît depuis plus de deux décennies une dégradation préoccupante de ses conditions d'exercice : le nombre de mesures prononcées a augmenté de plus de 50 % en vingt ans ; 71 % des établissements du secteur éprouvent des difficultés à recruter ; la majorité des assistantes familiales a plus de 55 ans.

Au-delà de ces chiffres, il ne faut pas oublier certaines réalités sordides que nous connaissons tous : des enfants maltraités, des fratries éparpillées et des jeunes adultes issus de l'aide sociale à l'enfance qui peinent à s'insérer dans la société.

La dégradation des conditions de prise en charge des enfants de l'aide sociale à l'enfance s'aggravera sensiblement dans les prochaines années, si ce problème n'est pas résolu. Alors, sans cacher les failles et les drames, nous avons souhaité parler de la protection de l'enfance autrement, donner la parole aux acteurs de terrain et identifier des solutions concrètes dont ils peuvent déjà se saisir pour répondre aux dysfonctionnements les plus criants.

Pour cela, nous avons auditionné plus de cinquante acteurs - magistrats, travailleurs sociaux, assistants familiaux et représentants des agences régionales de santé (ARS), d'associations et de départements. Nous avons aussi procédé à un déplacement - c'était en Seine-Maritime.

Nous avons entendu des professionnels en souffrance et constaté les défaillances de cette politique publique. Mais nous avons également été témoins de l'engagement exemplaire des professionnels et des bénévoles au sein des associations, d'initiatives locales couronnées de succès et de solutions qui permettent de redonner du sens à la protection de l'enfance et un horizon à ces enfants.

Notre mission s'est donc fixé un objectif : apporter des réponses concrètes aux problèmes de l'aide sociale à l'enfance, sans réforme législative d'ampleur ni dépense significative supplémentaire.

Nous avons décidé de consacrer nos travaux à deux champs spécifiques de l'aide sociale à l'enfance.

En premier lieu, nous avons étudié deux problèmes structurels de l'aide sociale à l'enfance qui persistent en dépit des réformes adoptées pour y remédier : d'une part, l'insuffisante coordination de cette politique publique qui repose par nature sur une myriade d'acteurs de cultures institutionnelles différentes ; d'autre part, la persistance d'un système fondé sur la décision judiciaire, tandis que le législateur promeut depuis de nombreuses années la prévention et l'action administrative.

En second lieu, la mission a prêté une attention particulière aux bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance les plus fragiles que sont les enfants de moins de trois ans, ceux qui présentent une double vulnérabilité et enfin, les jeunes qui sortent de la protection de l'enfance avant ou après leur majorité. C'est la sortie réussie du dispositif qui signe la réussite de cette politique publique.

J'en viens à la première partie de notre présentation qui porte sur la restructuration de la protection de l'enfance pour mieux répondre aux besoins des enfants.

Si la loi de décentralisation de juillet 1983 a fait du département le chef de file de la protection de l'enfance, celle-ci n'est pas et ne doit pas être une politique uniquement à la main du président du conseil départemental.

Si les disparités territoriales sont la conséquence logique des adaptations nécessaires aux spécificités locales, celles-ci ne doivent pas conduire à une remise en cause du principe d'égalité des enfants : ces publics fragiles doivent être protégés sur le fondement d'un socle commun défini au niveau national et respecté dans tous les territoires. Cela passe notamment par des modalités de coordination définies par le législateur et effectivement mises en oeuvre dans tous les départements.

À ce titre, les comités départementaux pour la protection de l'enfance (CDPE), expérimentés dans dix départements depuis 2023 et chargés de coordonner les politiques publiques au niveau territorial, constituent un outil intéressant. Ces comités, coprésidés par le préfet et le président du conseil départemental, réunissent tous les acteurs locaux - ASE, protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), ARS, éducation nationale, protection maternelle et infantile (PMI), gestionnaires d'établissements et magistrats -, qui peuvent se réunir, en fonction des sujets, en formation restreinte plus opérationnelle.

Nous estimons que la généralisation de ces comités doit être soutenue après un bilan le plus objectif possible. Dans ce cadre, l'intégration des observatoires départementaux de la protection de l'enfance au sein des comités devra être envisagée. La généralisation de ces observatoires doit être effective : plus de dix ans après leur création, nous avons constaté que tous les départements n'avaient pas mis en place ces observatoires départementaux, qui ont pourtant prouvé leur intérêt.

Nous avons conscience des contraintes que de tels organismes peuvent entraîner, notamment en matière de personnel, mais le besoin de coordination au bénéfice des enfants doit absolument primer.

La situation est encore plus préoccupante en matière de systèmes d'information. Faute d'interopérabilité des systèmes entre les organismes, parfois au sein d'un même département, nous souffrons d'un manque de connaissance sur la situation précise des enfants pris en charge. Ainsi, les responsables que nous avons pu rencontrer en Seine-Maritime nous ont indiqué qu'il leur était tout simplement impossible de savoir directement si un enfant suivi dispose d'une reconnaissance de handicap par la MDPH...

En réalité, encore aujourd'hui, chaque acteur travaille en silo, avec des outils créés sur le tas et des données incomplètes. Dès lors, il nous apparaît essentiel de prévoir, pour les personnels de l'ASE, une mise à disposition directe et automatique des informations susceptibles de favoriser la prise en charge des enfants.

Au niveau national, malgré le travail remarquable de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), l'absence d'interopérabilité des données entre les départements rend fastidieuse la remontée d'informations et l'analyse. Ces difficultés structurelles imposent la réalisation d'enquêtes ponctuelles, réalisées au mieux annuellement, mais empêchent tout suivi en temps réel de cette politique publique.

Dans ces conditions, il est quasiment impossible d'avoir une prise en charge globale des enfants et un pilotage national cohérent. Il nous faut achever de créer un système d'information intégré entre administrations et développer un outil statistique national qui mesure non plus les moyens, mais la qualité de l'accompagnement des enfants pris en charge.

Il s'agit de l'une de nos premières recommandations : il n'y a pas de politique publique efficace sans un pilotage performant.

Mme Patricia Schillinger, rapporteure. - Au-delà des outils, c'est l'attractivité des métiers de la protection de l'enfance qui est en jeu. Les assistants familiaux sont des professionnels en voie de disparition, tandis qu'il s'agit d'une profession clef pour la prise en charge des enfants : 75 % d'entre eux ont plus de 50 ans et leur nombre diminue chaque année en moyenne de 1,4 % depuis 2017.

Ainsi, alors que le modèle d'accueil familial constitue un cadre privilégié pour favoriser l'attachement des enfants, le nombre de familles d'accueil en proportion du nombre d'enfants suivis ne cesse de diminuer. La part des enfants confiés à des assistants familiaux est ainsi passée de 56 % en 2006 à 36 % en 2023. Le métier est sous-valorisé, isolé et mal rémunéré.

L'assistant familial - souvent des femmes - prend en charge un ou plusieurs enfants au parcours de vie chaotique vingt-quatre heures sur vingt-quatre, 365 jours dans l'année, avec des tâches qui vont bien au-delà de la simple garde et sans possibilité effective de répit. Comment attirer de nouveaux professionnels dans ces conditions ?

Nous proposons deux mesures concrètes.

Tout d'abord, autoriser le cumul d'une activité professionnelle avec le métier d'assistant familial, comme le prévoit la proposition de loi adoptée par le Sénat en mai 2024, mais toujours pas examinée par l'Assemblée nationale.

Ensuite, créer un nouvel agrément pour les assistants familiaux qui n'accueilleraient que des enfants en accueil intermittent, afin de soulager ceux qui sont en difficulté et qui ont un besoin urgent de repos.

Les modalités précises de ces dispositifs doivent être discutées avec les représentants du secteur, mais ces mesures nous semblent indispensables à la mise en oeuvre effective du droit au répit et à l'amélioration des conditions de travail des assistants familiaux.

L'amélioration des conditions de travail passe également par une meilleure mise en valeur du travail d'équipe. Les représentants des assistants familiaux que nous avons entendus ont ainsi regretté l'isolement de la profession par rapport aux autres professionnels de la protection de l'enfance. Je souhaite relayer ici la mise en place de « maisons d'accueil familial », comme il en existe par exemple en Alsace, proposant, sur des horaires d'ouverture étendus, un accompagnement constant aux assistants familiaux et un soutien qui leur est précieux.

Enfin, les assistants familiaux regrettent de ne pas bénéficier d'une formation continue à hauteur de leurs responsabilités auprès des enfants. Pourtant, la formation professionnelle s'avère indispensable afin de leur donner les outils adaptés pour faire face à la diversité des difficultés rencontrées avec les enfants placés. Les assistants familiaux doivent par exemple pouvoir accéder à l'ensemble du catalogue de formation continue proposé aux professionnels de la protection de l'enfance, ce qui n'est pas le cas actuellement. Ils doivent bénéficier de formations communes avec les autres acteurs de la protection de l'enfance afin de lutter contre la logique de silos qui tend à les isoler des autres professionnels du secteur.

J'en viens à la deuxième partie de notre présentation. Elle porte sur la stabilisation de l'environnement affectif des enfants, qui est essentielle pour sécuriser leur parcours de vie.

Si la protection de l'enfance est une politique publique complexe, son objectif doit rester simple et universel : offrir à chaque enfant un cadre affectif stable, où il peut grandir en sécurité et dans le respect de ses droits. Pourtant, selon une étude publiée en 2020, près de la moitié des enfants placés passent par au moins trois lieux de placement différents et 60 % de ceux qui en ont connu cinq ou plus n'identifient aucun adulte avec qui ils ont pu conserver des liens durables. Ces chiffres ne sont pas que des statistiques : ce sont autant d'attachements rompus et de traumatismes qui se transmettront à l'âge adulte.

Pour assurer le développement affectif et le besoin de sécurité des enfants, il faut agir le plus en amont possible et intervenir avant que la situation ne nécessite un placement. En intervenant dès la grossesse et durant les premières années de l'enfant, la PMI identifie les familles à risques, prévient les négligences familiales et réduit le besoin de placement. Grâce à des outils comme les visites à domicile, les consultations et les entretiens prénatals précoces, la protection maternelle et infantile établit un lien de confiance avec les parents, permet le repérage précoce des difficultés qu'ils éprouvent et assure leur prise en charge avant qu'ils ne mettent l'enfant en danger.

Par ailleurs, 98 % des départements reconnaissent l'efficacité des visites à domicile pour prévenir les placements. Mais ces visites, car elles arrivent trop tardivement, sont souvent perçues comme une menace de placement par les parents en difficulté. Pour y remédier, les projets de « guidance familiale » comme celui mis en place à Dieppe visent à apporter, le plus en amont possible, un soutien renforcé aux familles en difficulté dans leurs fonctions parentales. Ce projet associe de façon transversale la famille, la PMI, les centres médico-sociaux, les crèches et l'éducation nationale.

Si la prévention réalisée notamment par les services de la PMI permet de prévenir les situations de placement et ainsi éviter les ruptures pour les enfants, l'action du juge, notamment en matière d'adoption, doit, elle aussi, garantir la stabilité affective des enfants.

Mais le système actuel fait l'inverse. La protection de l'enfance n'a pas encore amorcé sa transition vers l'intervention subsidiaire du juge, principe pourtant inscrit dans la loi depuis près de vingt ans. Ainsi, 71 % des mesures éducatives et 79 % des mesures d'accueil sont, aujourd'hui encore, judiciaires. Les familles se sentent dépossédées plutôt qu'accompagnées et font face à des délais d'attente trop longs - jusqu'à dix-huit mois pour certaines décisions. Nous en sommes convaincus, les décisions en la matière gagnent à être coconstruites avec les parents plutôt qu'imposées à ces derniers par le juge.

La solution passe par trois leviers.

Premièrement, faciliter la participation des juges aux instances pluridisciplinaires : cellules de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (Crip) et commissions d'examen de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec). Quand un juge des enfants participe à une réunion avec les travailleurs sociaux, les éducateurs et les psychologues, la décision est mieux éclairée.

Deuxièmement, permettre au juge de déléguer plus facilement certains actes récurrents - sorties scolaires, rendez-vous médicaux... - aux assistants familiaux ou aux structures d'accueil, en instaurant un mandat d'éducation à leur destination.

Troisièmement, améliorer le repérage et le traitement des situations de délaissement parental. L'âge des enfants est l'un des facteurs principaux de réussite d'un processus d'adoption. Dès lors, il nous est apparu nécessaire d'évaluer la possibilité d'une saisine obligatoire de la Cessec pour tout enfant placé en pouponnière et d'étudier la possibilité de réduire de douze à huit mois, dans un premier temps, le délai de principe nécessaire pour pouvoir introduire une requête en délaissement parental pour un enfant.

Enfin, l'adoption simple doit être plus souvent envisagée pour apporter une stabilité affective aux enfants pour lesquels l'adoption plénière n'est pas possible ou trop délicate.

Mme Anne-Marie Nédélec, rapporteure. - Le troisième axe de notre rapport porte sur la prise en charge des enfants de 0 à 3 ans et des enfants à vulnérabilités multiples, qui constitue un véritable défi de santé publique et d'inclusion.

. En 2023, 11 771 enfants de moins de 3 ans étaient confiés à l'ASE. Le nombre d'enfants de moins de 6 ans concernés par la protection de l'enfance a augmenté de 45 % depuis 2010. Si 57 % des enfants de moins de 2 ans sont accueillis en famille d'accueil, une trop grande partie des enfants de moins de 3 ans faisant l'objet d'une mesure de placement le sont en pouponnière ou au sein d'unités dédiées rattachées à des maisons d'enfants à caractère social (Mecs).

Mais avec un taux moyen d'occupation de 116 % dans les pouponnières et une durée moyenne de séjour qui a augmenté de 2,3 mois entre 2021 et 2023, pour s'établir à 7,5 mois, comment offrir à un nourrisson un cadre affectif stable ? Je rappelle qu'encore aujourd'hui seuls 35 % des enfants en pouponnière bénéficient d'un projet pour l'enfant.

Le décret du 5 septembre 2025, qui limite la durée de séjour en pouponnière à quatre mois, renouvelable une fois, est une avancée. Mais il reste, à notre sens, insuffisant. En effet, le vivier d'assistants familiaux diminue - 56 % des enfants leur étaient confiés en 2006, contre 36 % aujourd'hui -, si bien que ces enfants n'ont pas d'autre solution que l'accueil en collectivité. En outre, dans ces établissements, les ratios d'encadrement restent trop faibles : une auxiliaire de puériculture pour quinze enfants la nuit, pour six le jour. Je vous laisse imaginer les nuits que peuvent passer ces professionnels en charge de quinze jeunes enfants...

Pourtant, des solutions existent. Le Québec a interdit, sauf urgence, l'accueil collectif pour les moins de 5 ans et seulement 0,25 % des enfants y sont placés hors environnement familial . Sur ce modèle, nous souhaitons que soit renforcé le caractère subsidiaire du placement en établissement d'accueil collectif pour les enfants de moins de trois ans, en ne l'autorisant, à moyen terme, qu'à titre réellement exceptionnel.

Nous pourrions nous inspirer de ce modèle, en créant des « plateaux techniques » qui, sur le modèle des crèches familiales, constitueraient des lieux où des assistants familiaux formés et soutenus accueilleraient les tout-petits dans un cadre stable. Ainsi, en Meurthe-et-Moselle, la pouponnière départementale a élargi ses modalités de prise en charge, en créant un service d'assistants familiaux d'urgence relais et un accueil de jour. Ces dispositifs visent à proposer un accompagnement plus ajusté aux besoins des tout-petits ; nous devons les généraliser.

Concernant les enfants à vulnérabilités multiples, 15 % des enfants protégés sont en situation de handicap - entre 2 % et 4 % en population générale ! - et 75 % des départements déclarent avoir des enfants confiés en attente de place en institut médico-éducatif (IME), avec des délais moyens de trente mois.

Tant que les structures d'accueil adaptées ne seront pas en nombre suffisant, les services de la protection de l'enfance continueront d'accueillir des enfants en situation de handicap sans disposer des moyens adaptés à leurs besoins. Ces situations entraînent une grande souffrance pour les enfants et pour les professionnels.

Par ailleurs, du fait du manque de structures adéquates, ces enfants, déjà fragilisés, connaissent en moyenne plus de lieux de placement que les enfants sans reconnaissance de handicap. Ainsi, près de 70 % d'entre eux ont connu entre deux et quatre lieux d'accueil, multipliant les ruptures, les risques de suivi morcelé incompatibles avec le développement d'un lien d'attachement. Pour remédier à cela, dans le Vaucluse, la structure Mozaik accueille quatre enfants polyhandicapés confiés à l'ASE dans un environnement adapté et 365 jours par an. Le développement de ce type de structure doit être encouragé.

La santé mentale des enfants confiés est un autre point de rupture : 50 % des adolescents hospitalisés à temps complet en psychiatrie sont issus de l'ASE et les délais pour accéder à un centre médico-psycho-pédagogique (CMPP) peuvent atteindre dix-huit mois. Cela n'est pas tolérable et aboutit souvent à des hospitalisations réalisées sous la contrainte et malheureusement coûteuses pour les finances publiques.

Les programmes Santé protégée et Pégase montrent qu'une prise en charge en amont et coordonnée - médecin, psychologue, éducateur - permet d'éviter les hospitalisations et les ruptures. La généralisation de ces dispositifs a été lancée, mais ses modalités inquiètent de nombreux acteurs : la spécificité de cette prise en charge coordonnée ne doit pas être remplacée par une succession de rendez-vous de santé désarticulés.

La création de centres de santé dédiés aux enfants protégés, comme le centre Asterya à Paris qui a ouvert ses portes en 2025 et qui propose dans un même lieu une prise en charge somatique et psychique ainsi qu'un bilan exhaustif des enfants à leur entrée dans un dispositif de protection de l'enfance, constitue également une réponse appropriée aux difficultés spécifiques de ces enfants.

Enfin, la présence d'équipes mobiles pluridisciplinaires doivent devenir la norme. Ces équipes, composées de médecins, de psychologues ou encore d'éducateurs, interviennent à la demande dans les Mecs, les familles d'accueil ou les établissements pour éviter les ruptures de parcours. Dans le Lot-et-Garonne, une équipe mobile de pédopsychiatrie, cofinancée par le département, a été créée dès 2022 avec des résultats encourageants. Ce sont là aussi des politiques à poursuivre et à généraliser.

Comme souvent, les solutions sont à chercher dans les modalités de prise en charge globale. À ce titre, les instituts socioéducatifs médicalisés pour adolescents (Isema) proposent une véritable prise en charge « à 360 degrés ». Ce modèle hybride, cofinancé par les départements, la PJJ et les ARS, articule étroitement l'éducatif, le thérapeutique et le pédagogique au sein d'un même lieu de vie et permet de s'adapter à la complexité des profils.

En tout état de cause, l'enfant doit être au centre du projet.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - J'en viens à la quatrième et dernière partie de notre présentation, qui souligne la nécessité d'anticiper et d'accompagner la sortie de la protection de l'enfance pour éviter les ruptures.

La sortie de la protection de l'enfance est trop souvent sèche, brutale et sans filet : 30 % des jeunes majeurs ne sont plus accompagnés après leur majorité ; 23 % des personnes hébergées par un service d'aide ou fréquentant un lieu de distribution de repas étaient, en 2012, d'anciens enfants de l'ASE. Seul 1 % des enfants protégés entreprend des études supérieures.

Nous ne pouvons pas accepter que des jeunes, qui ont déjà connu la précarité et l'instabilité, se retrouvent ainsi livrés à eux-mêmes.

Nous avons souhaité nous attarder sur la situation des enfants mineurs ayant connu un retour en famille après un placement, une étape aussi décisive que fragile. En 2019, l'âge moyen de ces retours était de 10 ans et demi, un seuil où la vulnérabilité est maximale. Malgré la loi de 2016 qui impose un accompagnement post-placement, les dispositifs prévus ne sont pas appliqués partout. Les chiffres sont inquiétants : entre 8 % et 16 % des retours en famille échoueraient. Ces difficultés peuvent survenir quelque temps après une première période plutôt apaisée. Il est essentiel de sécuriser ces transitions, en associant systématiquement l'enfant, sa famille et les professionnels et en renforçant les moyens alloués à l'ASE pour un suivi sur le long terme.

En effet, le retour de placement doit être préparé et accompagné en amont. Dès que celui-ci est envisagé, des objectifs et des étapes doivent être fixés en toute clarté avec l'enfant et sa famille et des modalités de transition organisées : augmentation des droits de visite, hébergement progressif de l'enfant... Ensuite, lorsque la procédure de placement hors du domicile est levée, le retour en famille peut être accompagné par une mesure d'assistance à domicile pour sécuriser cette transition.

Enfin, il est nécessaire de rendre accessible la diversité des outils à disposition des enfants afin de favoriser leur progressive autonomie via des dispositifs de mentorat, dont l'effet est établi : 40 % des jeunes mentorés déclarent aller mieux après six mois d'accompagnement. Les associations départementales d'entraide des personnes accueillies en protection de l'enfance (Adepape) constituent des lieux de ressources pour permettre des discussions entre les jeunes en sortie des dispositifs de la protection de l'enfance.

Pour les jeunes majeurs, je rappelle que la loi dite Taquet de 2022 a instauré une obligation d'accompagnement jusqu'à leurs 21 ans, mais les commissions d'accès à l'autonomie censées assurer le suivi des enfants protégés de 16 à 21 ans n'ont toujours pas été mises en oeuvre dans tous les départements.

La prise en charge de ces jeunes prend le plus souvent la forme d'un contrat jeune majeur, dont les modalités et le contenu restent largement à la main des départements. Mais ce contrat ne doit pas se résumer à une aide financière ou à de simples entretiens : il doit constituer un véritable socle de stabilité - logement, santé, éducation, insertion professionnelle... Nous proposons de généraliser ces contrats dans tous les départements, avec un contenu minimal national pour garantir une égalité républicaine.

Nous appelons à un véritable changement dans les pratiques professionnelles. Dès que possible, et au plus tard à 16 ans, les services doivent passer d'une logique de protection à une logique d'accompagnement. Les jeunes doivent pouvoir bénéficier d'un accompagnement spécifique au sein des missions locales, comme c'est le cas en Alsace par exemple. Surtout, ils doivent se voir offrir la possibilité d'envisager des études supérieures et, le cas échéant, de s'y engager.

Si l'exigence d'autonomie pousse à l'orientation vers des filières courtes, la réussite d'anciens enfants de l'ASE dans l'enseignement supérieur ne doit pas être vue comme une exception, mais comme une véritable possibilité. Nombre d'initiatives territoriales pertinentes méritent d'être diffusées dans ce cadre, notamment celles qui permettent de prolonger l'accompagnement au-delà de 21 ans, comme le programme avenir de l'association IM'Pactes. La prolongation du suivi des jeunes apparaît comme une condition nécessaire à leur engagement réussi sur la voie d'études supérieures.

Un autre enjeu crucial pour ces jeunes est celui du logement. Les jeunes majeurs de l'ASE ont désormais priorité d'accès au logement social, mais les délais de traitement et les critères administratifs restent des freins majeurs. Il est essentiel de soutenir l'accès à un hébergement et à un lieu de stabilité pour ces jeunes. C'est tout l'intérêt de dispositifs comme le programme Maeva mis en place en Seine-Maritime. Reposant sur une contractualisation entre le département et des associations disposant de capacités d'hébergement, il propose deux formules vers l'autonomie pour les jeunes de 18 à 20 ans : un hébergement, avec un suivi éducatif hebdomadaire ; un accompagnement sans hébergement, mais avec un soutien renforcé. 174 places ont ainsi été créées, et les résultats sont encourageants.

Enfin, la question du pécule des jeunes majeurs doit être résolue. Depuis 2016, l'allocation de rentrée scolaire n'est plus versée aux parents, mais consignée à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) jusqu'à la majorité. Mais le taux de restitution de ce pécule ne s'élève qu'à 42 % ! D'une part, les jeunes ignorent tout simplement qu'ils ont droit à ce pécule, qui s'élevait en moyenne à 1 084 euros en 2022 ; d'autre part, les administrations n'arrivent pas toujours à retrouver ceux qui peuvent en bénéficier.

Une convention signée en 2025 entre la CDC, la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam) et la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) permet désormais de mieux suivre les jeunes majeurs pour leur restituer leur dû. Mais c'est souvent trop tard pour ceux qui ont déjà quitté le système sans le savoir. Il faut informer systématiquement les jeunes de leurs droits et simplifier les démarches.

Mes chers collègues, pour conclure, les chiffres et les situations que nous venons d'évoquer tout au long de notre intervention ne sont pas des abstractions : ce sont trop d'enfants qui grandissent dans l'instabilité ou dans un environnement inadapté et trop de professionnels à bout de souffle. Mais si nous avons devant nous un système en danger, nous avons également des solutions concrètes qu'il est urgent de diffuser sur tout le territoire.

Des comités départementaux qui coordonnent réellement l'action des acteurs, des « villages des tout-petits » qui préservent les fratries, des structures qui prennent en charge de façon globale des enfants polyhandicapés, des maisons d'assistants familiaux qui apportent soutien et répit à des professionnels en souffrance, des associations qui accompagnent efficacement les jeunes vers l'autonomie... Ces initiatives ne sont pas des exceptions : ce sont des modèles. C'est pourquoi notre rapport s'intitule Enfance en danger : des solutions existent, il est temps de s'en saisir.

Notre rapport est un appel à l'action, une boîte à outils pour les départements, les professionnels et l'État. Nous ne pouvons plus nous permettre d'attendre : il faut agir !

Mme Laurence Rossignol. - Je tiens tout d'abord à remercier les rapporteures pour leur travail, qui intervient dix ans après la dernière loi sur la protection de l'enfance et presque vingt ans après la première grande loi sur ce sujet, celle de Philippe Bas en 2007.

Je voudrais revenir sur la recommandation n° 10 qui concerne le délaissement parental. Cette procédure, qui peut être engagée par l'ASE ou par le ministère public, permet de constater qu'un enfant est délaissé lorsque ses parents n'ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires à son éducation et à son développement pendant plus d'un an. À la fin de la procédure, l'enfant peut être considéré comme pupille et donc adoptable.

Je n'ai pas de difficulté avec cette procédure, dont le cadre juridique a été fixé par la loi de 2016 relative à la protection de l'enfant. La recommandation n° 10 qui vise à raccourcir le délai préalable de principe part d'une bonne intention, mais je ne suis pas sûre que nous ayons aujourd'hui les outils suffisants pour mettre en place un délai aussi court - huit mois. La pauvreté augmente, l'évaluation du dispositif actuel est lacunaire, les ressources humaines manquent, etc. D'ailleurs, les rapporteures ont-elles eu connaissance d'un bilan de la procédure de délaissement ? Ce serait particulièrement intéressant.

Raccourcir le délai dans ce contexte me semble présenter des risques. C'est une question qui est abordée dans un projet de loi en cours de discussion, mais le délaissement n'est pas une mince affaire, c'est définitif !

En ce qui concerne le pécule, c'est à l'occasion du rendez-vous qui est censé avoir lieu un an avant la sortie de l'ASE, soit aux 17 ans de l'enfant, que ce sujet doit être abordé. Si autant d'enfants ne font pas valoir leurs droits, c'est un problème de mauvais fonctionnement des institutions.

Enfin, je souhaite soumettre trois recommandations supplémentaires.

Premièrement, il faut que les conseils départementaux paient leurs dettes aux associations ! Il est inacceptable qu'elles soient payées en n+2. Cela les met en grande difficulté d'autant que, souvent, la somme n'est pas versée en totalité... Le Sénat doit jouer son rôle et émettre une alerte à ce sujet. D'ailleurs, les contentieux se multiplient et les départements sont régulièrement condamnés à payer.

Deuxièmement, il faut revoir la formation des éducateurs spécialisés. Nous avons besoin d'éducateurs spécialisés en protection de l'enfance, alors qu'ils sont aujourd'hui généralistes. Cela vaut aussi pour les éducateurs qui s'occupent d'enfants polyhandicapés. S'occuper d'enfants doit être une spécialité. Je pense que nous aurions intérêt à ouvrir cette perspective et à inviter le Gouvernement à revoir le système de formation des éducateurs.

Troisièmement, nous devons exclure des délégations de service public (DSP) les structures à but lucratif. Il serait dommage que, dans trois ans, on constate les mêmes problèmes que ce que nous connaissons aujourd'hui pour les Ehpad ou les crèches. Il n'est pas souhaitable que de telles structures mettent le pied dans la protection de l'enfance.

Mme Marion Canalès. - Je souhaite à mon tour remercier les rapporteures pour ce travail.

Je veux d'abord dire qu'il y a de bonnes nouvelles en matière de protection de l'enfance : ainsi, alors que nous craignions que la généralisation du programme Pégase qui concerne la santé mentale des enfants jusqu'à 7 ans se fasse au rabais, il semble à ce stade que les conditions de cette généralisation soient satisfaisantes.

Cela a été dit, l'action publique est primordiale dans cette politique.

Or, parmi les structures qui hébergent les 400 000 enfants confiés, entre 6 % et 10 % sont des sociétés commerciales. Leur prix de journée, financé par de l'argent public, est souvent supérieur à celui d'un établissement collectif, parfois trois ou quatre fois. Il me semble essentiel de contenir, voire d'interdire, le développement de ces structures lucratives d'autant qu'elles ont souvent recours à de nombreux intérimaires.

Le secteur de la protection de l'enfance connaît une crise d'attractivité, notamment en matière de travailleurs sociaux. Mathieu Klein a publié, en tant que président du Haut Conseil du travail social, un rapport sur les travailleurs sociaux. On dit souvent que seuls des professionnels bien traités et reconnus sont des professionnels bien traitants ! Or 97 % des établissements déclarent rencontrer des difficultés de recrutement et des souffrances au travail. Ce secteur a fait l'objet de nombreux rapports ; pourtant, c'est l'un de ceux, avec celui de la santé mentale, qui s'est le moins transformé et qui connaît de très grandes attentes.

Sur l'initiative d'Annie Le Houerou, le groupe socialiste du Sénat a déposé une proposition de loi visant à revaloriser les métiers du travail social : si nous regrettons que sa portée ait été amoindrie, elle a tout de même été adoptée par notre assemblée. Nous devons avancer sur les grilles de salaires et les obligations des employeurs, parce que les travailleurs sociaux sont notre bras armé.

M. Martin Lévrier. - Merci aux rapporteures d'avoir travaillé avec autant de diligence sur un sujet aussi sensible.

J'ai entendu parler d'associations - je ne parle pas de structures à but lucratif - qui cumulent plusieurs rôles : elles suivent des familles en difficulté, tout en étant responsables de foyers. Il semblerait que cela entraîne parfois des dérapages, parce qu'un placement en foyer est plus rémunérateur que le suivi d'une famille. Il pourrait donc y avoir une tendance à dire que la famille s'occupe mal de son enfant afin qu'il soit placé.

Si cela est avéré, ne devrions-nous pas interdire ce type de cumul ?

Mme Brigitte Bourguignon. - Tout cela est décevant, choquant et, au fond, révoltant ! J'avais moi-même rédigé un rapport sur la protection de l'enfance en 2018 et, presque dix ans après, nous en sommes toujours au même point. Cela faisait pourtant partie des priorités de Laurence Rossignol ou de moi-même lorsque nous étions membres du Gouvernement.

Vous nous dites par exemple qu'il n'y a toujours pas de commissions d'accès à l'autonomie partout sur le territoire ! Ce n'est pourtant pas la fin du monde de les constituer. On dit souvent que pour élever un enfant, il faut un village : il est donc très important que tout le monde soit autour de la table pour étudier la situation des jeunes qui vont sortir de l'ASE.

Je n'exonère personne de ses responsabilités, mais protéger ses enfants reste une mission régalienne de l'État. Tout le système est à bout de souffle : les Mecs, les familles d'accueil, etc. Pendant ce temps, certaines fondations comme SOS Villages d'enfants savent faire. Pourquoi n'avons-nous pas su inventer de nouveaux dispositifs ? Pourquoi en sommes-nous encore là ?

Pareil pour le pécule ! Après tout ce temps, on ne sait toujours pas faire fonctionner le système.

Mon département connaît une grave crise de la protection de l'enfance. Des enfants en perdition passent des journées dans les bureaux avec leurs petits baluchons, parce qu'on ne sait pas où on va les mettre le soir. Les travailleurs sociaux n'en peuvent plus, ils sont en burn-out : dans une maison de solidarité de mon département, tout le personnel est en burn-out !

Alors que c'est interdit, on continue d'envoyer des enfants en Belgique.

Nous devons dénoncer tout cela de manière crue et directe et cesser de dire que les départements font ce qu'ils peuvent - les situations sont très disparates. Il faut faire des choix politiques. Nous devons aussi cesser d'adopter des petits bouts de lois ; nous avons besoin d'un grand plan de la protection de l'enfance.

Mme Marie-Claude Lermytte. - Je rejoins les propos de Brigitte Bourguignon.

On a peu entendu parler de ce qui se passe avant le placement, en particulier du rôle des travailleurs sociaux de secteur. L'accompagnement n'est plus du tout le même qu'il y a plusieurs années du fait des importantes difficultés rencontrées sur le terrain. La formation n'est plus adaptée au regard des populations et familles fragilisées que nous rencontrons aujourd'hui. Je vais faire un raccourci, mais beaucoup de jeunes professionnels sont formés à l'action-réaction - un problème-une solution -, alors qu'il est si important de regarder l'entourage de l'enfant dans toute sa complexité. Avant la protection de l'enfance, il faut repérer et signaler ; cela est complexe et prend du temps. L'éducation nationale doit ici jouer tout son rôle.

Je n'ai pas non plus entendu parler des référents de l'aide sociale à l'enfance qui sont censés être le fil rouge de l'accompagnement de l'enfant et le repère de celui-ci entre le juge, la famille et les solutions d'accueil.

D'autres aspects sont également très importants : l'attractivité du métier de travailleur social et leur stabilité auprès de l'enfant ; l'éclatement des fratries qui fait beaucoup de dégâts ; l'accompagnement des parents ; etc. J'ai été assistante sociale pendant longtemps et je peux me permettre de dire qu'on critique beaucoup les parents, parfois à juste titre, mais il faut savoir les accompagner, y compris les futurs parents.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je tiens à remercier les rapporteures pour la qualité de leur travail.

Plusieurs recommandations supposent des moyens financiers et humains, que ce soit en matière d'interopérabilité des systèmes d'information, d'outils statistiques de pilotage, d'évaluation de l'environnement familial... Pouvez-vous nous en dire un mot ?

S'agissant de la déjudiciarisation, qui est en soi une bonne chose, il faut tout de même veiller à notre objectif premier : la protection. La déjudiciarisation n'aboutit-elle pas à une moindre protection de l'enfant ?

Enfin, quid de l'outre-mer ? Je fais régulièrement cette remarque et vous savez que toutes les difficultés qui se posent au niveau national sont exacerbées outre-mer, des territoires éloignés et en proie à des problèmes chroniques. Je sais que ce rapport a déjà demandé énormément de travail, mais pouvons-nous espérer un second tome consacré aux outre-mer ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - Une délégation de la commission des lois s'est récemment rendue à Mayotte et à La Réunion : nous y avons notamment évoqué la question de la protection de l'enfance.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous allons effectivement compléter ce rapport avec les éléments recueillis lors de ce déplacement. Toutes mes excuses pour ne pas en avoir parlé dans cette présentation, d'autant que nous avons visité, à Mayotte, un établissement qui venait d'ouvrir et qui est destiné à accompagner de jeunes adultes sortant de l'ASE.

Malheureusement, les difficultés que rencontre la politique de protection de l'enfance ne sont pas nouvelles, et sont même extrêmement documentées. C'est pourquoi nous avons voulu procéder différemment, en partant des actions positives et des initiatives qui fonctionnent sur le terrain pour les mettre en avant en tant que bonnes pratiques. Les difficultés persistent, mais il n'est peut-être pas besoin de faire le grand soir pour les résorber. Nous souhaitions aussi montrer, au-delà des situations dramatiques - elles existent -, que tout n'allait pas mal. Il faut mieux coordonner et mieux piloter la protection de l'enfance au niveau national avec tous les acteurs.

Je me souviens d'un exemple mis en avant par le président du conseil départemental des Côtes-d'Armor. Un enfant que son département prend en charge coûte 660 000 euros par an à cette collectivité en raison de ses vulnérabilités complexes. Si l'État prenait ses responsabilités pour prendre en charge le handicap de cet enfant, le conseil départemental pourrait réorienter des moyens vers les autres enfants.

En ce qui concerne le délaissement parental, notre idée est de cibler les tout-petits et de permettre d'entamer la procédure au bout de huit mois. Cette mesure permettrait d'anticiper les choses et de répondre plus rapidement. Aujourd'hui, des bébés sont maintenus pendant trop longtemps dans des systèmes collectifs, dans lesquels, malgré tout l'engagement des personnels, il y a peu d'humanité. Il faut donc trouver des solutions pour aller plus vite, dans le respect du lien biologique.

En ce qui concerne la formation des professionnels du secteur social, je rejoins Laurence Rossignol. En tant qu'ancienne formatrice, je suis sidérée que la formation inclue 170 heures liées à la conduite de projets. La maquette du diplôme est totalement inadaptée aux réalités de terrain et plusieurs directeurs de structures nous l'ont dit. Quand les jeunes diplômés arrivent, ils veulent gérer des équipes, monter des projets et pas vraiment être aux côtés des enfants pour les accompagner dans leurs activités quotidiennes. Il faut certainement réfléchir à une spécialisation de la formation, à une refonte de la maquette, voire à la création de nouveaux métiers et diplômes.

La déjudiciarisation est un sujet qui me tient à coeur. Avec plus de prévention et une meilleure adhésion des parents, il devrait être possible de mieux protéger les enfants.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. - Notre rapport met en avant de bonnes pratiques. Ce qui fait défaut aujourd'hui, c'est un socle commun national, car il existe des disparités qui ne sont pas acceptables. Chaque enfant doit pouvoir bénéficier des mêmes avantages partout, même si les dispositifs doivent être adaptés localement pour tenir compte des spécificités.

Le cloisonnement est un autre problème important. Par exemple, il arrive que les agents de l'éducation nationale ne sachent pas que l'enfant est placé. Nous n'avons pas voulu réinventer les choses, nous pointons du doigt le manque de coordination entre les acteurs et l'absence de socle commun.

Nous avons essayé de réduire un peu les complications, par exemple en proposant d'intégrer l'observatoire dans les comités, et d'améliorer l'efficacité du dispositif d'ensemble. Aussi, le juge ne doit pas être laissé de côté, il doit s'intégrer pleinement au système.

Dans notre rapport, nous avons inséré beaucoup d'éléments sur la parentalité, en mettant en avant la prévention et l'accompagnement des parents dès la conception d'un enfant.

En ce qui concerne les structures commerciales, nous ne sommes pas du tout favorables à leur existence. Cependant, elles constituent parfois une réponse en l'absence d'un réseau associatif suffisant. Interdire complètement ces structures serait difficile.

Mme Patricia Schillinger, rapporteure. - Je dois avouer que certaines auditions m'ont choquée : quand quelqu'un nous dit qu'il manque 50 000 personnes pour accompagner les enfants placés, c'est glaçant !

La possibilité de suivre une formation est évidemment essentielle, mais celles et ceux qui accueillent ces enfants n'en ont pas le temps. C'est pourquoi il faut mettre en place des structures de soutien aux assistants familiaux notamment.

Chaque territoire est différent et tous les dispositifs doivent s'adapter à leurs spécificités. Je prends l'exemple de la collectivité européenne d'Alsace : l'an dernier, son président a lancé un appel pour trouver des familles d'accueil, mais dans mon territoire frontalier avec la Suisse et l'Allemagne, qui a 150 000 habitants, il n'y a eu qu'une seule réponse. Pourquoi ? Parce qu'une femme de ménage gagne 3 500 euros net en Suisse ! On peut alors comprendre qu'on préfère cela à accompagner un enfant placé.

Les structures sont surchargées : on m'a donné l'exemple de Mulhouse, où on a été obligé de laisser des nouveau-nés trop longtemps dans des berceaux à la pouponnière en raison du manque de places ailleurs.

Nous devons nous donner les moyens de cette politique et cela passe par des emplois stables, des salaires à la hauteur et des possibilités de répit dans l'année. Chacun sait bien que les enfants d'aujourd'hui ne sont pas les mêmes que ceux d'hier ; l'éducation nationale le constate tous les jours.

Pour résoudre les problèmes des familles et des enfants en souffrance, nous avons voulu proposer une boîte à outils, qui devra être évaluée et enrichie au fil du temps.

Mme Anne-Marie Nédélec, rapporteure. - Tout d'abord, il est évident que l'absence de données fiables constitue un problème crucial, si nous voulons établir un diagnostic précis et mettre en place des solutions efficaces.

Ensuite, comme souvent dans notre pays, les acteurs ont tendance à travailler en silos, ce qui est préjudiciable. Pourtant, nous avons constaté sur le terrain que des solutions existent et sont efficaces : nous devons rassembler tous les intervenants autour de la même table.

Enfin, il faut agir sur la formation. Les jeunes ne savent pas à quoi s'attendre quand ils s'y inscrivent sur Parcoursup. Or, dans la réalité, les professionnels ne passent pas leur temps à élaborer des projets et à gérer des équipes : ils doivent d'abord apprendre à s'occuper d'enfants aux parcours de vie chaotiques.

Un dernier mot sur les enfants qui souffrent de handicap : face au manque criant de structures adaptées, même un assistant familial dévoué et impliqué ne peut répondre à tout. Or il n'y a pas d'argent et tout le monde le sait !

Mme Laurence Rossignol. - Sans rouvrir le débat, je voudrais connaître la position des rapporteures sur les propositions que j'ai formulées.

Premièrement, je crois que nous devons affirmer clairement que les départements doivent honorer leurs créances envers les associations. Certains ont de bonnes pratiques, d'autres sont systématiquement en retard de paiement, ce qui crée des difficultés de trésorerie pour les structures concernées. On ne peut pas, d'un côté, vouloir que les choses aillent mieux et, de l'autre, ne pas pointer du doigt ce problème.

Deuxièmement, je crois que nous devons recommander de spécialiser les métiers de la protection de l'enfance. Il faut en finir avec une formation généraliste pour les éducateurs. Je partage d'ailleurs la remarque d'Agnès Canayer sur le caractère excessif des 170 heures de formation consacrées à la gestion de projet, mais plus généralement, nous avons besoin d'une véritable spécialisation des professionnels. Chacun connaît l'immobilisme et la résistance incroyable de l'État sur ce type de sujet : c'est pourquoi nous devons l'inciter à bouger.

Enfin, je reste peu convaincue par la recommandation n° 10 sur le délaissement parental d'autant que nous ne disposons pas d'évaluations en la matière : combien y-a-t-il eu de délaissements, qui a engagé la procédure, à quel âge, etc. ?

M. Philippe Mouiller, président. - Ma chère collègue, les contributions qui nous seront envoyées ainsi que le compte rendu de cette réunion seront publiés en annexe du rapport. Vos remarques et propositions y figureront donc.

Les recommandations et le titre du rapport sont adoptés.

La commission des lois et la commission des affaires sociales adoptent le rapport d'information et en autorisent la publication.

La réunion est close à 17 h 47.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Dany Wattebled rapporteur sur la proposition de loi n° 214 (2025-2026) visant à assurer le droit de chaque enfant à être assisté d'un avocat dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative et de protection de l'enfance.

Proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne Mmes Marie Mercier et Olivia Richard rapporteurs sur la proposition de loi n° 408 (2025-2026) visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants, présentée par M. Hervé Maurey et plusieurs de ses collègues.

Proposition de loi visant à rationaliser l'organisation des scrutins en cas de candidature unique au second tour - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à rationaliser l'organisation des scrutins en cas de candidature unique au second tour, présentée par M. Bernard Fialaire et plusieurs de ses collègues et dont le rapporteur est M. Michel Masset.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Article unique

M. Michel Masset, rapporteur. - L'amendement n°  3 est un amendement de coordination pour l'outre-mer.

L'amendement de coordination n° 3 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article unique

M. Michel Masset, rapporteur. - L'amendement n°  2 vise à considérer le vote blanc comme un suffrage exprimé lorsqu'un seul candidat se présente au premier tour d'un scrutin, s'agissant des élections législatives, départementales et sénatoriales. 

Si le vote blanc est reconnu depuis l'adoption de la loi du 21 février 2014, plusieurs arguments s'opposent à son assimilation à un suffrage exprimé, y compris dans cette configuration particulière.

D'abord, une telle évolution conduirait à durcir les règles électorales déterminées par un seuil de suffrages exprimés, à l'instar du remboursement forfaitaire des frais de campagne, ces seuils devenant de fait plus difficiles à atteindre.

Cela pourrait aussi considérablement fragiliser la légitimité démocratique du candidat élu, notamment dans l'hypothèse où il ne disposerait que d'une majorité très relative au regard du pourcentage de votes blancs exprimés.

De plus, le fait de considérer les bulletins blancs comme des suffrages exprimés dans ces seuls cas de figure pourrait induire une certaine confusion pour les électeurs.

Enfin, en subordonnant l'élection du candidat à l'obtention d'un nombre de suffrages supérieur aux votes blancs, le dispositif proposé confère à ces derniers une portée susceptible de faire obstacle à la désignation du candidat. Il en résulterait une remise en cause de la finalité même du scrutin majoritaire, qui a vocation à permettre la désignation collective d'un élu.

Pour l'ensemble de ces raisons, et conformément à la position constante de la commission des lois, l'avis est défavorable.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous aurons ce débat en séance.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

M. Michel Masset, rapporteur. - L'amendement n°  1 rectifié tend à abaisser, de 12,5 % à 10 % des électeurs inscrits, le seuil permettant à un candidat de se maintenir au second tour des élections législatives et départementales.

Je comprends pleinement la préoccupation de nos collègues d'ouvrir davantage le choix offert aux électeurs au second tour, et de s'adapter aux réalités électorales, alors que l'abstention aux différentes élections ne cesse d'augmenter.

Cela étant dit, une telle évolution emporterait des conséquences significatives sur la physionomie des seconds tours des élections législatives et départementales, en favorisant la multiplication des triangulaires, voire, dans certains cas, de quadrangulaires ou de configurations encore plus « éclatées ».

Une réforme de cette nature ne saurait être envisagée sans une évaluation approfondie et contradictoire de ses effets et de ses implications sur le fonctionnement d'un scrutin.

À titre d'exemple, le ministère n'a pas été en mesure de me fournir, compte tenu du délai très contraint entre le dépôt de l'amendement et notre réunion de commission, les éléments permettant d'évaluer les répercussions d'une telle évolution sur les cinq dernières élections législatives.

Le dispositif proposé, qui n'est qu'indirectement lié au présent texte, mériterait dès lors d'être examiné dans le cadre d'un véhicule législatif dédié, permettant un débat approfondi au sein de notre commission. C'est pourquoi je demande le retrait de l'amendement, et, à défaut, j'y serai défavorable.

M. Éric Kerrouche. - Je ne retirerai pas cet amendement.

Je souhaite rappeler quelques éléments chiffrés.

En 1961, le taux de participation aux élections départementales s'élevait à 68 %, tandis que le seuil pour se maintenir au second tour était fixé à 5 % des suffrages exprimés. Cette situation favorisait une réelle variété démocratique, sans que cela pose de difficulté particulière.

À l'inverse, lors des élections départementales de 2021, la participation n'a atteint que 33,3 %. Dans ces conditions, le seuil actuel revient à exiger 37,5 % des suffrages exprimés pour accéder au second tour. En pratique, seuls les deux premiers candidats peuvent s'y maintenir.

Il convient donc, selon nous, de revenir sur cette évolution. Il existe une différence entre un « éclatement » démocratique et une absence de choix démocratique.

Enfin, le vote utile conduit mécaniquement à renforcer l'abstention ; nous aurons l'occasion d'y revenir en séance.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 1 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

Le sort de l'amendement du rapporteur examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons à présent le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France, présentée par M. Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous commençons aujourd'hui notre copieux « printemps de la sécurité » avec l'examen de la proposition de loi de M. Bruno Retailleau et de ses collègues du groupe Les Républicains (LR).

Il est peu dire que cette proposition de loi était nécessaire, tant au regard de l'intensité de la menace entriste que des mesures administratives que le texte contient et qui sont réclamées de longue date par les administrations, les services de renseignement et les élus locaux, largement démunis face à l'emprise islamiste sur certains territoires.

Cette menace islamiste est largement documentée ; nous avons tous en tête les conclusions du rapport intitulé Frères musulmans et islamisme politique en France, publié en mai 2025 par le ministère de l'intérieur. Celui-ci a fait date et a, je le crois, grandement sensibilisé l'opinion sur la réalité, l'intensité et la nature de la menace islamiste. Car il est vrai que les manifestations de cette menace ont significativement évolué dans le temps, contraignant le législateur à un travail permanent d'adaptation pour donner aux pouvoirs publics les moyens d'une action résolue.

Schématiquement, il est possible de distinguer trois étapes dans la lutte contre l'islamisme, correspondant à trois manifestations distinctes de cette menace.

Une première étape a commencé en 2015 à la suite des attentats à Paris, avec le renforcement des dispositifs de lutte contre le terrorisme. Elle s'est notamment matérialisée par l'adoption de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi Silt, dont l'efficacité n'est plus à prouver. Le sujet principal était alors celui de la radicalisation violente et du terrorisme.

Une deuxième étape a débuté en 2018-2019 avec un second volet de mesures centrées spécifiquement sur le séparatisme, à savoir une idéologie islamiste visant à fracturer la société par la construction de petites contre-sociétés séparées et organisées autour de préceptes religieux. L'acte majeur de cette étape a été l'adoption de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, dite loi Séparatisme.

Une évaluation de son application a été réalisée trois ans plus tard par nos collègues Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien, qui avaient alors tout résumé à travers cette formule « tout reste à faire ».

Tout reste à faire pour trois raisons.

Tout d'abord, certains dispositifs de la loi Séparatisme se sont révélés lacunaires au gré de leur application ; c'est par exemple le cas du contrat d'engagement républicain, qui relève plus d'une formalité administrative que d'un instrument réellement dissuasif.

Ensuite, la législation comprend « des trous dans la raquette » et les pouvoirs publics manquent cruellement de certains instruments pour agir. Je pense notamment à l'extension du dispositif de dissolution administrative, y compris aux fonds de dotation, ou au contrôle des constructions de lieux de culte ; j'y reviendrai.

Enfin, la menace a pour partie changé de nature ces dernières années. Comme l'a admirablement démontré le rapport relatif aux Frères musulmans, c'est désormais l'entrisme auquel il faut s'attaquer. Celui-ci se caractérise par une stratégie de subversion visant à noyauter insidieusement les corps constitués dans l'objectif de supplanter à terme les principes de la République par l'application de la loi religieuse.

Cette évolution de la menace a révélé les lacunes de notre droit. S'il permet désormais d'appréhender efficacement les comportements terroristes, de radicalisation violente ou relevant d'incitations à la haine, tel n'est pas le cas s'agissant de comportements d'entrisme reposant sur la dissimulation et un respect de façade des principes de la République.

C'est tout l'objet de la proposition de loi de M. Retailleau dont je crois que nous pouvons collectivement nous réjouir. Ses 12 articles viennent utilement compléter les lacunes du cadre juridique actuel, déjà pour partie identifiées par nos collègues Eustache-Brinio et Vérien dans leur rapport sur l'application de la loi Séparatisme.

Pour garantir la pleine effectivité de ces dispositifs, je vous proposerai ensuite une série d'amendements visant à les étendre lorsque cela est possible et à les sécuriser juridiquement lorsque cela est nécessaire.

Le titre I^er comprend plusieurs articles visant à durcir le cadre pénal et administratif de lutte contre les entités islamistes en France.

Par son article 1^er, il crée un nouveau délit « d'atteinte aux principes de la République » visant à réprimer les comportements d'entrisme qui nuisent gravement à la cohésion de notre société. C'est évidemment une nécessité, mais, disons-le, la rédaction n'est pas aisée et le risque d'un périmètre trop large est grand. Interprétée a maxima, la rédaction actuelle conduirait sans doute à pénaliser l'action de mouvances contestataires, mais respectueuses des principes de la République, par exemple des entités régionalistes.

Je vous proposerai donc une rédaction plus circonscrite qui, d'une part, couvre exclusivement les démarches opérées de manière concertée visant à faire adopter des pratiques contraires aux principes de la République, et, d'autre part, modifie la référence à la notion juridiquement floue de « cohésion nationale » par une référence aux principes de la République fixés par l'article 1^er de la Constitution. Y figurent notamment le caractère laïc de la République ou l'égalité entre les femmes et les hommes.

J'en viens aux articles 2 et 3. Tous les services de renseignement que j'ai auditionnés m'ont confirmé la nécessité d'étendre les motifs de dissolution administrative d'association ou d'interdire les actions en France de celles qui se sont volontairement établies à l'étranger pour se mettre hors de portée de la législation française. Je vous invite donc à approuver ces dispositions, sous réserve des quelques ajustements techniques que je vous proposerai.

Je vous suggérerai en revanche de ne pas retenir à ce stade la création d'un nouveau cas d'usage de techniques de renseignement en cas de menace pour la cohésion nationale, qui est, encore une fois, une notion aussi novatrice qu'ambiguë. Le besoin opérationnel est certain, mais nous n'avons pas modifié ce régime depuis la loi 24 juillet 2015 relative au renseignement, et le risque constitutionnel est grand.

Or, ne nous y trompons pas, toute censure du Conseil constitutionnel sur ce point nourrirait immanquablement la propagande des islamistes. Je vous propose donc de prendre le temps d'une réflexion sereine sur le sujet. La délégation parlementaire au renseignement s'y penche dans le cadre de son programme annuel de travail et il me semble sage de lui donner le temps nécessaire.

Un autre point épineux était celui de l'article 5, qui modifie le régime d'autorisation de construction de lieux de culte en prévoyant un avis conforme du préfet. Il répond à une inquiétude grandissante et légitime des élus locaux, qui ne peuvent aujourd'hui légalement refuser la délivrance d'un permis pour des raisons qui ne soient pas strictement liées à l'urbanisme. Je vous proposerai un amendement précisant les modalités concrètes de ce dispositif, qui s'apparente de fait à un droit d'opposition du préfet à la construction de lieux de culte. Le principe est simple : les mêmes critères que ceux que le Conseil constitutionnel a validés pour fermer un lieu de culte seront utilisés pour empêcher sa construction.

Le titre II, relatif à l'assèchement du financement des groupes séparatistes, comporte des dispositifs qui me semblent tous particulièrement bienvenus. Afin de garantir leur solidité juridique, je vous proposerai plusieurs amendements techniques.

À l'article 6, il s'agira de limiter ce nouveau motif de gel des avoirs aux seuls agissements d'une particulière gravité. De fait, les personnes potentiellement concernées sont bien plus nombreuses que pour les autres motifs de gel, ce qui induit un risque d'inconstitutionnalité ou de saturation des services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et du Trésor.

À l'article 7, la procédure applicable à la suspension de tous les avantages fiscaux des associations violant le contrat d'engagement républicain (CER) - et pas uniquement le régime du mécénat - sera précisée.

À l'article 8, relatif à la dévolution des biens des associations dissoutes, je vous proposerai une rédaction plus solide, votée par le Sénat en 2024 lors de l'examen de la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste, présentée par M. François-Noël Buffet et dont M. Marc-Philippe Daubresse était rapporteur.

À l'article 9, qui ouvre un accès à certaines bases de données fiscales au bénéfice des agents du ministère de l'intérieur chargés du contrôle des organismes à but non lucratif, je vous inviterai à reprendre une rédaction adoptée sur l'initiative de notre assemblée lors de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales en novembre dernier ; celui-ci est en cours de navette parlementaire.

Enfin, je vous proposerai d'amender l'article 10 pour sécuriser et compléter la nouvelle procédure de dissolution administrative des fonds de dotation, en prévoyant notamment, comme pour les associations, un régime ad hoc de liquidation des actifs des fonds dissous.

Enfin, le titre III du texte est consacré à la protection des mineurs. Il s'agit là d'un enjeu capital : comme vous le savez, les islamistes ont tendance à cibler prioritairement les structures agissant dans le champ de la jeunesse et de l'éducation.

Afin de renforcer le contrôle des autorités sur certains établissements, l'article 11 prévoyait de soumettre, à la place du régime déclaratif en vigueur, les « accueils collectifs de mineurs » (ACM) à une autorisation préalable du préfet. Cette catégorie juridique englobe une grande variété d'accueils - centres de loisirs, périscolaire, colonies de vacances, scoutisme, etc. -, qui donnent lieu en moyenne à plus de 300 déclarations par jour auprès des préfectures.

Si je partage l'objectif de renforcer les moyens de contrôle de l'État, je constate que la mise en place d'un tel régime d'autorisation représenterait un surcroît d'activité très important pour les services, sans pour autant améliorer la qualité du contrôle exercé. En effet, les établissements qui contournent aujourd'hui l'obligation de déclaration respecteront-ils davantage l'obligation d'obtenir une autorisation ? Je vous proposerai donc de supprimer l'article 11, dont les effets risqueraient d'être contreproductifs.

C'est à l'article 12 que figure la mesure la plus importante pour la protection des mineurs : cet article met en place un régime de contrôle de tout accueil de mineurs qui n'est pas soumis à une réglementation particulière. En effet, il existe aujourd'hui un « vide juridique » à cause duquel de nombreux établissements, qui accueillent parfois des enfants de façon quotidienne, sont « en dehors des radars » et échappent à tout contrôle réel des autorités.

Avec ce dispositif, nous donnerons aux services de l'État la possibilité de mener des contrôles, par exemple, dans des garderies non soumises au régime des ACM, ou encore dans des structures qui dispensent, après l'école, un culte ou enseignent une langue. Je vous proposerai un amendement pour préciser son champ d'application, assouplir sa rédaction et étendre à toute personne qui participe à ce type d'accueils de mineurs le « contrôle d'honorabilité » avec vérification de ses antécédents judiciaires.

Pour finir, je vous propose de déplacer le contenu de l'article 4 au sein d'un nouvel article 13, car il comporte des dispositions qui visent à mieux protéger les mineurs contre les contenus dangereux auxquels ils peuvent être exposés. L'article comportera deux mesures en ce sens : d'une part, un allongement à trois ans - contre un an aujourd'hui - du délai de prescription applicable aux délits de presse aggravés lorsque les publications ou propos litigieux étaient principalement destinés ou adressés à un public mineur ; d'autre part, une modification du point de départ du délai dont dispose le ministre de l'intérieur pour interdire administrativement les publications présentant un danger pour la jeunesse, afin de contrer les stratégies de contournement déployées par certains éditeurs pour échapper à ces interdictions.

Ce texte apportera, j'en suis convaincue, une réponse à l'évolution documentée de la menace islamiste, en dotant nos autorités d'instruments adaptés aux besoins opérationnels exprimés par les services. Sur les bases des amendements que je vous proposerai, il nous appartiendra donc d'adopter un texte à la fois ambitieux et robuste sur le plan juridique.

Mme Corinne Narassiguin. - Merci, madame le rapporteur, pour vos travaux et pour les nombreuses auditions menées sur ce texte, dont la finalité politique apparaît clairement en ces temps de précampagne présidentielle. Je m'interroge toutefois sur ses conditions d'élaboration : il comporte, à mes yeux, des mesures non constitutionnelles, parfois en raison d'une rédaction très insatisfaisante. Je salue vos efforts de réécriture, sans être certaine qu'ils suffisent à résoudre les difficultés juridiques de fond.

Je voudrais revenir sur le rapport de mai 2025 relatif aux Frères musulmans, très contesté et trop centré sur cette seule organisation, alors que les menaces sont plus étendues. Le débat public se heurte à deux écueils : d'un côté, ceux qui soupçonnent d'entrisme toute organisation qui entretient des liens, même confessionnels, avec l'islam ; de l'autre, ceux qui se montrent trop naïfs ou complaisants.

Se fonder largement sur ce rapport pose donc problème, d'autant que cette proposition de loi prolonge une législation qui avait déjà soulevé des interrogations constitutionnelles. Les difficultés identifiées à l'époque se retrouvent ici. La création de la nouvelle infraction me paraît préoccupante, car elle repose sur des éléments matériels nébuleux, laissant potentiellement une grande place à l'arbitraire.

Certes, l'article 1^er est aujourd'hui inapplicable, mais il n'est pas certain que la rédaction proposée le rende plus conforme à la Constitution.

Je note également plusieurs atteintes à la liberté de la presse. L'allongement à trois ans du délai de prescription applicable à certains délits de presse, prévu à l'article 13, constitue une dérogation importante au droit commun. Avec votre amendement, ce délai serait déterminé en fonction du public auquel le message s'adresse : un tel critère est-il juridiquement suffisamment solide ?

Autre point : l'atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, avec l'avis conforme du préfet pour les permis de construire concernant des lieux de culte. Ces dispositions sont très contestables, sur le fond comme sur la forme.

Je reconnais néanmoins quelques avancées, notamment en matière de gel des avoirs. Mais ces mesures ont-elles vraiment leur place dans ce texte, alors même qu'elles pourraient être adoptées prochainement dans un autre cadre ? Les dispositions relatives à la protection des mineurs et au renforcement du contrôle des publications qui leur sont destinées sont également positives.

Enfin, nous sommes face à de nouvelles mesures législatives, souvent à visée de communication politique, portant sur des faits par nature dissimulés et donc difficiles à prouver matériellement. La vraie question reste celle des moyens donnés aux pouvoirs publics pour mieux appliquer les lois existantes, plutôt que d'en élaborer de nouvelles.

Mme Isabelle Florennes. - Je veux à mon tour remercier le rapporteur pour son important travail de réécriture. La loi de 2021 a constitué une belle avancée, mais des écueils subsistaient. Ce texte tend à les combler, mais il entre en concurrence avec un projet du ministre de l'intérieur, actuellement examiné par le Conseil d'État, dont nous ignorons le contenu.

Mme Goulet a formulé de nombreuses observations sur le présent texte et déposé neuf amendements, que nous aurons l'occasion d'examiner. Mais une difficulté persiste : la faiblesse des dispositifs de lutte contre le financement des associations cultuelles, dont le statut souffre toujours d'une dualité entre les régimes issus de la loi 1^er juillet 1901 relative au contrat d'association et de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes. Ce sujet n'est malheureusement toujours pas réglé.

Plusieurs dispositions me paraissent aller dans le bon sens. Je suis favorable à l'article 5, qui prévoit un avis conforme du préfet pour certaines autorisations et lui confère un véritable pouvoir de blocage. Je soutiens également l'article 2, qui instaure de nouveaux motifs de dissolution administrative des associations et groupements cultuels.

Les articles 8 et 9 constituent une réelle avancée, avec la désignation d'un curateur en cas de dissolution d'association et un droit d'accès, pour les agents des services préfectoraux, à une « base nationale des données patrimoniales ». L'article 10, quant à lui, crée un pouvoir de dissolution des fonds de dotation.

Enfin, la question de l'inscription des Frères musulmans sur la liste des organisations terroristes reste en suspens dans le présent texte, alors qu'elle demeure importante pour nombre d'entre nous. Au demeurant, les évolutions prévues par les amendements du rapporteur contribuent à améliorer la proposition initiale.

M. Olivier Bitz. - Je souscris entièrement aux objectifs des auteurs du texte, même si je m'étonne, car le ministre de l'intérieur prépare également un projet de loi sur ce sujet, texte qui, faisant l'objet d'un avis du Conseil d'État et étant préparé par les services du ministère, sera un peu plus solide juridiquement. Pourquoi examiner deux textes qui se font concurrence ?

Je félicite néanmoins le rapporteur, qui a considérablement amélioré le texte.

L'avis du Conseil d'État aurait permis d'évaluer les conséquences sur le droit local alsacien mosellan. Nous parlons de droit d'association et de droit des cultes ; j'aimerais connaître les conséquences de ces dispositions sur le droit local. La question a-t-elle été expertisée ?

M. Patrick Kanner. - Présenté par le sénateur candidat Bruno Retailleau, voici un texte qui est plus opportuniste qu'opportun...

Parlons de la solidité juridique du texte. Cette démarche interroge notre capacité à défendre des propositions de loi qui ne seront pas censurées par le Conseil constitutionnel.

Je précise que, le 27 mars 2026, j'ai écrit au président Larcher pour qu'il saisisse le Conseil d'État de ce texte, en application de l'article 39, alinéa 5, de la Constitution. Toutefois, l'auteur du texte doit accepter cette saisine. Le 2 avril 2026, M. Larcher m'a répondu que, malheureusement, M. Bruno Retailleau, auteur de la proposition de loi, n'avait pas donné son autorisation. Il ne faut pas avoir peur des avis du Conseil d'État ! Un tel avis aurait éclairé nos travaux sur un texte si sensible et aux conséquences politiques très importantes.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Il est toujours délicat d'intervenir pour commenter de telles propositions de loi. L'objectif est louable, mais nos compatriotes musulmans pourraient se sentir stigmatisés, d'autant plus que les dispositions proposées laissent place à une certaine confusion et à l'arbitraire.

Je pense à nos compatriotes de La Réunion et de Mayotte, qui ne demandent qu'à exercer leur foi, en conformité avec les règles de la République. À Mayotte, la population compte entre 85 % et 90 % de musulmans, et il n'y a jamais eu de problème de coexistence entre la pratique de cette religion et les lois de la République. Quel message voulons-nous envoyer à la Nation - il s'agit d'une question de cohésion nationale - et à nos compatriotes musulmans en particulier, qui pourraient légitimement se sentir stigmatisés ?

Il faudrait plutôt accompagner davantage les associations. L'entrisme est toujours une démarche dissimulée. Faisons appliquer les règles existantes et accompagnons les associations, plutôt que d'instaurer de nouvelles règles.

Notre groupe s'abstiendra, et, à titre personnel, je voterai contre.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - En effet, deux textes sont concomitants.

Pour l'heure, nous ne connaissons pas le contenu du projet de loi du Gouvernement, aujourd'hui devant le Conseil d'État. Les services du ministère sont très intéressés par nos propres rédactions, qui contribuent au débat. M. Retailleau a déposé son texte en premier. Les deux approches ont les mêmes objectifs et pourront se nourrir l'une l'autre.

Le texte de M. Retailleau répond à des attentes concrètes des services de l'État - Renseignement, Intérieur, Trésor -, car, face à la menace de l'entrisme, ils sont dépourvus et manquent d'outils.

Certes, des difficultés de rédaction existent. Les questions sont extrêmement complexes. Nous avons bien conscience que nous sommes sur le fil du rasoir en matière d'équilibre entre la réponse à la menace réelle et les atteintes aux droits et aux libertés. Nous évoluons sur cette ligne de crête tout en faisant des propositions concrètes pour répondre effectivement aux attentes des services concernés. C'est pourquoi je vous proposerai la suppression de dispositions de l'article 2 sur la finalité du renseignement, car nous n'avons pas trouvé la voie de passage juridique adéquate. Il vaut donc mieux ne rien inscrire dans la loi à ce stade.

Je vous proposerai aussi des améliorations sur d'autres dispositifs.

Sur l'incrimination, la rédaction pourra être améliorée, mais elle reste bien circonscrite à la menace de l'entrisme islamiste.

Nous avons voulu rendre ce texte le plus solide possible.

Madame Narassiguin, l'entrisme est une menace. Il y a un très grand nombre de musulmans qui vivent très bien leur foi, en la conciliant parfaitement avec nos valeurs républicaines. Ce n'est pas parce qu'il y a un lien avec l'islam qu'il y a entrisme. L'entrisme consiste à infiltrer, de manière concertée et insidieuse, les corps constitués de l'État, pour faire prospérer un projet politique qui vise à ce que les lois et les valeurs religieuses supplantent celles de l'État. Cette définition reste très circonscrite. Nous ne visons en rien la foi ni la liberté de culte des musulmans de France.

Monsieur Bitz, l'impact sur le droit local sera nécessairement minime car le texte se limite pour l'essentiel à des mesures de droit administratif général plutôt qu'à des modifications du régime des cultes.

Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.

Nous proposons de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives à la répression pénale des agissements relevant de l'entrisme ou du séparatisme ; aux mesures de police administrative visant à lutter contre les agissements relevant de l'entrisme, du séparatisme ou de l'ingérence étrangère ; au régime des techniques de renseignement en lien avec ces agissements ; au gel administratif des avoirs ; à la dissolution administrative d'associations ou de groupements de fait ; à la prescription des délits de presse ; à la police du contrôle des publications destinées à la jeunesse ; à la consultation préalable du préfet sur les demandes d'autorisation d'urbanisme portant sur des édifices cultuels ; au contrat d'engagement républicain ; à l'extension de l'accès à certaines bases de données de l'administration fiscale ; au régime de déclaration et de contrôle des accueils de mineurs en-dehors du domicile parental.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Les amendements identiques de suppression COM-4 et COM-12 ne sont pas adoptés.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-21 vise à réécrire l'incrimination prévue à l'article 1^er.

L'amendement COM-21 est adopté.

L'article 1^er est ainsi rédigé.

Après l'article 1^er

L'amendement COM -2 rectifié bis est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 2

L'amendement de suppression  COM-13 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Les amendements COM-22 et COM-6 concernent les dissolutions d'associations. Nous clarifions l'objet et nous supprimons le nouveau cas d'usage des techniques de renseignement. L'adoption de l'amendement COM-22 de la commission ferait tomber l'amendement COM-6 de Mme Goulet.

L'amendement COM-22 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-6 devient sans objet.

L'amendement  COM-3 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement de suppression  COM-14 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-23 vise un triple objectif : il ajuste la liste des actions d'associations établies à l'étranger pouvant être interdites pour l'harmoniser avec celle qui indique les motifs de dissolution ; il permet l'imputation du comportement d'un de ses membres à l'entièreté de l'association ; il remplace la sanction pénale prévue, qui fait doublon, par une sanction de la participation à la reconstitution à l'étranger d'une association dissoute.

L'amendement COM-23 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

Les amendements identiques de suppression  COM-15 et COM-24 sont adoptés.

L'article 4 est supprimé.

Article 5

Les amendements identiques de suppression  COM-5 et COM-16 ne sont pas adoptés.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-25 concerne l'avis conforme du préfet pour la construction d'édifices cultuels.

L'amendement COM-25 est adopté.

L'article 5 est ainsi rédigé.

Après l'article 5

L'amendement  COM-1 n'est pas adopté.

Article 6

L'amendement  COM-26 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 6

Les amendements  COM-7, COM-8, COM-9, COM-11 et COM-10 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 7

L'amendement de suppression  COM-17 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Avec l'amendement  COM-27, je précise la procédure applicable pour la suspension des avantages fiscaux en cas de violation du contrat d'engagement républicain.

L'amendement COM-27 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

L'amendement de suppression  COM-18 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-28 vise à transposer le régime de dévolution des biens des associations dissoutes voté par le Sénat dans la proposition de loi instituant des mesures judiciaires de sûreté applicables aux condamnés terroristes et renforçant la lutte antiterroriste de François-Noël Buffet.

L'amendement COM-28 est adopté.

L'article 8 est ainsi rédigé.

Article 9

L'amendement de suppression  COM-19 n'est pas adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-29 vise à reprendre la rédaction du dispositif adopté lors de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales.

L'amendement COM-29 est adopté.

L'article 9 est ainsi rédigé.

Article 10

L'amendement  COM-30 est adopté.

L'article 10 est ainsi rédigé.

Article 11

L'amendement de suppression  COM-31 est adopté.

L'article 11 est supprimé.

Article 12

L'amendement de suppression  COM-20 n'est pas adopté.

L'amendement  COM-32 est adopté.

L'article 12 est ainsi rédigé.

Après l'article 12

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement  COM-33 vise à déplacer, en les adaptant, les dispositions de l'article 4, que nous avons supprimé, en matière de publications relatives aux mineurs.

L'amendement COM-33 est adopté et devient un article additionnel.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, améliorant la protection des personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, nous passons à l'examen du rapport et du texte sur la proposition de loi améliorant la protection des personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée.

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - Nous examinons à présent la proposition de loi améliorant la protection des personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée, déposée par la députée Sandra Regol, du groupe Écologiste et Social, et adoptée par l'Assemblée nationale le 12 février 2026 dans des conditions particulières sur lesquelles je reviendrai ultérieurement.

Nous ne pouvons pas nous voiler la face, nous qui connaissons le terrain : la vie dans les quartiers devient vite insupportable pour celles et ceux qui se lèvent pour préserver leurs proches de l'emprise de ces réseaux. Beaucoup s'engagent, deviennent lanceurs d'alerte, parfois au péril de leur vie, comme l'a montré l'ignoble assassinat le 13 novembre dernier de Medhi Kessaci pour atteindre son frère Amine, figure de la lutte contre ces réseaux et récemment élu de Marseille.

Ce texte nous place dans une situation délicate, nous, membres de la commission des lois, dont l'engagement dans la lutte contre la criminalité organisée est constant, et particulièrement contre le narcotrafic, qui sape la vie de nos concitoyens, honnêtes habitants des quartiers en proie à ces réseaux qui prospèrent sur la loi du silence.

Délicate, notre position l'est parce que ce texte vient d'une intention louable : améliorer la protection de ces lanceurs d'alerte. J'ai d'ailleurs entendu l'auteure, et les associations de lutte contre les organisations criminelles, ainsi qu'Amine Kessaci lui-même. Toutefois, les administrations de police et de gendarmerie que j'ai également entendues sont unanimes : elles m'ont convaincu que le dispositif actuel de protection fonctionnait, et qu'il y avait de grands risques à le modifier.

Notre collègue Guy Benarroche peut en témoigner, lui qui a assisté aux auditions et contribué activement à la richesse de nos échanges avec les différentes personnes et autorités entendues. Si notre appréciation sur l'opportunité de ce texte divergera peut-être, du moins pouvons-nous partir du constat que le dispositif actuel de protection des personnes menacées est réactif, souple, cohérent et bien calibré.

Permettez-moi de vous présenter rapidement le dispositif actuel de protection ; ce préalable me paraît nécessaire pour comprendre la portée du texte que nous examinons.

Les personnes menacées bénéficient d'une protection rapprochée accordée par le ministre de l'intérieur lorsque la menace les concernant est avérée. Cette protection prend alors la forme d'un accompagnement continu par au moins deux officiers de sécurité du service de la protection (SDLP), service rattaché au directeur général de la police nationale. C'est un métier très spécifique, avec des fonctionnaires sélectionnés et spécialement formés.

Ce dispositif est très lourd pour ses bénéficiaires : vous ne pouvez plus vivre spontanément. Tout doit être prévu et organisé en lien avec les officiers de sécurité, qui doivent pouvoir connaître 24 heures à l'avance tous vos faits et gestes afin de garantir effectivement votre sécurité. Plus la menace est élevée, plus le dispositif sera important.

La protection d'une seule personne requiert au minimum un détachement de 12 agents, pour tenir compte des cycles de travail des fonctionnaires, qui ne peuvent pas travailler en continu 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Il est important d'avoir en tête ce facteur 12 si l'on envisage d'augmenter le nombre des personnes protégées. Actuellement, environ 130 personnes bénéficient d'une protection.

L'évaluation de la menace est réalisée par l'unité de coordination de la lutte antiterroriste (Uclat), rattachée à la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Son nom est trompeur, car il conserve le souvenir d'un temps où la menace pesant sur les honnêtes citoyens était exclusivement terroriste. Depuis 2023, l'Uclat évalue également les menaces émanant des organisations criminelles. Le nombre de ces menaces va croissant, le sujet est d'autant plus préoccupant. Le nombre d'évaluations de menaces provenant de la criminalité organisée était de 63 en 2025 et il pourrait plus que doubler en 2026.

Sur la base de cette évaluation, sont protégées toutes les personnes exposées à une menace latente ou à un risque d'une particulière intensité. Aujourd'hui, le dispositif est suffisamment calibré, puisque toutes les personnes effectivement menacées sont protégées. Il est même fréquent que le ministre de l'intérieur accorde une protection aux personnes exposées à un simple risque ou qu'il maintienne une protection alors même que la menace aurait disparu.

Quels que soient le statut de la personne concernée ou l'origine de la menace, le dispositif est simple, efficace, réactif : l'Uclat évalue, le ministre décide, le SDLP protège.

La proposition de loi s'intéresse principalement à la situation des lanceurs d'alerte.

Pour ce faire, elle importe dans le droit administratif de la sécurité des termes qui viennent de la procédure pénale, et plus spécifiquement des témoins et victimes protégés et des collaborateurs de justice, les fameux « repentis ».

Ces personnes bénéficient de mesures de protection qui sont accordées non pas par le ministre de l'intérieur, mais par un juge, plus précisément par la Commission nationale de protection et de réinsertion (CNPR), et qui sont mises en oeuvre par le service interministériel d'assistance technique (Siat), rattaché à la direction nationale de la police judiciaire.

Pour ces personnes dont les témoignages ont conduit à la condamnation des grands trafiquants, la seule perspective est souvent de changer de vie, hors de leur quartier. C'est le rôle du Siat de les accompagner dans cette démarche, lourde et très complexe, qui vise à préserver leur sécurité par l'anonymat. Cette situation et cette logique sont sans rapport avec celles des lanceurs d'alerte qui militent publiquement contre ces organisations.

La proposition de loi a beaucoup été remaniée en commission à l'Assemblée nationale. Des traces de procédure pénale demeurent, mais le dispositif se rapproche du dispositif administratif que j'ai décrit plus haut. Il s'en écarte cependant, au prix d'une confusion qui pourrait affaiblir l'efficacité de notre dispositif actuel.

La proposition de loi vise en effet à mettre en place une protection à deux niveaux.

Les services territoriaux de police ou de gendarmerie - les commissariats et les brigades de gendarmerie - constitueraient le premier niveau. Ils recevraient et traiteraient la demande de protection et la mettraient en oeuvre lorsque leurs capacités le permettraient.

Lorsque le caractère sérieux de la menace le justifierait ou que la protection à mettre en place dépasserait leurs moyens, ils transmettraient la demande au niveau national pour instruction et mise en oeuvre.

L'évaluation échapperait donc à l'Uclat et serait réalisée par les services territoriaux de police, ou par le SDLP, dont ce n'est pas et ne doit pas être le rôle. L'évaluation de la menace doit rester centralisée, afin qu'un service ait un point de vue global sur ce que l'on appelle, en termes techniques, l' « état de la menace » au niveau national.

Ce serait dommageable, car l'Uclat est d'ores et déjà réactive. Elle m'a indiqué que l'assassinat de Mehdi Kessaci le 13 novembre 2025 matérialisait un point de rupture dans le mode d'action des organisations criminelles, qui jusqu'à présent n'avaient pas franchi ce seuil. Ce danger imprévisible n'avait pas été identifié. L'Uclat a réagi en conséquence et elle a adapté ses méthodes d'évaluation de la menace, ce qui de fait a élargi le spectre des personnes à protéger.

J'en reviens à la proposition de loi. Chaque niveau saisi apprécierait l'opportunité d'une protection qui ne serait accordée qu'« en tant que de besoin », décision qui échapperait donc au ministre de l'intérieur.

Enfin, ces mesures pourraient aller jusqu'à l'usage d'une identité d'emprunt, comme pour les repentis, ce qui n'a pas de sens pour des lanceurs d'alerte, dont les prises de position sont publiques, et non pas discrètes comme l'est un témoignage judiciaire anonymisé. Là aussi, le SDLP serait compétent pour les accompagner, alors que cette mission très particulière relève aujourd'hui du Siat, et n'a rien à voir avec la protection rapprochée.

Les mesures de protection accordées pourraient relever de simples mesures de sécurisation ou de vigilance, celles de la sécurité du quotidien, et qui sont déjà mises en oeuvre par les commissariats de police ou les brigades de gendarmerie. C'est là encore une grande confusion : ces mesures existent, mais n'ont rien à voir avec les mesures de « protection ».

Cette sécurisation prend la forme d'actions de sensibilisation, de mesures de relogement décidées en partenariat avec le maire et le préfet, de traitement différencié des appels 17, de rondes et patrouilles ponctuelles. À titre d'exemple, 3 643 fiches de personnes menacées sont actives au 7 avril 2026 dans le logiciel de traitement des appels 17 de la gendarmerie nationale. Lorsque ces personnes appellent la police, l'opérateur sait immédiatement quelle conduite adopter. Ces mesures permettent de sécuriser mais aucunement de protéger une personne dont la vie est menacée.

La proposition de loi crée donc deux niveaux de réponse, mais aussi la confusion entre protection administrative et dispositifs judiciaires de protection et de réinsertion. Confusion aussi entre protection et sécurisation. Elle substitue un cadre rigide à une organisation souple. Elle crée un dispositif parallèle qui risque de faire perdre la vue d'ensemble sur la menace, et avec elle la cohérence des mesures de protection. Elle demande aux différents services une révolution de leurs métiers respectifs, notamment au SDLP.

En séance publique à l'Assemblée nationale, la proposition de loi a été adoptée contre l'avis du Gouvernement, par 123 voix pour, et avec 133 abstentions. Ces conditions nous en disent long sur le malaise de nos collègues députés sur un sujet aussi délicat. Il faut avoir le courage de dire que le législateur ne doit pas toujours intervenir, surtout lorsque les dispositifs fonctionnent.

Mes chers collègues, les menaces ciblant les honnêtes habitants des quartiers en proie aux organisations criminelles sont insupportables. Ces délits doivent être sévèrement réprimés. La loi du silence doit être brisée. La peur doit changer de camp.

Mais la bataille est avant tout judiciaire : il s'agit de poursuivre et de condamner le plus sévèrement possible ces criminels, particulièrement les narcotrafiquants, et de les mettre hors d'état de nuire. Les magistrats, les policiers et les gendarmes disposent de moyens juridiques renouvelés pour ce faire. La bataille doit être également menée avec la plus grande détermination par toutes les autorités de la République : les élus locaux, les préfets et le législateur, lorsqu'il doit intervenir.

Vous l'aurez compris, je considère qu'il ne nous appartient pas ici de modifier le dispositif de protection existant, car il fonctionne. Si je partage l'intention sous-tendue par cette proposition de loi, je considère qu'elle risque, paradoxalement, de l'affaiblir.

Je vous propose de ne pas adopter cette proposition de loi. C'est donc le texte initial qui sera soumis à la discussion en séance publique.

Mme Audrey Linkenheld. - Vos explications sont utiles, car ces dispositions relèvent à la fois du judicaire et de l'administratif, sur un sujet très sensible. Nous avons tous en tête l'assassinat de Medhi Kessaci, ainsi que d'autres événements tout aussi dramatiques en lien avec le narcotrafic.

Mon groupe partage vos propos sur la complexité des dispositifs, qui sont très imbriqués. Pour ceux qui sont protégés, le dispositif général est effectivement bien calibré. En revanche, nous ne partageons pas votre point de vue sur ce que vous appelez une confusion dangereuse entre les personnes visées par ce texte et celles qui sont visées par les textes en vigueur. Cette confusion existe, certes, mais parce que les narcotrafiquants ont eux-mêmes créé cette confusion, en s'en prenant à de simples citoyens, habitants ou élus qui agissent en amont pour faire de la prévention, et qui sont donc des lanceurs d'alerte. Ces personnes ne militent pas publiquement contre telle ou telle personne, mais bien pour faire de la prévention, en général, et signaler les risques du narcotrafic, afin notamment de soustraire les jeunes au piège qu'il constitue.

Ainsi, il ne nous semble pas opportun de repousser totalement ce texte. Il relève de notre responsabilité de protéger la vie de ces lanceurs d'alerte et d'éviter de nouvelles affaires Kessaci. Je regrette que le Parlement ait encore une fois à faire ce travail. J'ai entendu vos réticences, ainsi que celles du Gouvernement, mais j'aurais préféré des propositions alternatives - or il n'y en a pas, ni dans votre rapport ni dans les intentions du Gouvernement.

Faute de mieux, agissons, et n'envoyons pas de signal négatif, notamment à tous ces lanceurs d'alerte qui sont en première ligne contre le narcotrafic.

M. Guy Benarroche. - Je remercie Jean-Baptiste Blanc pour son travail et la manière dont il a mené les auditions. Il n'était pas évident de trouver la substance de ce texte et la manière de modifier les choses. Les dispositifs en place fonctionnent, mais, aujourd'hui, moins de vingt personnes sont protégées au titre d'une menace venant de la criminalité organisée... Et l'on dit que le dispositif fonctionne ?

Comment pouvons-nous considérer que moins de vingt personnes, en France, soient aujourd'hui menacées par le narcotrafic ? Étienne Blanc et Jérôme Durain pourraient le dire mieux que moi : c'est une façon de minorer les choses, de donner une prime au narcotrafic, de faciliter son emprise et de ne pas lutter contre l'asymétrie qui existe entre le narcotrafic et l'État.

Ces vingt personnes sont protégées efficacement, je n'en doute pas une seule seconde. Toutefois, cette protection n'est pas accessible à un grand nombre de personnes menacées dans leur vie de tous les jours par le narcotrafic. Le narcotrafic agit sur eux pour maintenir son emprise. Ces personnes ne peuvent accéder ne serait-ce qu'à une demande de protection ! Ce n'est pas acceptable.

Quels que soient les défauts de ce texte, nous l'avons présenté au Gouvernement en disant que nous voulions qu'il soit un texte transpartisan. Nous voulions que le Gouvernement vienne rectifier l'asymétrie entre l'État et le narcotrafic. Le Gouvernement a déjà tenté de corriger des asymétries en matière de justice, de police, d'enquêtes, de corruption, de blanchiment, etc. Cependant, le sujet qui nous occupe aujourd'hui n'a pas été traité ! Il nous faut corriger cette asymétrie.

La réalité, c'est que les personnes ciblées par les réseaux de criminalité organisée pensent que le narcotrafic est plus fort que l'État ! Ils considèrent que l'État n'est pas capable de les protéger. Le Gouvernement ne voulant pas se saisir de la question, nous devons envoyer un signal et adopter ce texte.

Je suis d'accord avec les réserves du rapporteur.

Il n'y aurait plus d'évaluation par l'Uclat. À nous de modifier le texte pour que cette évaluation perdure. L'État n'a en réalité pas les moyens de traiter la demande de toutes les personnes menacées. Non seulement l'État manque de moyens, mais surtout il craint de voir sa responsabilité engagée. C'est la raison pour laquelle il refuse de légiférer.. L'État doit être plus fort que les narcotrafiquants.

Aujourd'hui, toute personne qui se sent menacée par le narcotrafic n'a aucun moyen de déclencher l'évaluation de la menace qui pèse sur elle. Le ministère répond que le maillage est suffisant. Je pourrais le croire si, en France, plus de quinze personnes étaient protégées par l'État parce qu'elles sont menacées par le narcotrafic. Beaucoup de personnes menacées se sentent abandonnées. Je ne comprends pas que l'on ne lutte pas et que le Gouvernement ne s'empare pas de la question.

Envoyons un signal fort en adoptant ce texte, comme à l'Assemblée nationale. Aucun député ne s'est opposé à ce texte. Les sénateurs devraient faire de même.

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. - La question est de savoir si le dispositif fonctionne : les services du ministère disent que oui. L'auteure de la proposition de loi souhaiterait élargir les demandes de protection.

L'autre question est de savoir si les alertes remontent. Le ministère me dit que c'est le cas, et nos collègues ont l'impression que non. Amine Kessaci nous a dit que les informations ne remontaient pas forcément dans certaines préfectures. Les demandes de protection remontent, elles vont croissant : 63 évaluations de menaces en lien avec la criminalité organisée en 2024, sans doute plus du double en 2026 d'après les premiers chiffres : on ne peut pas dire que cette menace n'est pas prise en compte. Il faudra sans doute améliorer ce point, mais, en l'état, je n'ai pas la preuve que cela ne fonctionne pas. Je le rappelle : la meilleure manière de déclencher une évaluation de la menace, c'est de déposer plainte.

Il faut se poser une autre question. Je vous rappelle le ratio : douze policiers pour une protection. Si nous protégeons 300 personnes à Marseille, il n'y aura aucun policier sur la voie publique. Devons-nous accepter une individualisation de la politique de sécurité, où devons-nous rester dans une approche de véritable politique publique ? À force d'individualiser les protections, nous libérons en fait le champ pour les narcotrafiquants.

Nous devons nous poser ces questions de fond. Nous devons documenter le sujet, et commencer par vérifier si les informations remontent.

Quant à la question de la responsabilité de l'État que vous abordez, elle existe déjà, nous avons trouvé un cas dans la jurisprudence du Conseil d'État.

Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives à la protection des lanceurs d'alerte et de leurs proches menacés par les réseaux de criminalité organisée.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

L'amendement  COM-1 n'est pas adopté.

L'article 1^er n'est pas adopté.

Article 2

L'article 2 n'est pas adopté.

Après l'article 2

Les amendements  COM-2 et COM-3 ne sont pas adoptés.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Les rodéos urbains, les raves et les autres occupations illégales, brèves et dangereuses de l'espace public à des fins récréatives - Examen du rapport d'information

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en terminons par l'examen du rapport d'information sur les rodéos motorisés et les rave-parties illégales.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - La mission d'information transpartisane mise en place par notre commission devait initialement s'intéresser aux occupations illégales de l'espace public à des fins récréatives et aux moyens des pouvoirs publics pour y faire face. Au fil de nos travaux, dont le calendrier a été percuté par celui du projet de loi visant à offrir des réponses immédiates aux phénomènes troublant l'ordre public, la sécurité et la tranquillité de nos concitoyens, dit Ripost, nous avons décidé de circonscrire le périmètre de notre étude à deux phénomènes qui cristallisent l'exaspération de nos concitoyens et des élus locaux : les rodéos motorisés et les rave-parties illégales.

Derrière la dimension récréative et exutoire de ces activités, pour des jeunes et des moins jeunes en quête de sensations fortes, ces deux phénomènes, lorsqu'ils s'exercent dans l'illégalité, défient ouvertement l'autorité de l'État et exposent les usagers de la voie publique et les riverains à un lot de nuisances insupportables. C'est sans compter les risques et préjudices graves associés aux rodéos et raves-parties illégales : nous avons tous ici à l'esprit les blessures graves, voire les décès occasionnés par certains rodéos urbains ou encore les violences sexuelles ou sexistes et les hospitalisations consécutives à la consommation massive de substances psychotropes - alcool et stupéfiants - au cours de rave-parties.

Pendant quatre mois, au terme d'une vingtaine d'auditions et d'un déplacement dans l'Essonne, nous nous sommes penchés sur la sociologie des organisateurs et participants à ces rassemblements ainsi que sur les difficultés juridiques et opérationnelles rencontrées par les pouvoirs publics pour les endiguer. À l'issue de nos travaux, ce sont 28 propositions concrètes que nous vous présentons pour mettre un terme au sentiment d'impunité des fauteurs de trouble et au sentiment d'impuissance de l'État que ressentent trop souvent nos concitoyens.

Nous sommes face à deux phénomènes pour lesquels l'arsenal juridique est pourtant ancien : le cadre juridique applicable aux rassemblements festifs à caractère musical remonte à la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, tandis que la lutte contre les rodéos motorisés a connu un tournant avec leur délictualisation par la loi du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les rodéos motorisés. À cela s'ajoutent de nombreuses circulaires et instructions ministérielles qui se sont succédé pour renforcer la réponse pénale contre ces phénomènes, le recours à des moyens innovants de télésurveillance comme les drones ou encore la mise en place de dispositifs ad hoc de coordination entre les maires, les préfectures, les parquets et les forces de sécurité intérieure. C'est le cas des cellules anti-rodéos, comme à Lyon, à Rouen ou au Havre, ou encore des protocoles pour faciliter la saisie et la confiscation des engins motorisés et des matériels sonores.

Le constat est néanmoins sans appel : ces phénomènes continuent d'empoisonner le quotidien de nos concitoyens et des élus locaux, d'autant qu'ils tendent tous deux à repousser les limites de l'espace public pour se développer de plus en plus sur des emprises privées comme des parkings, friches industrielles ou terrains agricoles - c'est désormais très largement le cas des rave-parties.

S'agissant des rodéos motorisés d'abord, les chiffres sont préoccupants, et ce en dépit de l'entrée en vigueur de la dernière loi du 3 août 2018 : les faits constatés ont plus que doublé entre 2019 et 2025. Quant aux interventions des forces de l'ordre, police et gendarmerie confondues, elles dépassaient 38 500 en 2024, soit, en moyenne, une intervention toutes les 13 minutes.

On ne parle plus de rodéos urbains, mais bien de rodéos motorisés, car le phénomène n'est plus cantonné aux grandes métropoles. Il s'étend aux villes périphériques, aux villes moyennes et, désormais, aux zones rurales, comme en témoigne la nette progression des interventions de la gendarmerie nationale. Les engins motorisés en cause sont très variés et se prêtent aisément aux performances acrobatiques sur différents types de terrains, urbains ou ruraux : minimotos, motocross, pocket bikes, dirt bikes, pit bikes, quads, etc.

Sur les rave-parties illégales, derrière des chiffres globalement en baisse, le tableau n'est en réalité guère plus rassurant. Certes, le nombre de rassemblements musicaux illégaux connaît une tendance à la baisse depuis 2018 - on parle des rassemblements de plus de 500 personnes qui n'ont pas été dûment déclarés en préfecture ou qui ne remplissent pas les conditions d'organisation et de sécurité exigées pour valider cette déclaration. De 716 en 2018, ils s'établissaient à 337 en 2025. Pour autant, le phénomène reste particulièrement problématique dans certains territoires, comme l'Aude et l'Hérault, mais aussi en Bretagne, pour un vivier total de participants qui serait aujourd'hui de 100 000 personnes.

Les nuisances associées à ces rassemblements sont néanmoins multiples, coûteuses et insoutenables tant pour les riverains que les élus locaux concernés. Je vous laisse imaginer ce qu'un festival de plusieurs milliers de participants qui s'étend sur plus d'un week-end peut occasionner comme agression sonore, au point de pousser à bout des riverains dont certains sont prêts à déménager lorsqu'ils savent que ces évènements ont vocation à se répéter. Sur le plan économique, au-delà même des dégradations et déchets que des rassemblements illégaux qui s'affranchissent des règles civiques élémentaires peuvent produire, ne sous-estimons pas non plus l'impact qu'ils peuvent avoir sur l'attractivité touristique. Dans ces territoires autrefois prisés pour leur calme et leur côté préservé, certains gîtes n'hésitent plus à jeter l'éponge. Sur le plan sanitaire, en dépit de l'intervention d'équipes de réduction des risques et des dommages, nos forces de sécurité civile sont mobilisées pour répondre en urgence à des situations de surconsommation d'alcool, d'usage massif de stupéfiants ou à des cas d'agressions sexuelles, avec à la clé des traumatismes et des hospitalisations. Enfin, ces rassemblements peuvent parfois se tenir sur des sites naturels protégés avec des préjudices écologiques graves.

N'oublions pas, en outre, qu'un des facteurs explicatifs de l'ampleur de ces rassemblements musicaux illégaux tient au report en France d'un nombre substantiel de « teufeurs » venus d'Italie et d'Espagne, pays qui n'ont pas hésité à avoir la main dure en termes de sanctions pour dissuader les organisateurs de ces évènements.

Je suis navrée pour ce tableau aux accents quelque peu déprimants, mais nous parlons de phénomènes aux conséquences parfois gravissimes qui se tiennent dans l'illégalité et face auxquels la population et les élus locaux se sentent désarmés. Bien entendu, loin de nous l'idée de délégitimer le goût de certains pour les performances automobiles qui peuvent parfaitement s'exécuter dans un cadre légal et sécurisé, ou le souhait d'autres de célébrer des cultures festives et musicales alternatives. Mais l'enjeu dans l'encadrement de ces pratiques est bien un enjeu de rétablissement de l'autorité de l'État.

C'est donc à partir d'un diagnostic objectif des lacunes des dispositifs de lutte contre les rassemblements illégaux, que mon collègue Hussein Bourgi vous présentera, que nous sommes parvenus à formuler 28 recommandations, que Lauriane Josende vous détaillera, et dont la philosophie repose sur l'activation de trois leviers complémentaires : la prévention, le renforcement des capacités opérationnelles d'intervention des forces de l'ordre et une sévérité accrue dans la répression des organisateurs comme des participants de rassemblements illégaux.

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - En dépit de l'engagement déterminé tant de nos préfets et élus locaux que de nos forces de l'ordre et des parquets, les rodéos motorisés et les rave-parties illégales, dont Isabelle Florennes vient de décrire les effets délétères, persistent, voire s'amplifient. Pourtant, les leviers juridiques se sont en partie raffinés et les outils opérationnels ont bénéficié du pragmatisme local et de la coopération rapprochée du quatuor élus-préfets-procureurs-forces de l'ordre. Mais le cadre juridique et opérationnel pâtit, à l'évidence, d'angles morts nombreux.

S'agissant des rodéos motorisés d'abord, le volet de la prévention, réduit à quelques démarches de sensibilisation et à l'engagement louable de quelques associations de sécurité routière, n'est pas pris au sérieux. Ces pratiques, lorsqu'elles ont lieu illégalement sur la voie publique ou dans des zones commerciales ou industrielles désaffectées, sont transgressives et dangereuses. La parole ferme de la puissance publique sur cette transgression manque dès le collège alors que c'est indubitablement à ces âges que se développe l'attrait pour ce qui est communément appelé par ses adeptes le « cross bitume ». Nous constatons également le déficit d'offres alternatives légales, c'est-à-dire homologuées et sécurisées, pour pratiquer ce que certains amateurs de rodéos soucieux de respecter les règles identifient comme une discipline sportive.

Sur le plan répressif, les policiers que nous avons entendus dans l'Essonne ont regretté la difficulté à caractériser le délit de rodéo motorisé tel que l'a institué la loi du 3 août 2018. Sa définition pour le moins alambiquée repose sur la réunion cumulative de multiples critères alors que, paradoxalement, nous saurions tous identifier un rodéo motorisé s'il se présentait à nous...

De l'avis de toutes les personnes auditionnées, le levier répressif le plus dissuasif est assurément la saisie et la confiscation des engins utilisés. Il est sous-exploité pour des raisons structurelles, dont le manque de places en fourrière, les frais de gardiennage et la problématique du tiers propriétaire. Bien souvent, l'auteur du rodéo n'est pas le propriétaire de l'engin saisi et dès qu'il fait valoir son droit de propriété, le véhicule doit lui être restitué, sauf à ce que sa mauvaise foi soit établie. Mais en l'état du droit, les procureurs sont encore désemparés pour identifier les « critères géographiques et matériels » exigés par la loi pour apprécier la bonne foi du propriétaire, flou juridique que notre présidente Muriel Jourda et Loïc Hervé avaient eux-mêmes dénoncé lorsqu'ils étaient rapporteurs en 2021 du projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure.

Sur le plan opérationnel, les marges d'intervention des forces de l'ordre sont particulièrement ténues face aux rodéos. Elles éprouvent les plus grandes difficultés à les détecter en amont, soit du fait de leur caractère spontané, soit, pour les rassemblements de grande ampleur, des stratégies de dissimulation déployées via les applications WhatsApp et Telegram, pour tenir secret le lieu de l'évènement. Afin d'éviter tout risque de suraccident, les forces de l'ordre doivent ensuite, et à raison, trop souvent renoncer à intervenir sur le moment pour stopper le rassemblement. Si l'analyse a posteriori des images issues de la vidéoprotection permet parfois d'en identifier les participants, cette gestion différée des évènements demeure éminemment frustrante. Le flagrant délit est difficile à établir, la doctrine des forces de l'ordre ayant évolué.

Les failles du cadre juridique et opérationnel applicable aux rave-parties sont tout autant, sinon plus préoccupantes.

L'encadrement des rassemblements festifs à caractère musical existe, mais ne nous leurrons pas : il est inadapté et bien souvent ignoré. Selon le droit en vigueur, seuls les rassemblements de plus de 500 participants sont soumis à déclaration préalable en préfecture, obligation dont la méconnaissance est punie d'une contravention de 5^e classe, soit 1 500 euros tout au plus. Or près de 90 % des rave-parties se tiennent en dessous de ce seuil, de sorte qu'elles échappent à tout régime de police spéciale et relèvent du pouvoir de police générale des maires concernés qui, en pratique, ne disposent d'aucun levier réel pour empêcher le rassemblement lorsque des teufeurs viennent s'installer sans préavis sur le territoire de leurs communes. Notre ancien collègue Philippe Bonnecarrère pourrait en témoigner, dans son département du Tarn. C'est aussi le cas dans mon département de l'Hérault.

Dans les faits, le régime de déclaration préalable s'apparente, dans ses effets, à un régime d'autorisation : pour être regardée comme dûment déclarée et donc légale, l'organisation d'une rave-party doit au préalable satisfaire à des exigences, notamment en termes de dispositifs d'hygiène et de sécurité et de prévention des nuisances, pour certaines consignées dans un engagement de bonnes pratiques, qui conditionnent l'octroi d'un récépissé de déclaration.

Si les moyens engagés par les organisateurs de la rave pour en garantir le bon déroulement apparaissent insuffisants, le préfet engage un dialogue avec les organisateurs et peut in fine interdire le rassemblement.

Dans les faits, les préfectures ne délivrent que rarement les récépissés de déclaration en raison de l'absence ou de l'insuffisance des garanties apportées en matière de tranquillité et de salubrité publiques, ou encore de respect des bonnes pratiques. Le dialogue a du mal à s'installer entre les organisateurs, dont quelques-uns souhaitent, en sincérité, s'inscrire dans une démarche responsable, et les préfectures. Le réseau des médiateurs « Jeunes et fêtes » manque de visibilité et pâtit de la rotation fréquente des référents, ce qui ne contribue pas à construire un lien de confiance et à pacifier le dialogue avec ces quelques organisateurs responsables dans l'identification du lieu le plus adéquat pour le rassemblement.

S'agissant de l'immense majorité des rave-parties qui échappent au régime de la déclaration préalable et ne sont pas sanctionnées pénalement, elles se déroulent la plupart du temps sur des terrains privés, souvent agricoles - parfois moyennant la location du terrain au propriétaire. Dans cette configuration, le régime des attroupements que le maire peut interdire au titre de son pouvoir de police générale pour risque avéré à la tranquillité publique n'est, en pratique, que très rarement mobilisé : il est en effet particulièrement difficile pour les maires d'anticiper le lieu de réunion, souvent tenu secret sur des boucles de messagerie cryptée comme pour les rodéos. Ils se retrouvent alors devant le fait accompli sans avoir pu prendre d'arrêté d'interdiction. En outre, un maire ne peut interdire les rave-parties organisées à l'intersection de frontières administratives ; or, un certain nombre de rassemblements sont organisés dans des zones transdépartementales, parfois de manière délibérée afin de freiner l'intervention des autorités administratives et des forces de l'ordre.

Face à ces moyens juridiques et opérationnels plus que limités, les sanctions exercent logiquement un effet très peu dissuasif. La gendarmerie n'a enregistré, en 2025, que 111 contraventions pour manquement à l'obligation déclarative ; la police nationale en a relevé 25. Cela ne couvrirait que 40 % des organisateurs rave-parties illégales observées, et probablement moins dès lors qu'une rave-party illégale peut donner lieu à la verbalisation de plusieurs organisateurs.

Quant aux participants, ils ne peuvent être poursuivis que pour des infractions connexes, telles que le tapage nocturne, la consommation de stupéfiants ou encore, le cas échéant, la participation à une manifestation interdite. Le nombre total de condamnations prononcées pour une infraction en lien avec une participation à une rave-party illégale est demeuré résiduel en 2024, à 863, contre plusieurs milliers les années précédentes, ce qui ne manque pas d'alimenter un sentiment d'impunité. Relevons toutefois les efforts conduits dans certains départements, comme le mien, l'Hérault, pour combattre ce sentiment d'impunité, avec plus de 1 200 procès-verbaux dressés par la gendarmerie en 2025 dans ce seul département.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Mes collègues ont dressé un diagnostic pour le moins préoccupant, assorti de chiffres peu encourageants, face à deux phénomènes contre lesquels certains de nos partenaires européens n'hésitent pas à employer désormais la manière forte : le ministre britannique chargé de la criminalité s'est prononcé en faveur du contact tactique lors de la poursuite des auteurs de rodéos urbains et le gouvernement britannique a fait de la lutte contre ces nuisances une priorité de son plan d'action contre les comportements antisociaux, avec un projet de loi en cours d'examen depuis 2025 pour faciliter la saisie des véhicules et compliquer leur restitution aux propriétaires ; l'Italie et l'Espagne ont eu la main lourde en termes de sanctions pénales à l'encontre des organisateurs et participants aux rave-parties illégales, mais avec, en contrepartie, des reports de teufeurs étrangers dans notre pays.

Notre mission conclut à 28 recommandations articulées autour de trois leviers complémentaires, pour une réponse complète : la prévention, le renforcement des capacités opérationnelles des forces de l'ordre et une plus grande sévérité dans les dispositifs répressifs.

En matière de repérage, nous souhaitons renforcer les capacités des forces de l'ordre à détecter les lieux de rassemblements motorisés. Nous préconisons ainsi d'expérimenter la possibilité pour des officiers et agents de police judiciaire d'infiltrer les boucles de messagerie instantanée cryptée aux seules fins d'identification des lieux d'hébergement des rodéos, sur autorisation du procureur. Leur tenue pourrait ainsi être plus aisément entravée en amont par des arrêtés d'interdiction de rassemblement, le déploiement de forces de voie publique et le blocage des voies d'accès.

Enfin, l'assèchement des capacités de stockage des engins motorisés passe par la généralisation de l'interdiction, par voie législative, de leur remisage dans les locaux de dégagement communs, les parties communes, les caves et les sous-sols des immeubles sous statut de copropriété. Nous insistons également sur le renforcement des obligations déclaratives pesant sur les vendeurs ou les loueurs de tels engins, en appelant notamment à une confiscation et une destruction systématique de tout engin saisi à l'occasion d'un rodéo motorisé qui n'aurait pas été préalablement enregistré sur le portail de déclaration et d'identification de certains engins motorisés (Dicem).

Simplifions par ailleurs les conditions de caractérisation du délit de rodéo : le seul fait d'exécuter des manoeuvres enfreignant les obligations de sécurité routière doit être regardé comme constitutif d'une infraction de nature délictuelle, pour autant que ces manoeuvres aient été exécutées en dehors de lieux où ces pratiques peuvent être dûment autorisées.

En complément, afin d'améliorer le niveau de preuves visuelles de ces faits délictueux, nous proposons de sécuriser le recours aux drones sur autorisation du préfet sur la base d'un nouveau motif visant à prévenir certaines infractions routières d'une gravité particulière. L'expérimentation de la vidéosurveillance algorithmique pour détecter les rodéos devrait également participer du renforcement des capacités des forces de l'ordre dans la constatation de ces délits.

En vue de faciliter la saisie et la confiscation des véhicules ayant servi ou susceptibles de servir à la commission de l'infraction, au-delà de la généralisation de protocoles de gardiennage entre les parquets et les collectivités territoriales, il nous semble indispensable de préciser, par voie réglementaire, la nature des éléments matériels et géographiques susceptibles d'établir la mauvaise foi du tiers propriétaire, mais aussi de systématiser l'opposition au transfert du certificat d'immatriculation tant que l'issue de la procédure n'aura pas conclu à la bonne foi du propriétaire.

Sur le plan répressif, nous préconisons de porter à trois ans la peine d'emprisonnement applicable au délit de rodéo motorisé commis en réunion afin d'étendre les moyens d'enquête autorisés sur ces faits, en particulier les réquisitions téléphoniques.

Si l'amende forfaitaire délictuelle (AFD) n'est évidemment pas la panacée dans la répression d'un délit parfois commis par des mineurs ou associé à des refus d'obtempérer, nous voyons néanmoins en elle un moyen d'apporter une réponse directe à des comportements dangereux et fortement perturbateurs de l'ordre public, à condition que le montant de l'AFD soit suffisamment dissuasif, qu'il soit expressément prévu dans la loi et qu'il puisse y être fait recours y compris en état de récidive légale.

Afin de prévenir la tenue des rave-parties illégales, nous voulons renforcer les capacités de détection et d'entrave précoces des rassemblements illégaux. Nous proposons à cet effet d'abaisser de 500 participants à 250 participants le seuil déclenchant l'obligation de déclaration préalable du rassemblement en préfecture, ce qui permettra de rapatrier dans le champ de la police spéciale du préfet une part substantielle des rassemblements aujourd'hui non soumis à déclaration et pour lesquels les maires se trouvent souvent mis devant le fait accompli.

Sur le plan opérationnel, ne négligeons pas la formation des forces de l'ordre aux spécificités du maintien de l'ordre au cours de rassemblements musicaux illégaux. De même, les modalités d'indemnisation des associations agréées de sécurité civile intervenant dans ces rassemblements sur demande de l'autorité préfectorale méritent d'être revues afin de couvrir effectivement les frais consentis. En outre, il est primordial de créer les conditions d'un accès effectif aux rassemblements musicaux des acteurs professionnels ou associatifs de la réduction des risques, dont la protection pénale doit être sécurisée.

Enfin, sur le plan répressif, nous appelons à délictualiser l'organisation d'un rassemblement musical illégal, en assortissant ce délit de fortes sanctions pénales. Ce nouveau délit renforcera les moyens d'enquête et de poursuites à la disposition des forces de l'ordre. Pour les participants qui ont conscience de prendre part à un évènement non autorisé, nous privilégions la voie contraventionnelle, de 5^e classe, plus proportionnée et plus aisée à mettre en oeuvre par les forces de sécurité sur le terrain.

Nous proposons également de soumettre les loueurs de matériel sonore à une obligation de vigilance et de signalement des locations suspectes, lorsque plusieurs indices laissent entendre qu'elles sont sollicitées pour des rassemblements non autorisés, sur le modèle de la procédure de vigilance applicable aux articles pyrotechniques.

Ces diverses recommandations, que nous avons souhaité inscrire dans une approche équilibrée, ont vocation à nourrir nos débats lors de l'examen du projet de loi Ripost et de l'enrichir. Nous sommes attendus par nos concitoyens, les élus locaux, les forces de l'ordre et les parquets sur ces phénomènes face auxquels nous devons réaffirmer que le respect de l'autorité de l'État n'est pas négociable.

Mme Nadine Bellurot. - Je salue le travail des rapporteurs, dont les recommandations sont très pratiques. J'ai connu un technival dans une petite commune rurale : 4 500 personnes ont débarqué dans un champ. Le coût financier est très important pour les intercommunalités comme les pompiers et les services de l'État : les ardoises atteignent plusieurs centaines de milliers d'euros. La fête a des effets sur les finances des contribuables.

Un travail a été mené en parallèle sur la proposition de loi visant à améliorer les moyens de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), adoptée au Sénat à l'unanimité. En effet, la conservation des véhicules est coûteuse. Cette proposition de loi consolide vos recommandations.

M. Christophe Chaillou. - Je salue le travail effectué et confirme les propos tenus à l'instant. C'est une préoccupation de beaucoup de maires. Pour y avoir été confronté en tant que maire, je sais combien, parfois, on se sent démuni face à des phénomènes difficiles à endiguer, avec des moyens juridiques et humains très limités. Les citoyens nous reprochent souvent notre impuissance, qui peut être due aux limites très fortes de notre capacité d'agir. Nombre de recommandations vont dans le bon sens. Néanmoins, je souhaite alerter sur la faisabilité de certaines.

La vidéosurveillance algorithmique est toujours en phase d'expérimentation. Elle n'a toujours pas été évaluée. Nous ne sommes a priori pas favorables à l'élargissement proposé de son usage. Il faudra toutefois décider un jour de l'autoriser ou de l'interdire, plutôt que d'allonger continuellement la liste des dérogations. La Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) a formulé de fortes réserves à l'encontre de ce type de dispositifs.

Je m'interroge sur l'opérationnalité de vos recommandations. L'organisation de ce type de rassemblements est tenue secrète pendant longtemps et les rave-parties se déroulent dans des lieux où, a priori, le nombre de caméras est assez faible. Avec ces recommandations, on se fait plaisir, mais sans caméra, ce n'est pas opérationnel ! Je crains que l'on ne donne l'impression que le maire a la possibilité d'agir, alors que ce n'est pas le cas.

J'ai été confronté aux rodéos urbains, souvent le dimanche après-midi. On planifie de longue date des opérations avec la police nationale, et à la fin, celle-ci répond qu'elle n'a pas assez d'effectifs et que c'est trop dangereux pour intervenir. Et tout capote ! L'importance des moyens juridiques ne vaut rien sans moyens humains pour intervenir.

Les amendes forfaitaires délictuelles sont mises à toutes les sauces. Or, la Cour des comptes vient de rendre un rapport qui dénonce un taux de recouvrement extrêmement faible, d'environ 14 %. Nous avons élaboré une proposition de loi pour encadrer plus fortement ce dispositif, dans un souci d'efficacité.

Nos collègues élus locaux sont souvent désarmés. Ce rapport, indubitablement, leur apporte quelques réponses. Attention, en revanche, aux effets d'affichage : rien n'est pire.

M. Michel Masset. - Effectivement, ce dispositif est très attendu par les élus ruraux qui sont démunis. Pour les avoir vécues, je sais que ces situations sont extrêmement compliquées à gérer. Il faut un budget dédié à la prévention et à l'anticipation de ces manifestations et définir, peut-être, des lieux spécifiques pour les accueillir.

Mme Lauriane Josende, rapporteure. - Nous avons formulé de nombreuses recommandations ayant trait à la prévention, afin, notamment, de sensibiliser les plus jeunes aux dangers de la participation à ces événements. Comme toujours, la répression comporte une dimension dissuasive et préventive. Quand la répression est plus douloureuse, les participants et les organisateurs y réfléchissent à deux fois avant de se maintenir en infraction. Tant pour les rodéos que pour les rave-parties, c'est la transgression de la loi qui donne de l'adrénaline et encourage à commettre des infractions. Comment prévenir la volonté de transgresser ? En soulignant la menace de sanction d'un délit, mais aussi en tapant au portefeuille ! Contre les rodéos, nous rendons la saisie, mais aussi la destruction, des véhicules plus aisée et systématique. Nos dispositions sont d'application simple et compliqueront considérablement la tâche des propriétaires ou pseudo-propriétaires des véhicules. Contre les raves, nous voulons systématiser la confiscation du matériel sonore. Nous voulons aussi que toutes les victimes de préjudice, dont l'État, puissent se constituer partie civile, systématiquement, afin que les organisateurs soient condamnés à l'indemnisation du préjudice. Cela a été fait dans l'Hérault et ce serait à n'en pas douter assez dissuasif.

Nous proposons un arsenal de mesures d'application assez simple.

Nous avons bien conscience de certaines limites des AFD. Le rapport de la Cour des comptes est explicite. Le taux de recouvrement, loin d'être idéal, a aussi tendance à décourager les forces de l'ordre. Il n'empêche que c'est déjà une solution, qui complète le dispositif. Nous pourrons toujours étudier, lors de l'examen du projet de loi Ripost, la façon d'améliorer le recouvrement. Nous pourrions rendre systématique l'opposition au transfert de la carte grise du véhicule ayant servi à un rodéo tant que l'AFD n'a pas été payée.

Mme Isabelle Florennes, rapporteure. - Nous estimons - c'est l'objet de notre recommandation n° 8 - que l'expérimentation de la vidéosurveillance algorithmique pourrait être utile, en particulier pour la détection des rodéos motorisés, qui donnent lieu à des manoeuvres très repérables. M. Chaillou suggère que l'on recoure plutôt à un déploiement accru des forces de sécurité, mais les méthodes algorithmiques permettent justement de consacrer des effectifs moindres à ces tâches de surveillance, qui peuvent sinon mobiliser un nombre important de policiers dans les centres de supervision urbains (CSU). Le repérage algorithmique permet de détecter l'infraction plus rapidement, mais aussi de déployer plus de personnes sur le terrain.

Il est souhaitable que nous ayons ce débat dès maintenant, dans la perspective du projet de loi Ripost, car les entreprises françaises qui travaillent sur ce sujet nous alertent sur le retard pris dans notre pays du fait de la suspension des expérimentations. Je conviens avec vous de la nécessité d'évaluer celles-ci, mon cher collègue, mais elles n'ont été que partielles : il faudrait permettre qu'elles se déroulent dans leur intégralité. Tel est l'enjeu de notre recommandation et des dispositions correspondantes du projet de loi, et ce que nous avons entendu des acteurs de terrain conforte notre position.

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - J'entends les réserves exprimées par Christophe Chaillou, je les partage en grande partie, mais nos auditions ont fait évoluer ma position. Il nous a été signalé que, à la suite du durcissement de la législation relative aux rave-parties en Italie et en Espagne, l'on observe un flux de circulation plus important sur nos routes à l'occasion de tels rassemblements. En été particulièrement, les gendarmes consacrent beaucoup de temps au repérage de véhicules immatriculés à l'étranger qui, depuis l'autoroute, bifurquent sur de petites routes ordinairement peu fréquentées ; c'est un moyen de détecter précocement ces rassemblements non autorisés. Le problème est dans l'asymétrie des moyens humains disponibles, singulièrement en juillet et août, quand les gendarmes, comme tous nos concitoyens, prennent surtout leurs congés : à cette période, ce sont surtout les réservistes qui sont sur les petites routes, quand les gendarmes et les policiers professionnels se concentrent sur les grands axes. C'est la raison pour laquelle les forces de sécurité auraient besoin de tels outils pour détecter ces rassemblements.

C'est une logique similaire qui justifie leur désir de pouvoir recourir à des drones en matière de rodéos urbains. Ils nous ont expliqué ne pas pouvoir prendre le risque d'engager des courses-poursuites avec les participants de ces rodéos, ce qui pourrait donner lieu à des accidents corporels, voire mortels, dont pourraient être victimes le conducteur de l'engin poursuivi, mais aussi des passants. C'est souvent de la sorte, hélas, que débutent des émeutes dans notre pays.

C'est donc bien pour entendre les demandes des forces de l'ordre sur le terrain que j'ai fait fi de mes préventions quant à l'usage de certains outils. Pour le reste, les expérimentations devront prendre fin au 31 décembre 2027 ; d'ici là, le Gouvernement devra nous présenter ses intentions et sa doctrine en la matière. Ce débat de société, politique et juridique, doit se tenir pour que l'on tranche la question, une bonne fois pour toutes.

Les recommandations sont adoptées.

M. Christophe Chaillou. - Nous ne pouvons qu'accueillir favorablement le souhait de répondre aux demandes formulées par les forces de l'ordre et les élus locaux. Les recommandations de nos rapporteurs contiennent à cet égard bien des mesures attendues. La question des moyens ne s'en pose pas moins. Qui financera toutes ces caméras ?

Nous sommes donc favorables à l'esprit général des recommandations, tout en formulant de fortes réserves sur celles qui sont relatives à la vidéosurveillance et aux amendes forfaitaires délictuelles ; nous aimerions voir notre contribution traduisant ces réserves figurer en annexe du rapport publié.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Il en sera ainsi, mon cher collègue.

L'annexe d'une contribution au rapport d'information est acceptée.

La commission adopte, à l'unanimité, le rapport d'information ainsi modifié et en autorise la publication.

La réunion est suspendue à 11 h 05.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois, et de M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes -

La réunion est ouverte à 18 h 30.

Projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements (UE) nos 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 - Audition de M. Laurent Nuñez, ministre de l'intérieur

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Mes chers collègues, nous recevons aujourd'hui M. Laurent Nuñez, ministre de l'intérieur, dans le cadre d'une audition conjointe avec la commission des affaires européennes portant sur l'application du pacte européen sur la migration et l'asile, et ce dans la perspective de l'examen du projet de loi d'habilitation déposé par le Gouvernement.

Adopté le 14 mai 2024, ce pacte se compose de dix instruments : neuf règlements et une directive. Il vise à réformer en profondeur la politique migratoire et d'asile mise en place dans l'Union européenne, au travers de différentes mesures.

Le pacte crée notamment une procédure de « filtrage » aux frontières extérieures de l'Union ainsi qu'une nouvelle procédure d'asile à la frontière. Il prévoit également une refonte des procédures d'asile, en révisant et en réduisant les délais d'examen, tout en prévoyant de nouvelles garanties au bénéfice des demandeurs. Les concepts de « pays d'origine sûr » et de « pays tiers sûr » sont, en outre, révisés.

À ces mesures s'ajoute la modification des règles relatives aux conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile, ainsi que celles qui régissent les procédures de détermination de responsabilité - il s'agit du fameux système de Dublin - et de transfert des demandeurs d'asile.

Enfin, le pacte permet une refonte de la base de données Eurodac, dont les finalités sont étendues au contrôle de l'immigration irrégulière.

La plupart des dispositions du pacte deviendront applicables le 12 juin 2026. Or, les dispositions des règlements européens sont d'effet direct, si bien que les dispositions législatives contraires seront, à cette date, immédiatement inconventionnelles.

En outre, nombre de ces dispositions appellent l'intervention du législateur, soit parce qu'elles renvoient certaines questions au droit national, soit parce qu'elles laissent une marge de manoeuvre à l'État membre en fixant des normes minimales ou maximales.

Il s'ensuit que, faute d'un texte législatif d'ici au 12 juin, des pans entiers du droit français de l'asile seraient inapplicables ou, du moins, fragilisés.

Ce constat n'a rien de nouveau. Nous vous avions alerté sur le sujet, monsieur le ministre, à l'occasion de l'examen du budget pour 2026. Vous aviez alors annoncé le dépôt d'un projet de loi en début d'année 2026 ainsi qu'une circulaire d'application.

Le Gouvernement a déposé le 8 avril dernier, soit deux mois avant l'échéance du 12 juin, un projet de loi visant à l'habiliter à légiférer par ordonnances en la matière.

Vous le savez, monsieur le ministre, le Sénat a peu de goût pour les ordonnances. En l'espèce, ce procédé à un goût un peu amer.

Si le sujet est indubitablement technique et qu'il y a désormais urgence à ce que des mesures d'adaptation et de transposition soient prises, cette urgence a été créée par le Gouvernement, alors que deux ans se sont écoulés depuis l'adoption du pacte !

En outre, habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances revient, pour le Parlement, à se dessaisir de sa compétence et à renoncer à l'exercer. Le caractère largement formel de la ratification a pour conséquence que toute cette démarche s'assimile à une forme de « chèque en blanc ».

L'adaptation de notre droit au pacte ne se résume pas à un exercice purement technique. Elle comporte de nombreux choix politiques, qu'il s'agisse d'appliquer certaines clauses facultatives ou de déterminer ce que les textes européens laissent au droit national.

Ces choix politiques sont d'autant plus importants que la demande d'asile a connu ces dernières années une croissance préoccupante, si bien qu'elle constitue, à bien des égards, la première filière d'immigration en France, puisque la grande majorité des déboutés s'installent durablement dans notre pays. La régulation de ces flux, face auxquels nos capacités d'instruction et d'accueil des demandeurs sont débordées, est essentielle.

Alors que la plupart des États membres s'engagent dans une démarche de renforcement de leur cadre juridique en la matière, un droit plus favorable nous expose à un risque important de report de la demande d'asile vers notre pays.

Vous le comprendrez, la matière est trop importante pour que nous nous contentions d'un simple « chèque en blanc ».

Je regrette, à cet égard, qu'en dépit de la demande qu'ils ont formulée, nos rapporteurs n'aient pas reçu communication de l'avant-projet d'ordonnance. Je me permets d'appuyer cette demande, car il me paraît tout à fait essentiel que nous ayons connaissance des intentions du Gouvernement.

Monsieur le ministre, quelles seraient les conséquences, pour le dispositif français de l'asile, de l'absence d'adaptation du droit français d'ici au 12 juin ? Dans l'éventualité où ce projet de loi ne serait pas adopté, quel serait le plan B du Gouvernement ?

De quelle manière le Gouvernement souhaite-t-il adapter le pacte ? Comment entend-il se saisir des marges de manoeuvre laissées aux États membres ? Vous engagez-vous également à faire inscrire à l'ordre du jour le projet de loi de ratification ?

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - Nous nous retrouvons cet après-midi pour examiner les enjeux et les modalités concrètes de mise en oeuvre du pacte sur la migration et l'asile. Cet ensemble de neuf règlements et une directive a été adopté en mai 2024 à l'issue d'un processus de négociations long et compliqué. En effet, ce paquet avait été présenté par la Commission européenne en septembre 2020 pour tirer les conséquences de la crise migratoire des années 2015-2016, ainsi que les leçons de l'échec des négociations sur un précédent « paquet Asile ».

Le pacte répond à trois objectifs principaux.

Il s'agit d'abord de renforcer la coopération européenne pour répondre aux défis communs que constituent la lutte contre l'immigration irrégulière, l'accueil et la prise en charge des demandeurs d'asile ainsi que la mise en oeuvre effective des droits fondamentaux des demandeurs d'asile et des réfugiés.

Par ailleurs, le pacte vise à mettre en place, de manière inédite au niveau européen, une approche globale assurant la cohérence entre politique migratoire, politique de l'asile et contrôle aux frontières.

Enfin, l'objectif est de défendre un équilibre permanent entre la responsabilité des États membres, dans les contrôles aux frontières comme dans la prise en charge des demandeurs d'asile, et la solidarité européenne pour soulager les États membres dits « de première entrée », c'est-à-dire, les États membres dans lesquels les demandeurs d'asile entrent dans l'Union européenne.

La présidence française du Conseil avait joué un rôle déterminant pour relancer la dynamique des négociations sur ce pacte. Monsieur le ministre, peut-être pourrez-vous, en préambule, nous présenter votre analyse d'ensemble des mesures de ce pacte, les principaux points de compromis par rapport aux positions initialement défendues par la France, mais aussi les points de vigilance ? Je pense notamment au suivi par certains États membres de première entrée de leurs obligations en matière de reprise des transferts placés sous « procédure Dublin ».

Cela me paraît d'autant plus important que la démarche de mise en oeuvre du pacte retenue par le Gouvernement n'est pas satisfaisante, disons-le franchement. Les États membres avaient deux ans pour s'y préparer et vous avez attendu le tout dernier moment pour présenter un projet de loi d'adaptation et de transposition, de surcroît sous forme d'habilitation à légiférer par ordonnances.

Je regrette cette méthode. J'avais eu de nombreux échanges avec le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) sur ce dossier important, puis j'avais interpellé l'an dernier le ministre chargé des relations avec le Parlement, lors du débat annuel sur l'application des lois, sur la mise en oeuvre du pacte. La secrétaire générale du Gouvernement, Mme Landais, avait alors indiqué qu'« une application mécanique du pacte consisterait, concrètement, à supprimer de nombreuses dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda), ce qui n'est pas forcément facile à comprendre pour nos concitoyens. C'est pourquoi une réflexion est en cours, associant le Conseil d'État et la direction générale des étrangers en France (DGEF), sur l'élaboration de différentes méthodes visant à mettre en oeuvre le pacte sur la migration et l'asile, tout en conservant un droit national lisible et suffisamment cohérent. Nous voulons éviter un « effet gruyère » qui conduirait à se reporter directement au règlement ».

Cette mise en oeuvre mérite un débat de fond sur l'ensemble des dispositions, et c'était évidemment possible. Je regrette le recours aux ordonnances, qui me paraît d'abord destiné à faire face à l'absence de majorité à l'Assemblée nationale, tout comme le calendrier retenu, qui ne permettra très certainement pas à la France d'adopter l'ensemble des mesures nécessaires dans les temps impartis pour respecter les échéances du 12 juin et du 1^er juillet.

Monsieur le ministre, ces réserves faites, je souhaite qu'au-delà des aspects juridiques, qui sont importants, vous puissiez faire le point sur les enjeux opérationnels de mise en oeuvre du pacte, notamment sur la refonte de la plateforme française d'Eurodac et sur la mise en place des 615 places d'hébergement requises en France, qui correspondent à la part française de la « capacité adéquate » fixée par le pacte, 30 000 places étant prévues au niveau de l'Union européenne pour mettre en oeuvre les procédures à la frontière.

En décembre 2024, cette capacité était de 300 places, dont 157 à l'aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle et 24 à Orly, les zones d'attente des aéroports parisiens représentant 90 % des placements en zone d'attente en France en 2021. De nouvelles infrastructures doivent donc être aménagées d'ici au 12 juin prochain, ce qui devra aussi se traduire en effectifs complémentaires de garde-frontières. Et ce nombre ne prend pas en compte l'acceptation éventuelle par la France d'un nombre élevé de relocalisations chaque année, au titre de la réserve annuelle de solidarité de l'Union européenne. Pouvez-vous nous préciser ces éléments très concrets ?

Je veux aussi revenir sur le coût global de mise en oeuvre du pacte. Les rapporteurs des commissions des finances et des lois s'étaient déjà interrogés sur l'écart entre l'évaluation de près de 150 millions d'euros présentée dans le plan de mise en oeuvre élaboré par le Gouvernement en décembre 2024 et le montant de 85 millions d'euros inscrit dans le projet de loi de finances pour 2026.

Pourquoi un tel écart ? Je voudrais pour ma part connaître votre position sur le cadre financier pluriannuel 2028-2034, puisque le Fonds « asile, migration et intégration » (Fami) sera appelé à jouer un rôle de soutien important, notamment pour financer le système de relocalisations prévu dans le cadre de la cadre de la réserve annuelle de solidarité. Or la commission des affaires européennes a exprimé des craintes sur l'architecture budgétaire retenue par la Commission européenne. Pouvez-vous nous éclairer sur les positions que vous défendez au Conseil en la matière ?

Enfin, pourrez-vous nous faire part de vos discussions avec vos homologues des autres États membres concernant la mise en oeuvre du pacte ? Je reviens d'Espagne : je sais que sa mise en oeuvre n'est pas aisée dans ce pays.

En outre, des États membres comme la Slovaquie ou la Pologne contestent le principe ou les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de solidarité - je ne parle pas de la Hongrie, compte tenu du changement de gouvernement. Comment agissez-vous, au sein du Conseil, pour aboutir à une mise en oeuvre correcte dans l'ensemble des États membres, au moment où la Commission européenne a par ailleurs dévoilé une nouvelle stratégie sur la migration et l'asile ?

M. Laurent Nuñez, ministre de l'intérieur. - Après dix années de négociations, les États membres de l'Union européenne sont parvenus à adopter le pacte européen sur la migration et l'asile. La France a joué un rôle déterminant dans l'aboutissement des négociations, notamment lors de la présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022.

En avril et en mai 2024, le Parlement et le Conseil ont adopté neuf règlements, ainsi qu'une directive, en l'espèce, la directive « Accueil ». Le pacte est entré en vigueur le 22 juin 2024, avec un délai de deux ans permettant aux États membres de préparer sa mise en oeuvre.

Le pacte européen sur la migration et l'asile constitue une réforme structurelle majeure de la politique migratoire européenne. Les pays européens ont su tirer les leçons de la crise migratoire de 2015-2016 pour réformer en profondeur leur politique migratoire. Ils ont décidé de renforcer les frontières extérieures en mettant en place un mécanisme de « filtrage », qui consiste en une vérification d'identité, un contrôle de vulnérabilité, un relevé d'empreintes digitales et un enregistrement dans la base Eurodac. Une importante extension des données recueillies est ainsi prévue, associée à une évolution du cadre juridique de prélèvement concernant tous les étrangers en situation irrégulière appréhendés sur le territoire national. Par ailleurs, le pacte instaure une réforme de la procédure d'asile et de retour à la frontière.

En outre, le pacte permettra une accélération des procédures d'asile et une amélioration du fonctionnement du règlement de Dublin, à la fois pour le transfert des étrangers relevant d'un autre État et pour les procédures de recours.

Enfin, le pacte instaure un mécanisme de solidarité obligatoire pour maîtriser les flux secondaires à l'échelle de l'Union européenne.

Le pacte apporte donc des solutions efficaces à des enjeux majeurs. Alors que la France a joué un rôle déterminant dans son adoption, elle doit maintenant adapter son droit national pour que ces dispositions puissent être pleinement mises en oeuvre.

Le calendrier, très contraint - le pacte entrera en vigueur le 12 juin 2026 -, est fixé par les règlements et s'impose à tous les États membres. Selon nos informations, à l'exception de la Hongrie, tous les États sont prêts, malgré les difficultés évoquées par M. le président de la commission des affaires européennes. Dans tous les pays, les textes d'adaptation du droit national sont en cours d'adoption ou ont été adoptés ces dernières semaines - c'est le cas de l'Allemagne et de l'Italie.

Dès l'été 2024, les gouvernements successifs ont travaillé sur la rédaction de nombreuses dispositions législatives et réglementaires de mise en oeuvre. Des travaux ont été conduits avec le Conseil d'État pour identifier les mesures législatives à modifier, mobiliser la procédure de déclassement de certaines normes législatives au niveau réglementaire - les règlements européens étant généralement d'application directe - et identifier les procédures nouvelles qui n'existent pas dans notre droit interne, comme celles qui relèvent du pouvoir législatif.

Il apparaît que de très nombreuses dispositions relèvent du niveau législatif. Or l'adoption d'une loi d'ici au 12 juin est impossible. Nous avons donc fait le choix de présenter au Parlement un projet de loi afin de pouvoir légiférer par ordonnances pour adapter le droit national.Vous connaissez les délais incompressibles qui s'imposent à l'adoption d'un projet de loi : ce sont ceux de la navette parlementaire et du contrôle du Conseil constitutionnel.

Un projet de loi d'habilitation à légiférer par ordonnances nous permettra de garantir une adaptation complète et cohérente du droit national pour des mesures très techniques. À ce titre, plusieurs États européens ont eu recours à une procédure similaire : l'Italie a ainsi adopté une loi-cadre permettant au gouvernement d'adapter le droit national par décret-loi.

L'article unique du projet de loi prévoit trois ordonnances.

La première permettra de transposer la directive et de prendre les mesures rendues nécessaires par l'entrée en vigueur des règlements. La deuxième a pour objet d'adapter ces dispositions en outre-mer. Enfin, la troisième permettra de prendre des mesures de coordination.

La technicité des mesures traitées par ces ordonnances ne doit cependant pas vous empêcher de débattre de la mise en oeuvre du pacte ; il ne s'agit pas, évidemment, de dessaisir le Parlement. C'est pour cette raison que j'ai répondu à l'invitation des deux présidents de commission. Nous aurons ensuite l'occasion d'échanger sur la mise en oeuvre du pacte lors de la discussion du projet de loi d'habilitation dans l'hémicycle.

Ces dernières semaines, d'ailleurs, je me suis entretenu avec les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale sur ce sujet. En légiférant par ordonnances, en outre, nous évitons que le droit ne soit fixé par les juges au fil des contentieux, au risque de créer des discordances juridiques importantes.

Certes, le dépôt d'un projet de loi aurait été préférable. Mais nous ne pouvons pas prendre le risque que les dispositions du pacte ne soient pas pleinement applicables au moment de son entrée en vigueur. Il en résulterait une grande insécurité juridique. Surtout, la France ne pourrait plus mettre en oeuvre les mesures essentielles pour pouvoir contrôler les flux migratoires.

Notre droit national doit être ajusté de manière substantielle. Selon les estimations des services, environ 40 % du Ceseda est affecté par les nouveaux textes européens. Par conséquent, l'absence d'adaptation serait synonyme d'une grande insécurité juridique pour les services de l'État comme pour les étrangers, en raison de la coexistence de normes nationales incompatibles avec les règlements. Cela donnerait lieu à des vides juridiques et à une multiplication des contentieux, avec un risque d'interprétations divergentes sur le territoire.

Ce constat vaut particulièrement pour les conditions matérielles d'accueil, puisque les règles nationales deviendront incompatibles avec la nouvelle directive. En effet, plusieurs dispositions modifient complètement le droit national ou inversent les principes qui le régissent.

Je souhaite insister sur les risques migratoires. Si ce projet de loi d'habilitation n'était pas adopté, les procédures de « filtrage » et d'asile à la frontière ne pourraient pas être mises en oeuvre. La France ne disposerait donc pas de base législative pour maintenir les demandeurs à la disposition des autorités pendant la durée d'instruction dans le cadre de la procédure d'asile à la frontière.

Très concrètement, il en résulterait, dans les semaines suivantes, une admission quasi systématique sur le territoire des personnes se présentant à la frontière. La France pourrait rapidement devenir l'un des points faibles des frontières extérieures de l'Union. Les passeurs, qui sont toujours très au fait des nouvelles règles, prendraient rapidement conscience de la situation. Nous nous exposerions à un risque d'afflux d'entrées irrégulières.

Sans adaptation du droit, en outre, les différences de traitement entre pays pourraient générer des mouvements secondaires au sein de l'espace Schengen et entraver les transferts Dublin. Alors même que nous avons négocié pendant huit mois pour que l'Italie et la Grèce reprennent les éloignements Dublin à compter du 12 juin, une telle situation serait très fâcheuse.

L'habilitation à légiférer par ordonnances constitue aujourd'hui la seule voie réaliste pour garantir une application ordonnée, lisible et sécurisée du pacte. Dans son rapport publié en mars dernier sur l'avancement de sa mise en oeuvre, la Commission européenne ne faisait pas état d'inquiétude particulière sur l'état de préparation de la France, sous réserve de l'adaptation du droit national et de la transposition de la directive « Accueil » dans les délais.

Le pacte constitue une avancée majeure pour une gestion européenne plus efficace des migrations et de l'asile. L'absence de transposition et d'adaptation du pacte créerait une désorganisation institutionnelle et risquerait d'alimenter les flux migratoires. En outre, elle nous exposerait à un risque réputationnel assez fort qui pourrait aller jusqu'à une procédure de manquement de la part de la Commission européenne.

Ces conséquences ayant été exposées, il apparaît que le plan B consisterait finalement à travailler avec des règlements qui s'appliqueraient directement, la directive restant à transposer. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) demande, quand bien même les règlements sont d'application directe, de supprimer les dispositions du droit national qui n'y sont pas conformes.

Ainsi, ce plan B se résumerait à des règlements d'application directe et à une circulaire interprétative, présentant l'articulation entre le droit européen et le droit national des États membres. Des dispositions législatives sont donc nécessaires, même, comme je l'ai déjà indiqué, si nous avons engagé un travail d'identification des dispositions du Ceseda susceptibles d'être déclassées et donc modifiées par voie réglementaire, ce qui représente néanmoins une tâche d'ampleur.

Je le reconnais toutefois : les ordonnances ne seront probablement pas prêtes dès le 12 juin ; aussi allons-nous connaître une période où les dispositions actuelles du Ceseda et les dispositions d'application directe du pacte coexisteront.

Oui, nous déposerons un projet de loi de ratification.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - C'est obligatoire ! L'inscrirez-vous à l'ordre du jour ?

M. Laurent Nuñez, ministre. - Bien sûr, nous l'inscrirons. Nous n'éviterons pas cet exercice.

Je reviendrai ultérieurement sur le cadre financier et la mise en oeuvre concrète du pacte, notamment en ce qui concerne l'asile à la frontière, Eurodac et le mécanisme de solidarité.

En ce qui concerne le mécanisme de solidarité, la France, en tant que pays soumis à un risque de pression migratoire, peut bénéficier d'un certain nombre de possibilités. Pour 2026, au moins, nous envisageons de mettre en place des mécanismes particuliers. Des étrangers en situation irrégulière sur le territoire national relèvent, au titre de l'application du règlement de Dublin, d'un examen dans certains pays, notamment en Italie et en Grèce. Nous allons donc recourir au mécanisme de l'offset, en vertu duquel des personnes qui auraient dû être transférées ne le seront pas, au regard de nos engagements en matière de relocalisation au titre du mécanisme européen de solidarité. En application de la règle au titre de la réserve de solidarité pour 2026, la France représente 16 % des 20 000 relocalisations prévues, soit un peu plus de 3 000 individus. Nous honorerons ainsi cet engagement grâce au mécanisme de compensation.

Concernant le retard pris dans la transposition, j'ai hérité de ce dossier, sur lequel j'ai travaillé dès ma prise de fonctions, il y a seulement six mois et demi. Je suis désolé que nous n'ayons pu vous présenter de texte plus tôt. Désormais, il est impératif que nous le votions pour éviter le « gruyère » que vous évoquiez.

Enfin, monsieur le président de la commission des affaires européennes, notre analyse est que le pacte renforcera bien le contrôle aux frontières extérieures, surtout dans nos ports et nos aéroports.

La possibilité d'un examen d'asile à la frontière concernera 80 % à 85 % des demandes d'asile à la frontière. Les demandeurs pourront être retenus le temps de l'examen. Aujourd'hui, une fois l'avis de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) rendu, la personne peut entrer sur le territoire pour déposer une demande d'asile de droit commun. Désormais, la demande d'asile sera directement instruite à partir de la frontière et l'Ofpra rendra une décision et non plus un avis.

S'ajoute à ce dispositif une procédure de « filtrage », qui s'appliquera à la fois aux demandeurs d'asile à la frontière et à tous les étrangers en situation irrégulière interpellés sur le territoire national.

Ce « filtrage » pourra être mis en oeuvre lors de la procédure de retenue pour vérification du droit au séjour. Il nous permettra de recueillir de nombreuses informations précieuses pour le contrôle des étrangers en situation irrégulière, notamment des photographies, des empreintes et des données alphanumériques, y compris par la contrainte. Sans nécessairement recourir à l'ensemble des dispositifs mis en place par l'Union européenne, nous déploierons un Eurodac français, auquel accéderont l'ensemble des policiers et des gendarmes à partir de leur tablette Néo.

Pour recourir à la contrainte, une loi est bien entendu nécessaire. Cela fait partie des dispositions législatives incluses dans l'ordonnance. Nous devrons bien entendu rester dans le cadre du droit national. Un magistrat judiciaire devra donc intervenir pour le recueil sous la contrainte les données biométriques.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Je laisse tout d'abord la parole aux rapporteurs de la commission des lois .

M. David Margueritte, rapporteur de la commission des lois. - Je partage le constat ainsi que les regrets exprimés par les présidents des deux commissions.

Lors des auditions que j'ai menées avec mon collègue Olivier Bitz dans le cadre de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances, vos services nous indiquaient que le texte était prêt à être déposé. Vous vous étiez en effet engagé à en débattre de manière approfondie avec la représentation nationale. Il est regrettable que nous ne puissions discuter de dispositions qui engagent pourtant notre avenir collectif.

Concernant la troisième ordonnance, le délai annoncé pour mettre en oeuvre les mesures de coordination semble très important. Comment s'explique-t-il ? Ouvre-t-il une marge de discussion ?

Comme l'a rappelé Mme la présidente de la commission des lois, il est nécessaire que vous nous transmettiez les documents demandés afin que nous rédigions notre rapport dans les meilleures conditions.

Concernant les mesures de « filtrage » et d'asile à la frontière, le nouveau régime d'accueil s'annonce substantiellement différent et suppose des adaptations majeures. Les demandeurs seront-ils maintenus en zone d'attente toute la durée de la procédure ? Celle-ci durera douze semaines, et non plus vingt-six jours. Quels sont les moyens prévus pour garantir que les infrastructures offrent une « capacité adéquate » ?

Le délai de douze semaines inclut le jugement. Or, pour l'heure, nous n'y sommes pas. Des moyens sont-ils prévus pour accélérer les procédures de décision à l'Ofpra et de jugement à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ?

Enfin, envisagez-vous d'étendre la liste des « pays d'origine sûrs » ? Est-il prévu d'appliquer la notion de « pays tiers sûr » ?

M. Olivier Bitz, rapporteur de la commission des lois. - Je regrette, à mon tour, les conditions d'examen de ce texte.

Pendant dix ans, ce pacte a été négocié au niveau européen. Voilà deux ans que nous attendons que le Gouvernement nous présente un projet de loi. Certes, les conditions n'étaient sans doute pas réunies en juin 2024, du fait de la dissolution. Mais depuis l'automne 2024, le Gouvernement est très allant sur les questions migratoires ! Je comprends donc mal les raisons qui nous poussent aujourd'hui à examiner un texte dans de telles conditions. Nous nous exposons à un risque de capharnaüm juridique et, si ce texte n'est pas adopté, d'un afflux massif sur le territoire national. Que s'est-il passé ?

La définition des « pays d'origine sûr » contenue dans le règlement  « procédure » entraînera-t-elle des conséquences au niveau national ? Allons-nous modifier la définition de cette notion contenue dans le Ceseda ? La liste nationale sera-t-elle étendue ?

La notion de « pays tiers sûr », quant à elle, permet de déclarer une demande irrecevable lorsqu'une protection dans un autre pays jugé sûr peut être offerte au demandeur. Envisagez-vous d'appliquer ce concept, en tenant compte de la réserve formulée par le Conseil d'État dans son avis de 2018 au profit des « combattants de la liberté » - d'après nos informations, seules deux protections ont été octroyées à ce titre par l'Ofpra en 2024 et six en 2023, soit un nombre très minoritaire.

La révision d'Eurodac et la prise systématique d'empreintes et de photographies dès l'interpellation des étrangers en situation irrégulière représentent une évolution importante. L'article 13 du règlement « Eurodac » permet aux États membres d'autoriser le recours à la contrainte pour la prise d'empreintes dès la retenue pour vérification du droit au séjour, alors qu'elle n'est aujourd'hui possible que lors du placement en rétention. Envisagez-vous de saisir cette clause facultative ?

Enfin, l'annexe budgétaire rédigée par le SGAE évaluait la mise en oeuvre du pacte à 170 millions d'euros en 2025, 122 millions d'euros en 2026 et 216 millions en 2027, soit 508 millions au total. Or les montants inscrits dans le projet de loi de finances sont bien inférieurs. Comment envisagez-vous la trajectoire budgétaire pour rendre ce pacte applicable dans notre pays ?

M. Laurent Nuñez, ministre. - Avec la nouvelle procédure de « filtrage », la demande d'asile sera examinée au fond dans un délai qui ne devra pas excéder douze semaines, sans que le demandeur soit autorisé à entrer sur le territoire, afin de faciliter son retour en cas de refus.

Les étapes de la procédure sont les suivantes.

Tout d'abord, le « filtrage » s'applique à tous les ressortissants de pays tiers ou apatrides qui demandent l'asile à un point de passage frontalier. Il se déroulera en zone d'attente et consistera en une vérification d'identité, avec enregistrement des empreintes et de photographie dans Eurodac, en un contrôle de sécurité via la consultation des fichiers dédiés pour identifier les demandeurs d'asile présentant une menace pour l'ordre public et la sécurité intérieure, et en un contrôle de santé préliminaire pour détecter tout besoin de santé ou impératif d'isolement, dans un souci de santé publique. L'ensemble de ces contrôles est formalisé dans le cadre d'un formulaire de filtrage.

Ensuite, à l'issue de ce « filtrage », la préfecture enregistrera, le cas échéant, la demande d'asile.

Le règlement prévoit des cas obligatoires de placement en procédure d'asile à la frontière : en cas de demande frauduleuse, de risque pour l'ordre public ou lorsque le demandeur est un ressortissant d'un pays pour lequel le taux de protection est inférieur ou égal à 20 %. Une disposition législative doit nous permettre de compléter la liste de ces cas. La préfecture placera alors l'étranger qui en relève en procédure d'asile à la frontière.

Pour les autres cas, le demandeur sera autorisé à pénétrer sur le territoire national en vue de l'examen de sa demande d'asile.

Quand le demandeur relève de la procédure d'asile à la frontière, les services préfectoraux pourront l'assigner à résidence ou, s'il constitue une menace pour l'ordre public, le maintenir en zone d'attente. Il nous faudra pour cela une disposition législative.

Les assignations à résidence s'effectueront dans un lieu de « capacité adéquate », c'est-à-dire dans un hébergement dédié aux demandeurs d'asile relevant de la procédure d'asile à la frontière et de la procédure de retour, pour la durée de l'instruction de leur demande.

Les capacités de nos infrastructures sont actuellement limitées. Dans l'attente de disposer d'un lieu qui réponde aux obligations de la France, offrant une capacité adéquate de 615 places au total, qui sera disponible en fin d'année, ce dispositif sera mis en oeuvre dans le cadre de l'assignation à résidence, en s'appuyant sur les places d'hébergement existantes.

Après l'enregistrement de sa demande par la préfecture, le demandeur introduit sa demande d'asile devant l'Ofpra en exposant les motifs essentiels de sa demande à un agent de l'Office, consécutivement à l'enregistrement. L'objectif affiché est de reproduire le fonctionnement de l'espace « France asile » de Cergy-Pontoise, où ces différentes étapes sont réalisées le même jour, dans les mêmes locaux. L'Ofpra pourra ensuite replacer le demandeur d'asile en procédure nationale normale si les conditions de la procédure d'asile à la frontière ne sont pas remplies.

Dans le cadre de la procédure d'asile à la frontière, l'Ofpra instruira la demande en quinze jours. Si l'Ofpra rejette la demande, une décision de refus d'entrée sur le territoire sera notifiée au demandeur, dont il pourra demander à un juge la suspension de l'exécution. Si sa demande est rejetée, l'étranger pourra être réacheminé.

J'en viens aux « pays d'origine sûrs ». Leur liste, définie par le pacte, entraîne des conséquences à deux niveaux. La première concerne la procédure d'asile à la frontière, que j'ai décrite. La seconde, au niveau de la procédure de demande d'asile, aboutit au traitement de la demande en procédure accélérée.

Cette liste des « pays d'origine sûrs » est donc très importante. Il y en aura deux : une liste établie au niveau européen et une liste nationale.

Un règlement du 24 février 2026 a établi la première liste européenne, qui est constituée des États suivants : les États candidats à l'adhésion à l'Union européenne, sauf l'Ukraine, ainsi que le Bangladesh, la Colombie, l'Égypte, l'Inde, le Kosovo, le Maroc et la Tunisie. Les États membres ont la possibilité de conserver une liste nationale, ce que le Gouvernement français entend faire afin de garder la pleine maîtrise de ses propres flux migratoires.

Pour rappel, en France, la liste des « pays d'origine sûrs » est établie par le conseil d'administration de l'Ofpra. À ce titre, l'Office est compétent pour décider de la suspension temporaire d'un pays de la liste.

Grâce au pacte, la liste européenne, comme les listes nationales, pourra désormais comprendre des exceptions pour mieux s'adapter aux réalités. Pour certains pays, tout ou partie du territoire pourrait être considéré comme un « pays d'origine sûr ». Cette exception pourra aussi concerner des catégories d'individus, comme les personnes LGBT+.

La demande d'asile en provenance d'un « pays d'origine sûr » obéit un cadre juridique spécifique. L'examen de la demande d'asile a lieu dans le cadre de la procédure accélérée, en principe dans un délai de quinze jours devant l'Ofpra et de cinq semaines devant la CNDA. En cas de rejet de la demande par l'Ofpra, l'obligation de quitter le territoire français (OQTF) délivrée à l'encontre de l'intéressé peut être exécutée sans attendre, le cas échéant, le jugement de son recours par la CNDA.

En revanche, malgré la réduction des délais, les modalités d'examen sont les mêmes et demeurent fondées sur une évaluation individuelle. Les garanties de procédure sont identiques à celles des demandes placées en procédure normale et prévoient un entretien personnel et l'assistance par un avocat ou un tiers.

Le concept de « pays tiers sûr » permet aux États membres de déclarer une demande irrecevable : on considère en effet que la personne qui se présente a un lien de connexion avec un État dans lequel elle peut bénéficier d'une protection. La France ne retiendra pas ce concept en raison de contraintes constitutionnelles.

Le « pays tiers sûr », je le répète, est le pays avec lequel le demandeur d'asile a un lien de connexion, lien qui peut être considéré comme établi lorsque des membres de sa famille y sont présents, lorsqu'il s'y est établi, y a séjourné ou transité, ou lorsqu'existent des liens linguistiques ou culturels. Le « pays tiers sûr » est aussi celui qui a été désigné comme tel au niveau national ou européen.

Ce concept est inconnu de notre droit actuel, car il est difficilement compatible avec notre Constitution. Dans sa décision du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel a en effet jugé que le quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 fait obligation aux autorités administratives et judiciaires de procéder à l'examen au fond de la situation des demandeurs d'asile relevant de cet alinéa, qui concerne les personnes persécutées pour leur action en faveur de la liberté, que l'on appelle les combattants de la liberté. Nous n'avons donc pas retenu l'application de ce concept de « pays tiers sûr ».

Les conditions dans lesquelles la prise d'empreintes et de photographies pourra être systématique peuvent être de deux types.

Le refus de se prêter à la prise d'empreintes et de photographies au moment de l'examen de la procédure d'asile à la frontière vaut retrait implicite de la demande. Nous n'appliquerons pas la contrainte vis-à-vis de la personne, mais son opposition constituera un retrait pur et simple de sa demande.

En revanche, le nouveau règlement relatif à la création d'Eurodac permet la prise systématique d'empreintes et de photographies dès l'interpellation de l'étranger en situation irrégulière sur le territoire national et, surtout, le recours à la contrainte. Nous ferons usage de la clause facultative permise par l'article 13, dans les conditions qui sont celles prévues en matière de rétention et qui ont été validées par le Conseil constitutionnel.

Nous pourrons exercer cette contrainte en cas de refus caractérisé de l'étranger, sur autorisation du procureur de la République, saisi en ce sens par l'officier de police judiciaire qui a procédé à l'interpellation. L'étranger doit pouvoir demander l'assistance d'un avocat et la prise de données ne peut pas commencer tant que l'avocat n'est pas présent. Nous devons évidemment dûment informer l'étranger des conséquences de son refus.

Vous m'avez interrogé sur le coût induit par la mise en oeuvre du pacte. En 2025, les dépenses engagées se limitent à celles relatives à la mise à jour du système d'information Eurodac. Au titre de la mission « Immigration, asile et intégration », les dépenses du pacte inscrites en loi de finances pour 2026 s'élèvent à 150 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 84,8 millions d'euros en crédits de paiement. Elles sont principalement portées par la direction de l'asile du ministère de l'intérieur pour un montant de 53,2 millions d'euros, imputées sur l'action n° 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 et sur l'action n° 11 « Accueil des étrangers primo arrivants » du programme 104.

Afin d'apprécier les coûts de fonctionnement du pacte en année pleine, il convient de se référer aux prévisions actuellement retenues pour 2027, qui constituera la première année d'exécution complète du pacte. Ainsi, au titre de l'action n° 02 du programme 303, le montant des crédits de paiement pour 2027 est évalué à 81,6 millions d'euros, auxquels s'ajoutent près d'un million d'euros pour l'action n° 11 du programme 104, soit un total de 82,5 millions d'euros. Ces prévisions correspondent à celles issues de la conférence technique tenue en mars 2026. Pour 2027, elles sont susceptibles d'évoluer dans le cadre des travaux de la conférence de budgétisation prévus en mai 2026 et ne préjugent pas des arbitrages qui seront rendus par le Premier ministre dans le cadre des lettres de plafond fixant le niveau des dépenses du projet de loi de finances pour 2027.

Dans le cadre des négociations en cours du prochain cadre financier pluriannuel, la France a participé à la recherche d'un compromis satisfaisant sur le Fami, afin d'améliorer la synergie entre les fonds et d'éviter que les crédits ne soient préemptés par les solutions innovantes, centres de retour, « pays tiers sûrs » et autres, dont les modalités juridiques sont encore incertaines. La France plaide pour des accords bilatéraux entre les États membres et les États concernés, pour ceux qui voudront instaurer des centres de retour, et non pour des financements européens.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - La troisième ordonnance nous laisse quelque peu perplexes, à la fois quant à son usage et à son délai.

M. Laurent Nuñez, ministre. - Le délai de neuf mois est nécessaire pour adopter un certain nombre de mesures de coordination et réajuster, si nécessaire, certaines dispositions.

M. Laurent Touvet, directeur général des étrangers en France. - Nous avons envisagé trois délais pour les ordonnances.

Le délai pour adopter la première ordonnance est bref, car celle-ci a fait l'objet de travaux préparatoires. Ceux-ci sont toutefois remis en cause par nos échanges avec le Conseil d'État, qui a été saisi par le Gouvernement d'une demande d'avis visant à déterminer comment tirer le plus grand parti du droit actuel pour l'application du pacte. Cela pourrait nous conduire sans doute à modifier notre projet initial d'ordonnance, en constatant que nous avons davantage de bases légales dans le droit français actuel que nous ne le pensions initialement pour appliquer le pacte.

Le délai de publication de la deuxième ordonnance, relative à l'outre-mer, est de six mois.

Compte tenu du délai assez bref de la première ordonnance, la troisième ordonnance doit tirer les conséquences des premiers mois de son application, pour apporter les rectifications ou les ajustements qui s'avéreraient nécessaires.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Le délai nous est apparu particulièrement long. Si nous vous autorisons à légiférer par ordonnances, nous nous privons nous-mêmes de la possibilité de légiférer sur ces sujets.

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - Je donne la parole aux rapporteurs de la commission des affaires européennes qui travaillent sur ces sujets depuis très longtemps : Audrey Linkenheld et Ronan Le Gleut.

Mme Audrey Linkenheld, rapporteure de la commission des affaires européennes. - Je parle également au nom du groupe socialiste, pour lequel j'ai travaillé sur cette question, avec différents collègues rapporteurs de la commission des affaires européennes et de la commission des lois, auxquelles j'appartiens.

Investie comme beaucoup d'autres collègues depuis de longs mois sur ce pacte, je ne peux que m'associer aux regrets formulés précédemment.

Conscients que, face aux crises migratoires auxquelles l'Europe était confrontée, il était sans doute nécessaire de rechercher un meilleur équilibre entre la responsabilité et la solidarité, les parlementaires socialistes n'ont pas accueilli de manière totalement négative ce pacte, lors de son élaboration en 2020. Mais, le temps passant, leur position est devenue très défavorable, surtout quand les derniers textes adoptés au Parlement européen l'ont été grâce aux voix de l'extrême-droite. Nous, parlementaires socialistes, sommes plus inquiets que d'autres vis-à-vis de ce texte.

La place du Parlement national n'est que très peu respectée dans l'adoption de ce pacte. Nous sommes déçus que ce projet de loi nous parvienne par le biais d'une demande d'habilitation à légiférer par ordonnances. En outre, nous n'avons pas été associés à la discussion sur le plan national relatif à ce pacte. Nous n'avons reçu que très peu de réponses à nos questions. Comme Olivier Bitz l'a dit, le Gouvernement est très allant sur les questions migratoires - trop allant, sans doute, à notre gré. Il est donc d'autant plus dommage que nous ne puissions discuter davantage de ce texte qui devra relever des défis juridiques, logistiques et financiers.

Monsieur le ministre, vous avez peu répondu à la question de son coût. Vous nous avez rappelé le contenu de la loi de finances, mais vous ne nous avez pas donné l'écart entre les crédits inscrits en loi de finances et ceux prévus par le plan national, qui semblent bien plus élevés. Nous avons besoin d'éclaircissements.

Vous avez dit que 40 % du Ceseda était concerné par ce pacte, qui est censé améliorer la protection des mineurs non accompagnés (MNA) en désignant un représentant provisoire immédiatement, avant de nommer ensuite un tuteur ou un administrateur ad hoc. De nombreux territoires français accueillent ces mineurs non accompagnés et essaient, dans la mesure du possible, de les héberger, mais beaucoup dorment dans des tentes, y compris dans ma ville de Lille. Combien de demandes d'asile issues de MNA la France traite-t-elle ? Qu'est-ce que le pacte change, en droit français, pour les MNA ? L'obligation d'un représentant pour ces mineurs est-elle actuellement remplie ? S'agira-t-il d'agents des conseils départementaux, déjà débordés ? Qu'est-ce que le pacte changerait aux conditions matérielles d'accueil, non seulement des MNA, mais de l'ensemble des demandeurs d'asile ?

La France fait face à des défis logistiques. Le « filtrage » à la frontière, en France, se fait essentiellement à Roissy. C'est là que se situe notre principale zone d'attente, avec la moitié des 300 places proposées par la France. Selon le pacte, il en faudrait le double. Où en est la création de places supplémentaires ? Quid des conditions d'hébergement des demandeurs d'asile en général ? Les 120 000 places françaises suffisent-elles pour satisfaire aux conditions matérielles d'accueil posées par les textes européens ?

J'aurais mille questions supplémentaires à vous poser, monsieur le ministre, mais les réponses que vous apportez ne sont pas extrêmement précises. Comprenez notre frustration. Nous aimerions être rassurés sur le fait que ce texte atteindra ses objectifs initiaux de responsabilité et de solidarité.

Tout n'est pas négatif : je vous remercie de vos propos sur les centres de retour. Au groupe socialiste, nous sommes fortement préoccupés à ce sujet. La France a indiqué qu'elle n'utiliserait pas cette disposition. Je vous remercie d'avoir déclaré que les financements européens ne devaient pas y être consacrés, mais devaient aller à d'autres dispositions concernant l'ensemble des États membres.

M. Ronan Le Gleut, rapporteur de la commission des affaires européennes. - Chaque année, la Commission européenne doit présenter un rapport sur la situation de la migration et de l'asile et, sur la base de ce rapport, proposer la liste des États membres en situation de « pression migratoire » qui, par conséquent, peuvent prétendre à bénéficier de relocalisations vers d'autres États membres ou de contributions financières. Sur la base de ce rapport, le Conseil, sur proposition de la Commission européenne, arrête les contributions de chaque État membre pour la réserve de solidarité en place pour l'année à venir. En pratique, l'exercice commence à l'automne 2025. La Commission a publié son rapport et ses propositions le 11 novembre dernier et le Conseil a arrêté les contributions des Vingt-Sept en décembre.

Ce cycle de gestion de la migration et de l'asile est-il utile ? La Commission européenne n'y a-t-elle pas trop de pouvoir par rapport aux États membres ? La France, lors de cet exercice, a été reconnue comme étant à « risque de pression migratoire ». Quelles sont les conséquences concrètes de cette reconnaissance ? La France a-t-elle indiqué vouloir contribuer au mécanisme de solidarité par des relocalisations en 2026 ? Pourquoi notre pays participe-t-il à ce mécanisme de solidarité exclusivement par des relocalisations, alors que d'autres apportent des contributions financières ? Est-ce simplement pour des raisons budgétaires ? La France a-t-elle les moyens humains, financiers et logistiques de soutenir cet effort ? Ce mécanisme européen est fondé, par définition, sur une solidarité de fait entre les États membres de l'Union européenne. Or certains États - la Slovaquie, la Pologne, peut-être la Hongrie - sont opposés aux mécanismes de relocalisation. Ce mécanisme peut-il durer si tous n'y participent pas ?

Enfin, depuis 2022, l'Italie refuse de reprendre les demandeurs d'asile qui sont ensuite partis dans un autre État membre, ce qui conduit notre pays à prendre en charge un certain nombre de demandeurs d'asile en lieu et place de nos amis italiens. Un dialogue existe-t-il entre ministres de l'intérieur à ce sujet pour surmonter cette difficulté importante ?

M. Laurent Nuñez, ministre. - Nous maintenons le droit actuel relatif aux MNA. C'est le choix qui a été fait. Le cadre juridique actuel prévoit que, lorsque la demande d'asile est présentée par un mineur non accompagné, le procureur de la République, avisé immédiatement par l'autorité administrative, désigne sans délai un administrateur ad hoc. Celui-ci assiste le mineur et assure sa représentation dans le cadre des procédures administratives et juridictionnelles relatives à la demande d'asile. Il est le représentant légal permanent au sens du règlement relatif aux procédures d'asile, dit « APR », qui prévoit la désignation de ce représentant dans un délai de quinze jours. Nous considérons que le droit national est mieux-disant que ce règlement. Il n'a donc pas été prévu de désigner un représentant temporaire, dans la mesure où notre droit prévoit déjà cet administrateur ad hoc.

Ce dernier est désigné sur une liste, dressée par chaque cour d'appel, de personnes physiques ou morales dûment habilitées. Il peut s'agir d'associations. Dans le cas où le MNA n'est pas déjà pris en charge par le département au moment où il présente sa demande d'asile, le président du conseil départemental où il est domicilié est immédiatement informé aux fins de mise à l'abri, puis d'évaluation de sa minorité. Par ailleurs, les MNA ne sont pas concernés par la procédure d'asile à la frontière, sauf s'ils constituent une menace pour l'ordre public, cas assez exceptionnel.

Le pacte apporte des modifications sur les conditions matérielles d'accueil. Celles-ci constituent l'ensemble des mesures prises en faveur des demandeurs, intégrant l'accès à un examen médical facultatif, au système éducatif, au marché du travail, aux cours de langue et aux soins médicaux d'urgence. Elles comprennent également le logement, la nourriture, l'habillement et les produits d'hygiène personnelle. Elles peuvent être servies en nature, sous forme d'allocations financières ou de bons, ou en combinant ces formules ainsi qu'une allocation journalière.

Le nouveau régime du pacte implique plusieurs changements de notre droit actuel, qui découle d'une précédente directive de 2013, dont certains sont favorables aux demandeurs. Les conditions matérielles d'accueil seront dues à compter de la présentation de la demande d'asile et non plus à compter de l'enregistrement de cette demande, cette deuxième étape intervenant en général au maximum trois jours plus tard. La directive prévoit aussi un régime de modulation des conditions matérielles d'accueil en cas de fraude, de demande de réexamen ou d'absence de coopération avec les autorités de l'asile. Dans ces cas, le retrait des conditions matérielles d'accueil devient l'exception et la limitation, la règle. Il y a une inversion du principe par rapport au droit actuel. Nous transposerons cette disposition dans le droit national.

Le nouveau règlement qui succèdera au règlement « Dublin III », dénommé « AMMR », permettra de mieux lutter contre les mouvements secondaires. Le demandeur d'asile qui fait l'objet d'une décision de transfert parce qu'il relève d'un autre État membre verra ses conditions matérielles d'accueil supprimées. Cet élément figure dans le pacte.

En ce qui concerne la « capacité adéquate », nous n'offrons pas 615 places à ce jour, mais ce sera le cas à la fin de l'année. En attendant, nous nous appuierons sur un système d'hébergement sous la forme d'assignations à résidence. Le pacte n'a pas d'effet sur le volume de places d'hébergement pour les demandeurs d'asile ni sur l'engagement financier de l'État dans la définition des places actuellement offertes.

Par ailleurs, une distinction est faite entre États soumis à une pression migratoire - Espagne, Italie, Grèce, Chypre et Malte - et États qui risquent de l'être. C'est le cas de la France, qui a obtenu ce classement compte tenu de la situation le long de la Manche et de la mer du Nord. Ce classement nous donnera droit à un certain nombre de financements et nous permettra d'actionner des mécanismes de solidarité. Ainsi, comme je l'ai déjà précisé, nous pourrons faire jouer le Dublin offset. Nous nous engageons, certes, sur un volume de relocalisations - d'un peu plus de 3 300 personnes -, mais nous l'honorerons en ne renvoyant pas un certain nombre de « dublinés », notamment italiens et grecs. En effet, à partir de juin prochain - à la suite d'accords avec l'Italie et la Grèce -, nous pourrons reprendre les transferts vers ces pays. Nous déduirons donc une partie de ces « dublinés », ce qui vaudra relocalisation. Nous avons enregistré un certain nombre de personnes dans ce cas entre janvier 2024 et l'été 2025.

Enfin, nous avons eu 44 cas de MNA à la frontière en 2024 et 43 en 2023.

Mme Patricia Schillinger. - Je voudrais évoquer un sujet que j'ai déjà abordé lors du Comité de coopération transfrontalière franco-allemand. À la frontière allemande, la police contrôle les personnes qui passent. Quelque 24 000 d'entre elles ont été reconduites à la frontière française en un an. Ce contrôle, qui ne devait durer que trois mois, se poursuit. Côté alsacien, nous avons été mis devant le fait accompli, à devoir gérer ces personnes, sans moyens humains suffisants. Nous devrions mener un travail en commun mais en l'espèce, les Allemands s'imposent. Comment travaillez-vous, peut-être dans le cadre du pacte, pour régler ce problème ?

Mme Corinne Narassiguin. - Je regrette le passage par un projet de loi d'habilitation, étant donnée l'importance de cette transposition. Vous avez dit, monsieur le ministre, qu'il s'agissait de mesures très techniques. Il est vrai que le droit des étrangers est très technique, mais il est aussi éminemment politique. Il est donc important de pouvoir mener des débats parlementaires. Le législateur ne doit pas être privé d'une pleine participation à ces décisions de transposition.

Avez-vous prévu un plan d'urgence pour une adaptation des procédures relatives à l'immigration et à l'asile en cas de crise et quels sont les critères de déclenchement d'un tel plan d'urgence ?

L'étude d'impact est très réduite, alors que le plan national de mise en oeuvre de décembre 2024, remis à la Commission européenne, était important. Est-il possible de recevoir davantage d'éléments sur l'impact de cette transposition avant l'examen du texte ? Nous allons devoir nous prononcer sur une habilitation à l'aveugle et la durée de celle-ci sera extrêmement longue. Il est donc très problématique que l'étude d'impact soit aussi faible.

Vos prédécesseurs avaient cité l'importance des organisations de la société civile, en disant qu'elles seraient des acteurs essentiels à la bonne mise en oeuvre de certaines dispositions du pacte. Comment vous assurerez-vous que les droits fondamentaux des personnes en demande d'asile ou en procédure de retour seront bien respectés ? Vous appuierez-vous sur ces organisations et si oui, dans quelle mesure ?

Dans quel cadre la consultation d'Eurodac par les policiers et les gendarmes sera-t-elle possible ?

Mme Marta de Cidrac. - Monsieur le ministre, vous avez cité les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Comment procède-t-on pour les pays, comme le Kosovo, qui ne sont pas reconnus par tous les États membres ? De même, les gouvernements de certains pays, comme l'Afghanistan, ne sont pas reconnus par tous les États membres.

Vous avez rappelé que la solidarité pouvait prendre trois formes : la relocalisation, la contribution financière et le soutien opérationnel. Peut-on considérer le soutien de notre État aux associations d'aide aux migrants, comme France Terre d'Asile, la Cimade ou l'Agence des Nations unies pour les réfugiés, comme une contribution financière au titre de ce mécanisme de solidarité ? Nous sommes dans une période économique compliquée pour notre pays.

M. Teva Rohfritsch. - Pouvez-vous confirmer que les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ne se verront pas appliquer le pacte ?

Pour nos régions ultrapériphériques (RUP), qui ne sont pas dans l'espace Schengen, de quelle manière comptez-vous adapter les règles envisagées ? Il s'agit à la fois d'éviter que cela ne constitue un point de fragilité de l'édifice en construction et de pouvoir traiter les pressions régionales particulières que vous n'ignorez pas, en Guyane et à Mayotte.

M. Laurent Nuñez, ministre. - La frontière franco-allemande est au sein de l'espace Schengen, dans lequel nous avons, en général, des accords avec les pays. C'est notamment le cas avec l'Allemagne, l'Italie ou l'Espagne. Lorsque nous interceptons un étranger en situation irrégulière, nous suivons des procédures de réadmission très encadrées, qui supposent une instruction et, en tout cas, une décision de notre part. C'est d'ailleurs ce qui nous permet de procéder à des réadmissions acceptées, à la frontière espagnole, dans 66 % des cas. C'est la même situation à la frontière italienne. En revanche, à la frontière allemande, nous constatons parfois des refus d'entrée purs et simples, ce qui n'est pas conforme à la jurisprudence européenne, notamment à l'arrêt ADDE de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). J'ai écrit à mon homologue allemand pour lui faire part de cette difficulté. De son côté, le Luxembourg vient d'engager une procédure en manquement auprès de la Commission européenne. Ces refus secs ne sont pas conformes à la réglementation européenne. Ce n'est pas notre pratique.

Nous avons un plan d'urgence par préfecture de zone de défense, avec des déclinaisons départementales dans le cadre des plans Orsec. Ces derniers ont été actualisés après l'affaire de « l'Ocean Viking ». Le pacte n'a pas d'effet sur ces plans d'urgence.

Il est vrai que nous ne détaillons pas les mesures que nous envisageons de prendre dans l'étude d'impact, mais nous veillerons à organiser des séquences d'information auprès du Parlement.

Le pacte ne modifie rien à l'accès des associations ou des autorités administratives indépendantes, notamment la Défenseure des droits, aux personnes en procédure d'asile à la frontière, notamment en régime de rétention, bien au contraire, puisqu'il comporte tout un volet de garanties juridiques.

Nous alimenterons Eurodac. Nous aurons également un dispositif français. Eurodac sera interconnecté avec beaucoup de systèmes d'information européens d'une part, et nationaux d'autre part. Les policiers et gendarmes pourront y enregistrer des données et procéder à des prises d'empreintes avec l'applicatif Néo, notamment NéoDK.

Les « pays d'origine sûrs » sont ceux dont le processus d'adhésion est engagé.

Les contributions aux associations qui participent à l'accueil des migrants ou au suivi des personnes demandeuses d'asile ne sont pas prises en compte dans le mécanisme de solidarité. Les contributions financières dont nous parlons sont celles qui sont versées aux pays d'entrée dans l'espace Schengen.

Le texte du pacte ne s'applique pas aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM) qui ne sont pas soumis au droit dérivé de l'Union européenne. Pour la France, il s'agit de Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises. Le législateur pourra toutefois prévoir l'application de tout ou partie de ces règles à ces territoires. Il ne semble pas que cela soit envisagé à ce jour. En revanche, les règlements et directives s'appliquent en principe dans les régions ultrapériphériques (RUP) - Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion, Saint-Martin - et ils y entreront en vigueur à la même date qu'en métropole, le 12 juin 2026. Par exception, dans les régions ultrapériphériques qui n'appartiennent pas à l'espace Schengen, les règlements européens prenant appui sur les règles de cet espace ne s'y appliquent pas.

Le projet de loi autorise le Gouvernement à prendre une ordonnance pour étendre et adapter les dispositions de l'ordonnance principale dans toutes les outre-mer. Nous disposons pour ce faire d'un délai d'habilitation de six mois et d'un délai de ratification de deux mois.

Mme Marta de Cidrac. - Le Kosovo n'est pas reconnu par tous les États membres. Si la France le reconnaît, ce n'est pas le cas de l'Espagne. Quel sera le traitement des migrants issus de ce pays-là ?

M. Laurent Nuñez, ministre. - Le Kosovo ne sera pas considéré comme un « pays d'origine sûr ». La demande d'asile sera examinée de manière individuelle.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Monsieur le ministre, je veux bien vous entendre toutes les semaines sur l'état d'avancée du travail sur les ordonnances ! Vous avez compris que l'intégralité des membres de nos commissions peine à signer un « chèque en blanc ». Vous nous demandez de vous autoriser à légiférer par ordonnances, mais nous ne savons absolument pas quels seront les choix réalisés par le Gouvernement. Il est important pour nous d'en savoir plus. Comment pouvez-vous nous communiquer ces éléments ? Nous fournir un projet d'ordonnance paraissait le moyen le plus sûr !

M. Laurent Nuñez, ministre. - Je dois y réfléchir. Nous travaillons encore sur la première ordonnance avec le Conseil d'État. Je vous ai donné nos orientations en réponse aux questions qui m'étaient posées. Je dispose d'autres éléments sur lesquels nous savons déjà ce que nous allons décider. Il est vrai que cela mérite d'être communiqué.

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - Nous aurons aussi des questions sur les moyens de Frontex, notamment.

M. Laurent Nuñez, ministre. - Je prends note.

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - La partie du pacte concernant la surveillance aux frontières devrait imposer à Frontex des effectifs renforcés.

M. Laurent Nuñez, ministre. - Tout d'abord, la directive doit être transposée. Ensuite, des normes législatives devront être modifiées, malgré le fait que le règlement soit d'application directe. Enfin, 150 clauses optionnelles sont prévues. Nous prendrons sans doute des décisions a posteriori, une fois que l'habilitation à légiférer par ordonnances aura été accordée.

Nous devons trouver une façon d'assurer la bonne information des commissions parlementaires sur les options que nous choisirons.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Merci à vous, monsieur le ministre, et à vos services.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 20 h 15.