N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 2004
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 3
AGRICULTURE, ALIMENTATION, PÊCHE ET AFFAIRES RURALES
Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 (2004-2005)
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Lois de finances. |
SOMMAIRE
Pages
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2003 ET 2004 5
1. L'exécution du budget en 2003 5
2. L'exécution du budget en 2004 10
B. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 ER AOUT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET DE LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME 12
1. La mise en oeuvre de la LOLF 12
2. La mise en oeuvre de la stratégie ministérielle de réforme 20
C. LES QUATRE MESURES PRIORITAIRES DU PRÉSENT PROJET DE BUDGET 21
1. Le lancement de l'assurance récolte 21
2. La création d'un fonds unique consacré à la rénovation des bâtiments d'élevage 24
3. L'engagement d'une politique volontariste dans le domaine phytosanitaire 26
4. Le renforcement de l'enseignement supérieur et de la recherche agricoles 27
D. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DE CERTAINS VECTEURS TRADITIONNELS DE LA POLITIQUE AGRICOLE DANS UN CONTEXTE INTERNATIONAL MOUVANT 29
1. Un contexte international mouvant : la réforme de la PAC 29
2. Le lancement de la réforme des offices agricoles 33
3. La réforme du financement du service public de l'équarrissage 37
4. La réforme de la politique de promotion des produits agro-alimentaires français à l'étranger 39
E. LA CONSOLIDATION DES POLITIQUES SECTORIELLES DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE 41
1. Le soutien apporté au secteur de la pêche 41
2. La consolidation de la politique forestière 42
3. La consolidation de la politique de protection sociale agricole 43
II. LE BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE, DE L'ALIMENTATION, DE LA PECHE ET DES AFFAIRES RURALES POUR 2005 49
A. UN BUDGET EN LÉGER REPLI PAR RAPPORT À 2004 MAIS BÉNÉFICIANT DE REPORTS SIGNIFICATIFS 49
1. Les principales modifications de périmètre affectant le budget pour 2005 49
2. L'impact des expérimentations « LOLF » sur le présent projet de budget 50
B. UN BUDGET NON REPRÉSENTATIF DE L'ENSEMBLE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE 53
C. EVOLUTION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE PAR TITRE 58
1. Les dépenses de fonctionnement (titre III) 60
2. Les dépenses d'intervention (titre IV) 63
3. Les dépenses en capital (titres V et VI) 66
III. L'EXAMEN DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT 69
A. L'AGRÉGAT « FORMATION, RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT » 69
1. L'enseignement technique 70
2. L'enseignement supérieur et la recherche 72
3. La formation professionnelle et l'animation rurale 75
B. L'AGRÉGAT « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION » 75
1. Qualité, protection et sélection des végétaux 77
2. Santé des animaux et conditions d'élevage 77
3. Hygiène et sécurité des aliments 79
4. Appui scientifique et technique, évaluation des risques sanitaires et nutritionnels, recherche 79
5. Service public de l'équarrissage et élimination des co-produits animaux et farines animales 81
C. L'AGRÉGAT « MULTIFONCTIONNALITÉ DE L'AGRICULTURE » 83
1. Mesures agri-environnementales et territoriales 84
2. Installation, modernisation et structure des exploitations 87
3. Equilibre des territoires, espace rural et haras nationaux 89
D. L'AGRÉGAT « AIDES AUX PRODUITS ET RÉGULARISATION DES MARCHÉS » 91
1. Soutien, orientation et maîtrise de l'offre 91
2. Industries agroalimentaires et promotion de la qualité 92
E. L'AGRÉGAT « GESTION DURABLE DE LA FORÊT » 92
1. La gestion du patrimoine forestier public 93
2. La politique de prévention des risques et la protection de la forêt 93
3. Le développement économique de la filière forêt/bois 94
4. L'amélioration de la gestion et de l'organisation de la forêt privée 94
F. L'AGRÉGAT « GESTION DURABLE DES PÊCHES MARITIMES ET DE L'AQUACULTURE » 95
G. LES AUTRES AGRÉGATS 96
1. L'agrégat « Mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires de développement agricole et rural » 96
2. L'agrégat « Fonctions support » 97
3. L'agrégat « Participation aux charges de pension » 98
IV. L'EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS 99
A. ARTICLE 71 : SUPPRESSION DU DISPOSITIF D'INDEMNISATION DES COMMUNES FERMANT LEUR ABATTOIR 99
B. ARTICLE 72 : FIXATION DU PLAFOND D'AUGMENTATION DU PRODUIT DE LA TAXE POUR FRAIS DE CHAMBRE D'AGRICULTURE 100
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 101
EXAMEN EN COMMISSION 104
AUDITION DE M. HERVÉ GAYMARD, MINISTRE DE L'AGRICULTURE, DE L'ALIMENTATION, DE LA PÊCHE ET DES AFFAIRES RURALES ET DE M. NICOLAS FORISSIER, SECRÉTAIRE D'ETAT À L'AGRICULTURE, À L'ALIMENTATION, À LA PÊCHE ET AUX AFFAIRES RURALES 114
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances.
A cette date, 57,5 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2003 ET 2004
1. L'exécution du budget en 2003
Le budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales pour 2003 a été substantiellement affecté par des mesures de régulation.
a) Les mesures de régulation budgétaire
(1) La mise en réserve de crédits de loi de finances initiale : 188,9 millions d'euros
Par lettre du 3 février 2003, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a informé le ministère de l'agriculture qu'à la demande du Premier Ministre, une réserve de précaution et d'innovation devait être constituée afin de faire face aux incertitudes budgétaires auxquelles le pays peut être soumis.
La situation pour le ministère de l'agriculture s'est traduite par une mise en réserve de 188,9 millions d'euros en dépenses ordinaires (164,8 millions d'euros en dépenses ordinaires, soit 3 % de la loi de finances initiale pour 2003, sur les titres III et IV et 24 millions d'euros de crédits de paiement, soit 11 % de la loi de finances initiale pour 2003, sur les titres V et VI), et de 23,28 millions d'euros sur les autorisations de programmes (soit 9 % des AP ouvertes par la loi de finances initiale pour 2003).
Certains chapitres supportant des dépenses particulièrement contraintes ont été épargnés ou faiblement touchés (Personnel, Enseignement agricole, Moyens de lutte contre l'ESB, Contrats territoriaux d'exploitation et contrats d'agriculture durable, Recherche), sur les autres chapitres, le taux de gel représente 10 à 20 %.
(2) La minoration des reports : 66 millions d'euros soit 8,2 % des crédits reportables
L'exercice de reports de crédits de 2002 sur 2003 a été modifié par rapport aux années antérieures. La circulaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie du 10 février 2003 a précisé la méthodologie à suivre et encadré l'exercice afin de permettre le respect en exécution de la norme de progression des dépenses de l'Etat. Il a été décidé que ne seraient ouverts en 2003 que les reports de droits (titres V et VI) ou les reports techniquement indispensables à la gestion et à l'exécution : en particulier les crédits engagés mais non payés, les reports liés à la construction de la loi de finances ou ceux résultant d'une ouverture en LFR ainsi que les fonds de concours rattachés tardivement.
Les reports de crédits sur les dépenses en capital étant de droit, un montant de 197,45 millions d'euros a été reporté sur la gestion 2003 par arrêté du 25 mars 2003.
Pour les dépenses ordinaires, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a réalisé l'exercice de reports en considérant :
- d'une part les obligations de reports qui avaient été imposées en 2002 par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (à hauteur de 505,1 millions d'euros en dépenses ordinaires) ;
- d'autre part, la somme totale des crédits susceptibles d'être reportés en tenant compte de la directive du 10 février 2003 (prise en compte des crédits engagés mais non ordonnancés, des crédits de LFR et des crédits de fonds de concours rattachés tardivement ainsi que des crédits nécessaires à l'exécution de la loi de finances) ;
- enfin, les crédits qui n'avaient pas fait l'objet d'un engagement mais qui devaient faire l'objet d'un report compte tenu notamment d'engagements juridiques pris.
Après négociations et arbitrages intervenus entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et celui de l'agriculture, l'abattement total sur les crédits reportés s'est élevé à 66 millions d'euros, soit 8,2 % des crédits reportables.
Un montant total de 733,9 millions d'euros a été reporté sur l'exercice 2003 par arrêté du 17 avril 2003.
(3) Un gel sur reports : 565 millions d'euros
Cet exercice de reports de crédits de 2002 sur 2003 étant finalisé, par courrier du 22 avril 2003, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a notifié au ministère de l'agriculture une mise en réserve sur les crédits reportés afin de respecter les engagements pris auprès de la Commission européenne en matière de prévisions des déficits publics.
Cette notification de mise en réserve de crédits reportés s'élevait à 565,4 millions d'euros, dont 397,9 millions d'euros en dépenses ordinaires (soit 54 % des crédits reportés) et 167,4 millions d'euros en dépenses en capital (soit 84 % des crédits reportés). Cependant, la mise en réserve de crédits sur les dépenses en capital n'a pu se faire au niveau notifié par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les reports des crédits des dépenses en capital étant de droit, des délégations de crédits étaient déjà intervenues. Le montant mis en réserve sur les dépenses en capital s'est donc élevé à 145,12 millions d'euros (soit 73 % des crédits reportés).
(4) L'annulation sur mise en réserve : 99 millions d'euros
Par décret du 14 mars 2003, une partie des crédits mis en réserve en février a été annulée afin de respecter les engagements pris en matière de déficits publics, de sorte qu'ils ne soient pas aggravés par rapport au niveau constaté en 2002. Cela a représenté 99,26 millions d'euros en dépenses ordinaires (soit 52 % des crédits mis en réserve) et 7 millions d'euros en autorisation de programme (soit 30 % des AP mises en réserve).
Il convient de souligner que les annulations en crédits de paiement se sont élevées en moyenne à 65 %.
Certains crédits ont été dégelés, principalement pour l'aide au transport de fourrage, pour la lutte contre la sharka, pour l'enseignement agricole et également les crédits européens.
b) Les décrets d'avance
(1) Le décret d'avance du 16 juin 2003 : 22 millions d'euros
En loi de finances initiale pour 2003, afin d'assurer le financement provisoire du développement agricole entre la dissolution de l'ANDA (Association nationale pour le développement agricole) et la création de l'ADAR (Agence pour le développement agricole et rural), sur une période évaluée à six mois, une dotation de 25,7 millions d'euros était inscrite au budget du ministère de l'agriculture (chapitre 43-23). Fin mai 2003, il est apparu que l'ADAR ne pourrait être opérationnelle à l'été. C'est pourquoi il est apparu nécessaire de prolonger le régime provisoire de financement à partir du budget du ministère de l'agriculture. A ce titre, le décret d'avance du 16 juin 2003 a inscrit un montant de 22,246 millions d'euros.
Ce décret d'avance a été gagé par des annulations à hauteur du même montant, portant sur des crédits déjà mis en réserve, là où des mesures d'économies pouvaient être envisagées en cours d'année.
(2) Les décrets d'avance liés à la sécheresse : 261 millions d'euros
Un second décret d'avance, d'un montant de 100 millions d'euros est intervenu en septembre 2003, afin d'abonder le Fonds national de garantie des calamités agricole. Les gages de ce décret ont, eux aussi, été pris sur les mises en réserve et gels sur reports.
Un troisième décret d'avance complémentaire à hauteur de 161 millions d'euros est intervenu en novembre 2003 pour compléter dans les mêmes conditions le fonds national de garantie des calamités agricoles (149 millions d'euros) et au titre des rémunérations principales (12 millions d'euros) : l'effet conjugué de la hausse du point fonction publique et de la réduction du nombre de vacances de postes ont en effet fait apparaître une impasse sur les crédits destinés aux rémunérations principales des agents du ministère.
c) Le dégel de crédits
Après négociations avec les services du budget, certains crédits ont pu être dégelés, afin de faire face aux besoins prévus et constatés. Il s'agit notamment :
- de 11 millions d'euros sur les crédits mis en réserve sur le chapitre 44-53 afin d'assurer le financement de l'aide au transport de fourrages décidées dans le cadre des mesures sécheresse ;
- de 8,6 millions d'euros sur les reports de crédits gelés sur le chapitre 44-53 afin d'assurer le financement de l'aide au transport de fourrages décidées dans le cadre des mesures sécheresse ;
- de 3,6 millions d'euros sur les reports de crédits gelés et les crédits mis en réserve sur le chapitre 44-70 afin de financer la mesure d'arrachage des végétaux.
- de 4,74 millions d'euros sur le chapitre 36-20 (enseignement agricole) afin d'effectuer un décret de virement des crédits vers le chapitre des vacations où le sous-basement de la ligne, récurrent depuis plusieurs années sur les vacations de l'enseignement, conduit à opérer ce mouvement ;
- de 6,8 millions d'euros sur le chapitre 43-21 (enseignement - bourses) en raison l'augmentation du nombre de boursiers de l'enseignement technique et l'impact en année pleine de la prime à l'internat ;
- de 9,4 millions d'euros sur le chapitre 43-22 (Enseignement privé - Rémunérations et subventions à l'enseignement privé) : le versement de ces crédits a été rendu nécessaire pour honorer les accords venant d'être passés avec les maisons familiales rurales et les établissements du temps plein classique, s'agissant là de dépenses obligatoires, dont les modalités sont définies réglementairement sur la base de contrats passés entre l'Etat et les établissements ;
- enfin de 2,54 millions d'euros sur le chapitre 61-45 (Fonds forestier national et autres actions forestières) en crédits de paiement destinés aux travaux de prévention des risques à mener et liés directement aux incendies de l'été.
d) La loi de finances rectificative pour 2003
Le solde des crédits gelés en fin d'année s'élevait à 217,1 millions d'euros, dont 73,6 millions d'euros ont été annulés pour gager les ouvertures de la loi de finances rectificative pour 2003. Le solde (143,5 millions d'euros) a été reporté pour permettre des redéploiements et couvrir des dépenses dont l'examen interministériel n'a abouti que fin 2003 à l'occasion de la préparation de la LFR, telles que les dépenses liées à l'apurement FEOGA et un complément de subvention exceptionnelle à l'Office national des forêts, à hauteur de 25 millions d'euros.
e) Un taux de consommation accru des crédits
Ainsi que l'indique la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003, « la rigueur budgétaire accrue qui a marqué l'exercice 2003 a entraîné une nette croissance du taux de consommation des crédits : 90,8 % contre 85,4 % en 2002 et 84,2 % en 2001 ».
Cette rigueur budgétaire s'est en outre accompagnée d'une diminution des effectifs budgétaires et d'une baisse importante du taux de vacance , qui se traduit notamment par la diminution de 4,6 % des dépenses de vacation et la stabilité corrélative des dépenses de cotisations sociales.
En outre, s'agissant des dépenses d'intervention, la Cour des comptes note qu'il a été mis un terme à la croissance régulière des crédits alloués aux offices d'intervention agricoles, qui ont été conduits à réutiliser les crédits mis en réserve.
Toutefois, ces efforts rencontrent deux types de limites :
- d'une part, certaines dépenses d'intervention revêtent le caractère d'une dépenses contrainte, pour laquelle le ministère n'a pas de marge de manoeuvre : c'est le cas notamment des dépenses relevant de l'action éducative et culturelle, ou des contrats territoriaux d'exploitation ;
- d'autre part, on constate une sous-dotation de certains chapitres et des reports de dépenses sur les exercices suivants.
Compte rendu de l'exécution budgétaire 2003
(en millions d'euros)
|
|
Total DO |
Total CP |
Total DO + CP |
Total AP |
|
Reports de crédits de 2002 sur 2003 |
733,9 |
197,5 |
931,4 |
78,8 |
|
Loi de finances initiale pour 2003 |
4.956,9 |
223,2 |
5.180,1 |
246,6 |
|
Transferts de crédits |
- 337,2 |
- 1,3 |
- 338,5 |
- 5,7 |
|
Répartitions de crédits globaux |
18,4 |
- 5,0 |
13,4 |
- 4,8 |
|
Décrets d'avances |
283,3 |
0,0 |
283,3 |
0,0 |
|
Loi de finances rectificative 2003 |
229,3 |
10,0 |
239,3 |
12,3 |
|
Annulations de crédits |
- 442,8 |
- 82,3 |
- 525,1 |
0,7 |
|
Fonds de concours |
70,9 |
116,0 |
187,0 |
- 47,2 |
|
Dotation nette |
5.512,7 |
458,2 |
5.970,9 |
280,6 |
|
Engagements |
5.290,0 |
372,5 |
5.662,5 |
220,1 |
|
Paiements |
5.110,4 |
312,2 |
5.422,5 |
- |
|
Taux de consommation (en %) |
96 % |
81 % |
95 % |
78 % |
Source : direction des affaires financières du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales