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Proposition de loi relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations

13 décembre 2017 : Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 13 DÉCEMBRE 2017

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Dans quelques jours, le 1er janvier 2018, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre seront les principaux responsables de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, la désormais célèbre GEMAPI.

Cette échéance suscite chez les élus locaux de nombreuses inquiétudes, que j'ai pu mesurer, avec notamment notre collègue Pierre-Yves Collombat, au cours des déplacements organisés dans le cadre des travaux de la mission de suivi et de contrôle des dernières lois de réforme territoriale en 2016 et 2017.

À l'initiative de Pierre-Yves Collombat, l'article 56 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles - la loi MAPTAM - du 27 janvier 2014 attribue aux communes une compétence ciblée et obligatoire relative à la GEMAPI avec un transfert obligatoire aux EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent. L'article 59 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République - la loi NOTRe - du 7 août 2015 a fixé au 1er janvier 2018 la date d'effet de ce transfert.

La proposition de loi qui nous est soumise, adoptée par l'Assemblée nationale le 30 novembre 2017 après engagement de la procédure accélérée, vise à répondre aux fortes demandes exprimées par les élus locaux, qui sont particulièrement préoccupés par la mise en oeuvre prochaine de cette nouvelle compétence, en clarifiant notamment la répartition des rôles entre les différents acteurs.

Sans entrer dans le détail, je me bornerai à vous présenter succinctement les principales dispositions du texte.

L'article 1er, dans sa rédaction initiale, tendait à autoriser les départements assurant une ou plusieurs missions relevant de la compétence GEMAPI au 1er janvier 2018 à poursuivre leurs actions au-delà du 1er janvier 2020. L'Assemblée nationale a élargi cette faculté aux régions et a également prévu la conclusion d'une convention pour déterminer les missions exercées respectivement par le département, la région et l'EPCI à fiscalité propre, ainsi que les modalités de financement et la coordination de leurs actions.

L'article 1er aborde aussi la question de la responsabilité d'un EPCI à fiscalité propre. En effet, les communes et EPCI à fiscalité propre compétents se verront bientôt mettre à disposition, à titre gratuit et obligatoire, les digues et autres ouvrages concourant à la prévention des inondations appartenant à d'autres personnes publiques, dont ils deviendront ainsi les gestionnaires. Ils devront alors demander à l'État, au plus tard le 31 décembre 2021 ou le 31 décembre 2023 selon le cas, l'autorisation de ces ouvrages suivant les nouvelles règles issues du décret « digues » du 12 mai 2015.

Une fois ces ouvrages autorisés, les communes et EPCI à fiscalité propre gestionnaires bénéficieront du régime de responsabilité limitée prévu par le code de l'environnement. Mais une incertitude subsiste sur l'application de ce régime dérogatoire au cours de la période transitoire qui s'écoulera entre la mise à disposition des ouvrages et leur autorisation. D'où la disposition prévue à l'article 1er selon laquelle, au cours de cette période transitoire, la responsabilité du gestionnaire ne pourrait être engagée à raison des dommages que l'ouvrage n'aurait pas permis de prévenir, sauf à ce qu'ils soient dus à un défaut d'entretien par le gestionnaire.

L'article 1er bis permet l'adhésion d'un syndicat mixte ouvert exerçant l'une des missions constitutives de la GEMAPI à un autre syndicat mixte ouvert. Cette disposition nouvelle vise à permettre à un établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) d'adhérer à un établissement public territorial de bassin (EPTB).

Les articles 3 et 4 ont pour objet d'assouplir les modalités de transfert ou de délégation de la compétence GEMAPI, par les communes et EPCI à fiscalité propre, à un EPTB ou un EPAGE, en prévoyant notamment la « sécabilité interne » des quatre missions constitutives de la compétence : chacune de ces quatre missions pourrait donc être transférée ou déléguée en totalité ou partiellement. La faculté de déléguer tout ou partie de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte de droit commun demeurerait possible jusqu'au 1er janvier 2020.

Enfin, l'article 6 tend à ajouter la prévention du risque d'inondation à la liste des domaines dans lesquels le département est tenu d'apporter une assistance technique aux communes et EPCI à fiscalité propre ruraux au titre de la solidarité et de l'aménagement du territoire.

Tout en approuvant l'économie générale de la proposition de loi et, pour l'essentiel, les modifications qu'y a apportées l'Assemblée nationale, je vous proposerai, dans les amendements que je vous présenterai, de compléter et de clarifier le texte pour tenir compte des inquiétudes qui subsistent. À quelques jours de l'attribution de la compétence GEMAPI au bloc communal, il convient d'apporter les correctifs nécessaires pour assurer un exercice apaisé de cette compétence.

M. Philippe Bas, président. - L'équilibre général de ce texte me laisse perplexe : il ne diffère pas le transfert de la compétence GEMAPI au bloc communal, alors que les communes et leur groupement n'ont pas pu prendre, en temps utile, les dispositions nécessaires à la levée éventuelle de la taxe GEMAPI au titre de l'année 2018.

On prévoit donc l'entrée en vigueur d'une compétence sans les moyens de l'exercer, tout du moins pour les premiers mois.

M. Pierre-Yves Collombat. - La date d'entrée en vigueur est fixée depuis deux ans...

M. Philippe Bas, président. - Il me paraît également étonnant que ce texte ouvre la possibilité à des EPCI à fiscalité propre de prendre une délibération avant le
1er janvier 2018 alors qu'il doit être promulgué fin décembre au plus tôt... Ces dispositions seront évidemment mort-nées ! Nous sommes contraints de travailler dans une grande précipitation. J'espère néanmoins que les élus locaux y trouveront leur compte.

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous comprendrez que je ne puisse pas rester silencieux puisque, le rapporteur l'a rappelé, je suis à l'origine de l'institution de la compétence GEMAPI.

Je souhaite d'abord rappeler que les inondations ont entraîné, en France, dans les dix dernières années, plusieurs centaines de morts et des milliards d'euros de dégâts. En outre, l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) estime que la région parisienne supporterait un risque de 40 milliards d'euros en cas de catastrophe équivalente à celle de 1901. De leur côté, les Pays-Bas se préparent à des phénomènes encore plus importants et anticipent la survenue de crues sur une période de dix mille ans !

Pourquoi avoir proposé l'attribution d'une compétence GEMAPI ? Cela résulte des travaux d'une mission commune d'information dont j'étais le rapporteur, que le Sénat a créée à la suite des inondations qui ont eu lieu en 2010 et 2011 dans le sud de la France. Nous avions constaté qu'il n'existait pas, en France, de politique de prévention de l'inondation, alors qu'il s'agit d'un risque majeur.

En fait, tout le monde était responsable de cette problématique... donc personne ne l'était ! Voilà pourquoi nous avons d'abord voulu désigner un responsable de cette compétence. Le choix s'est porté sur les intercommunalités, car elles sont proches des communes et disposent d'une certaine capacité de financement.

Pour autant, contrairement à ce que laisse entendre l'exposé des motifs de la proposition de loi qui nous est soumise, nous estimions que cette compétence devait s'exercer à un autre niveau, celui des EPAGE, qui sont des syndicats mixtes pouvant associer d'autres acteurs comme les départements et les régions. En effet, il arrive souvent que plusieurs collectivités territoriales, dont les départements, jouent déjà un rôle important dans ce dossier. Il fallait donc se positionner au niveau des bassins et nous avons aussi prévu la création des EPTB pour organiser à un niveau encore plus large la coordination entre les différents acteurs.

Il est donc faux de dire que la compétence a été exclusivement confiée aux EPCI à fiscalité propre, puisqu'il est déjà possible d'associer les départements et les régions. Il eût été idiot de se priver de tels financeurs !

Alors, à quoi bon ce texte ? En fait, il s'agit de permettre à chacun de continuer sa petite cuisine dans son coin, sans toucher à ce qui existe ! C'est donc contraire à l'idée que nous avions de la nécessité d'une vue globale et d'un opérateur unique qui associe les acteurs concernés.

Dès le début, la disposition que nous avions adoptée a été l'objet d'un intense lobbying de la part de toutes les associations nationales d'élus et des établissements qui avaient en charge la prévention des inondations. Ils ont voulu faire capoter la réforme, mais n'ont obtenu que son report de deux ans.

Pour autant, rien n'a été préparé et, aujourd'hui, tout le monde se réveille ! C'est un peu fort de café ! C'est pourquoi je ne suis pas d'accord avec les dispositions et les amendements qui visent à morceler encore la compétence.

Par miracle, nous avions obtenu que le financement de la compétence GEMAPI soit assuré grâce à une taxe affectée spécifique, dont la base est très large.

Je ne vois pas bien pourquoi il faudrait maintenant revenir sur toute cette logique. En revanche, un problème n'a pas été traité correctement, celui du ruissellement, sujet important dans le sud de la France et dans les villes. La rédaction des textes était contradictoire et le financement de la maîtrise du ruissellement au travers de la taxe GEMAPI a été abandonné, alors qu'il s'agit sûrement du seul moyen d'avancer.

M. Éric Kerrouche. - La proposition de loi ne résout pas toutes les difficultés que la compétence GEMAPI entraîne pour les territoires.

Au-delà de l'intérêt qu'elle peut avoir, plusieurs problèmes persistent en effet, que ce soit pour les grands corridors fluviaux et les littoraux ou en termes de risques de submersion marine ou de lutte contre l'érosion. Je citerai aussi le manque d'articulation avec les compétences eau et assainissement. La question de la responsabilité des gestionnaires d'ouvrage est traitée de manière imparfaite et le financement de la GEMAPI ne fait l'objet, dans la proposition de loi, que d'un rapport du Gouvernement au Parlement, ce qui n'engage pas à grand-chose...

Malgré ses insuffisances, la proposition de loi permet tout de même des assouplissements bienvenus. Elle nécessite cependant l'adoption de certains amendements.

M. Henri Leroy. - Le 3 octobre 2015, une inondation a fait 21 morts dans les Alpes-Maritimes, dont huit dans ma commune. Nous nous sommes tous mobilisés pour faire face à ce fléau et j'invite le rapporteur à venir dans ma commune pour observer la manière dont nous y avons réagi : un syndicat mixte regroupant toutes les intercommunalités a été mis en place et un EPTB devrait aussi être créé le 1er janvier 2018. Les besoins de financement sont colossaux.

Alors que les réponses à apporter dépassent souvent le cadre d'un seul bassin, tous les acteurs du département, dont l'État et Météo-France, ont oeuvré pour la création d'un EPTB. Laisser la compétence aux intercommunalités n'est pas la meilleure solution pour protéger nos concitoyens. Notre expérience est unique et elle a rassemblé tous les élus et acteurs concernés.

M. Philippe Bas, président. - Cette intervention renforce celle de M. Collombat : il est important de mettre en place des organisations nouvelles pour faire face à ces problèmes.

M. André Reichardt. - Cette proposition de loi est plutôt la bienvenue compte tenu des difficultés que rencontrent aujourd'hui certains EPCI à fiscalité propre pour remplir les obligations qui leur incombent en matière de GEMAPI. Comme cela a été dit, notre plus grand défi est la coordination des actions qui sont menées dans ce domaine et l'implication des régions, des départements et des EPCI est salutaire si tant est que ce résultat soit effectivement obtenu.

La constitution d'un EPTB est essentielle, mais elle nécessite une bonne entente entre les parties. En Alsace, sur le bassin versant de l'Ill, nous travaillons à la constitution progressive d'un tel EPTB, qui ne signifie pas obligatoirement, au moins dans un premier temps, la mise en oeuvre de moyens nouveaux ou le transfert de maîtrise d'ouvrage et de responsabilité. Il s'agit plutôt de mutualiser des moyens et de les coordonner.

En ce qui concerne le financement, je m'interroge sur le devenir de la taxe GEMAPI, lorsque 80 % de la taxe d'habitation sera supprimée... Qui va alors payer ?

M. Pierre-Yves Collombat. - La taxe GEMAPI ne repose pas uniquement sur la taxe d'habitation !

M. André Reichardt. - En bonne partie tout de même !

Enfin, je dois dire que mon département est touché par les inondations, mais aussi par des coulées de boue occasionnées par le ruissellement. Que prévoit la proposition de loi en la matière ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'examen des amendements permettra d'éclairer un certain nombre de questions.

Je partage les propos de Pierre-Yves Collombat et d'Henri Leroy sur la complexité de la question et le temps qui a été perdu en la matière. Cette proposition de loi n'apporte bien évidemment que des réponses incomplètes.

En ce qui concerne la taxe GEMAPI, elle est répartie sur la taxe d'habitation, les deux taxes foncières et la cotisation foncière des entreprises.

Au sujet du ruissellement, son absence de prise en compte est en effet une véritable anomalie, car il constitue un problème grave et récurrent sur l'ensemble du territoire.

Enfin, le projet de loi de finances rectificative pour 2017 en cours d'examen par le Parlement devrait inclure une disposition sur la taxe GEMAPI : l'Assemblée nationale a inséré l'article 23 decies, qui permet d'instituer la taxe avant la prise en charge de la compétence et donne aux intercommunalités jusqu'au 15 février 2018 pour la voter.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-30 prévoit qu'un syndicat mixte auquel a été transféré l'exercice de la compétence GEMAPI est partie à la convention conclue entre le département ou la région et l'EPCI à fiscalité propre compétent. Cette proposition apparaît superflue, puisque les départements et les régions pourront adhérer à ces syndicats mixtes et il est préférable que cette convention soit conclue avec le titulaire de la compétence, même si celle-ci a été transférée ou déléguée à un syndicat. Avis défavorable.

L'amendement COM-30 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 1er vise à autoriser les départements et les régions à poursuivre leur action en matière de GEMAPI au-delà de 2020, à condition d'avoir conclu une convention en ce sens avec chaque EPCI à fiscalité propre compétent. Or, si les communes attributaires de la compétence GEMAPI devront obligatoirement la transférer à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, il convient de prendre en compte le cas des communes isolées. C'est avec ces communes que les départements ou les régions devront alors passer contrat. Je vous rappelle qu'elles sont au nombre de neuf.

L'amendement COM-1 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-16 prévoit que la convention prévue à l'article 1er entre le département ou la région, d'une part, la commune ou l'EPCI à fiscalité propre compétent en matière de GEMAPI, d'autre part, pourrait autoriser le département à se substituer à la commune ou à l'EPCI à fiscalité propre pour la perception de la taxe GEMAPI. Je n'y suis pas favorable. La proposition de loi n'a pas pour objet de revenir sur l'attribution de principe de la compétence GEMAPI au bloc communal. On ne saurait donc autoriser les départements et les régions à percevoir la taxe GEMAPI à la place des communes et intercommunalités. Avis défavorable.

L'amendement COM-16 n'est pas adopté.

Les amendements COM-17, COM-18, COM-28, COM-33, COM-38 rectifié et COM-41 ne sont pas adoptés.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à ce que les régions puissent, au même titre que les départements, contribuer au financement de projets relevant de la GEMAPI, dont la maîtrise d'ouvrage serait assurée par une commune, un EPCI à fiscalité propre ou un syndicat mixte « fermé ». Il supprime, par ailleurs, les dispositions de l'article 1er relatives au transfert et à la délégation de tout ou partie de la compétence GEMAPI à un syndicat de communes ou un syndicat mixte, afin d'aborder cette question de manière globale à l'article 3.

L'amendement COM-2 est adopté et l'amendement COM-46 rectifié devient sans objet.

L'amendement COM-31 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La rédaction adoptée par nos collègues députés au sujet du régime de responsabilité limitée des gestionnaires d'ouvrages soulève quelques difficultés, auxquelles l'amendement COM-3 tend à remédier.

En premier lieu, ce régime de responsabilité dérogatoire doit aussi bénéficier aux communes isolées, qui exerceront elles-mêmes la compétence GEMAPI et pourraient ainsi devenir gestionnaires d'ouvrages de protection.

En deuxième lieu, il convient de s'assurer que, par le jeu des références législatives, les ouvrages mis à la disposition des communes et EPCI à fiscalité propre par d'autres personnes publiques que les départements, les régions et leurs groupements ne soient pas exclus du régime de responsabilité limitée.

En troisième lieu, ce régime doit également couvrir les ouvrages autres que des digues, notamment les barrages, concourant à la protection contre les inondations, qui auraient été mis à la disposition des communes et EPCI à fiscalité propre dans les conditions fixées au II de l'article L. 566-12-1 du code de l'environnement.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il me semble que le droit en vigueur prévoit que les ouvrages doivent être mis à niveau avant d'être mis à disposition. Cet amendement me semble donc satisfait.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je ne le crois pas.

L'amendement COM-3 est adopté et l'amendement COM-29 devient sans objet.

Articles additionnels après l'article 1er

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-19 prévoit que le produit de la taxe GEMAPI puisse être calculé en fonction des dépenses des départements et des régions. Avis défavorable, comme sur les précédents auxquels ils se rapportent.

L'amendement COM-19 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-20.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements identiques COM-39 rectifié et COM-43 ont pour objet d'autoriser le financement par la taxe GEMAPI de provisions pour charges des EPCI à fiscalité propre dans le cadre d'une programmation pluriannuelle des dépenses liées à l'exercice de cette compétence.

L'idée est bonne, mais je me demande si ces amendements sont utiles, dès lors qu'une provision est comptabilisée comme une charge de fonctionnement. La rédaction actuelle de l'article 1530 bis du code général des impôts devrait donc suffire. Cependant, je vous propose d'intégrer cette proposition à mon amendement COM-9 rectifié.

Les amendements identiques COM-39 rectifié et COM-43 ne sont pas adoptés.

Articles additionnels avant l'article 2

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-44 rectifié a pour objet d'intégrer la taxe GEMAPI parmi les impositions et redevances prises en compte dans la base de calcul du coefficient d'intégration fiscale. Or toutes ces impositions seront susceptibles d'être perçues par les communes. Au contraire, dès lors qu'une commune est membre d'un EPCI à fiscalité propre, ce qui est le cas de la quasi-totalité des communes, elle ne pourra pas instituer elle-même la taxe GEMAPI : seul l'EPCI à fiscalité propre dont elle est membre aura cette faculté. La répartition du produit de la taxe entre l'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres n'est donc pas représentative de l'intégration fiscale d'une intercommunalité.

En outre, l'amendement pourrait avoir des effets indésirables. Il conduirait à augmenter la dotation globale de fonctionnement (DGF) des intercommunalités ayant instauré la taxe GEMAPI au détriment des autres, alors que tous les EPCI à fiscalité propre devront exercer cette compétence. Il modifierait la répartition entre l'EPCI à fiscalité propre et les communes membres de la contribution au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) due par l'ensemble intercommunal.

Pour ces raisons, l'avis est défavorable.

L'amendement COM-44 rectifié n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-45 rectifié est satisfait par l'article 23 decies du projet de loi de finances rectificative pour 2017 en cours d'examen.

L'amendement COM-45 rectifié n'est pas adopté.

Article 2

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-27 tend à associer les principaux gestionnaires des fleuves, des zones côtières, des digues domaniales, des zones de montagne et des EPTB à l'élaboration par le Gouvernement du rapport prévu à l'article 2. Il reviendra aux administrations d'État d'associer les acteurs concernés, selon des modalités qu'elles définiront. On peut penser qu'elles le feront. Avis défavorable.

L'amendement COM-27 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-34 est relatif à l'identification des actions d'intérêt commun à une échelle hydrographique et ne nous paraît pas avoir de lien direct avec l'article 2 de la proposition de loi. Avis défavorable.

L'amendement COM-34 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-35 est identique au COM-27 à la différence que les représentants des zones de montagne ne seraient pas associés à l'élaboration du rapport. Avis défavorable pour les mêmes raisons que sur l'amendement COM-27.

L'amendement COM-35 n'est pas adopté.

Article 3

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-12 vise à supprimer l'article 3 qui est relatif à la « sécabilité » de la compétence GEMAPI. À titre personnel, je serais tenté d'approuver l'argument de Pierre-Yves Collombat, car l'identification d'un chef de file de la compétence est essentielle.

Toutefois, les acteurs que nous avons auditionnés ont beaucoup insisté sur l'importance de la sécabilité. Les problèmes qui se posent sont très concrets. Ainsi, pour des raisons opérationnelles, certains EPCI littoraux souhaitent transférer à des syndicats mixtes différents la prévention des inondations fluviales et celle des submersions, c'est par exemple le cas en Charente-Maritime. D'autres intercommunalités envisagent, pour leur part, de transférer à un syndicat les études préalables à l'autorisation des ouvrages qui nécessitent une vue d'ensemble à l'échelle d'un bassin ou d'un sous-bassin, tout en conservant la maîtrise d'ouvrage des travaux ou la surveillance et l'entretien quotidien des ouvrages.

Voilà pourquoi je propose de donner un avis défavorable à cet amendement, même s'il est vrai que la « sécabilité » soulève de nombreuses questions.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le problème est d'identifier un opérateur qui soit responsable de l'ensemble de la problématique. En effet, les causes d'une inondation sont multiples et la lutte contre ce phénomène nécessite d'avoir une vue globale. Si la responsabilité est fractionnée entre des opérateurs différents, toutes les conventions du monde ne suffiront pas...

Je comprends qu'il peut exister des problèmes spécifiques, par exemple pour les digues, et des ajustements peuvent être décidés pour les régler, mais la « sécabilité » n'est pas une bonne solution.

M. Philippe Bas, président. - Le rapporteur propose de ne pas adopter à ce stade cet amendement, mais il fait preuve de compréhension vis-à-vis du problème soulevé, qui peut éventuellement être approfondi d'ici à l'examen du texte en séance publique. Peut-être la sécabilité ne doit-elle être autorisée que transitoirement ?

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La question mérite réflexion car la compétence GEMAPI risque en effet de perdre de son sens et de sa substance.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale comprend diverses dispositions, aux articles 1er, 3 et 4, visant à assouplir les modalités de transfert ou de délégation de la compétence GEMAPI des EPCI à fiscalité propre à des syndicats de communes ou des syndicats mixtes.

Si l'on peut s'interroger sur le principe de cette « sécabilité interne », force est de constater qu'elle répond, sous les réserves qui viennent d'être dites, à une forte demande de certains territoires. Il paraît souhaitable, à ce stade de nos débats, de regrouper au sein de l'article 3 l'ensemble des dispositions relatives aux modalités de transfert ou de délégation de la compétence GEMAPI pour plus de lisibilité et afin d'éviter toute discordance d'un article à l'autre. Il est également préférable de codifier l'ensemble des dispositions à caractère pérenne au sein du code général des collectivités territoriales. Tel est l'objet de l'amendement COM-4.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit donc d'un amendement que nous pouvons adopter à titre conservatoire.

L'amendement COM-4 est adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements COM-37 rectifié et COM-40 sont identiques ; ils concernent la « sécabilité géographique » des compétences transférées dans le domaine de la gestion de l'eau. Je propose de les adopter sous réserve de mon sous-amendement COM-47 afin de remplacer, à l'alinéa 4 de l'article 3, les mots « en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations » par les mots « pour l'exercice des missions mentionnées au I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement ».

Le sous-amendement COM-47 est adopté, ainsi que les amendements COM-37 rectifié et COM-40, ainsi modifiés.

L'amendement rédactionnel COM-5 est adopté.

L'amendement COM-13 n'est pas adopté.

Article 4

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-14 prévoit la suppression de l'article 4, également relatif à la « sécabilité » de la compétence GEMAPI. Avis défavorable sous les réserves que nous avons évoquées tout à l'heure.

L'amendement COM-14 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'article 4 a pour objet d'autoriser le transfert ou la délégation partiels de chacune des quatre missions constitutives de la compétence GEMAPI à un EPAGE ou un EPTB, soit la « sécabilité interne ». Afin d'éviter toute redondance et de renforcer la lisibilité du droit, il est préférable de regrouper à l'article 3 l'ensemble des dispositions relatives aux modalités de transfert et de délégation. Tel est l'objet de l'amendement COM-6.

M. Pierre-Yves Collombat. - Si je comprends bien, la commission adopte cette position à titre conservatoire. En ce qui me concerne, je suis tout à fait d'accord pour que des délais soient accordés en raison de la complexité des sujets.

M. Philippe Bas, président. - La commission a en effet demandé au rapporteur d'envisager le dépôt d'un amendement qui donnerait un caractère temporaire à la « sécabilité ».

L'amendement COM-6 est adopté et l'amendement COM-15 devient sans objet.

Articles additionnels après l'article 5

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-10 présenté par Pierre-Yves Collombat vise à étendre le champ de la compétence GEMAPI à la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement et à la lutte contre l'érosion des sols. De mon côté, je vous proposerai, dans un autre amendement, de permettre aux communes et EPCI à fiscalité propre d'affecter une part de la taxe GEMAPI à des projets relevant de cette mission.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il existe plusieurs moyens de parvenir au résultat que nous recherchons. J'ai la faiblesse de penser que ma proposition est plus claire : elle consiste à introduire, dans la définition même de la compétence GEMAPI, la maîtrise des eaux pluviales, du ruissellement et la lutte contre l'érosion des sols. Cela n'a pas été fait dans la loi MAPTAM, c'était une erreur.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le problème est celui des délais : nous discutons d'une proposition de loi quinze jours seulement avant le transfert de la compétence GEMAPI aux EPCI à fiscalité propre et, même si je partage la préoccupation de Pierre-Yves Collombat, nous devons préserver le caractère opérationnel de ce texte. C'est pourquoi je propose de manière concrète que la taxe GEMAPI puisse financer des actions de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement, ainsi que de lutte contre l'érosion des sols.

Pour autant, nous pourrons débattre en séance publique avec le Gouvernement sur l'intérêt d'élargir la compétence.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'insiste. Les conséquences du ruissellement en termes humains et financiers sont très importantes. Renvoyer au bon vouloir du Gouvernement serait un enterrement de première classe !

M. André Reichardt. - Je suis plutôt de l'avis de M. Collombat. Le ruissellement est un véritable problème qui n'a pas été pris en compte dans la loi MAPTAM.

M. Pierre-Yves Collombat. - La disposition en question a été supprimée !

M. André Reichardt. - Je ne suis pas certain que la taxe GEMAPI puisse financer des actions liées au ruissellement, si la loi ne le prévoit pas expressément. Nous verrons bien quelle est la position du Gouvernement et nous pourrons régler cette question en commission mixte paritaire.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - C'est l'objet de mon amendement COM-9 rectifié. Le Gouvernement est d'accord pour que la taxe soit utilisée pour des actions liées au ruissellement, mais il souligne qu'imposer aux élus une extension de compétence à quinze jours de sa mise en oeuvre n'est pas très opportun.

M. Dany Wattebled. - Je suis favorable à l'intégration de la maîtrise de ruissellement dans la compétence GEMAPI.

M. Éric Kerrouche. - Les EPCI à fiscalité propre qui se préparent à exercer la compétence GEMAPI le font sur la base de l'article L. 211-7 du code de l'environnement. Il ne me paraît pas souhaitable d'ajouter une autre compétence, qui aurait des conséquences financières importantes, quinze jours avant l'entrée en vigueur du texte même si les contours de la compétence GEMAPI mériteraient d'être redessinés.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pour lutter contre les inondations, il est essentiel de lutter contre le ruissellement. Il faut intégrer ce point.

La compétence GEMAPI montera progressivement en charge. Qui décidera des priorités ? Ce sont les intéressés. Soit le texte leur permet de faire ce qui leur semble intéressant, soit il ne le leur permet pas. Actuellement, des préfets refusent que la taxe finance des actions qui n'entrent pas dans la compétence.

M. Philippe Bas, président. - D'un côté, le rapporteur propose que la taxe GEMAPI puisse financer des actions de prévention des dommages causés par le ruissellement. Les EPCI à fiscalité propre auront donc les moyens d'agir en ce sens, sans que le législateur en fasse une compétence obligatoire.

De l'autre, Pierre-Yves Collombat nous propose d'ajouter cette mission à la compétence GEMAPI, ce qui a le mérite de la clarté. Mais alors, elle devrait obligatoirement être exercée dès la promulgation de la loi.

Nous sommes appelés à légiférer sur des questions délicates la veille pour le lendemain... La réception de ce texte par les élus locaux risque d'être désastreuse. Si le Gouvernement avait eu la bonne idée de reporter l'application de ce texte de quelques mois, nous aurions pu sécuriser le dispositif et approfondir la concertation avec les associations nationales d'élus, ce qui aurait permis une meilleure « absorption » du texte par ceux qui seront chargés de cette nouvelle politique publique.

Aucune des solutions n'est idéale. Pour le moment, il me semble préférable de nous en tenir à celle du rapporteur, qui ouvre une faculté sans créer d'obligation.

M. Pierre-Yves Collombat. - La véritable question est de savoir si la lutte contre le ruissellement est un élément décisif de la lutte contre l'inondation. Il y a urgence à agir !

M. Philippe Bas, président. - Il est très difficile d'adopter aujourd'hui une position définitive. Je vous propose de rejeter l'amendement de M. Collombat. Sur le fond, nous sommes tous d'accord, mais nous sommes confrontés à un problème de procédure, de délai et de formulation.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

M. Philippe Bas, président. - Monsieur le rapporteur, n'hésitez pas à revenir la semaine prochaine sur ce point, comme sur la sécabilité.

Alors que nous avons débattu à l'initiative du président Larcher sur la procédure législative, je ne suis pas du tout satisfait de la manière dont nous travaillons sur un tel sujet.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-11 sera satisfait par l'amendement COM-9 rectifié que je vous présenterai plus tard.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

Article 6

L'amendement rédactionnel COM-7 est adopté.

L'amendement COM-32 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 6

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-22 est satisfait en pratique.

L'amendement COM-22 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-36 tend à instituer un crédit d'impôt sur le revenu au bénéfice des membres d'associations syndicales de propriétaires. Il n'y a aucune raison que ces propriétaires soient dispensés de contribuer au financement des actions et travaux entrepris par une commune, un EPCI à fiscalité propre ou un syndicat dans l'exercice de la compétence GEMAPI. L'avis est défavorable.

L'amendement COM-36 n'est pas adopté.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-42 qui vise à autoriser les départements à contribuer financièrement à l'exercice de la compétence GEMAPI est satisfait par l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales.

L'amendement COM-42 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 7 (supprimé)

Les amendements COM-23, COM-24, COM-25 et COM-26 ne sont pas adoptés.

Article 8

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement COM-8 vise à supprimer l'article 8, car les dispositions qui y figurent relèvent du domaine réglementaire.

L'amendement COM-8 est adopté.

Article additionnel après l'article 8

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Comme je l'ai évoqué précédemment, l'amendement COM-9 rectifié que je vous propose porte sur l'utilisation de la taxe GEMAPI pour le financement d'opérations de prévention des dommages causés par le ruissellement des eaux de pluie.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je souhaiterais la suppression de la partie de l'amendement qui prévoit qu'un EPCI à fiscalité propre « peut reverser tout ou partie du produit de cette imposition à une ou plusieurs communes membres ».

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les communes étant parfois demeurées seules compétentes en matière de gestion des eaux pluviales urbaines, il est important qu'elles puissent se voir reverser une partie du produit de la taxe par l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres.

M. Philippe Bas, président. - Je vous propose de faire confiance au rapporteur. Nous reviendrons éventuellement sur le sujet lors de l'examen des amendements extérieurs.

L'amendement COM-9 rectifié est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Compétences des départements et des régions
Responsabilité limitée des gestionnaires d'ouvrages de protection
Modalités de transfert ou de délégation de la compétence GEMAPI

M. WATTEBLED

30

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

1

Prise en compte de l'existence de communes isolées

Adopté

M. DANESI

16

Substitution du département ou de la région à l'EPCI pour la perception de la taxe GEMAPI

Rejeté

M. DANESI

17

Répartition du produit de la taxe GEMAPI entre le bloc communal, les départements et les régions

Rejeté

M. DANESI

18

Reversement d'une partie du produit de la taxe GEMAPI aux départements et régions

Rejeté

M. DANESI

28

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI

Rejeté

M. WATTEBLED

33

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI - Financement de la GEMAPI par les départements et les régions

Rejeté

M. Daniel LAURENT

38

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI

Rejeté

M. Loïc HERVÉ

41

Convention entre le département ou la région et les syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

2

Financement par les régions de projets dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par une commune ou un EPCI, dans le domaine de la GEMAPI

Adopté

M. KERROUCHE

46

Délégation partielle ou totale de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte

Satisfait ou sans objet

M. WATTEBLED

31

Planification dans le domaine de la gestion de l'eau

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

3

Régime transitoire de responsabilité limitée des gestionnaires d'ouvrages

Adopté

M. DANESI

29

Terme du régime transitoire de responsabilité limitée des gestionnaires d'ouvrages

Satisfait ou sans objet

Articles additionnels après l'article 1er

M. DANESI

19

Intégration des dépenses des départements et des régions dans le calcul du "produit cible" de la taxe GEMAPI

Rejeté

M. DANESI

20

Affectation à l'exercice de missions relevant de la GEMAPI du produit de la taxe d'aménagement perçue par les départements

Rejeté

M. Daniel LAURENT

39

Affectation du produit de la taxe GEMAPI aux provisions pour charges

Rejeté

M. Loïc HERVÉ

43

Affectation du produit de la taxe GEMAPI aux provisions pour charges

Rejeté

Article additionnel avant l'article 2

M. KERROUCHE

44

Intégration de la taxe GEMAPI dans la base de calcul du coefficient d'intégration fiscale intercommunale

Rejeté

M. KERROUCHE

45

Validité des délibérations instituant la taxe GEMAPI prises par les EPCI antérieurement à leur prise de compétence

Satisfait ou sans objet

Article 2
Rapport du Gouvernement au Parlement sur les conséquences du transfert
de la GEMAPI aux EPCI sur la gestion des fleuves

M. WATTEBLED

27

Association de divers acteurs à l'élaboration du rapport

Rejeté

M. WATTEBLED

34

Identification des actions d'intérêt commun à une échelle hydrographique

Rejeté

M. WATTEBLED

35

Association de divers acteurs à l'élaboration du rapport

Rejeté

Article 3
Transfert ou délégation à un syndicat mixte
de tout ou partie des compétences relatives à la GEMAPI

M. COLLOMBAT

12

Suppression des possibilités de transfert partiel (avec sécabilité externe et interne des quatre items) de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte de droit commun

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

4

Transfert ou délégation partiels de la compétence GEMAPI à un syndicat mixte - Validation des délibérations antérieures à la prise de compétence

Adopté

M. Daniel LAURENT

37

« Sécabilité géographique » des compétences transférées dans le domaine de la gestion de l'eau

Adopté

M. Loïc HERVÉ

40

« Sécabilité géographique » des compétences transférées dans le domaine de la gestion de l'eau

Adopté avec modification

M. DARNAUD, rapporteur

47

Rédactionnel

Adopté

M. DARNAUD, rapporteur

5

Rédactionnel

Adopté

M. COLLOMBAT

13

Suppression de la sécabilité interne des quatre items de la compétence GEMAPI en cas de transfert à un syndicat mixte de droit commun

Rejeté

Article 4
« Sécabilité interne » des missions relevant de la compétence GEMAPI
en cas de transfert ou de délégation à un EPAGE ou un EPTB

M. COLLOMBAT

14

Suppression des possibilités de transfert ou de délégation partiels (sécabilité externe et interne) de la compétence GEMAPI à un EPAGE ou un EPTB

Rejeté

M. DARNAUD, rapporteur

6

Coordination

Adopté

M. COLLOMBAT

15

Suppression des possibilités de transfert ou de délégation partiels (sécabilité interne) de la compétence GEMAPI à un EPAGE ou un EPTB

Satisfait ou sans objet

Articles additionnels après l'article 5

M. COLLOMBAT

10

Extension du champ de la compétence GEMAPI à la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement et à la lutte contre l'érosion des sols

Rejeté

M. COLLOMBAT

11

Affectation du produit de la taxe GEMAPI à la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ainsi qu'à la lutte contre l'érosion des sols

Satisfait ou sans objet

Article 6
Extension à la prévention du risque d'inondation
du champ de l'assistance technique départementale

M. DARNAUD, rapporteur

7

Rédactionnel

Adopté

M. WATTEBLED

32

Délégation de l'assistance technique départementale aux EPTB

Rejeté

Articles additionnels après l'article 6

M. DANESI

22

Non-mise à disposition des ouvrages en mauvais état

Rejeté

M. Daniel LAURENT

36

Crédit d'impôt sur le revenu au bénéfice des membres d'associations syndicales de propriétaires

Rejeté

M. Loïc HERVÉ

42

Contribution financière des départements à l'exercice de la compétence GEMAPI

Satisfait ou sans objet

Articles additionnels après l'article 7 (Supprimé)

M. DANESI

23

Maintien des compétences « eau » et « assainissement » parmi les compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération

Rejeté

M. DANESI

24

Distinction des compétences « assainissement » et « eaux pluviales » des communautés de communes

Rejeté

M. DANESI

25

Extension de la dérogation au principe d'équilibre financier des services publics industriels et commerciaux accordée, en matière d'eau et d'assainissement, aux communes et EPCI les moins peuplés

Rejeté

M. DANESI

26

Faculté d'opposition au transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux EPCI à fiscalité propre

Rejeté

Article 8
Prorogation de la mission d'appui technique
à la prise de compétence GEMAPI

M. DARNAUD, rapporteur

8

Suppression de dispositions à caractère réglementaire

Adopté

Article additionnel après l'article 8

M. DARNAUD, rapporteur

9

Affectation de tout ou partie du produit de la taxe GEMAPI à la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement et à la lutte contre l'érosion des sols

Adopté