COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 14 heures.

Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche - Examen des amendements aux articles délégués au fond du texte de la commission des affaires économiques

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons les amendements aux articles délégués au fond du texte de la commission des affaires économiques sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue) en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 33

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - Avis défavorable aux amendements identiques n^os  320 et 374, qui sont contraires à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 320 et 374.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - Avis favorable à l'amendement n°  401, qui propose une coordination pour l'application outre-mer de l'article 33.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 401.

Article 34

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - Avis favorable à l'amendement rédactionnel n°  402.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 402.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion, suspendue à 14 h 05, est reprise à 17 heures.

Proposition de nomination de M. Jean Maïa, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique - Communication

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous recevons aujourd'hui, dans le cadre de la procédure prévue par l'article 13 de la Constitution, Jean Maïa, candidat proposé par le Président de la République pour exercer les fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Vous l'aurez probablement noté, c'est la deuxième fois en moins d'un an que nous entendons Jean Maïa pour ce motif - nous l'avions auditionné en mars dernier. Mais c'est en remplacement de Didier Migaud - lequel était entré en septembre 2024 dans le gouvernement de Michel Barnier comme ministre de la justice et garde des sceaux - qu'il a été nommé président de la HATVP le 1^er avril dernier, sa désignation ne valant que pour la durée restant à courir du mandat de Didier Migaud, soit jusqu'au 30 janvier 2026.

Depuis le 31 janvier 2026, Jean Maïa assure lui-même la présidence par intérim de la HATVP. Son renouvellement est aujourd'hui proposé par le Président de la République, pour un plein mandat de six ans, non-renouvelable et non révocable.

Je ne vous ferai pas l'affront de vous réexposer dans le détail les finalités ni les règles de fonctionnement de cette autorité administrative indépendante à laquelle chacun de vous a, du reste, nécessairement déjà eu affaire en tant qu'élu.

Je me contenterai de vous rappeler qu'elle a été créée par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, et qu'elle exerce quatre missions principales : le contrôle des déclarations de patrimoine et d'intérêts ; la prévention des conflits d'intérêts ; le contrôle des mobilités entre les secteurs public et privé ; la régulation de la représentation d'intérêts.

La HATVP connaît un fonctionnement collégial : ses délibérations sont adoptées à la majorité de ses douze membres. En cas d'égalité, le président a une voix prépondérante.

Elle s'appuie également sur des services comptant un peu plus de soixante-dix agents de droit public - fonctionnaires et contractuels - et dispose d'un budget de plus de 10 millions d'euros. En outre, certains dossiers peuvent être confiés à des rapporteurs extérieurs, qui sont des magistrats issus des trois plus hautes juridictions - Cour de cassation, Conseil d'État et Cour des comptes.

Je me contenterai de rappeler brièvement le parcours professionnel de Jean Maïa.

À sa sortie de l'École nationale d'administration (ENA), il a rejoint le Conseil d'État. Il a toutefois effectué la plus grande partie de sa carrière en détachement. Il a notamment travaillé au secrétariat général du gouvernement (SGG), dont il a été chef du service de la législation et de la qualité du droit entre 2006 et 2012. Il a également exercé les fonctions de directeur des affaires juridiques des ministères économiques et financiers entre 2013 et 2017.

D'août 2017 à avril 2025, il a été secrétaire général du Conseil constitutionnel.

Depuis cette date, il préside la HATVP, après avoir reçu 71 avis favorables sur les 74 suffrages exprimés au sein des deux commissions des lois des deux assemblées. La majorité d'entre nous avait en effet alors considéré qu'il disposait d'un profil professionnel des plus adaptés, et que ses responsabilités passées et en cours étaient gages d'indépendance et d'impartialité.

Au terme des dix derniers mois, Jean Maïa semble avoir fait la preuve de son adéquation aux fonctions de président de cette autorité. La proposition de le renommer, cette fois-ci pour un mandat plein, paraît donc assez logique, et de nature à préserver la continuité des travaux de la HATVP.

Audition de M. Jean Maïa, candidat proposé par la Président de la République aux fonctions de président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous accueillons à présent Jean Maïa, candidat proposé par le président de la République pour un nouveau mandat comme président de la HATVP, en application de l'article 19 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Comme je l'ai déjà précisé, M. Maïa préside déjà la HATVP depuis avril 2025, d'abord en remplacement de Didier Migaud, puis comme président intérimaire depuis la fin du mois de janvier.

Cette nomination ne peut intervenir qu'après audition devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Cette audition est publique et ouverte à la presse. Elle sera suivie d'un vote, qui se déroulera à bulletin secret. Je rappelle que les délégations de vote ne sont pas autorisées et que le dépouillement doit être effectué simultanément à l'Assemblée nationale.

En vertu du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, le Président de la République ne pourrait procéder à cette nomination si l'addition des votes négatifs exprimés dans les deux commissions représentait, au total, au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Monsieur Maïa, j'ai, dans une communication liminaire hors votre présence, rappelé aux membres de la commission des lois des éléments de votre parcours professionnel, que nous n'avions du reste pas eu le temps de complètement oublier depuis votre audition de mars dernier.

Je souhaiterais d'ores et déjà vous interroger sur une disposition introduite par la loi du 22 décembre 2025 portant création d'un statut de l'élu local. À compter du 1^er janvier 2027, la HATVP sera chargée de préremplir les déclarations de situation patrimoniale des élus locaux soumis à cette obligation déclarative. Comment la Haute Autorité se prépare-t-elle à cette nouvelle tâche, qui lui a été confiée dans un but de simplification, au bénéfice des élus locaux ?

M. Jean Maïa, candidat proposé par le Président de la République pour exercer les fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. - Madame la présidente, mesdames et messieurs les sénatrices et sénateurs, lorsque je m'étais présenté à vous l'an dernier alors que le Président de la République m'avait pressenti pour achever le mandat de Didier Migaud, je vous avais exposé le regard que je pouvais porter sur la HATVP de l'extérieur.

J'avais souligné l'importance de l'exigence d'impartialité et la vertu de la collégialité, qui sont au nombre des règles constitutives de cette institution ; j'avais également mentionné différents enjeux de consolidation du cadre d'action de la Haute Autorité, tel qu'il a été élaboré par le législateur durant les douze dernières années ; j'avais aussi relevé que la mise en oeuvre de certaines règles constituant ce cadre d'action avait soulevé des questionnements, et je vous avais exposé l'enjeu consistant à rendre la doctrine de la Haute Autorité plus accessible. J'avais conclu mon propos en soulignant que la construction par le législateur d'un dispositif aussi avancé de prévention des risques d'atteinte à l'intégrité de notre République était un motif de fierté pour notre démocratie.

Ayant aujourd'hui l'honneur de me présenter à nouveau devant vous, alors que le Président de la République envisage de me nommer pour un mandat de six ans à la présidence de l'institution, il me revient de vous exposer tout d'abord la manière dont nous avons agi au cours des onze derniers mois ; puis, en me plaçant dans l'hypothèse où vous ne vous opposeriez pas à cette proposition du Président de la République, je voudrais évoquer la trajectoire qui sera tracée pour la Haute Autorité dans les six prochaines années.

Depuis ma prise de fonction, je me suis attaché à ce que la HATVP réponde aux exigences qui fondent sa mission souveraine, à savoir son indépendance, son impartialité et sa neutralité. Dans un contexte institutionnel exigeant, trois priorités ont gouverné notre action : l'effectivité de nos démarches de conseil et d'accompagnement autant que de nos contrôles ; le respect des échéances qui avaient été fixées par le Parlement dans le champ des influences étrangères ; et enfin l'amélioration de la lisibilité de l'action de l'institution.

À l'occasion de chacun des changements de gouvernement survenus en 2025, j'ai fourni au Président de la République des analyses en vue de la nomination des nouvelles équipes, conformément à ce que prévoit l'article 8-1 de la loi relative à la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013. Au cours de l'été 2025, la Haute Autorité a achevé le contrôle et la publication de l'ensemble des déclarations des membres du gouvernement de François Bayrou, des déclarations des députés européens élus en juin 2024 et de celles des députés élus lors des élections législatives anticipées de l'été 2024.

Toutes catégories de responsables publics confondues, la Haute Autorité a contrôlé 5 795 déclarations en 2025, soit un nombre jamais atteint auparavant. Cela lui a permis de contrôler non seulement les plus hauts responsables politiques, mais aussi une partie des autres déclarants, au sein du secteur sportif par exemple.

S'agissant du contrôle des mobilités entre les secteurs public et privé, notre activité a également été très soutenue, du fait notamment de l'intensité des contrôles préalables à la nomination dans les cabinets ministériels de conseillers venus du secteur privé, là aussi par l'effet des changements de gouvernement.

Un autre élément saillant de nos travaux a été l'ouverture, le 1^er octobre dernier, du dispositif numérique de transparence des actions d'influence étrangère. Nous avons dû mener ce chantier sous une forte contrainte de temps, dans la mesure où le décret d'application de la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France n'est paru au Journal officiel que le 1^er août 2025, soit à peine deux mois avant la date fixée pour ouvrir le répertoire numérique correspondant. Nous y sommes parvenus en utilisant tous les moyens dont nous disposions, avec un effort qui a eu un effet d'éviction sur d'autres travaux qui sont pourtant urgemment requis pour consolider notre système d'information.

Afin de veiller à la bonne application de cette réforme, qui peut contribuer à la protection de notre souveraineté nationale, j'ai souhaité multiplier les démarches d'information et d'accompagnement auprès des personnes concernées. Près de 400 participants ont ainsi pris part à un premier webinaire que nous avons organisé le 10 novembre 2025, puis autant la semaine dernière lors d'un second webinaire destiné à accompagner les acteurs de l'influence étrangère dans leur première campagne trimestrielle de déclaration de leurs activités. À ce jour, une trentaine d'entités ont engagé des démarches pour figurer dans ce répertoire ; en 2026, la Haute Autorité sera en mesure de poursuivre des actions de pédagogie, d'accompagnement et de conseil, mais aussi de lancer des contrôles, de façon à interpeller celles et ceux qui se révèleraient en défaut de déclaration.

Par ailleurs, afin d'améliorer la diffusion de notre doctrine, nous avons intensifié la diffusion de résumés de nos avis, de façon à ce que les analyses juridiques sous-tendant les solutions que nous retenons puissent être connues de tous. Nous avons défini plusieurs axes de travail pour aller plus loin dans ce domaine, notamment en visant le déploiement d'un véritable répertoire ordonné de notre doctrine, comme je l'avais évoqué devant vous en mars dernier.

Dans la perspective des élections municipales, mes services et moi-même travaillons aussi bien avec les services de l'État qu'avec l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) pour assurer l'information et l'accompagnement des élus. Par souci de lisibilité et de simplicité, j'ai pris le parti de retenir des échéances de déclaration uniques pour le dépôt des déclarations attendues : d'une part, le 29 mai 2026 pour les maires et leurs adjoints ; d'autre part, le 24 juin 2026 pour les présidents et vice-présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). En ajoutant les fins de mandat aux mandats des personnalités nouvellement élues, ce sont ainsi plus de 17 000 déclarations que la Haute Autorité devrait recevoir au titre du scrutin à venir.

S'agissant de nos moyens, plusieurs chantiers ont été menés à bien, à commencer par la création d'une cellule de veille et de recherche chargée d'identifier et d'analyser des informations disponibles en sources ouvertes et de veiller à la fiabilité des sources et informations recueillies, ce qui contribuera à renforcer notre capacité à assurer le suivi des réserves dont sont assortis certains projets de mobilité entre les secteurs public et privé.

J'ai également souhaité que nous explorions les potentialités de l'intelligence artificielle (IA) à l'appui de nos travaux, en précisant que nous ne pouvons bien sûr avancer dans ce domaine que d'une manière totalement maîtrisée, ne serait-ce qu'en raison de la nature particulièrement confidentielle des données que nous manions. Dans ce premier stade de notre démarche, nous étudions l'intérêt de mobiliser cette technologie dans l'aide aux déclarants.

Enfin, le déménagement de la Haute Autorité dans le XII^e arrondissement de Paris a été réalisé il y a deux semaines, dans le strict respect du calendrier imparti et de l'enveloppe budgétaire allouée.

Je retiens aussi certaines évolutions du cadre d'action de notre institution qui me semblent devoir être prises en considération dans toute réflexion sur l'avenir de celle-ci. Au plan législatif, j'ai pu me réjouir que - comme la Haute Autorité le recommandait depuis plusieurs années - la loi du 22 décembre 2025 portant création d'un statut de l'élu local soit venue retirer la notion de conflit entre intérêts publics de la définition de la prise illégale d'intérêts figurant à l'article 432-12 du code pénal, et de la définition même de conflit d'intérêts telle qu'elle figure à l'article 2 de la loi relative à la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013.

Cette même loi du 22 décembre 2025 réécrit sous d'autres aspects la définition de la prise illégale d'intérêts, en s'inspirant largement de recommandations du rapport de Christian Vigouroux sur la sécurisation de l'action publique. Elle prévoit également que la Haute Autorité, à compter du 1^er janvier 2027, préremplisse les déclarations de situation patrimoniale des élus locaux dans des conditions que doit venir préciser un décret. Pour répondre plus précisément à votre question, madame la présidente, la HATVP se tient prête à dialoguer avec le Gouvernement sur les termes du décret qui précisera les conditions dans lesquelles cette mesure pourra être mise en oeuvre.

Dans le même temps, progressent les travaux des institutions européennes sur une proposition de directive relative à la représentation d'intérêts pour le compte de pays tiers, dont l'ambition recoupe celle de la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France. Je me suis rendu à Bruxelles en juillet dernier pour échanger avec des représentants des trois institutions européennes et pour appuyer les positions françaises visant à ce que le dispositif en cours de déploiement à l'échelle nationale ne soit pas affaibli par la mise en oeuvre concomitante d'un dispositif européen.

Au-delà du cadre juridique de notre action, la Cour des comptes a, en mai et en décembre 2025, rendu publics deux rapports en lien direct avec les missions de la Haute Autorité, l'un portant sur les mobilités public-privé et l'autre sur la lutte contre la corruption. Lesdits rapports apportent d'utiles diagnostics sur ces questions et dessinent des marges de progrès auxquelles la Haute Autorité prendra sa part. Le Gouvernement a lui-même adopté un plan national de lutte contre la corruption reposant sur le constat d'une forte prégnance du risque de « corruption stratégique ».

J'en viens à ce que pourrait être la trajectoire de la Haute Autorité pour les six prochaines années. Si l'on porte le regard au-delà de nos frontières, je crois pouvoir dire que le dispositif - essentiellement préventif - construit depuis douze ans par le législateur, avec pour pivot la Haute Autorité, permet à la France d'être précurseure dans la protection de l'intégrité de sa vie publique, mais aussi que la raison d'être de ce dispositif est sans doute plus manifeste que jamais.

Les différentes missions de la Haute Autorité - contrôle des responsables publics, des mobilités, des représentants d'intérêts et des acteurs de l'influence étrangère - forment aujourd'hui un ensemble cohérent destiné à éviter que la poursuite de l'intérêt général par les collectivités et les responsables publics ne soit brouillée par l'interférence d'intérêts qui resteraient dissimulés.

Si le législateur a chargé la Haute Autorité de détecter les atteintes à l'intégrité de notre vie publique et de les porter à la connaissance de l'autorité judiciaire lorsqu'elles lui apparaissent, il a surtout entendu prévenir de telles atteintes, en nous laissant de larges marges d'action pour conseiller et accompagner tant les responsables publics que l'ensemble de nos déclarants, et sécuriser leur action. La vocation de notre institution consiste donc à la fois à offrir des garanties à nos concitoyens sur la probité des responsables publics, mais aussi à protéger ces derniers, qui respectent dans leur immense majorité les exigences de probité, contre le poids d'un soupçon qui, s'il n'existait plus aucune forme de contrôle, ne pourrait qu'affaiblir notre pacte démocratique.

Pour autant, le regard à porter sur la Haute Autorité ne peut être tout à fait le même aujourd'hui qu'il y a douze ans : d'une part, le paysage institutionnel et la culture de l'intégrité et de la déontologie de la vie publique se sont beaucoup étoffés, notamment à la faveur du déploiement, au sein de la sphère publique, d'un large réseau de référents déontologues ; d'autre part, certains questionnements sont apparus au fil du temps dans la mise en oeuvre de notre cadre d'action.

Les mois qui se sont écoulés m'ont convaincu que nous nous trouvons sans doute à un moment charnière de la jeune histoire de l'institution, compte tenu de l'enjeu de garantir la bonne adéquation entre ses missions, ses modes d'intervention et ses moyens au regard des objectifs que le législateur nous a assignés. C'est pourquoi, comme j'en ai informé en fin d'année dernière le Premier ministre et les présidents des deux assemblées, il m'a semblé nécessaire de prendre l'initiative de travailler de manière ouverte et contradictoire à un bilan raisonné des douze années de législation qui ont défini le cadre d'action de la Haute Autorité, avec l'ambition d'éclairer les choix offerts au législateur.

C'est un travail que j'ai engagé en me tournant vers l'ensemble des parties prenantes, afin de mesurer leurs attentes et leurs critiques. Mon ambition est de dresser une revue détaillée des dispositifs que nous mettons en oeuvre et de formuler des propositions - prioritairement de rationalisation et de simplification - propres à garantir, dans les années à venir, l'adéquation entre les missions assignées à notre institution et la forme même de ses interventions. Ce rapport, que j'achèverai au printemps, pourra aider à préciser des évolutions souhaitables pour les années à venir et à tracer des perspectives réalistes pour assurer la crédibilité de l'action de la HATVP.

Sans préjuger des suites qui pourraient être données aux réflexions que je viens d'évoquer, les principaux enjeux des six prochaines années me semblent être la consolidation et l'approfondissement de la démarche engagée depuis douze ans, avec l'objectif que nos missions de protection de l'intégrité de la vie publique puissent se déployer et être perçues de la manière la plus apaisée possible, autant par les personnes contrôlées que par nos concitoyens.

La consolidation de la capacité de contrôle de la Haute Autorité devra ainsi aller de pair avec un effort accru d'accompagnement des personnes soumises à son contrôle, afin de sécuriser au mieux l'action publique, et avec des formes de simplification dans la mesure du possible. En outre, la recherche d'une meilleure lisibilité de notre action impliquera de nouveaux progrès en termes d'accès à notre doctrine, et notre action devra s'articuler le plus finement possible avec celle de nos différents partenaires institutionnels.

La Haute Autorité est selon moi placée devant trois impératifs.

Le premier impératif doit être le perfectionnement de l'accompagnement et du conseil proposé aux personnes entrant dans le champ de notre contrôle. Concrètement, cette amélioration impliquera une disponibilité et une ouverture accrues de notre part : je pense notamment au projet visant à aller à la rencontre des élus dans les territoires. Nous avons aussi évoqué, avec le président du Sénat, l'idée que la HATVP puisse être présente dans les locaux du Sénat l'automne prochain pour échanger directement avec les sénateurs qui auront été élus en septembre, afin de leur exposer le rôle de la Haute Autorité et la manière dont nous procédons.

Dans un autre ordre d'idées, nous développerons des applications pour tablettes et téléphones afin de faciliter les démarches déclaratives.

Le deuxième impératif est celui de l'ouverture vers nos partenaires naturels, dans la promotion de la culture de l'intégrité publique. Là aussi, des marges de progrès existent : outre d'éventuels choix législatifs, nous pourrions renforcer notre coopération avec nos partenaires au sein de l'État, du bloc local, du secteur sportif ou encore avec les écoles de formation du service public et les universités.

Une condition sine qua non du succès de cette démarche tiendra assurément à la qualité juridique de nos décisions, à la cohérence et à la prévisibilité de notre doctrine, ainsi qu'à notre capacité à entretenir un dialogue permanent avec le Parlement et l'ensemble des collectivités et responsables publics.

Le troisième impératif consiste, à mon sens, à aider nos concitoyens à mieux percevoir l'avantage que nous retirons collectivement à ce que l'intégrité de la vie publique soit entourée de garanties significatives. La lucidité m'oblige à relever qu'en dépit des progrès indéniablement accomplis en une décennie, le doute de nos concitoyens sur la probité des responsables publics semble s'approfondir.

Cette question des perceptions - lesquelles ne recoupent pas la réalité objective des situations - doit retenir l'attention. Il me semble qu'il y a un enjeu collectif à ce que la Haute Autorité éclaire ces débats comme tiers de confiance et combatte ainsi des formes de défiance qui résultent souvent de l'ignorance. La façon dont les responsables publics français se conforment aux disciplines nouvelles méritera, j'en suis profondément convaincu, d'être mieux connue de nos concitoyens.

C'est donc dans cet esprit que je vous propose de continuer à exercer, si vous ne vous y opposez pas, les fonctions de président de la HATVP. Dans cette hypothèse, je le ferai sans perdre de vue ce que commande l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, à savoir que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », ce qui impliquera que je puisse venir vous rendre compte de nos travaux dès lors que votre commission le souhaitera.

Mme Sophie Briante Guillemont. - Monsieur le président, vous avez évoqué un total de plus de 5 500 déclarations contrôlées : quel est le taux de contrôle en 2025 et quelle est votre cible pour 2026, dès lors que vous ne disposez pas des moyens de les contrôler en intégralité ? Quels critères appliquez-vous pour les prioriser ? Pouvez-vous préciser les contours de la réorganisation interne que vous mentionniez ?

M. David Margueritte. - Ma question rejoint celle de ma collègue : comment vous préparez-vous à absorber un volume de déclarations trois fois supérieur ?

Par ailleurs, la déclaration préremplie me semble être une innovation très utile, afin d'éviter d'avoir le sentiment de répondre à des questions dont la HATVP connaît déjà les réponses et d'inutiles allers-retours pour confirmer certains points, quand bien même les conseillers sont toujours bienveillants. Quelle forme le processus pourra-t-il prendre à compter de 2027 ?

Concernant la réactualisation de la déclaration, une communication précise est-elle prévue sur les seuils à partir desquels elle devra impérativement être effectuée ?

Enfin, vous avez parlé de la perception : nous avons le sentiment que le doute continue à croître chez nos concitoyens, quoi que nous fassions. Je pense qu'un net renforcement de la communication de la HATVP serait bienvenu afin de préciser que la transparence fait son oeuvre, ce qui permettrait au doute de reculer dans l'opinion publique.

Mme Françoise Dumont. - Comment s'articulent vos travaux avec ceux de l'Agence française anticorruption (AFA) ? Seriez-vous favorable à un rapprochement des deux institutions ?

M. Christophe Chaillou. - Le répertoire des activités d'influence étrangère est désormais en place depuis six mois. Quel bilan en tirez-vous ? Disposez-vous des moyens et des outils nécessaires pour détecter les omissions ou les fausses déclarations ?

M. Francis Szpiner. - Combien de dossiers la HATVP a-t-elle transmis au parquet ? Quels sont les critères retenus pour sélectionner les dossiers susceptibles de lui être envoyés ?

Ne serait-il pas opportun de saisir la Haute Autorité des cas de personnes venant du privé vers le public ? La HATVP ne devrait-elle pas s'intéresser à la notion de conflit d'intérêts lorsqu'un préfet est nommé au tour extérieur ou lorsqu'un nouveau président de la Cour des comptes est nommé ?

M. Jean Maïa. - Nous avons pu contrôler un peu moins de 6 000 déclarations sur un total d'environ 10 000 déclarations en 2025, soit un taux de contrôle record. Il ne pourra malheureusement pas en être de même en 2026 puisque nous recevrons près de 17 000 déclarations en additionnant les déclarations de fins de mandat et les déclarations des nouveaux élus. En réalité, la HATVP n'a jamais été en mesure de contrôler l'intégralité des déclarations des responsables publics, situation qui n'est pas en soi critiquable car il me semble assez logique de procéder, à l'instar d'autres autorités de contrôle, par ciblage.

Nous cherchons en permanence à optimiser les moyens dont nous disposons, d'où les résultats élevés de 2025. L'autre levier dont nous disposons est notre plan de contrôle, qui trace des lignes directrices en matière de ciblage : il s'agit de prendre en compte les enseignements des précédents contrôles, en tâchant d'identifier les principales zones de risques dans les situations dont nous avons à connaître. Pour les deux années à venir, le plan de contrôle intègre les nombreuses échéances électorales, en les corrélant aux moyens dont nous disposons.

Du point de vue de la crédibilité même de l'action de la HATVP, j'ai été amené à souligner que la prise en charge d'une nouvelle mission depuis quelques mois pouvait justifier un renfort à hauteur de six agents, mais cette option n'a pas été retenue. J'ai parfaitement conscience de cette question de l'adéquation des moyens de notre organisme avec les missions qui lui sont confiées, une autre manière d'aborder le problème consistant à considérer que lesdites missions pourraient être réexaminées. C'est le sens du rapport que j'évoquais, et j'apporterai des éléments de réflexion sur un éventuel recentrage de nos missions au regard des critiques qui peuvent nous être faites, des attentes qui s'expriment et de l'expérience de la HATVP, ma seule ambition étant de nourrir la réflexion du Parlement sur ces questions.

Mme Muriel Jourda, présidente. - En écho aux propos de David Margueritte, une troisième voie pourrait consister à revoir les modalités du contrôle : s'agissant par exemple du contrôle du patrimoine, il est question, non pas d'évaluer le patrimoine des élus, mais de s'assurer de l'absence d'un accroissement anormal du patrimoine entre le début et la fin de leur mandat. Or nous sommes souvent interpellés sur des sujets qui relèvent sans doute davantage des attributions d'un inspecteur des finances publiques que de celles d'un agent de la Haute Autorité.

M. Jean Maïa. - Je vous rejoins entièrement, madame la présidente, la mission première de la Haute Autorité est de détecter d'éventuels enrichissements illicites durant l'exercice de fonctions publiques. De plus, certaines déclarations sont rendues publiques, en étant mises en ligne sur notre site internet, ou en étant accessibles en préfecture. La Haute Autorité s'inscrit dans une optique de protection des déclarants et cherche à avoir une vision fine du patrimoine, de manière à éviter des polémiques qui naîtraient d'éventuels écarts entre les éléments déclarés et la réalité. Il n'en reste pas moins que cette question des modalités de contrôle mérite d'être réexaminée.

Concernant le pré-remplissage des déclarations de situation patrimoniale des élus locaux, monsieur Margueritte, des mesures réglementaires d'application seront nécessaires pour préparer l'échéance du 1^er janvier 2027. Très concrètement, ces déclarations comportent une liste de rubriques fixée par la loi de 2013, certaines d'entre elles renvoyant à des données détenues par d'autres administrations : celles-ci pourraient être transmises à la Haute Autorité de manière à proposer au déclarant un formulaire en partie prérempli. Néanmoins, le pré-remplissage ne pourra être que partiel, la HATVP sollicitant des informations spécifiques.

De surcroît, deux conditions devront être réunies : étant donné qu'il est question de données à caractère personnel, les mesures réglementaires encadrant leur transfert entre administrations devront sans doute être soumises à l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) ; par ailleurs, un chantier numérique devra être mené à bien afin que ces données transitent de manière sécurisée vers la Haute Autorité. En tout état de cause, je vous confirme la complète disponibilité de la HATVP pour travailler à l'élaboration desdites mesures réglementaires et du dispositif ainsi précisé.

S'agissant de nos relations avec l'AFA, qui s'inscrit dans le mouvement d'étoffement institutionnel dans le champ de l'intégrité, le président Didier Migaud avait porté des propositions relatives à un rapprochement entre nos deux organismes. Depuis ma prise de fonction, il m'a semblé qu'il était de mon devoir de faire en sorte que nous puissions travailler ensemble - la directrice de l'AFA, Isabelle Jégouzo, en est d'accord -, les articulations entre nos travaux étant logiques. C'est ce à quoi nous nous attachons par le biais de réunions régulières, notamment pour échanger sur nos plans de contrôle. En revanche, la question d'un rapprochement des deux structures relève de l'appréciation du législateur.

Pour ce qui est de la mise en oeuvre effective de la réforme de 2024 relative aux ingérences étrangères, la question de l'accompagnement et du conseil est celle qui nous a prioritairement mobilisés, les premiers contrôles étant la prochaine étape.

J'ajouterai deux éléments.

Premièrement, il existe une différence objective entre ce qu'implique la loi de 2024 et ce qu'avait impliqué la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique dite « Sapin 2 » pour la transparence de la représentation d'intérêts au sens de lobbying. La loi de 2016 est en effet intervenue alors que la profession des représentants d'intérêts était déjà structurée et qu'elle aspirait elle-même à la transparence, y voyant une source de sécurisation. La situation des acteurs d'influence étrangère est très différente : non structurée, cette « profession » n'a pas demandé à être soumise à un régime de transparence. C'est pourquoi la démarche d'information et d'accompagnement est plus importante dans ce cadre qu'à l'époque de la loi Sapin 2.

Deuxièmement, la Haute Autorité n'est pas la seule à intervenir dans la prévention des ingérences étrangères, le législateur ayant sagement choisi de distinguer la répression pénale de l'ingérence étrangère de la transparence sur les activités d'influence étrangère dont la légalité a été reconnue par la loi, à la condition qu'elles soient déclarées.

À la différence d'autres pays européens, le législateur français a donc souhaité qu'une autorité indépendante et impartiale intervienne pour qualifier les acteurs d'influence étrangère selon des critères bien définis, ce qui empêche de prétendre que le dispositif de transparence de ces activités serait un outil de stigmatisation. Je me permets d'évoquer ce point, car certains de mes interlocuteurs redoutaient d'apparaître dans le registre et d'être stigmatisés à ce titre, mais ce n'est absolument pas l'esprit de la loi de 2024, qui reconnaît la légalité des activités d'influence étrangère si elles sont dûment déclarées. Aucune tentation d'utiliser la qualification d'acteur de l'influence étrangère pour dénoncer des « agents de l'étranger » n'a donc eu lieu, à la différence de ce que l'on peut observer ailleurs.

Ces différentes raisons expliquent que la mise en oeuvre de la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France nous mobilise beaucoup. J'ajoute, sur ce point, que les moyens que nous consacrons au déploiement du répertoire numérique de transparence le sont au détriment d'autres missions de la HATVP.

Monsieur Szpiner, 410 déclarations ont été transmises à l'autorité judiciaire depuis la création de la HATPV, 63 transmissions étant été effectuées depuis ma prise de fonctions. Plus de 90 % de ces déclarations ont été transmises après moult relances et injonctions de la part de la Haute Autorité, lorsque des personnes soumises à l'obligation déclarative ne s'y étaient pas conformées.

Les cas d'omission sont très marginaux. Dès ma prise de fonctions, j'ai jugé utile de saisir l'ensemble des procureurs généraux auxquels la Haute Autorité a transmis des déclarations depuis 2014, afin de mieux connaître les suites qui ont été données à ces transmissions. Si les éléments qui m'ont été apportés ne sont pas exhaustifs, je peux vous indiquer que la réponse pénale a été variable : elle a pu consister en une régularisation devant le parquet, ou par des amendes.

Je ne suis d'ailleurs pas convaincu que la sanction pénale soit l'instrument le plus adapté au traitement de cette question précise qu'est le défaut de déclaration, ne serait-ce que parce que les suites pénales interviennent dans un temps qui n'est plus du tout celui de l'exercice des mandats concernés. Selon la Haute Autorité, une sanction administrative assortie de garanties pourrait se révéler plus adaptée. Un élément juridique vient nourrir cette réflexion : avec la loi du 25 juillet 2024, le législateur a attribué pour la première fois ce pouvoir de sanction administrative à la HATPV, qui dispose désormais d'un pouvoir d'astreinte pour forcer les acteurs d'influence étrangère à déclarer leurs activités.

Cet outil de la sanction administrative pourrait donc être plus efficace, d'autant qu'il y va de l'égalité entre les personnes soumises à l'obligation déclarative. Une fois encore, je rappelle que l'immense majorité des personnes concernées par l'obligation déclarative se soumettent à cette discipline.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous remercie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo , disponible en ligne sur le site du Sénat.

Vote sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Jean Maïa aux fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous avons achevé l'audition de Jean Maïa, candidat proposé par le Président de la République pour exercer les fonctions de président de la HATVP. Nous allons maintenant procéder au vote sur cette proposition.

Le vote se déroulera à bulletin secret, comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. En application de l'article 1^er de l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote, les délégations de vote ne sont pas autorisées.

Je vous rappelle que le Président de la République ne pourrait procéder à cette nomination si l'addition des votes négatifs des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat représentait au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions.

L'Assemblée nationale procèdera demain matin à l'audition de M. Jean Maïa et au vote sur la proposition de nomination. Les dépouillements devant avoir lieu simultanément au sein des commissions des lois des deux assemblées, nous procèderons également au dépouillement demain matin, à la fin de notre réunion de commission.

Il est procédé au vote.

La réunion, suspendue à 18 h 00, est reprise à 18 h 30.

Projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie - Audition de Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous entendons à présent Naïma Moutchou, ministre des outre-mer, sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie. Notre commission examinera demain matin le rapport d'Agnès Canayer sur ce texte, qui sera débattu en séance publique mardi prochain.

Madame la ministre, lors de votre dernière audition par notre commission, en novembre 2025, dans le cadre de l'examen des crédits de la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2026, vous reveniez justement d'un déplacement en Nouvelle-Calédonie. Vous aviez alors évoqué l'organisation d'une consultation citoyenne anticipée, qui se serait tenue à la mi-mars, ce qui aurait reporté à plus tard l'examen du projet de loi constitutionnelle prévu dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accord de Bougival, signé le 12 juillet 2025.

Toutefois, depuis l'automne dernier, le contexte a considérablement évolué et le Gouvernement a lui-même changé de stratégie. La mission de facilitateurs que vous aviez mandatée au début du mois de décembre n'a, semble-t-il, pas eu la portée espérée. En raison de l'opposition exprimée par le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) ainsi que par une partie du Congrès de Nouvelle-Calédonie, le projet de loi ordinaire visant à organiser la consultation citoyenne anticipée a été finalement abandonné.

La priorité a été donnée à la poursuite des discussions avec les forces politiques calédoniennes. Un nouveau cycle de négociations a ainsi été ouvert par le président de la République le 16 janvier dernier, au terme duquel un accord complémentaire à l'accord de Bougival, dit « Élysée-Oudinot », a été signé. Cet accord complémentaire vient préciser l'accord de Bougival sur quelques points, tout en actualisant le calendrier de mise en oeuvre initialement prévu.

Pour autant, c'est bien le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie tel qu'il avait été déposé sur le Bureau du Sénat le 14 octobre dernier qui a été inscrit à l'ordre du jour des travaux de notre assemblée. Ce projet de loi vise à inscrire dans la Constitution les orientations définies par l'accord de Bougival. Il constitue le socle d'une nouvelle architecture juridique et la base du nouveau statut institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, vingt-sept ans après la signature de l'accord de Nouméa. Ce dernier est arrivé au terme de son calendrier avec l'organisation du troisième et dernier référendum sur l'autodétermination, en décembre 2021.

Indéniablement, l'accord de Bougival comporte des dispositions inédites sur le plan juridique, à commencer par l'instauration d'un État de la Nouvelle-Calédonie, que l'accord définit lui-même comme une organisation sui generis au sein d'un ensemble national. On peut également citer la possibilité de transférer des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie, ou encore l'adoption d'une Loi fondamentale par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, qui consacrera sa capacité d'auto-organisation.

Sans présenter en détail l'ensemble des dispositions que comporte le projet de loi constitutionnelle, je souhaite simplement faire part d'une interrogation. Le projet de loi renvoie à la loi organique la détermination des modalités de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie. Or les dispositions de l'accord de Bougival, qui sont censées constituer les lignes directrices de cette loi organique, ne permettent pas de lever certaines ambiguïtés à leur propos.

L'accord de Bougival précise que « le Congrès de la Nouvelle-Calédonie pourra adopter une résolution à la majorité qualifiée de trente-six membres, demandant que soient transférées à la Nouvelle-Calédonie des compétences de nature régalienne [...]. En cas d'adoption d'une telle résolution, un comité de travail sera mis en place entre l'État et une délégation spéciale du Congrès de la Nouvelle-Calédonie [...]. Un projet conjoint de l'État et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie pourra être soumis à l'approbation des Calédoniens ».

Un tel « projet conjoint de l'État et du Congrès » nous laisse quelque peu sur notre faim, avouons-le. Qui, au sein de l'État, le validera ? Quelle sera la suite de la procédure ? La loi organique pourra-t-elle fonder à elle seule l'effectivité du transfert une fois celui-ci demandé par le Congrès et approuvé par les Calédoniens ? Ou bien le Parlement national sera-t-il appelé à se prononcer à chaque fois sur le transfert d'une compétence régalienne, comme c'est le cas dans le cadre des transferts de compétences à l'Union européenne ? Si oui, le projet de loi constitutionnelle ne devrait-il pas être plus précis ?

Avant de vous donner la parole, madame la ministre, je la cède à notre rapporteur Agnès Canayer, qui complétera cette première série de questions.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Madame la ministre, notre présidente vous a adressé de nombreuses questions qui ont souvent été posées lors des auditions que nous avons menées dans un temps très contraint. Permettez-moi de vous soumettre deux interrogations supplémentaires.

La première porte sur le transfert des compétences de l'État de la Nouvelle-Calédonie vers les provinces et sur l'incidence potentielle de ces transferts sur la cohérence et l'unité entre provinces. La question suscite de fortes interrogations en Nouvelle-Calédonie, car si l'accord de Bougival pose le principe du mécanisme de transfert de compétences, il renvoie à la loi organique la définition de ses modalités. Le projet de loi constitutionnelle est quant à lui très sobre sur l'encadrement de tels transferts.

Le risque est que le transfert de compétences de l'État vers les provinces aboutisse à une Nouvelle-Calédonie à plusieurs vitesses, marquée par une différenciation très forte entre les provinces, certaines étant susceptibles de se voir attribuer plus de compétences que d'autres. Vous n'êtes pas sans savoir qu'au Sénat, nous sommes habituellement très attachés au principe de différenciation territoriale, mais vous connaissez les inquiétudes que ce sujet provoque en Nouvelle-Calédonie. Pourriez-vous nous rassurer sur ce point ?

Par ailleurs, le projet de loi constitutionnelle procède à des renvois massifs à la loi organique, en conformité avec l'accord de Bougival lui-même. Or, pour le moment, nous ne disposons pas de précisions sur le contenu d'une telle loi organique. Pourriez-vous nous indiquer les grandes lignes du projet de loi organique à venir, avant que le Sénat n'examine le projet de loi constitutionnelle en séance publique la semaine prochaine ?

Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer. - La Nouvelle-Calédonie n'a jamais été un dossier parmi d'autres ; c'est un engagement politique, une histoire et, aujourd'hui, un choix particulièrement stratégique pour le territoire et le pays.

Le projet de loi constitutionnelle que vous vous apprêtez à examiner s'inscrit dans un processus politique engagé depuis plus de trente ans. Ce texte n'est pas une parenthèse technique, c'est un acte de continuité et de responsabilité, dans la lignée de ce que la République a su faire pour les Calédoniens quand elle a privilégié le dialogue. Cette révision vise à traduire dans la norme suprême les équilibres patiemment construits depuis la fin du troisième référendum.

Dans cette perspective, une étape importante a été franchie le 19 janvier dernier par les partenaires calédoniens venus à Paris sur l'invitation du Président de la République. Après trois jours d'échanges approfondis au ministère des outre-mer, les cinq délégations ayant répondu à l'invitation, sur les six délégations invitées, ont apporté des éclairages à l'accord de Bougival signé le 12 juillet 2025. Deux textes viennent aujourd'hui le compléter : un accord complémentaire sur le volet institutionnel, et un protocole financier destiné à consolider le pacte de refondation déjà présenté en amont par le Premier ministre.

Ces travaux ont permis de trouver un équilibre politique important, mais fragile. Parvenir à un tel compromis n'est jamais simple. Quelques jours après sa signature, les partenaires sont venus ensemble le présenter devant le groupe de contact du Sénat sur la Nouvelle-Calédonie pour témoigner de leur engagement commun à mettre en oeuvre un nouveau cadre institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie.

La signature de l'accord de Bougival par toutes les délégations calédoniennes, y compris le FLNKS, a été l'aboutissement de mois de négociations exigeantes et de travaux techniques menés avec l'ensemble des forces politiques représentées au Congrès de la Nouvelle-Calédonie. L'accord de Bougival traduit la volonté de bâtir un cadre institutionnel renouvelé et pérenne, après des années d'impasse consécutives à la séquence référendaire prévue par l'accord de Nouméa et après les violences de mai 2024, qui ont fracturé la société calédonienne et confirmé la nécessité d'un nouvel accord global, porteur de stabilité.

L'accord de Bougival ouvre des avancées institutionnelles majeures. Il prévoit notamment la création de l'État de la Nouvelle-Calédonie, inscrit dans la Constitution française, qui pourra être reconnu par la communauté internationale ; la reconnaissance d'une double nationalité, une nationalité calédonienne coexistant avec la nationalité française ; la création d'une Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie pour consacrer sa capacité d'auto-organisation ; l'ouverture du corps électoral pour les prochaines élections provinciales de 2026 aux 12 000 natifs, dont la moitié est de statut civil coutumier, et aux 5 900 résidents depuis au moins quinze ans ; le transfert de la compétence en matière de relations internationales dans le champ des compétences propres de la Nouvelle-Calédonie, lui permettant d'agir, de signer et de coopérer directement avec ses voisins dans le respect des engagements et des intérêts de la France ; la faculté pour le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, à la majorité qualifiée de trente-six membres sur cinquante-six, d'adopter une résolution demandant le transfert de compétences régaliennes ; le maintien par l'État des compétences de défense, de sécurité et d'ordre public, de justice et de monnaie, avec une association étroite de la Nouvelle-Calédonie à l'exercice de ces compétences. En janvier dernier, une séquence de discussion conduite au ministère des outre-mer a d'ailleurs permis d'envisager de manière concrète de premières modalités d'association.

En signant l'accord Élysée-Oudinot, les partenaires ont rappelé leur attachement aux avancées de l'accord de Bougival et se sont accordés sur des précisions relatives à cinq points essentiels : la reconnaissance de l'identité kanak et l'affirmation de l'identité calédonienne ; l'exercice du droit à l'autodétermination ; l'attractivité économique ; la loi fondamentale et la capacité d'auto-organisation ; le calendrier indicatif de mise en oeuvre.

Tout d'abord, la pleine reconnaissance de l'identité kanak, inscrite dans le préambule de l'accord de Nouméa, qui demeure un texte fondateur, a été confirmée. Les partenaires ont également conforté l'affirmation de l'identité calédonienne en lien avec l'émergence de la notion de peuple calédonien. Dans le sillage du « chemin du pardon » proposé par le chef de l'État en juillet 2023, ils ont choisi d'inscrire dans l'accord la voie d'une réconciliation des mémoires et des communautés, afin de réparer les blessures du passé et de bâtir une concorde calédonienne. Ces précisions visaient aussi à répondre aux craintes exprimées par le FLNKS et par le Sénat coutumier à propos du préambule de l'accord de Bougival.

Je regrette que le FLNKS n'ait pas pris part à cette séquence. Je sais néanmoins qu'au sein même de l'Union calédonienne, des voix s'étaient exprimées en faveur de la participation à ces discussions, preuve que le débat traverse aujourd'hui ce mouvement et qu'il continue de s'y structurer. Nous sommes à un moment où le dialogue est indispensable. Les enjeux sont trop importants pour que les échanges s'interrompent durablement. Le FLNKS, je le sais, n'est pas figé : ses positions ont évolué ces derniers mois, les débats internes en son sein sont réels et traduisent une réflexion en cours sur les perspectives institutionnelles.

En août 2025, sa délégation évoquait l'accord de Kanaky pour une pleine indépendance à l'horizon de 2027. En novembre dernier, lors de nos échanges, elle mettait en avant le projet de Deva. Les lignes bougent, en témoigne la réélection d'Emmanuel Tjibaou à la présidence de l'Union calédonienne (UC). Ma porte reste donc ouverte.

L'accord ouvre de véritables avancées, ce qui explique que les indépendantistes du Parti de libération kanak (Palika) le soutiennent également. Il y a trois mois, ce parti s'est définitivement retiré du FLNKS, dont il était membre fondateur depuis quarante et un ans. Le Palika, qui affirme continuer de porter le projet d'indépendance, explique notamment ne plus se reconnaître dans les décisions prises sans aucune concertation par le FLNKS, lequel continue pourtant de prôner le dialogue et le consensus avec tous les partenaires politiques. Cet état d'esprit l'a conduit à défendre l'accord de Bougival qui, selon lui, fixe le chemin d'accès progressif à la souveraineté.

Pour ce qui concerne l'exercice du droit à l'autodétermination, les partenaires ont souhaité dépasser la logique binaire des référendums issus de l'accord de Nouméa. Ce droit s'exprimera désormais à l'aide d'un mécanisme de transfert progressif des compétences régaliennes, fondé sur des majorités renforcées et sur l'approbation par consultation des Calédoniens. Cet équilibre incarne l'esprit de consensus des partenaires et le fameux « pari de la confiance » de Bougival.

Les échanges ont été approfondis, notamment dans le cadre d'un atelier consacré à l'association de l'exercice des compétences régaliennes. Ils nourrissent d'ailleurs le travail en cours pour le projet de loi organique. Le relevé de conclusions remis aux partenaires à Paris après une journée de travail formalise le champ des possibles et souligne l'ampleur du travail à venir pour traduire les accords en dispositions opérationnelles.

Le comité de suivi prévu par l'accord jouera désormais un rôle central dans l'accompagnement de cette association. L'accord complémentaire précise qu'il aura notamment pour mission d'en évaluer la mise en oeuvre et d'alimenter la réflexion sur un éventuel transfert des compétences régaliennes. Les modalités concrètes seront définies dans le cadre de la loi organique par les acteurs politiques calédoniens eux-mêmes.

Les partenaires ont également réaffirmé l'ambition des provinces en matière d'attractivité économique. Celles-ci demeurent l'échelon privilégié du développement économique et social de la Nouvelle-Calédonie. La future loi organique traduira les compétences et les outils dont elles seront dotées, tout en garantissant la solidarité territoriale. Chaque province pourra ainsi conduire des politiques d'attractivité et de développement adaptées à ses spécificités. L'État a veillé à écarter le risque d'une « hyper-provincialisation », et je tiens à rassurer ceux qui sont inquiets : l'unité de la Nouvelle-Calédonie ne saurait être remise en cause.

Concrètement, un transfert partiel de la compétence fiscale est envisagé dans un cadre défini par la loi organique : il concerne la nature des impositions, les marges de modulation de l'assiette et des taux. Ce transfert sera assorti de la garantie d'un mécanisme de solidarité financière permettant de poursuivre l'objectif de rééquilibrage. Les transferts des compétences du territoire vers les provinces ne sauraient être ni automatiques ni de plein droit, ainsi que le Conseil d'État l'a rappelé dans son avis.

Sur le plan institutionnel, les partenaires ont souhaité préciser la hiérarchie des normes définies par l'accord de Bougival, reprenant la position du Conseil d'État. Le champ ouvert à la Loi fondamentale pourra être large et le législateur organique ne saurait en restreindre l'étendue sans méconnaître le principe d'auto-organisation.

Le nouveau calendrier prévisionnel de mise en oeuvre prévoit successivement, après la publication de l'accord Élysée-Oudinot au Journal officiel qui a déjà eu lieu, la révision constitutionnelle, la présentation de l'avant-projet de loi organique, la consultation des Calédoniens, puis l'organisation des élections provinciales avant la fin de l'année.

Le calendrier parlementaire envisagé prévoit que le projet de loi constitutionnelle sera examiné en séance par l'Assemblée nationale la semaine du 30 mars prochain. La réunion du Congrès de Versailles pourrait quant à elle se tenir en avril prochain - cette date est purement indicative. En outre, si une navette se révélait nécessaire pour parvenir à un texte stabilisé et partagé, elle serait naturellement engagée. Tout cela relève de la souveraineté du Parlement.

Le projet de loi constitutionnelle que j'ai l'honneur de vous présenter n'est pas un acte unilatéral de l'État. Il a été coconstruit dans le cadre d'un comité de rédaction installé par le ministre d'État Manuel Valls le 20 août dernier à Nouméa pour poursuivre la dynamique de négociation et de construction collective et transpartisane qui a conduit à la signature de l'accord. Cinq formations politiques calédoniennes sur six y ont contribué.

Le projet de loi constitutionnelle comporte trois articles. L'article 1^er entrera en vigueur dès le lendemain de l'adoption du projet de loi constitutionnelle par le Congrès. Il prévoit la consultation des Calédoniens : le corps électoral sera celui des consultations référendaires, mis à jour. L'ensemble des autres dispositions du projet de loi n'entreraient en vigueur que si les dispositions de l'accord de Bougival étaient approuvées.

L'article 2 porte sur l'ensemble des dispositions relatives à l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie. Il prévoit que le titre XIII de la Constitution s'intitulera « De l'État de la Nouvelle-Calédonie », et comprendra cinq articles.

L'article 76 crée la loi organique, dont le rôle sera notamment de déterminer la répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie, les modalités de transfert des compétences, y compris régaliennes, de l'État vers la Nouvelle-Calédonie, les conditions d'exercice de la compétence en matière de relations internationales et les dispositions relatives aux compétences des provinces.

L'article 77 crée la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie, adoptée par le Congrès calédonien. Elle dispose d'un domaine exclusif - charte des valeurs calédoniennes, code de la citoyenneté, signes identitaires - et d'un domaine partagé avec la loi organique, où elle pourra intervenir dans tous les champs qui seront laissés libres par le législateur organique - organisation et fonctionnement des institutions calédoniennes, répartition des compétences entre les institutions, domaine respectif des actes législatifs et réglementaires. En outre, la Loi fondamentale peut être habilitée par la loi organique spéciale à compléter ou préciser certaines de ses dispositions.

L'article 78 prévoit que certaines mesures nécessaires à la mise en oeuvre des accords de Bougival pourront être prises par la loi.

L'article 79 crée la nationalité calédonienne en reprenant les critères fixés dans l'accord de Bougival du 12 juillet 2025.

L'article 80 fixe le corps électoral spécial pour les élections provinciales de 2026. Il prévoit en outre que, sauf si la Loi fondamentale n'a pas été adoptée, à compter des provinciales qui se tiendront en 2031, l'ensemble des électeurs de nationalité calédonienne seront admis à participer.

Enfin, l'article 3 du projet de loi constitutionnelle précise les modalités d'entrée en vigueur de ses dispositions.

Ce projet de loi constitutionnelle déposé le 14 octobre dernier au Sénat fera l'objet de plusieurs amendements du Gouvernement. Ils viseront tout d'abord à prendre en compte la nouvelle date maximale de consultation des Calédoniens, fixée au plus tard le 26 juillet 2026 et non plus le 26 avril prochain. Ces amendements viseront ensuite à intégrer l'accord complémentaire Élysée-Oudinot afin d'en constitutionnaliser les orientations. Enfin, ils viseront à reporter les élections provinciales en prévoyant, par un nouvel article, leur tenue au plus tard le 20 décembre 2026 et, à titre exceptionnel pour ce scrutin, l'adoption par décret en Conseil d'État des mesures nécessaires à son organisation.

Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de terminer la présentation du volet institutionnel en évoquant le projet de loi organique. Un premier travail de rédaction a débuté, sous l'impulsion de la direction générale des outre-mer (DGOM). Madame la présidente, madame le rapporteur, je vous ai adressé, ainsi qu'à l'ensemble des présidents de groupe, une note de la DGOM ainsi que différents documents, notamment un tableau prévisionnel de répartition des articles entre la loi organique et la Loi fondamentale, et un relevé des conclusions de l'atelier consacré aux compétences régaliennes en janvier dernier, établi avec l'ensemble des forces politiques.

Cette première base de rédaction permettra d'ouvrir une phase de concertation interministérielle de plusieurs semaines. Dans un second temps, entre mars et avril prochains, le texte sera soumis à un comité de rédaction qui réunira les partenaires calédoniens. La DGOM et le Haut-Commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie, à tout le moins, seront mobilisés pour accompagner ce travail.

Dans ces conditions, il m'est impossible de vous présenter à ce stade un projet de loi organique entièrement rédigé. L'ampleur du chantier implique des concertations approfondies avec les partenaires. Ce n'est qu'à l'issue de ce processus que le Gouvernement sera en mesure de vous adresser un texte stabilisé.

Le calendrier de travail, tel que le cinquième point de l'accord Élysée-Oudinot le prévoit, envisage la présentation d'un avant-projet de loi organique en mai prochain, afin que les Calédoniens puissent en disposer lors de la consultation sur l'approbation des accords, attendue en juin ou en juillet prochains. Le Parlement serait ensuite saisi du projet de loi organique à l'automne, pour permettre l'adoption du texte avant la fin de l'année.

Enfin, aucun cadre institutionnel ne tient sans perspectives économiques et sociales. Les partenaires calédoniens ont souhaité compléter le pacte de refondation qui, conformément aux orientations économiques et sociales de l'accord de Nouméa, est structuré autour de cinq piliers dotés de près de 2 milliards d'euros sur la période 2026-2030. Ce pacte traduit un engagement fort de l'État, malgré le contexte budgétaire exigeant. Le protocole financier doit permettre de répondre aux enjeux de relance, qui concernent notamment la filière du nickel, la pérennisation du système social et le désendettement de la Nouvelle-Calédonie.

Concrètement, il se traduit dès 2026 par 1,1 milliard d'euros de financement. Il prévoit 130 millions d'euros pour l'attractivité et la relance de la création d'emplois, une baisse de l'impôt sur les sociétés, des garanties bancaires, des mesures de défiscalisation pour les entreprises qui ont été détruites. Il prévoit également 30 millions d'euros pour les investissements dans les infrastructures, plus de 500 millions d'euros pour soutenir la filière du nickel, 12 millions d'euros pour donner des perspectives à la jeunesse, à travers les services civiques, les éducateurs spécialisés, le régiment de service militaire adapté en Nouvelle-Calédonie (RSMA-NC), 429 millions d'euros pour le soutien aux finances publiques par des prêts garantis par l'État (PGE), des subventions ou encore une année blanche, ainsi que 10 millions d'euros pour l'urgence sociale.

Mesdames, messieurs les sénateurs, les partenaires calédoniens ont ouvert une nouvelle étape du dialogue qui a permis d'aboutir à un compromis équilibré. Il n'existe aujourd'hui ni voie alternative ni contre-projet partagé. Chacun en a conscience, ce processus ne pourra aboutir que par une mobilisation conjointe du Gouvernement et du Parlement.

Après des années d'impasse politique, après les fractures que les émeutes ont révélées et la crise économique et sociale qui en a résulté, la Nouvelle-Calédonie a besoin d'une stabilité retrouvée. C'est précisément ce que permettent les accords. Les points qui faisaient débat ont été précisés ; le protocole financier qui les accompagne offre enfin au territoire les moyens de se redresser. Ils ne produiront pleinement leurs effets qu'avec de la visibilité pour les acteurs économiques.

Au fond, notre projet de révision constitutionnelle poursuit une ambition : réaffirmer la place singulière de la Nouvelle-Calédonie à travers une trajectoire institutionnelle inédite. Il s'agit de tourner une page sans en renier l'esprit et d'ouvrir un nouveau chapitre pour que les Calédoniens puissent écrire leur avenir en confiance.

Dans un contexte géopolitique instable, au sein d'une région Pacifique où les convoitises s'affirment, la stabilité de la Nouvelle-Calédonie n'est pas un enjeu lointain. Elle touche à notre présence dans le monde et au rapport que la France entretient avec lui.

La phase parlementaire sera décisive pour que ce processus se concrétise. Je formule le voeu que le sujet de la Nouvelle-Calédonie continue d'être traité au Sénat, comme par le passé, dans un esprit de responsabilité collective au-delà des clivages et des échéances à venir. En effet, au bout du chemin, ce sont bien les Calédoniens qui décideront : le dernier mot leur appartiendra.

Mme Corinne Narassiguin. - Madame la ministre, nous vous remercions de votre exposé très complet.

Comme vous le savez, après la tribune publiée par plusieurs parlementaires socialistes et les échanges que nous avons déjà eus, nous estimons que ce projet de loi constitutionnelle fondé sur les accords de Bougival et Élysée-Oudinot, dans ce calendrier particulier, est très insatisfaisant. Pour vous le dire très honnêtement, le pari semble impossible à tenir.

Durant les auditions menées par le rapporteur, la question du quatrième report des élections a été posée avec insistance, de la part tant des juristes que des représentants de partis politiques calédoniens. Il y a là un problème fondamental.

Le Parlement national a voté un troisième report, en adoptant une proposition de loi transpartisane. Nous pensions alors que l'accord de Bougival était consensuel. Ensuite, l'UC-FLNKS s'est retiré de l'accord, ce qui nous semble regrettable. Le Sénat a alors donné le ton des débats au Parlement : en raison du rejet du texte par l'Assemblée en première lecture, c'est lors de la commission mixte paritaire qu'il a été décidé de changer l'intention politique de ce troisième report.

Dans notre esprit, il devait s'agir du dernier report des élections, ce en quoi nous suivions l'avis du Conseil d'État. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a ensuite appuyé cette position en mettant en avant le respect fondamental des principes de notre démocratie, qui s'appliquent aussi bien en Nouvelle-Calédonie que partout ailleurs sur le territoire, mais aussi l'importance de veiller à ne pas établir de jurisprudences potentiellement risquées dans le droit français.

Par ailleurs, après l'adoption d'un amendement déposé par les six présidents de groupe politique auteurs de la proposition de loi organique visant à reporter les élections provinciales, une proposition de rédaction des députés socialistes a été adoptée lors de la réunion de la commission mixte paritaire, afin de modifier l'intitulé de la proposition de loi pour préciser qu'elle devait permettre d'élargir le consensus. Malheureusement, les convocations pour les réunions en vue de l'accord Élysée-Oudinot n'ont pas été propices à l'élargissement du consensus. Cet accord débouche sur un calendrier qui exigerait que nous votions un quatrième report des élections. Se pose là un problème démocratique pour la Nouvelle-Calédonie : on nous demande d'allonger des mandats, qui devaient initialement durer cinq ans, de deux ans et demi.

D'après les auditions du rapporteur, les Calédoniens, y compris ceux qui sont très favorables à une nouvelle avancée sur l'accord, sont mécontents de la perspective de ce quatrième report. Il leur donne l'impression que les élus calédoniens sont allés négocier leur sécurité personnelle alors que leur légitimité démocratique est de plus en plus contestée - ils ont été élus en 2019. Or ce sont ces élus qui ont signé les accords de Bougival et Élysée-Oudinot ; ils seront appelés à se prononcer en Congrès sur le projet de loi organique, et amenés à faire campagne lors de la consultation sur l'accord prévue par le projet de loi constitutionnelle.

Alors que le Conseil constitutionnel a déjà considéré que nous sommes allés au bout de l'extension des mandats, il nous semble pour le moins déplacé de demander aux législateurs que nous sommes de contourner une décision du Conseil constitutionnel, d'autant plus sur un sujet aussi fondamental. Il est certes tout à fait normal de faire évoluer la Constitution, mais ce dont il est question, c'est de déroger à la légitimité démocratique des élus. Dans le contexte politique actuel, alors qu'il est tout à fait possible que l'extrême droite remporte la prochaine élection présidentielle, proposer d'ainsi rallonger la durée des mandats, même dans des situations exceptionnelles, créerait un précédent auquel il faut réfléchir.

Quoi que l'on pense du FLNKS, le processus calédonien est un processus de décolonisation. Que le FLNKS, compte tenu de son importance historique, ne soit pas partie à l'accord, que cet accord n'inclue pas un nombre significatif d'indépendantistes kanak et qu'il ne soit donc pas consensuel, est problématique.

Imaginons que la navette parlementaire aboutisse et que le Congrès soit convoqué à Versailles, en avril ou en mai - même si nous savons tous que c'est très probablement compromis. L'accord obtenu sera alors politiquement très fragile et sa mise en oeuvre extrêmement délicate. Cela n'est pas la bonne méthode pour la stabilité de la Nouvelle-Calédonie. Comment un tel accord garantirait-il la fin du processus de décolonisation ?

Ni le constituant ni le législateur organique n'auront la légitimité politique pour amender les projets de loi constitutionnelle puis organique, car ils devront respecter le consensus obtenu. Nous pourrons amender pour améliorer la qualité juridique de la loi, mais il ne nous appartient pas de modifier l'esprit politique d'un accord noué entre les parties calédoniennes. C'est aux Calédoniens de définir l'esprit de ce processus de décolonisation - pas à nous.

Adopter un projet de loi constitutionnelle alors que le travail avec les parties calédoniennes sur le projet de loi organique - auquel l'accord de Bougival renvoie sur de nombreux points, contrairement à celui de Nouméa - n'a pas encore eu lieu pose problème. Vous demandez au Parlement français d'endosser une lourde responsabilité ! C'est pourquoi, en l'état, les socialistes ne voient pas comment ils pourraient voter ce projet de loi constitutionnelle.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Je reconnais que le calendrier est imparfait et en partie insatisfaisant. Mais il est indispensable parce que le projet de loi constitutionnelle doit être adopté, les Calédoniens consultés et le projet de loi organique examiné, dans des délais raisonnables. Voilà pourquoi les élections provinciales doivent être reportées à la fin de l'année.

La mise en oeuvre des accords de Bougival et Élysée-Oudinot n'est possible qu'avec les élus ayant participé aux discussions depuis Bougival - et même avant. Il doit continuer à être porté par ceux qui l'ont souhaité. Ce sont ces élus qui rédigeront le projet de loi organique, sur la base de nos échanges depuis novembre, car ce projet de loi doit émaner d'un consensus des partenaires calédoniens. Ces élus sont légitimes à faire campagne au moment de la consultation des Calédoniens.

Vous avez raison : la démocratie, ce sont des élections. Cette situation, insatisfaisante, s'impose à nous. La démocratie, c'est aussi un cadre : sans report des élections en décembre, elles auraient lieu en juin, comme le prévoit la loi organique du 6 novembre dernier, c'est-à-dire au beau milieu du processus, dans un cadre institutionnel instable et illisible...

J'ai peur que de telles élections soient plus un moment de confrontation que de légitimation, qu'elles conduisent à des tensions sur le territoire, qu'elles s'apparentent à un référendum pour ou contre l'indépendance et que les nouveaux élus décident de mettre fin aux discussions, ce qui ne serait pas dans l'intérêt du territoire.

Voilà pourquoi il faut donner sa chance à ce processus, certes imparfait, mais qui a le mérite de donner de la visibilité - avec un calendrier - et d'impliquer des élus qui ont suivi les discussions depuis le début. Avec un Congrès renouvelé, nous risquerions de nous retrouver dans une impasse, ce qui n'est pas dans l'intérêt des Calédoniens.

Oui, vous avez raison de dire que le projet de loi organique est le coeur du réacteur, puisqu'il déterminera toute l'organisation du territoire. Là seront traités les vrais sujets.

Je l'ai dit, ce texte n'est pas encore écrit. C'est un travail de grande ampleur, qui ne pourra pas se faire sans les partenaires calédoniens. Ce n'est pas à l'État de prendre la plume pour définir les modalités des transferts de compétences, par exemple. Notre objectif est que ces questions d'abord locales soient tranchées par consensus, ce qui facilitera le travail du Parlement.

Ma méthode, c'est la transparence et l'information. Au lendemain de la signature des accords de Bougival et Élysée-Oudinot, j'ai demandé à la DGOM d'entamer le travail sur ce projet de loi organique. Les grandes orientations sont présentées dans le document que je vous ai transmis.

Je souhaite qu'un travail s'engage sur place, dès la semaine prochaine, avec les forces politiques du territoire, mais aussi la DGOM, le Haut-Commissariat de la République, peut-être une personnalité qualifiée, voire des parlementaires s'ils le souhaitent. Ce travail devra aboutir fin mars, afin que, avant le début de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, je puisse, si vous le souhaitez, vous rendre compte de ce qui émane des forces politiques sur ce projet de loi organique et refaire un point de situation politique générale. Nous pourrons aussi reparler du calendrier ; peut-être la situation aura-t-elle changé d'ici là ?

Ce processus, long, ponctué d'étapes, nous engage jusqu'à la fin de l'année. Ne pas adopter le projet de loi constitutionnelle, c'est fermer la porte, définitivement. Comment amener quiconque à la table des négociations, s'il n'y a plus de table ? Si, à l'inverse, nous faisons le pari de la confiance - examen du projet de loi constitutionnelle à l'Assemblée nationale, Congrès, examen du projet de loi organique-, nous nous laissons le temps de convaincre les absents de revenir à la table des négociations. C'est aussi notre objectif.

Le FLNKS s'est autoexclu de la séquence - mais pas encore du processus. Agissant en toute transparence, j'ai tout mis sur la table, afin de comprendre ce qui ne leur convenait pas et ce sur quoi nous devions évoluer. J'étais prête à ce que Bougival ne s'appelle plus Bougival et à ce que nous reprenions de nouvelles discussions sur la base de ce qui avait été acté - car on ne jette pas aux orties de telles discussions ayant réuni toutes les forces politiques à l'été dernier. J'étais prête à faire ce pas, mais le FLNKS en a décidé autrement, malheureusement. Bien sûr, toute organisation peut connaître des difficultés internes, mais cinq autres forces politiques se sont engagées en faveur de ce processus et les Calédoniens attendent : nous ne pouvons pas rester immobiles. Les prochaines étapes permettront au FLNKS de revenir dans les discussions, s'il le souhaite : la porte n'est pas fermée.

Donnons sa chance à ce processus, qui est un bon accord pour le territoire, car il apporte de la stabilité institutionnelle, dans le compromis, et ouvre des perspectives économiques et sociales, très attendues.

M. Patrick Kanner. - Madame la Ministre, j'entends votre argumentation. Nous nous sommes exprimés dans une tribune parue dans Le Monde ; le FLNKS nous a répondu. Nous essayons d'être constructifs et de ramener à la table des négociations le partenaire manquant, ce qui nous semble indispensable - même si nous connaissons les limites de la négociation avec le FLNKS. Je vous rassure : nous ne sommes pas béats d'admiration...

Sans surprise, le Sénat adoptera le projet de loi constitutionnelle - les équilibres politiques sont connus d'avance. Mais j'espère que vous n'imaginez pas un seul instant que la navette se poursuivra dans de bonnes conditions à l'Assemblée nationale ! Il serait dangereux, voire coupable, de ne pas tenir compte de la réalité politique qui s'imposera à nous et bloquera le processus. Voilà pourquoi, avec nos collègues députés socialistes, nous réfléchissons d'ores et déjà à un plan B, pour éviter de nous retrouver dans une impasse le 30 mars prochain.

Merci à notre rapporteur Agnès Canayer pour son investissement et les auditions qu'elle a organisées sur ce dossier si complexe. Nous avons entendu des signataires des accords nous dire que les élections devraient se tenir en juin, comme prévu par le Conseil constitutionnel. 

Notre position lors de l'examen en séance publique mardi prochain - et celle que j'exprimerai demain lors de la séance de questions d'actualité au Gouvernement - est la suivante : compte tenu de la composition de l'Assemblée nationale et afin de ne pas bloquer le processus démocratique, les élections provinciales devront être organisées. Ensuite, puisque le FLNKS s'est engagé ce matin même à revenir à la table des négociations, nous ne partirons pas de rien.

Nul malentendu : nous sommes favorables à l'accord de Bougival, même si nous sommes réservés sur l'hyper-provincialisation qui pourrait résulter de l'accord Élysée-Oudinot - d'où certains de nos amendements, que nous examinerons le 24 février prochain. Nous sommes bien plus favorables à l'accord de Bougival que, probablement, le FLNKS, qui ne se retrouve que dans celui de Deva.

Je le déclare solennellement : il n'est pas question de passer l'accord de Bougival par pertes et profits. Mais, face à l'obstacle insurmontable que pourrait constituer l'opposition de l'Assemblée nationale, nous voulons imaginer tout de suite un plan B pour éviter de désespérer les habitants de Nouvelle-Calédonie.

Nous vous disons donc « oui » pour cette première étape. Le vote au Sénat constituera un socle. Notre groupe arrêtera sa position en début de semaine prochaine, au regard de l'évolution du dossier. Ensuite, le cycle démocratique normal devra redémarrer, avec une nouvelle négociation qui ne partira pas de rien et qui permettra de remettre tout le monde autour de la table des négociations.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Je comprends votre intention et ai lu votre tribune avec grand intérêt. Vous y réaffirmez tout l'intérêt de l'accord de Bougival - je vous en remercie. Il s'agit d'évolutions institutionnelles majeures pour le territoire. Vous y reconnaissez également l'originalité de la voie que nous avons empruntée.

Certes, il y a des difficultés, nous en convenons. Mais je ne partage pas votre conclusion. Je sais combien il est complexe de dégager une majorité à l'Assemblée nationale ; cela sera difficile sur la question calédonienne. Mais je dois franchir les étapes les unes après les autres. S'il y a une chance, même infime, que l'Assemblée nationale adopte ce texte, alors je défendrai les accords de Bougival et Élysée-Oudinot. Je le dois à tous ceux qui se sont engagés dans ces discussions : courageux, ils ont pris des risques, y compris pour leur vie - qu'il s'agisse des indépendantistes du Palika comme des membres des Loyalistes et du Rassemblement. Prenant leur courage à deux mains, ils sont venus à Paris pour redire leur soutien à cet accord fragile.

Ce sera compliqué, mais je continuerai à faire de la pédagogie auprès des députés. Si le processus actuel est interrompu, que se passera-t-il ? Vous avez raison de vous poser la question du plan B, qui passerait par la tenue des élections provinciales en juin prochain. L'un des scénarios possibles est effectivement le retour au droit commun, en cas d'échec du processus.

Mais ce processus peut encore aboutir. Après les sénateurs, les députés devront prendre leurs responsabilités. Ce sera un moment de vérité : l'Assemblée nationale réussira-t-elle à débattre d'un sujet d'une telle importance ou assisterons-nous à de l'obstruction de la part de certains ? Cela ne serait évidemment pas à la hauteur de l'enjeu pour les Calédoniens... Nous avons besoin de ce moment de vérité, par respect pour ceux qui se sont engagés et pour les Calédoniens, qui méritent que nous leur offrions des perspectives.

Nous en débattrons la semaine prochaine en séance publique, en présence du Premier ministre.

M. Olivier Bitz. - Les évolutions en Nouvelle-Calédonie se sont toujours faites sur la base d'un consensus. Mais aujourd'hui celui-ci n'existe pas : pas de consensus sur l'accord de Bougival, pas plus que sur celui de Deva. L'État a reculé sur l'accord de Deva, reste donc l'accord de Bougival.

La condition du consensus, c'est la confiance. Mais que faites-vous pour rétablir la confiance avec le partenaire qui n'est pas à la table des négociations et pour l'inviter à la rejoindre ? Cette confiance a été abîmée depuis le maintien du troisième référendum du 12 décembre 2021, en dépit de la promesse du Premier ministre de l'époque... Comment rétablir la confiance, rompue avec des partenaires importants du territoire ?

Vous entendez poursuivre, coûte que coûte, jusqu'à la constitutionnalisation de l'accord de Bougival : cela peut être perçu comme une forme d'entêtement dans une voie qui n'est pas celle du consensus.

Je suis membre de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Il y a quinze jours, face à la montée des régimes illibéraux en Europe, cette assemblée a adopté une résolution sur le maintien des élections en temps de crise - car il y a toujours une bonne raison pour ne pas les organiser en temps et en heure...

S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, tout le monde - y compris le Gouvernement - avait juré, la main sur le coeur, que le troisième report serait le dernier ! Et voilà qu'on nous en propose un nouveau ! Cela signifie-t-il qu'il n'y aura pas d'élections tant qu'un accord définitif ne sera pas obtenu ? Quand le mandat des élus actuels s'achèvera-t-il ?

Vous nous dites que vous souhaitez poursuivre les négociations avec ceux qui les ont commencées, mais ceux-ci ont perdu beaucoup de leur légitimité démocratique et ils en perdent chaque mois un peu plus ! Il serait bon qu'ils retournent devant les électeurs afin de vérifier qu'ils sont encore légitimes à porter les aspirations des Calédoniens.

Ma première question porte donc sur la confiance, car sans consensus, il n'y aura pas de paix durable en Nouvelle-Calédonie. Ma seconde question est relative au quatrième report des élections - une pratique que n'encourage pas le Conseil de l'Europe. Cette institution n'a peut-être pas toujours raison, mais elle est une boussole sur l'évolution des démocraties.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Ni les accords de Matignon-Oudinot ni ceux de Nouméa n'étaient parfaits : ils ont été vivement contestés. Depuis lors, la configuration politique a changé : nous négocions désormais avec six forces politiques, pas seulement deux comme à l'époque ! Cela complique la tâche : l'unanimité - avec le FLNKS - est donc plus difficile à obtenir.

À mon arrivée au ministère, j'ai tenté de renouer le dialogue. Certaines critiques de la part du FLNKS sur la rupture du lien et la défiance sont fondées. J'ai choisi la transparence totale : j'ai exposé les avancées souhaitées par les cinq autres forces politiques et ai proposé que le FLNKS nous dise ce qui ne lui convenait pas, ce qu'il souhaitait éventuellement compléter ou préciser. J'ai renoué ce lien de confiance, même si des divergences de vues demeurent.

Mais il faut de la réciprocité. Je suis prête à entendre ce que le FLNKS a à dire, concrètement, sur le processus. Toutes les forces politiques se sont positionnées, sur l'identité kanak, le droit à l'autodétermination, le comité de suivi, la décolonisation, ou encore le transfert de compétences régaliennes. Nous avons besoin que le FLNKS se positionne aussi, ce qu'il n'a pas fait. Il est difficile de discuter quand la chaise est vide...

Je ne peux pas me substituer au FLNKS ni parler à sa place. Cela ne dépend que d'eux. Je sais qu'une délégation est à Paris. Je souhaite la rencontrer, mais je n'ai toujours pas eu de réponse.

S'agit-il du dernier report des élections ? Elles auront lieu soit en décembre, conformément à ce qui a été négocié par les partenaires, soit en juin, en application de la loi organique du 6 novembre 2025. Il n'y a pas d'autre scénario - sauf si les six forces politiques s'accordent sur une autre date... Ce report des élections à la fin de l'année résulte d'un ajustement : l'accord ayant été signé à la mi-janvier, le processus de mise en oeuvre a démarré en février, et le projet de loi constitutionnelle sera bientôt examiné au Sénat. Une fois les élections municipales passées, nous serons en avril. Voilà pourquoi les élections provinciales sont programmées à la fin de l'année. Bien évidemment, il ne s'agit pas d'un report de convenance !

J'entends la critique sur les deux ans de report. Effectivement, ce n'est pas la marche normale de la démocratie, mais cela s'explique. Le report des élections provinciales que le Parlement a voté l'an dernier a permis de reprendre les discussions. Ce nouveau report, sur lequel les partenaires se sont mis d'accord, devra permettre de clore cette séquence institutionnelle. Nous y avons beaucoup réfléchi : il n'y a pas d'autre option.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Merci, madame la ministre, de votre venue.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 30.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Proposition de loi visant à réduire les retards de paiement afin de lutter contre les défaillances d'entreprises - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à réduire les retards de paiement afin de lutter contre les défaillances d'entreprises. Nous commençons par l'examen d'un amendement du rapporteur.

EXAMEN D'UN AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

L'amendement de coordination n°  11 est adopté.

Les sorts des amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi visant à garantir le droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à garantir le droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article unique

Mme Laurence Harribey, rapporteure. - L'amendement n°  1 vise à reprendre le dispositif prévu par la proposition de loi déposée par Pouria Amirshahi à l'Assemblée nationale. Il va plus loin que la simple mise en conformité avec la décision du Conseil constitutionnel, à savoir le périmètre retenu par la proposition de loi qui vous est présentée. Il traite aussi des modalités de mise en oeuvre du droit de visite, ce qui n'est pas l'objet de ce texte. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

Mme Laurence Harribey, rapporteure. - Avec l'accord de l'auteure de cette proposition de loi, il a été décidé d'en limiter le champ à la seule correction de l'inconstitutionnalité liée à la décision du Conseil constitutionnel du 29 avril 2025. Avis défavorable à l'amendement n°  2, qui traite de la question de l'accompagnement des titulaires du droit de visite.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi visant à permettre le remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je constate qu'aucun amendement au texte de la commission n'a été déposé sur la proposition de loi visant à permettre le remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats.

Projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie - Examen du rapport

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Depuis plus de quatre ans, la Nouvelle-Calédonie est à la recherche d'un nouveau statut institutionnel. Le troisième et dernier référendum pour l'accès à la souveraineté de la Nouvelle-Calédonie, qui s'est tenu en décembre 2021 et a vu la victoire du « non », a en effet marqué la sortie du processus de Nouméa et la nécessité d'élaborer un nouveau statut pérenne.

Le dialogue entre l'État et les partenaires politiques calédoniens a mis du temps à se renouer : au terme de plusieurs cycles de négociations, un accord a finalement été trouvé à Bougival le 12 juillet 2025. Intitulé « Le pari de la confiance », cet accord peut assurément être qualifié d'historique, en ce qu'il constitue une étape décisive dans le processus de négociation politique en vue de la détermination d'un nouveau statut institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie. Il a été complété par l'accord dit « Élysée-Oudinot », signé le 19 janvier dernier à l'issue d'un nouveau cycle de négociations ouvert par le Président de la République.

La mise en oeuvre de ces accords suppose à présent l'adoption de plusieurs textes, à commencer par une révision constitutionnelle afin de traduire dans la Constitution leurs orientations.

Le présent projet de loi constitutionnelle comprend trois articles. L'article le plus substantiel est l'article 2, qui tend à réécrire intégralement le titre XIII de la Constitution.

L'article 1^er prévoit l'organisation, avant le 26 avril 2026, d'un scrutin d'approbation de l'accord de Bougival par les électeurs figurant sur la liste électorale spéciale pour la consultation (LESC) sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie.

Dans son principe comme dans ses modalités, la tenue d'un tel scrutin est prévue par l'accord de Bougival - de même que l'accord de Nouméa avait lui aussi prévu la consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie. Contrairement au choix fait par le pouvoir constituant en 1998, l'article 1^er ne serait en revanche pas intégré dans le corps de la Constitution.

L'article 2 du projet de loi constitutionnelle vise à réécrire le titre XIII de la Constitution, afin d'y intégrer les orientations définies par l'accord de Bougival et, plus particulièrement, d'y inscrire l'existence de l'État de la Nouvelle-Calédonie. Celui-ci correspondra à une organisation sui generis dotée d'une capacité d'auto-organisation.

Les institutions de la Nouvelle-Calédonie se verraient transférer, dès la mise en place de la nouvelle organisation politique, la compétence en matière de relations internationales, dans les conditions définies par une loi organique.

De plus, l'État de la Nouvelle-Calédonie pourrait demander le transfert de l'exercice des compétences encore exercées par l'État, notamment les compétences régaliennes, selon des modalités définies par la même loi organique. En attendant le transfert éventuel de ces compétences, les institutions de la Nouvelle-Calédonie seraient très étroitement associées à leur exercice par l'État.

Une autre innovation prévue par l'accord de Bougival et que tend à transposer l'article 2 du présent texte réside en la possibilité donnée à l'État de la Nouvelle-Calédonie d'adopter une Loi fondamentale, qui consacrerait la capacité d'auto-organisation de l'État de la Nouvelle-Calédonie. Cette Loi fondamentale disposerait d'un domaine exclusif, s'agissant de la détermination des signes identitaires de l'État de la Nouvelle-Calédonie, de la charte des valeurs calédoniennes et du code de la citoyenneté calédonienne. Elle disposerait également d'un domaine partagé avec la loi organique, en ce qui concerne par exemple la répartition des compétences entre les institutions de la Nouvelle-Calédonie.

En outre, en application de l'accord de Bougival, le projet de loi constitutionnelle prévoit la création d'une nationalité calédonienne, qui serait indissociable de la nationalité française. Seuls les nationaux français pourraient se voir attribuer la nationalité calédonienne.

Le texte reprend également les cinq conditions alternatives pour l'acquisition de la nationalité calédonienne, telles que posées par l'accord de Bougival. Seraient notamment éligibles à la nationalité calédonienne les personnes résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins dix ans à la date de la demande d'acquisition de la nationalité et remplissant les conditions d'intégration que définira la Loi fondamentale.

L'accord de Bougival lie étroitement la nationalité calédonienne et l'exercice de la citoyenneté. À ce sujet, le texte vise à reprendre la composition du corps électoral pour l'élection des membres du Congrès et des assemblées de province telle que la prévoit l'accord de Bougival, dans le sens d'un dégel partiel. Cette question avait mis le feu aux poudres en mai 2024.

Pour être admis à participer à la première élection qui sera organisée en 2026 après l'approbation de l'accord de Bougival, il faudra remplir une des trois conditions suivantes : avoir été admis à participer à la consultation sur l'approbation de l'accord de Bougival ; être inscrit sur la liste électorale spéciale pour l'élection provinciale en vigueur à la date du scrutin ; ou encore, être né en Nouvelle-Calédonie ou y résider depuis au moins quinze ans de manière continue. Pour les élections provinciales suivantes, pourront voter les personnes de nationalité calédonienne.

Enfin, l'article 3 vise à conditionner l'entrée en vigueur de l'article 2, c'est-à-dire la révision du titre XIII de la Constitution, à la victoire du « oui » lors du scrutin d'approbation prévu à l'article 1^er. Le peuple de Nouvelle-Calédonie aura donc le dernier mot.

Mes chers collègues, il nous revient de nous prononcer sur ce projet de loi constitutionnelle d'envergure dans un contexte général singulier, marqué à la fois par des clivages politiques exacerbés et une situation économique et sociale très dégradée.

Je l'ai dit dès le début de mon propos, l'accord de Bougival constitue un tournant dans les négociations conduites à la suite du dernier référendum organisé en application de l'accord de Nouméa. Il est le fruit de longues heures de négociations menées entre l'intégralité des forces politiques calédoniennes et de concessions importantes faites des deux côtés, de la part des indépendantistes comme de celle des non-indépendantistes. La recherche d'un consensus fut d'autant plus complexe qu'il existe aujourd'hui six formations politiques, contre deux lors de l'accord de Nouméa. Même si l'on ne saurait laisser de côté le retrait, dès le mois d'août dernier, du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) de l'accord de Bougival, celui-ci traduit un consensus assez large entre les partenaires politiques calédoniens. Ce consensus n'est qu'imparfait et il importera de trouver les voies et moyens de parvenir à une unanimité. À ce titre, la reprise du dialogue avec l'ensemble des parties prenantes s'impose, parallèlement aux travaux parlementaires.

Par ailleurs, il est nécessaire d'actualiser le projet de loi constitutionnelle déposé, pour tenir compte de la signature de l'accord complémentaire Élysée-Oudinot le 19 janvier dernier, qui a éclairé l'accord de Bougival à la demande de certains partenaires.

Par cohérence, je vous proposerai donc des amendements pour intégrer à la fois les orientations définies par l'accord complémentaire Élysée-Oudinot et son calendrier de mise en oeuvre.

En outre, le fait que le projet de loi constitutionnelle prévoie des renvois substantiels à la loi organique suscite des interrogations, que l'audition de la ministre des outre-mer hier n'a pas permis de lever. La loi organique devrait nous être présentée à l'été et être inscrite à l'ordre du jour des travaux du Parlement en octobre prochain. Compte tenu de l'impossibilité de disposer d'un avant-projet de loi organique, avec plus de 250 articles annoncés, il nous est difficile de nous prononcer. En particulier, le processus de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie soulève un certain nombre d'ambiguïtés.

Les dispositions de l'accord de Bougival à ce sujet ne précisent pas les suites de la procédure une fois qu'un projet conjoint de l'État et du Congrès de Nouvelle-Calédonie relatif au transfert d'une compétence régalienne aura été approuvé par la population calédonienne ; elles ne sont pas davantage éclairées par le projet de loi constitutionnelle. Lors de son audition hier par la commission, la ministre des outre-mer ne nous a pas exposé l'intention du Gouvernement sur cette question.

Le report des élections provinciales à décembre 2026 soulève plusieurs interrogations d'un point de vue tant démocratique que juridique. Dans le cadre de nos travaux sur la proposition de loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, Corinne Narassiguin et moi-même avions indiqué que le troisième report se justifiait par la nécessité d'éclairer et de préciser l'accord de Bougival pour parvenir au consensus le plus large possible. Force est de constater que l'accord Élysée-Oudinot a apporté des éclaircissements pour certaines des parties prenantes, mais qu'il n'a pas permis le retour du FLNKS à la table des négociations. Néanmoins, ce quatrième report qui allongerait le mandat des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie à sept ans et sept mois est une nécessité pour permettre au processus d'aboutir, même si cette solution n'est pas satisfaisante. Il faut trancher la question du corps électoral spécial, qui figure justement dans le projet de loi constitutionnelle.

En dépit de ces questions demeurant en suspens, il nous appartient de voter ce texte, car nous ne saurions modifier les équilibres trouvés au cours des négociations conduites entre juillet 2025 et janvier 2026. Bien au contraire, il incombe au Sénat, en tant que chambre des territoires, de faire preuve de responsabilité et d'accompagner la Nouvelle-Calédonie dans le processus de sortie de l'accord de Nouméa afin d'offrir des perspectives de stabilité institutionnelle et de concorde civile à la population calédonienne.

Enfin, avancer sur la voie institutionnelle, comme l'impose le contexte et comme le permettra ce texte constitutionnel, ne dispense aucunement de travailler, en parallèle, à l'élaboration d'un plan de réponse complet aux difficultés économiques et sociales majeures auxquelles est confrontée la population calédonienne depuis la crise de mai 2024. Toutes les personnes que nous avons entendues nous ont alertés sur la situation économique et sociale de la Nouvelle-Calédonie, avec la fermeture de 800 entreprises, la perte de nombreux emplois ou encore la situation financière catastrophique des finances publiques. La mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie, sous la direction de Claire Durrieu, mène ses travaux depuis l'automne dernier avec l'ensemble des partenaires politiques calédoniens en vue de redonner au territoire les moyens de relancer l'économie.

Sous réserve de l'adoption des amendements que j'ai déjà évoqués, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de ce texte.

Mme Corinne Narassiguin. - Je remercie le rapporteur de ce rapport très complet et d'avoir organisé de nombreuses auditions au-delà des parties prenantes signataires des accords.

Ce projet de loi vise à constitutionnaliser - ce n'est pas une mince affaire - l'accord de Bougival, afin de permettre à la Nouvelle-Calédonie de conduire le processus à son terme, c'est-à-dire jusqu'à la détermination de son nouveau statut.

La grave crise que connaît actuellement ce territoire exige que l'aide économique et sociale ne soit pas conditionnée au volet institutionnel, même si nous nous accordons tous à reconnaître qu'une reprise économique ne peut être durable sans stabilité institutionnelle. Cela dit, il serait amoral et inhumain de considérer que l'on ne peut agir au plan économique et social tant que les réformes institutionnelles ne sont pas engagées. Quoi qu'il arrive, il faut absolument répondre aux urgences qui se présentent.

Nous avons eu hier l'occasion d'exprimer nos réserves lors de l'audition de la ministre des outre-mer. Sur le fond, nous considérons que, contrairement aux accords de Matignon en 1988 et de Nouméa en 1998, l'accord de Bougival est assez mince. Il s'agit certes d'une avancée historique, avec des innovations institutionnelles majeures, mais sa mise en oeuvre dépend à maints égards de la loi organique, dont nous n'avons, à ce stade, que les contours. Par ailleurs, il doit absolument être élaboré en collaboration avec les parties prenantes calédoniennes pour avoir une chance d'être effectif. Or le calendrier qui nous est proposé oblige le constituant que nous sommes à prendre des décisions à l'aveugle, d'autant que l'exécutif est fluctuant dans ses positions.

Par ailleurs, le report des élections des membres du Congrès et des assemblées de province est problématique d'un point de vue démocratique. Non seulement nous devons constitutionnaliser un accord qui devra être précisé par une loi organique, mais, sur place, se posent de plus en plus de questions sur la légitimité démocratique des membres qui ont été élus en 2019 et qui continueraient à bâtir l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie. Avec le nouveau report des élections, leur mandat durerait sept ans et demi au lieu de cinq ans. Que dirait-on si l'on proposait ce report dans un autre territoire ? Le Conseil constitutionnel, confirmant l'avis du Conseil d'État, avait validé le troisième report, jugeant toutefois qu'il devait être le dernier. Or on nous demande aujourd'hui, au travers d'un projet de loi constitutionnelle, de faire fi de cet avis sur ce sujet fondamental qu'est le fonctionnement de notre démocratie, avec l'exercice du droit de vote et la représentativité des élus. Aussi, nous ne pourrons pas voter ce report.

Le groupe socialiste et républicain déposera des amendements en vue de la séance publique et réserve son vote pour l'heure.

Mme Cécile Cukierman. - Quand les choses vont mal, l'autorité démocratique doit être affirmée. L'organisation des élections provinciales est une sorte de serpent de mer. On peut continuer de fragiliser ces élections, en dépit de leur enjeu dans la reconstruction économique et sociale du territoire, mais le résultat ne s'en trouvera pas modifié. Il devient épuisant de légiférer au prisme du résultat de l'élection de la province Sud - j'assume mon propos. De report en report, on ne règle rien, ni pour les Caldoches, ni pour les Kanaks, ni pour les métropolitains.

Je m'interroge toujours sur l'opportunité d'avoir nommé l'accord « Élysée-Oudinot » si l'on voulait qu'il soit accepté sur place. Il est très ambitieux quant à son calendrier législatif. On peut finir un quinquennat de plusieurs manières : l'échec d'un référendum ou d'un Congrès à Versailles... N'oublions pas toutefois les conditions qui président à la réunion du Parlement en Congrès ! Certes, nous les connaissons tous ici, mais si jamais un conseiller de l'Élysée lisait nos comptes rendus, cela permettrait de ne pas négliger certaines réalités...

Que contiendra la loi organique ? Nous n'en savons rien. Allons-nous vers une hyper-provincialisation de la Nouvelle-Calédonie ? Je ne le pense pas.

Nous ne voterons pas ce texte ; nous avons d'ailleurs déjà déposé une motion tendant à opposer la question préalable. En séance publique, par la voix de notre collègue Robert Wienie Xowie, nous rappellerons les positions d'une partie des habitants de Nouvelle-Calédonie, notamment les Kanaks, sans avoir pour autant la prétention de parler en leur nom à tous. Nous affirmerons également que l'on ne saurait différer en permanence les élections. À force de tendre la corde, elle finit par se rompre.

M. Patrick Kanner. - J'adresse tous mes remerciements à Agnès Canayer, car nous avons travaillé en toute transparence durant les auditions sur ce sujet ô combien complexe et hautement inflammable - ce ne sont pas les événements du 13 mai 2024 qui me donneront tort.

Le groupe socialiste et républicain avait demandé début février l'organisation d'un débat au Parlement dans le cadre de l'article 50-1 de la Constitution, mais le Premier ministre n'y a pas donné suite. Selon toute vraisemblance, nous aurons des réponses lors de la discussion générale en séance publique mardi prochain. Je le regrette, car le Premier ministre - c'est son rôle, et même son devoir - aurait pu alors exprimer la position du Gouvernement sur tous les sujets évoqués précédemment par Corine Narassiguin et Cécile Cukierman.

Nous sommes très réservés sur la procédure. Nous exprimerons nos remarques sur le fond lors du débat en séance publique. Pour l'heure, je réitère notre très grande interrogation sur la pertinence d'un nouveau report des élections provinciales. En effet, ce n'est pas de cette façon que nous ferons évoluer positivement la démocratie. Les réponses très fermes qui nous ont été apportées hier par la ministre des outre-mer montrent une sorte de blocage, qui ne peut pas être de bon aloi, car ce sujet mérite du temps, de l'apaisement et de la concertation.

Or combien de fois avons-nous évoqué nos craintes lors du troisième référendum de décembre 2021, puis lors de la réforme du corps électoral ? Combien de fois avons-nous exprimé nos réserves sur la nomination d'une élue calédonienne au gouvernement, sur la consultation annoncée par la ministre des outre-mer sur les accords de Bougival dans un cadre totalement inapproprié, et qui a été heureusement abandonnée grâce au groupe de contact sur la Nouvelle-Calédonie du Sénat. Bref, tous les éléments sont là pour renflammer le Caillou, si vous me permettez cette métaphore.

Nous exprimerons en séance nos réserves et nos craintes et porterons des amendements qui, je l'espère, pourront être accueillis avec un minimum d'attention de la part de la majorité sénatoriale.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous aurons le débat en séance. Le sujet est essentiel. Certes, on parle d'un territoire éloigné de l'Hexagone, mais il est un acteur essentiel de la région indopacifique. Aussi est-il important d'accompagner la population de Nouvelle-Calédonie.

Je partage un certain nombre de vos constats. Le report des élections provinciales pose question, je l'ai dit. Mais si l'on veut que le processus aboutisse, nous n'avons pas d'autre choix que de le voter, tout en soulevant les limites qu'impose cet exercice.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je rappelle que, dans le cadre d'un projet de loi constitutionnelle, la commission n'établit pas de texte. Nous examinerons donc en séance publique le projet de loi constitutionnelle tel que déposé par le Gouvernement, même si nous adoptons dès à présent des amendements.

Mme Corinne Narassiguin. - J'indique que notre groupe ne participera pas aux votes sur les amendements présentés par le rapporteur. Nous réservons notre vote pour la séance publique.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  2 a pour objet d'étendre l'objet de la consultation des populations de Nouvelle-Calédonie à l'accord Élysée-Oudinot et de reporter de trois mois la date limite d'organisation de la consultation, soit jusqu'au 26 juillet 2026.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 2

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  3 vise à tenir compte de l'accord Élysée-Oudinot.

L'amendement n° 3 est adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  4 vise à clarifier la formulation en étant plus proche de celle qui figure dans l'accord de Bougival, lequel précise qu'« au cours de la mandature débutant en 2026, la Nouvelle-Calédonie adoptera la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie consacrant sa capacité d'auto-organisation ».

L'amendement n° 4 est adopté, de même que les amendements rédactionnels n°  5 et n°  6.

Après l'article 2

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  8 vise à reporter les élections des membres du Congrès et des assemblées de province au 20 décembre 2026 au plus tard.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 3

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  7 vise à tenir compte de la signature de l'accord Élysée-Oudinot.

L'amendement n° 7 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi constitutionnelle, sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Proposition de loi constitutionnelle visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi constitutionnelle visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement, présentée par Mme Cécile Cukierman et plusieurs de ses collègues.

Mme Cécile Cukierman, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. - Ce texte n'a pas vocation à régler la crise politique et institutionnelle que traverse notre pays depuis des années. Cependant, il nous importe de contribuer à apporter des ajustements à une Constitution qui, depuis 1958, a évolué.

Dès 1958, s'est posée la question de la dyarchie au sommet de l'exécutif formée par le Président de la République et le Premier ministre, aux contours difficilement appréhendables par nos concitoyens. L'élection du Président de la République au suffrage universel direct en 1962 a été de nature à enclencher un virage vers un régime présidentiel, qui s'est accentué au fil des années. Jusqu'à dernièrement, le Premier ministre pouvait s'appuyer, y compris en période de cohabitation, sur une majorité à l'Assemblée nationale, recourant parfois à certains articles de la Constitution, dont le fameux « 49.3 », pour contrer certaines aspirations fortes.

Depuis 2027, les choses ont évolué. Le Président de la République a renforcé l'hyper-présidentialisation du régime, affaiblissant ainsi le pouvoir parlementaire.

Le Président de la République doit « nommer » le Premier ministre, selon les termes très clairs retenus par le constituant. Or, depuis la dernière dissolution, il « choisit » le Premier ministre, faisant fi du résultat des élections législatives, au nom d'une stabilité dont chacun peut observer depuis dix-huit mois les limites au vu de la durée des gouvernements. Ceux-là mêmes qui raillaient la IV^e République au lendemain des élections législatives de 2024 ne sauraient s'inscrire en faux contre la succession de Premiers ministres au cours des dernières années, y compris au sein d'une même année civile.

Face à ce constat, nous avons fait le choix de nous concentrer sur le rapport des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre, non pas pour nous attaquer à l'institution présidentielle, ni au pouvoir parlementaire, mais pour réorganiser, à l'instar de ce qui peut se passer dans d'autres démocraties voisines, les pouvoirs du Premier ministre. Telle est la philosophie de cette proposition de loi constitutionnelle.

Nous ne faisons pas partie de ceux qui appellent à la destitution du Président de la République. Je ne fais pas non plus partie de ceux qui se gargarisent, dans nos territoires, du « Macron, dégage ! », slogan que pourraient s'approprier 80 % de nos concitoyens. Quand nos institutions sont à ce point décriées, c'est la démocratie qui est fragilisée, et cela favorise le populisme. C'est pourquoi nous voulons rééquilibrer les pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre, pour les renforcer en faveur de ce dernier.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Nous sommes saisis d'une proposition de loi constitutionnelle qui vise, pour reprendre les termes de son intitulé, « à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement ».

Concrètement, ce texte retire au chef de l'État la présidence du conseil des ministres, le pouvoir de signer les ordonnances et décrets qui y sont délibérés et de nommer aux plus hautes fonctions civiles et militaires de l'État, ainsi que le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale. Ces trois prérogatives sont transférées au Premier ministre qui devra, en outre, engager systématiquement, après sa nomination par le Président de la République, la responsabilité de son Gouvernement.

Cette volonté de rééquilibrage au sommet de l'exécutif se fonde sur un diagnostic : une crise protéiforme sociale, politique et institutionnelle. Force est de constater que, à chaque situation de crise, il y a toujours eu cette volonté de faire table rase du passé pour aboutir à ce qui serait la perfection constitutionnelle. Néanmoins, excepté les situations à caractère exceptionnel, comme les lendemains d'une guerre ou d'un coup d'État, il semble toujours aventureux de se lancer dans un processus d'écriture ou de révision de la Constitution en plein milieu d'une crise, le risque étant de confondre des éléments conjoncturels et structurels et, au lieu de corriger, à juste titre, certains écueils, de faire naître en réalité d'autres difficultés.

Alors, sommes-nous dans une situation de crise ? Et dans l'affirmative, quelle en serait la nature ?

Il est vrai que la dissolution de 2024 a incontestablement aggravé la fragmentation, l'émiettement de l'offre politique et donc la stabilité gouvernementale. Mais de mon point de vue, la fragmentation n'a pas pour cause première cette dissolution. Certes, c'est un facteur aggravant, mais nullement le facteur originel.

Cette crise tient d'abord, me semble-t-il, à l'effondrement relatif des deux grandes formations politiques qui ont structuré la vie politique et les coalitions organisées autour d'elles : je veux bien évidemment parler des Républicains et des Socialistes. Le paysage politique s'est en quelque sorte fracturé entre plusieurs camps. Pour faire simple, même si les termes peuvent-être contestables : centre, gauche, droite, extrême droite, extrême gauche. Aucun de ces éléments fragmentés n'est en mesure d'organiser une coalition durable.

Plus profondément, et cela dépasse le cadre de l'examen de cette proposition de loi constitutionnelle, cette situation tient, me semble-t-il, à une société profondément divisée. La représentation politique actuelle est à l'image de la société. Il est aujourd'hui difficile de structurer la société autour d'un véritable projet ou encore d'une idéologie fédératrice. Il en résulte que cette situation s'apparente plus à une crise de la démocratie qu'à une crise institutionnelle ou de régime. Et un des éléments structurants de cette crise démocratique tient au fait que le vote n'embraye plus sur la décision politique parce que les dirigeants politiques ont peut-être perdu une large partie de leur capacité à agir sur le réel. Certains peuvent avoir le sentiment que le pouvoir s'est en quelque sorte déplacé dans les mains des institutions européennes, des juges, des autorités administratives indépendantes, des puissances financières ou encore des réseaux sociaux.

Ainsi, politiquement, nous ne pouvons pas dire que cette période est facile à décrypter. Cela étant, j'ai le sentiment que nos institutions tiennent le coup. Je pense que la nature du blocage est avant tout d'ordre politique et non institutionnel. Le coeur du blocage réside en réalité dans le fait qu'il n'y a pas de majorité absolue ou relative. Rappelons que la Cinquième République a été conçue précisément pour gérer cette situation, et que la Constitution apporte tous les instruments permettant de sortir d'une telle situation. Par exemple, nous avons évoqué cette année, pour la première fois depuis la naissance de la Cinquième République, les ordonnances budgétaires. C'est vraiment l'esprit même du régime.

Face à ce constat, la question est de savoir si le transfert de nombreuses compétences du Président de la République, directement élu par le peuple, à un Premier ministre dépendant du Parlement peut aider à surmonter cette crise politique que nous traversons. C'est en fait la question fondamentale à laquelle nous invite à répondre cette proposition de loi constitutionnelle.

L'idée sous-jacente du texte, même si elle n'est pas clairement exprimée, est la suivante : il faudrait ressourcer la légitimité du pouvoir au Parlement, avec cette faculté de former des coalitions éventuellement thématiques. C'est un pari relativement incertain.

D'abord, le consensus politique n'est pas dans la tradition constitutionnelle française. Certes, on peut inciter à y pourvoir, mais les récents travaux budgétaires laissent entendre que la situation au Parlement ne favorise pas ce consensus. Aujourd'hui, on se retrouve dans un système très proche de celui des Troisième et Quatrième Républiques. C'est l'habileté politique qui permet la survie du Gouvernement. Le Premier ministre, en dépit de son habileté, n'est pas arrivé, même sur des éléments thématiques précis, à créer une forme de consensus. Nous sommes dans une situation de paralysie parce que toute décision un peu brutale, un peu courageuse menacerait la survie du Gouvernement. Et, en toute hypothèse, la situation présente n'est pas imputable, de mon point de vue, à l'équilibre interne du pouvoir exécutif, contrairement à ce que soutient l'exposé des motifs de cette proposition de loi constitutionnelle.

Ce qui peut être à l'origine analysé comme une situation de blocage relève, à mon sens, de la pratique de nos institutions.

J'ai le sentiment que l'équilibre recherché par cette proposition de loi constitutionnelle ne serait pas de nature à résoudre le problème. Toutefois, ce texte répond, à mon sens, à une autre question. Il peut paraître légitime de se saisir du contexte singulier dans lequel nous sommes pour essayer de pousser à nouveau cette idée qu'il faudrait diminuer les pouvoirs du Président de la République et augmenter ceux du Premier ministre pour aller vers la primo-ministérialisation plutôt que la présidentialisation du régime.

Néanmoins, ce qui peut paraître gênant à la lecture de l'exposé des motifs, c'est cette idée sous-jacente que notre régime ne serait pas un régime parlementaire. Or, si nous avons un Gouvernement responsable politiquement devant le Parlement, et dans le même temps, un pouvoir de dissolution dans les mains de l'exécutif, alors nous sommes véritablement face à un régime parlementaire.

Pour autant, je voudrais souligner l'importance de la pratique. Il est vrai que notre régime a été très majoritairement présidentialisé, avec, d'ailleurs, des interprétations totalement différentes en fonction de la personnalité du Président de la République en exercice : la présidentialisation vue par le général de Gaulle n'est pas identique à celle vue par Georges Pompidou, par Valéry Giscard d'Estaing, par François Mitterrand, par Jacques Chirac, par Nicolas Sarkozy, par François Hollande et aujourd'hui par Emmanuel Macron. Mais au cours de la Cinquième République, nous avons eu aussi des périodes de primo-ministérialisation au travers notamment des trois cohabitations. Ce n'est donc pas la lettre du texte qui dicte la dynamique de l'exécutif, mais bel et bien la pratique.

On pourrait m'opposer qu'il suffirait de verrouiller le texte de telle manière que l'on empêche les pratiques « déviantes ». Mais je mise plutôt sur le pari de l'intelligence et de la confiance dans les acteurs politiques, partant du principe que nous ne sommes jamais à l'abri de circonstances qui exigeraient que l'on puisse tirer du côté soit de la primo-ministérialisation, soit de la présidentialisation. J'aime cette souplesse de nos institutions.

En d'autres termes, la période est certes dysfonctionnelle en pratique, mais nous pourrions trouver regrettable que l'on en tire des conclusions et des conséquences qui conduiraient inexorablement à déséquilibrer le régime en le verrouillant à l'excès d'autant que, comme on a pu le constater, chaque fois que le constituant a voulu édicter des règles beaucoup trop précises, la pratique s'est adaptée au travers d'un processus de contournement.

J'en veux pour preuve un exemple frappant : l'un des objectifs de la révision constitutionnelle de 2008 était d'accorder plus de temps au Parlement, notamment grâce au partage de l'ordre du jour. Cela supposait une baisse du nombre de textes gouvernementaux et un moindre recours à la procédure accélérée, ce qui ne s'est pas produit.

J'en viens à l'analyse du texte.

L'article 1^er a pour objet l'abrogation de plusieurs articles de la Constitution, dont l'article 9, sur la présidence du conseil des ministres. Cela nous renvoie à l'article 4 de la proposition de loi constitutionnelle, aux termes duquel le Premier ministre présiderait un conseil des ministres, qui « se tient sur le lieu d'exercice de ses prérogatives ».

En préambule, je rappelle, d'une part, que la présidence du conseil des ministres était déjà attribuée au chef de l'État sous les Troisième et Quatrième Républiques ; d'autre part, que le fait qu'un chef d'État préside le conseil des ministres n'est pas incompatible avec la primo-ministérialisation du régime. En outre, le fait de présider ne signifie pas pour autant que l'on dispose d'un pouvoir de décision, ce qu'illustrent les périodes de cohabitation. Toutefois, ce transfert de la présidence fait perdre la possibilité, pour le Président de la République, d'influer de manière hebdomadaire sur le travail gouvernemental.

Le fait que la détermination de l'ordre du jour du conseil des ministres relève de la compétence du Président de la République conduit, en période de concordance des majorités, à ce qu'il incite le Gouvernement à privilégier les axes sur lesquels lui-même s'est engagé. En revanche, dans le cadre d'une cohabitation, cette prérogative avait permis à Jacques Chirac de refuser, en février 2001, l'inscription à l'ordre du jour d'un conseil des ministres d'un projet de loi relatif à la Corse ; il s'agissait, alors, de demander au gouvernement de tenir compte des difficultés juridiques soulevées par le Conseil d'État sur ce texte. Cela n'a eu pour effet, en définitive, que de reporter l'examen de ce projet de loi au conseil des ministres suivant. Toutefois, si ce phénomène de blocage et de paralysie des institutions devait se prolonger dans le temps, la question d'un manquement du Président de la République à ses devoirs susceptible de justifier une procédure de destitution se pose.

La notion de « lieu d'exercice de ses prérogatives » est floue. Il conviendrait de la supprimer, si le texte devait prospérer, afin d'éviter toute interprétation excessive.

Le transfert au Premier ministre du droit de dissoudre l'Assemblée nationale change la logique générale du régime. En réalité, le fait que le Président de la République prononce la dissolution n'est pas, en soi, un facteur de présidentialisation du régime. Ainsi, au Royaume-Uni, c'est le monarque qui dissout, sur la requête du Premier ministre, et non ce dernier. En revanche, c'est en en conditionnant l'usage que nous pouvons amoindrir le droit de dissolution, par exemple sur la forme, après un vote en conseil des ministres, ou selon des critères factuels, telle la succession de deux crises dans un délai de dix-huit mois, comme sous la Quatrième République. Au surplus, même un régime primo-ministériel pourrait conduire à des dissolutions à répétition, ce qui, à mon avis, ne satisferait pas davantage les auteurs de ce texte.

Je souligne que l'article 5 de la Constitution, qui fait du Président de la République le garant de la continuité de l'État et de l'indépendance nationale, ainsi que l'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, n'est pas modifié par cette proposition de révision constitutionnelle. Or imagine-t-on un seul instant qu'un Président de la République, chef des armées, ayant la possibilité de mettre en oeuvre les pleins pouvoirs, en application de l'article 16 de la Constitution, et pouvant décider du référendum, n'ait aucun contact avec le conseil des ministres et, surtout, n'ait plus la possibilité de dissoudre l'Assemblée ? La dissolution est une arme majeure pour assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Le Président, élu au suffrage universel direct et qui conserverait des compétences considérables, n'aurait alors plus les moyens d'interagir avec les rouages de l'État.

En outre, comment un Premier ministre renversé dissoudrait-il, en retour, l'Assemblée nationale ? Faudrait-il considérer qu'en qualité de titulaire du droit de dissolution, il ne serait pas immédiatement démis et qu'il aurait cette possibilité dans le cadre de la gestion des affaires courantes ? Cela s'annonce complexe.

L'article 1^er de la proposition de loi tend également à supprimer l'article 13 de la Constitution, qui porte sur le pouvoir de nomination du Président de la République. Or parmi les démocraties occidentales, de nombreux Présidents de la République, même lorsque leur poids institutionnel est faible, possèdent un pouvoir de nomination. Ce n'est donc pas un élément constitutif de la présidentialisation du régime.

Il convient également de rappeler que tout décret de nomination du Président de la République est, conformément à l'article 19 de la Constitution, contresigné par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables.

Par ailleurs, la distinction entre les nominations du Président de la République et du Premier ministre contribue à la hiérarchisation des emplois de la haute fonction publique. Ainsi, il n'est pas anormal que le Président de la République nomme les ambassadeurs, puisqu'ils représentent l'État. Ainsi, comment le Président de la République, chef des armées, pourrait-il assurer l'indépendance et l'intégrité de notre pays et présider les conseils et comités supérieurs de défense nationale, s'il ne pouvait nommer les titulaires des plus hautes fonctions militaires ?

Autre incongruité : la proposition de loi maintient les dispositions de la Constitution chargeant le chef de l'État d'accréditer nos ambassadeurs auprès des puissances étrangères, tout en le privant du pouvoir de nommer nos diplomates.

Par ailleurs, la procédure de l'article 13 prévoit un contrôle parlementaire de toute nomination au travers d'auditions dans les deux chambres. Notons que ce sont les parlementaires eux-mêmes qui ont fait le choix du veto à une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés par les commissions permanentes compétentes, dans une forme de cadeau fait au Président de la République dans le cadre de la révision constitutionnelle de 2008. Cela peut conduire à des situations problématiques en fragilisant, en fonction du vote des parlementaires, la légitimité de celui qui exerce la fonction.

L'article 2 de la proposition de loi constitutionnelle vise à supprimer l'adresse du Président de la République au Parlement réuni en Congrès. C'est une fausse bonne idée, la vertu du symbole. En effet, cette disposition, issue de la révision constitutionnelle de 2008, a toujours fait l'objet d'une incompréhension, étant considérée comme un facteur de présidentialisation. Selon le rapport du comité Balladur, elle a été introduite en raison de l'impossibilité, pour le Président de la République, de s'adresser directement aux parlementaires, alors même qu'il a la faculté de parler au peuple via les médias de masse. De surcroît, n'importe quel chef d'État étranger peut venir s'adresser aux parlementaires français.

Par ailleurs, la pratique a démontré qu'il n'y a pas eu d'abus de cette disposition constitutionnelle, avec seulement une utilisation par Nicolas Sarkozy et deux par Emmanuel Macron, alors que ce dernier avait laissé entendre qu'il pourrait prononcer un discours annuel, sur le modèle du discours sur l'état de l'Union aux États-Unis. Quant à François Hollande, qui revendiquait une « présidence normale » et qui aurait pu, à ce titre, ne pas y avoir recours, il s'est adressé de la sorte au Parlement au lendemain des attentats du 13 novembre 2015. Il ne me semble pas que ces expériences aient placé les parlementaires dans un état d'abaissement ou de soumission au regard de la fonction présidentielle. Je considère donc qu'il faudrait maintenir cette possibilité.

J'ai déjà évoqué mon point de vue sur l'article 3, qui transfère au Premier ministre le droit de dissolution.

J'en arrive à la question des ordonnances et des décrets. Pourquoi le Président de la République les signe-t-il ? Tout simplement parce qu'il préside le conseil des ministres, organe où sont délibérés ces textes. Ainsi, le fait que le Président de la République signe les ordonnances et les décrets n'est pas en soi la manifestation d'une présidentialisation à l'excès, d'autant que la non-signature du décret d'application d'une loi pourrait s'apparenter à un refus de promulguer celle-ci, c'est-à-dire à un manquement grave à sa fonction.

Concernant le refus de signer une ordonnance, l'expérience de François Mitterrand nous montre qu'une telle pratique n'a pas fait l'objet d'une sanction. Le recours aux ordonnances n'étant qu'une procédure dérogatoire, cette opposition n'a fait que contraindre le Gouvernement à emprunter la voie parlementaire pour la mise en oeuvre de ses réformes.

Enfin, l'article 6 de la proposition de loi constitutionnelle introduit, à l'article 49 de la Constitution, une question de confiance obligatoire lors de la prise de fonctions du Premier ministre, ce qui ressemble étrangement à une investiture déguisée. Curieusement, les auteurs n'ont pas fait le choix de l'introduire à l'article 8 de la Constitution. Ainsi, le Président de la République nomme toujours qui il veut comme Premier ministre, sans aucune condition.

Je remarque, en premier lieu, que très nombreux sont les Premiers ministres qui se sont soumis à une question de confiance, ce qui n'est pas une procédure d'investiture, dans la mesure où ils en ont la maîtrise, sans automaticité. En second lieu, dans la pratique, aucun Premier ministre n'a été démis par l'Assemblée nationale de cette manière.

En revanche, une motion de défiance constructive, mécanisme que la proposition de loi constitutionnelle n'envisage pas, conduirait, en cas de censure, à l'introduction d'une nouvelle procédure par laquelle les parlementaires imposeraient le choix du Premier ministre au Président de la République.

Vous l'aurez compris, mes chers collègues, la proposition de loi constitutionnelle qui nous est soumise ne me paraît pas constituer une réponse adaptée à la crise politique que ses auteurs entendent résoudre. En se bornant à renforcer les prérogatives du Premier ministre, elle n'est pas davantage de nature à corriger la verticalité du pouvoir dénoncée dans l'exposé des motifs.

Pour l'ensemble de ces raisons et en application du gentlemen's agreement, je vous propose de ne pas adopter de texte. En ce cas, c'est la proposition de loi constitutionnelle dans sa version initiale qui serait examinée en séance publique.

Pour terminer, je remercie la présidente Cécile Cukierman, l'auteure du texte, pour nos échanges sur ces questions éminemment passionnantes.

M. François Bonhomme. - Nous nous plaçons dans la tradition de contestation des dérives de la Cinquième République par le parti communiste, qui est parfaitement dans son droit. Cependant, nous avons tout de même soixante-huit ans de recul. Ainsi, la Cinquième République sera bientôt le régime qui aura duré le plus longtemps depuis la Révolution, donnant au pays une bienheureuse stabilité.

Aujourd'hui, on invoque une crise politique, économique, sociale et psychologique. Dans ce contexte, la seule chose qui fonctionne à peu près en France, ce sont les institutions. Modifier cet équilibre est donc discutable, alors que la stabilité politique a été un fait majeur, notamment sur le plan économique, tout comme l'est, aujourd'hui, la fragilité institutionnelle. Or cette dernière procède d'une élection consécutive à une dissolution hasardeuse ; elle est donc entièrement liée aux pratiques.

Même en 1958, si l'on reprend le discours de l'époque sur une supposée dérive autoritaire du général de Gaulle, l'époque était celle d'un combat politique où la Cinquième République était prise en otage. De la même manière, d'autres groupes politiques proposent régulièrement l'élection des députés au scrutin proportionnel, ce qui serait une manière d'étouffer un régime qui repose sur le fait majoritaire.

La Cinquième République est un bien très précieux. D'aucuns disent qu'elle serait un corset parfois trop serré, qui empêcherait de respirer. Oui, elle a des baleines, des laçages, mais le suffrage universel est là pour assurer son rééquilibrage.

Nous devons avancer avec précaution, plutôt que de nous saisir de l'actualité immédiate pour tout remettre en cause.

M. Éric Kerrouche. - Il n'est pas certain qu'un système dans lequel 80 % des Français éprouvent de la défiance à l'égard du monde politique et 66 % estiment que notre démocratie fonctionne mal est forcément le bon.

Cela étant dit, nous avons une vision positive du texte proposé par le groupe communiste, même si nous réserverons notre vote pour la séance. Il reprend l'un des éléments du triptyque qui nous est cher pour un meilleur fonctionnement de la Cinquième République : déprésidentialisation, parlementarisation et démocratisation.

Je ne puis approuver certains éléments développés par le rapporteur. Ainsi, un éventuel retour en arrière institutionnel n'a rien d'automatique. On peut regretter que certaines forces politiques structurantes n'aient plus le même rôle qu'avant, mais la thèse du désalignement et du réalignement des partis politiques montre bien que la crise dépasse largement deux partis politiques. L'idée d'un culbuto, dans lequel le système d'avant reviendrait, reste une vue de l'esprit.

Ensuite, notre système n'est ni parlementaire ni présidentiel ; il appartient à la catégorie des régimes semi-présidentiels, dont il existe une soixantaine d'exemples dans le monde. La caractéristique de ces régimes est celle de la double responsabilité, avec un Président élu et un gouvernement responsable à la fois devant la chambre basse du Parlement et devant le Président. Telle est la nature de notre régime, sauf au moment de la cohabitation, où il s'aligne sur un système parlementaire, ce qui est bien documenté dans la littérature internationale.

Enfin, il est important de rappeler qu'en France, le fait majoritaire est un hasard. Lors de l'élaboration de la Constitution de la Cinquième République, ses auteurs se demandaient si le nombre des procédures visant à mettre en place un parlementarisme rationalisé serait suffisant. Le fait majoritaire fut, dans ce contexte, une divine surprise.

Contrairement à ce qu'a dit notre collègue François Bonhomme, aucun système électoral n'est consubstantiel à la Cinquième République. En effet, le mode de scrutin ne figure pas dans la Constitution, puisqu'il dépend d'une loi simple. C'est pourquoi il a pu être modifié à l'occasion des élections législatives de 1986. Notre Constitution est donc complètement agnostique en la matière, même si le mode de scrutin a des conséquences fortes sur le fonctionnement de nos institutions.

J'en arrive au coeur des débats : le pouvoir présidentiel. À vrai dire, avant même l'élection au suffrage universel de 1962, ce pouvoir existait déjà au sein de nos institutions, comme le montrent l'article 5, qui fait du Président à la fois l'arbitre et le garant des institutions, et l'article 19, sur ses pouvoirs propres.

Cependant, depuis lors, tout se passe comme si le Président de la République, de manière systémique, s'octroyait des attributions qu'il n'a pas. Nous sommes dans une logique de président thaumaturge, capable de miracles parce qu'il est élu au suffrage universel. Par exemple, en novembre 2025, lorsqu'Emmanuel Macron nous dit qu'il va rétablir le service national, et alors même qu'il n'en a aucunement la faculté, cela n'a même pas suscité d'étonnement. C'est la raison pour laquelle nous saluons le travail de nos collègues communistes, même si nous aurions sans doute choisi une autre rédaction.

La déprésidentialisation est la condition d'un meilleur fonctionnement de notre régime politique : plus le temps passe, plus la période de grâce accordée au Président de la République diminue. Ainsi, à chaque fois, l'élastique se tend avant une élection présidentielle qui annonce le grand « reset », laissant croire que le prochain président aura, seul, la capacité à transformer les choses. Quand cela n'arrive pas, la désillusion survient toujours plus vite, ce qui remet en cause le fonctionnement de notre système. Sans action de notre part, ce dernier s'effondrera de lui-même, d'où l'importance de trouver des équilibres et de déplacer la responsabilité politique.

C'est ce que prévoit en grande partie le texte qui nous est soumis. Comme l'indique l'exposé des motifs, l'objectif de nos collègues du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky est de contribuer à cette prise de conscience, sans prétendre qu'une seule proposition de loi, examinée lors d'un espace réservé de l'ordre du jour, puisse transformer l'économie du système. Cependant, ne pas tenir compte de la situation, espérer que nous reviendrons à des jours meilleurs est, selon moi, une hérésie.

La première condition, pour débloquer le régime, est d'abord de tenir compte de la fragmentation politique, donc d'adopter un mode de scrutin proportionnel, comme l'ont fait les autres pays européens. Cela passe par une loi ordinaire.

Toutefois, il est évident qu'il faudra transformer le système de l'intérieur, si l'on veut que notre démocratie fonctionne à nouveau.

Mme Cécile Cukierman. - Avec cette proposition de loi constitutionnelle, nous n'essayons pas de surfer sur l'actualité. Ainsi, croire que les résultats de l'élection de 2024 sont un accident de l'histoire serait une véritable erreur. La France est fracturée, l'Assemblée nationale est fracturée : d'une certaine manière, heureusement que cette dernière est à l'image de notre pays ! On ne peut pas à la fois considérer que la France s'archipélise depuis dix ans et s'attendre à ce que les représentants des Français soient unanimes.

Ce n'est d'ailleurs pas une nouveauté. Dès les élections de 2022, la délicate recherche d'une majorité absolue de 289 députés avait commencé. La tripartition, alors quelque peu balayée, s'est aggravée en 2024, et je ne saurais dire ce qui adviendra en 2027, si une dissolution a lieu cette année-là. Je ne suis pas certaine, quel que soit le vainqueur de l'élection présidentielle, que celui-ci emportera une majorité absolue à l'Assemblée.

Par conséquent, il ne s'agit pas de régler les comptes d'hier, mais de nous projeter sur la manière dont nos institutions fonctionneront dans le cadre d'une multipartition. Pour un temps incertain, mais durable, le fait majoritaire n'est pas garanti : tel est le noeud du problème.

Dès lors, nous devons repenser la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre. Pourquoi ? Parce que nous ne vivons pas aujourd'hui dans une situation de cohabitation comparable à celles que nous avons connues sous François Mitterrand ou Jacques Chirac, avec un bloc ayant recueilli une majorité aux élections législatives et d'une couleur politique différente de celle du Président de la République.

La vraie difficulté est que tous les candidats à l'élection présidentielle feront des promesses, alors qu'aucun n'a la certitude de disposer d'une majorité à l'Assemblée nationale pour les mettre en oeuvre. Je suis d'ailleurs assez surprise d'entendre des dirigeants politiques de tous bords, y compris le mien, nous parler du grand temps politique que sera 2027 et des grandes décisions qu'il faudrait reporter après l'élection présidentielle. Collectivement, nous sommes en train de mentir aux Français. En effet, si demain un Président de la République, quel qu'il soit, ne pouvait appliquer ce qu'il a promis, nous continuerions d'alimenter le « tous pourris ».

C'est en cela que la période actuelle n'est pas le simple soubresaut d'une crise institutionnelle. Par conséquent, sans vouloir ni renverser la table ni tout réécrire, je ne m'aventurerai pas à parier que la Cinquième République continuera de tenir comme elle l'a fait jusqu'ici, tant la vie politique française est devenue plus qu'incertaine.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Nous ne pouvons que souscrire à l'excellente analyse du rapporteur, qui a apporté point par point des réponses ciblées et pertinentes.

Bientôt, les Français choisiront à nouveau un Président de la République, comme ils ont choisi de confier un second mandat à l'actuel et comme ils ont choisi les députés à l'Assemblée nationale. C'est donc faire peu de cas de leur vote que de chercher à reporter toute la faute sur une seule personne. Chacun doit assumer ses responsabilités.

Ce qui se passe à l'Assemblée nationale a des répercussions concrètes dans la vie des Français. Il est fort de café de chercher, par des moyens détournés, à opposer ce fait au Président de la République.

Le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants suivra la recommandation du rapporteur.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Pour répondre sur la notion de tripolarisation et d'émiettement de la vie politique, la question est de savoir si nous sommes dans une situation durable. L'élection présidentielle de 2027 va-t-elle éclaircir l'horizon et permettre l'émergence d'une nouvelle offre politique obtenant une majorité ? Nous n'avons pas de boule de cristal.

Le fait majoritaire n'est pas inhérent à la Cinquième République. Michel Debré disait précisément que nous disposions, dans notre Constitution, de tous les outils pour éviter les blocages institutionnels dus à une absence de majorité.

En Allemagne, il existe six groupes politiques au Bundestag, contre onze à l'Assemblée nationale en France. L'émiettement actuel est-il durable ? Nous aurons une réponse concrète en 2027. Modifier nos institutions avant serait donc prématuré.

Concernant le mode de scrutin, le recours au scrutin proportionnel à l'élection législative de 2024 aurait abouti sensiblement à la même répartition qu'aujourd'hui. Changer le mode de scrutin ne mettrait donc pas fin à l'émiettement de l'offre politique.

Enfin, sur le régime présidentiel ou semi-présidentiel, tous les constitutionnalistes que nous avons auditionnés nous disent que nous sommes dans un régime parlementaire.

M. Éric Kerrouche. - Ah non !

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Dès lors qu'il existe un gouvernement responsable devant le Parlement et un pouvoir de dissolution, nous parlons d'un régime parlementaire. Il peut être rationalisé, comme la Cinquième République, mais il n'y a pas, dans la typologie des régimes constitutionnels, de régime à proprement parler semi-présidentiel.

M. Éric Kerrouche. - Il faut sortir du cas de la France.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - C'est ce que j'ai fait, puisque j'évoque le Portugal et le Royaume-Uni dans mon rapport.

Clairement, nous sommes dans une crise politique, avec une défiance envers la classe politique. Toutefois, cette même défiance ne concerne pas la Cinquième République ou ses institutions.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, ainsi que l'a rappelé notre rapporteur, et comme le prévoit le gentlemen's agreement sur les propositions de loi de niche parlementaire, le rapporteur nous propose de ne pas adopter le texte, afin que le débat en séance porte sur la proposition de loi dans sa version d'origine.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles 1^er, 2, 3, 4, 5 et 6

Les articles 1^er, 2, 3, 4, 5 et 6 ne sont successivement pas adoptés.

La proposition de loi constitutionnelle n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi constitutionnelle déposée sur le Bureau du Sénat.

- Présidence de M. Christophe-André Frassa, vice-président -

Proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Christophe-André Frassa, président. - Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution, présentée par Élisabeth Doineau et plusieurs de ses collègues.

Mme Élisabeth Doineau, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. - Je me réjouis du fait que les rapporteurs des commissions des lois, des finances et des affaires sociales se soient entendus sur ce texte. Je ne puis qu'approuver leurs propositions.

Ma démarche est une réaction à l'examen mouvementé des deux derniers projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), à l'occasion desquels la Constitution a été poussée dans ses retranchements. Il en va d'ailleurs de même pour les deux derniers projets de loi de finances (PLF).

Ma proposition de loi constitutionnelle peut sembler ambitieuse. Je sais qu'il ne faut modifier la loi, et à plus forte raison la Constitution, que de façon parcimonieuse. Je n'ai d'ailleurs déposé que très peu de propositions de loi.

Cependant, même si la Constitution s'est révélée plutôt solide, son imprécision pourrait être lourde de conséquences.

Voilà pourquoi ma proposition de loi constitutionnelle a pour objet, notamment, de prévoir une loi spéciale relative à la sécurité sociale. Actuellement, comme vous le savez, une telle loi spéciale n'est explicitement prévue que pour le budget de l'État. Ainsi, à la fin de l'année 2024, une loi spéciale concernant le PLF et le PLFSS a été votée, tandis que celle qui a été adoptée à la fin 2025 ne concernait que le PLF.

Les rapporteurs proposent de retenir une rédaction indiquant plus clairement que la loi spéciale relative au financement de la sécurité sociale doit se limiter à autoriser les organismes de sécurité sociale à emprunter. Cette précision me semble bienvenue.

Est ensuite soulevée la question du texte qui pouvait juridiquement être mis en oeuvre par ordonnance : soit le texte initial du Gouvernement, soit le texte modifié par certains amendements, adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. J'avais initialement proposé cette seconde option. Cependant, les rapporteurs craignent que cela ne conduise à banaliser le recours aux ordonnances, et souhaitent limiter ces dernières à la version initiale du PLF ou du PLFSS, afin d'en préserver l'effet « bazooka ». Leurs arguments m'ont convaincue.

La proposition de loi tend également à clarifier le régime contentieux des ordonnances budgétaires et sociales. Les rapporteurs proposent de remplacer le contrôle de constitutionnalité obligatoire initialement proposé par un contrôle facultatif. En effet, un contrôle obligatoire sur la totalité du texte susciterait le risque que certaines inconstitutionnalités ne soient pas identifiées, ce qui serait paradoxalement moins protecteur, car cela fermerait la porte à d'éventuelles questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). La solution proposée par les rapporteurs me semble donc la meilleure.

Enfin, la proposition de loi constitutionnelle prévoyait la transmission obligatoire au Parlement de l'avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS. Les rapporteurs proposent de remplacer cette transmission par une publication, ce à quoi je suis également favorable.

Pour conclure, je suis bien consciente du fait qu'une proposition de loi constitutionnelle ne peut être adoptée que par référendum. Cependant, nos travaux formeront une base de réflexion utile, qui pourrait préfigurer un projet de loi constitutionnelle si le Gouvernement décide de se saisir de ce sujet.

Nous constatons que l'Assemblée nationale mène aujourd'hui des travaux sur ce sujet, tout comme le Haut-Commissaire à la stratégie et au plan. Cette proposition de loi constitutionnelle démontre que le Sénat s'inscrit lui aussi dans cette réflexion importante, afin de répondre aux difficultés que nous avons pu rencontrer pendant les débats budgétaires.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Comme Élisabeth Doineau l'a rappelé, ce texte fait suite à des interrogations nées lors de l'adoption des récents textes budgétaires, aussi bien les projets de loi de finances que les projets de lois de financement de la sécurité sociale.

Avec les trois autres rapporteurs saisis - Claude Raynal et Jean-François Husson, le président et le rapporteur général de la commission des finances, ainsi qu'Olivier Henno, pour la commission des affaires sociales -, nous vous proposons une position commune sur ce texte. La réflexion que nous avons conduite repose sur deux idées principales.

D'une part, le vote du budget est l'acte le plus important que puisse voter le Parlement ; il est l'acte fondateur des Parlements européens. D'où le principe d'annualité budgétaire, qui garantit que l'expression du consentement à l'impôt est régulièrement renouvelée. D'autre part, la procédure budgétaire s'inscrit dans le contexte constitutionnel particulier de la Cinquième République et du « parlementarisme rationalisé », qui se manifeste par un équilibre particulier entre les pouvoirs exécutif et législatif.

Je rappelle brièvement les procédures dérogatoires en matière budgétaire que la Constitution prévoit.

Tout d'abord, le budget doit être voté dans un temps contraint, puisque le Parlement dispose de soixante-dix jours pour voter le projet de loi de finances et de cinquante jours s'agissant du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Si le projet de loi de finances n'est pas déposé dans les temps, il est possible de voter une loi spéciale reprenant le budget de l'année précédente. Nous avons analysé la loi spéciale comme un acte qui n'est pas davantage technique que politique, puisque, même s'il permet de lever l'impôt, il ne permet pas d'épuiser la discussion budgétaire. La loi de finances de l'année passée ne peut être celle de l'année à venir, qui doit répondre à de nouveaux besoins.

Cette procédure a été mise en oeuvre à quatre reprises : en 1962, quand le gouvernement Pompidou est tombé ; en 1979, lorsque le Conseil constitutionnel avait annulé la totalité du budget ; en 2024 et en 2025.

La Constitution prévoit également une possibilité de recourir à des ordonnances, qui obéissent à des conditions d'édiction et à un esprit différents. Le Gouvernement peut y recourir lorsque le budget, bien que présenté dans les temps, n'a pas été voté par le Parlement dans le délai prévu. Il peut alors mettre en oeuvre par ordonnance un budget, qui n'est plus celui de l'année précédente, mais celui qu'il avait proposé initialement - cette lecture de la Constitution mériterait d'ailleurs d'être clarifiée, j'y reviendrai. Il s'agit, cette fois, d'un acte politique violent. Élisabeth Doineau a eu raison de parler de « bazooka », puisque le Parlement est alors totalement dépossédé de son rôle premier, qui est de voter le budget. Cela signifie que le Gouvernement n'a pas de majorité au Parlement, pas même une majorité « de non-censure », puisqu'il présuppose qu'une tentative de recourir à l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, échouerait.

Ce mécanisme fait partie des outils du parlementarisme rationalisé, visant à équilibrer les pouvoirs entre un Parlement qui ne doit plus être tout-puissant et un gouvernement qui peut lui imposer certaines mesures. Il s'apparente à l'usage de l'arme nucléaire, dont la conséquence est la destruction de son adversaire comme de soi-même. En effet, un gouvernement qui ferait usage des ordonnances ferait probablement l'objet d'une motion de censure. Le budget entrerait tout de même en vigueur et il appartiendrait au gouvernement suivant de le modifier.

Que proposons-nous ? Tout d'abord, de créer un cadre permettant l'adoption d'une loi spéciale en matière sociale, sur le modèle de ce qui existe en matière budgétaire. Cet acte conserverait un caractère d'acte technique sous-tendu par le principe constitutionnel de continuité de la vie nationale. Il serait limité au nécessaire, c'est-à-dire le recours à l'emprunt. Par parallélisme des formes, nous vous proposons également d'étendre le champ de la loi spéciale « budgétaire » au recours à l'emprunt pour l'État. Certes, cela a pu déjà être fait en application du principe de continuité de la vie nationale, mais il paraît utile de sécuriser cette pratique.

Pour les ordonnances, notre collègue Élisabeth Doineau a évoqué les deux choix qui se sont présentés. Soit l'on garde les ordonnances telles qu'elles sont, c'est-à-dire une arme de destruction massive ne permettant de reprendre que le projet initial du gouvernement, dans une substitution complète au rôle du Parlement. Soit l'on prévoit que ce qui a été voté dans les mêmes termes à l'Assemblée nationale et au Sénat puisse être introduit dans lesdites ordonnances.

Certes, cette seconde possibilité pourrait paraître plus favorable au Parlement, qui aurait ainsi été au moins en partie « écouté ». Nous avons toutefois estimé que ce n'était pas une bonne idée, car nous nous éloignerions du parlementarisme rationalisé tel qu'il fonctionne aujourd'hui. Les ordonnances pourraient devenir une option comme une autre dans la discussion entre le Gouvernement et le Parlement. Ainsi, ce dernier accepterait lui-même de renoncer à l'acte majeur de voter le budget, et le Gouvernement parviendrait à mettre en oeuvre une grande partie de son projet sans même engager sa responsabilité - en d'autres termes, ces ordonnances deviendraient une chose étrange où plus personne ne joue son rôle.

Nous avons estimé qu'il fallait garder les ordonnances telles qu'elles sont : l'arme ultime du parlementarisme rationalisé. Elles n'ont jamais été utilisées, ce qui est au fond une bonne chose. Par conséquent, nous vous proposons de préserver leur caractère dissuasif en précisant de manière expresse que les ordonnances se bornent à reprendre le projet initial du Gouvernement.

Quelle est la nature juridique des ordonnances ? Le débat n'est pas uniquement technique, car de la qualification de la nature d'un acte suit la qualification d'un régime contentieux. Ce point est important : si l'on considère que les ordonnances sont des actes réglementaires au motif qu'elles sont prises par le pouvoir réglementaire, elles seront soumises non pas au Conseil constitutionnel, mais à au Conseil d'État. À l'inverse, si nous considérons que comme les ordonnances ont trait au budget, et que ce dernier est par nature un acte législatif, elles sont de nature législative malgré leur forme réglementaire, elles doivent alors soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.

Or, nous estimons que les ordonnances budgétaires, en raison de leur contenu, sont bien de nature législative et doivent être soumises au Conseil constitutionnel. Deux modalités sont alors possibles : soit elles sont soumises a priori de manière systématique au Conseil constitutionnel, ce qui implique théoriquement que celui-ci les examine dans leur intégralité, mais aussi qu'aucune saisine ne puisse intervenir a posteriori. Ce point pourrait être problématique car nous savons que le Conseil constitutionnel ne dispose en pratique pas du temps suffisant pour examiner de manière approfondie l'intégralité des textes budgétaires.

Nous proposons que les modalités de contrôle soient les mêmes que celles qui existent pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, ce qui suppose généralement qu'au moins 60 sénateurs ou 60 députés saisissent le Conseil constitutionnel - vous en connaissez les modalités. L'entrée en vigueur de l'ordonnance serait différée de manière à permettre aux parlementaires de former leur requête devant le Conseil constitutionnel.

J'en viens au dernier sujet traité par cette proposition de loi constitutionnelle. Jusqu'à présent, aucun texte ne fixe de pratique pour ce qui concerne la transmission systématique aux parlementaires des avis du Conseil d'État sur les projets de loi. En 2015, sous la présidence de M. Hollande, la publication systématique des avis du Conseil d'État a été décidée, sauf justement pour les textes budgétaires. La question se pose donc : les parlementaires doivent-ils disposer de ces avis pour éclairer leurs travaux ? Nous avons estimé que cela était utile, et que le Conseil d'État devait joindre ses avis aux projets de loi transmis au Parlement.

Nous avons abordé la proposition de loi constitutionnelle de Mme Doineau en veillant à la conservation des équilibres du parlementarisme rationalisé, les quelques innovations que nous proposons visant uniquement à réduire le nombre de nos interrogations sur les procédures d'adoption des textes budgétaires dans certains contextes.

Mme Doineau l'a elle-même indiqué, la probabilité pour que ce texte aille au bout de son parcours, c'est-à-dire qu'il soit adopté par l'Assemblée nationale puis soumis à l'approbation des Français par référendum, est assez mince. Toutefois, le travail que nous avons effectué avec les rapporteurs pour avis ne sera pas inutile, car il permettra de faire valoir la position du Sénat. À cet égard, j'espère que ce texte sera adopté par la plus large majorité possible, dans la version que nous vous proposons avec la commission des finances et la commission des affaires sociales. Je le crois, cette contribution du Sénat pourra ainsi avoir une importance dans le débat public, et permettra d'éclairer l'imbroglio budgétaire décrit par Mme Doineau.

M. Patrick Kanner. - Je remercie Muriel Jourda, Claude Raynal, Jean-François Husson et Olivier Henno pour leur travail, qui était loin d'être aisé.

Toutefois, sur la forme, nous examinerons cette proposition de loi le 26 février prochain, dans le cadre de notre prochain espace transpartisan. Disons-le franchement, il me semble que cet espace doit être réservé à des textes particulièrement consensuels, comme l'était par exemple la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic d'Étienne Blanc et de Jérôme Durain, ou à des textes votés à l'unanimité ou presque par l'Assemblée nationale. Pour la présente proposition de loi constitutionnelle, il a fallu au contraire travailler d'arrache-pied pour trouver un terrain d'entente, et, madame la rapporteur, vous devez convenir que vous avez fait face à une forme de décalage par rapport au principe que je viens de rappeler et qui sera, je l'espère, confirmé par le président Larcher lors de la prochaine Conférence des Présidents.

Sur le fond, l'adoption des amendements élaborés de la manière la plus transparente possible dans les trois commissions permettrait de régler de la meilleure manière les nombreux irritants du texte initial. Celui-ci était probablement trop ambitieux et aurait pu conduire les groupes politiques à se déchirer, ce qui n'a pas vocation à advenir lors d'un espace transpartisan. Nous considérons les amendements des rapporteurs comme des amendements de clarification.

La prospérité de ce texte est une autre question. Au moins la Haute Assemblée aura-t-elle pu prendre position, tout en évitant des débats mal maîtrisés le 26 février prochain. Sous réserve de l'accord définitif du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, nous voterons ce texte en raison des évolutions positives permises par les amendements des rapporteurs.

EXAMEN DES ARTICLES

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à corriger une faute d'accord à l'article 16 de la Constitution. Cette faute, qui date de 1958, a survécu à vingt-cinq révisions constitutionnelles. Compte tenu de la postérité probable de ce texte, nous suggérons à M. Le Rudulier de retirer son amendement et d'attendre un projet de loi constitutionnelle pour le proposer.

L'amendement COM-5 est retiré.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-18, COM-6 et COM-12 concernent la transmission obligatoire de l'avis du Conseil d'État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Il serait précisé que ces avis sont « joints » à ces projets au moment de leur dépôt.

Les amendements identiques COM-18, COM-6 et COM-12 sont adoptés et deviennent article additionnel.

Article 1^er

Les amendements identiques de coordination COM-19 et COM-13 sont adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-20 et COM-14 ont pour objet de clarifier que l'ordonnance budgétaire se borne à reprendre le texte initial du PLF.

Les amendements identiques COM-20 et COM-14 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-1 rectifié tombe.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-21 et COM-15 visent à différer l'entrée en vigueur des ordonnances budgétaires, afin de permettre l'exercice du recours devant le Conseil constitutionnel.

Les amendements identiques COM-21 et COM-15 sont adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-22 et COM-16 tendent à ajuster le champ des lois spéciales pour y intégrer l'autorisation de recourir à l'emprunt.

Les amendements identiques COM-22 et COM-16 sont adoptés.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Les amendements identiques de coordination COM-23 et COM-7 sont adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-24 et COM-8 ont pour objet de clarifier le fait l'ordonnance sociale, comme l'ordonnance budgétaire, se borne à reprendre le texte initial du PLFSS

Les amendements identiques COM-24 et COM-8 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-2 rectifié devient sans objet.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-25 et COM-9 visent à différer l'entrée en vigueur des ordonnances sociales, pour les mêmes raisons.

Les amendements identiques COM-25 et COM-9 sont adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-26 et COM-10 concernent la création d'une loi spéciale en matière de sécurité sociale, qui serait toutefois limitée à l'autorisation de recourir à l'emprunt.

Les amendements identiques COM-26 et COM-10 sont adoptés. En conséquence, les amendements COM-3 rectifié et COM-4 rectifié tombent.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-27, COM-11 et COM-17 visent à aligner le régime de contrôle des ordonnances financières sur celui des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

Les amendements identiques COM-27, COM-11 et COM-17 sont adoptés.

L'article 3 est ainsi rédigé.

La proposition de loi constitutionnelle est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

Dépouillement sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Jean Maïa aux fonctions de président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique

La commission procède au dépouillement du scrutin sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Jean Maïa aux fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, simultanément à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Voici le résultat du scrutin :

Nombre de votants : 17

Bulletins blancs : 0

Bulletins nuls : 0

Suffrages exprimés : 17

Pour : 16

Contre : 1

Agrégé à celui de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le résultat est le suivant :

Nombre de votants : 56

Bulletins blancs : 8

Bulletins nuls : 0

Suffrages exprimés : 48

Seuil des 3/5^e des suffrages exprimés : 29

Pour : 47

Contre : 1

La réunion, suspendue à 11 h 20, est reprise à 16 h 30.

Projets de réforme des collectivités territoriales - Audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation

Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, nous entendons cet après-midi Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, pour évoquer les projets de loi de réforme des collectivités territoriales à venir.

Le 14 octobre dernier, le Premier ministre annonçait un nouvel acte de décentralisation pour « réformer l'État de manière globale », suscitant des attentes légitimes chez les élus locaux. Vous avez eu, madame la ministre, l'occasion de revenir sur les contours de la réforme envisagée au cours d'un débat organisé à l'Assemblée nationale la semaine dernière.

Comme vous le savez, le Sénat, en tant que chambre des territoires, est particulièrement attentif à ces questions. Depuis plusieurs années déjà, les travaux de notre assemblée ont mis en lumière un essoufflement du mouvement de décentralisation et permis d'identifier les nombreux obstacles auxquels les collectivités demeurent confrontées dans l'exercice de leurs compétences.

Sur la base des recommandations issues de ces travaux, des réformes importantes ont d'ores et déjà été mises en oeuvre pour relancer ce grand chantier, engagé il y a près d'un demi-siècle avec les lois dites Defferre. Je pense, par exemple, à la loi du 22 décembre 2025 portant création d'un statut de l'élu local, dont vous fûtes, avec plusieurs de nos collègues, l'une des initiatrices, madame la ministre. En renforçant l'attractivité des mandats et en protégeant davantage nos élus, nous avons, je crois, fait oeuvre utile pour conjurer le risque d'une crise de l'engagement politique local.

Nous avons parallèlement poursuivi un objectif de simplification des normes, propre à garantir un équilibre entre liberté d'agir des élus et sécurisation de l'action publique locale. C'est précisément dans cette optique qu'une « charte de la simplification » a été signée par le Sénat et le Gouvernement en 2023. En outre, le groupe de travail de la présidence du Sénat sur la décentralisation, mis en place la même année, a formulé de nombreuses recommandations, avant que celles-ci ne soient reprises notamment dans la proposition de loi visant à rendre aux élus locaux leur pouvoir d'agir, déposée en 2024. De nombreux sujets y étaient abordés, à commencer par la simplification de l'accès des élus à l'État territorial et aux dispositifs d'ingénierie locale, la promotion d'une coopération locale choisie, pour mener à bien des projets utiles, ou encore les évolutions à envisager en matière de finances locales.

En somme, l'objet de cette audition est de vous permettre, madame la ministre, d'exposer à la commission les grandes orientations de la réforme territoriale que le Gouvernement entend engager et les principales mesures que vous proposerez au Sénat, à ce titre, dans les prochains mois.

Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - L'efficacité de l'action publique est au coeur de la mission du Sénat. Celui-ci a réalisé de nombreux rapports, formulé de nombreuses propositions et est intervenu au travers de nombreux textes sur le sujet, notamment pour corriger les lois du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, et du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite Maptam.

Le Premier ministre s'inscrit dans une temporalité particulière, à quelques mois d'une élection présidentielle. Il appartiendra aux candidats de formuler des propositions sur leur vision de la Nation et des collectivités. Néanmoins, le temps dont nous disposons doit être utile et permettre de corriger un certain nombre d'éléments.

Retrouvons l'efficacité de l'action publique et redynamisons la démocratie locale en misant sur le principe de subsidiarité selon lequel c'est l'échelon de collectivité adéquat qui doit intervenir. Il faut donner du pouvoir d'agir et de la liberté aux élus locaux - permettons-leur d'assumer leurs responsabilités en exerçant leurs compétences -, et transformer profondément la relation de l'État avec ces derniers. En effet, ils sont non pas des sous-traitants ou des exécutants des politiques étatiques, mais bien des partenaires. Nous avons vu durant la crise sanitaire le fonctionnement du binôme maire-préfet, sous le sceau d'un égal engagement. Il serait bon de s'appuyer sur l'intelligence et les innovations locales pour trouver des solutions pragmatiques et rassurer les citoyens sur la capacité à agir de la puissance publique.

Nous partageons le constat selon lequel nos concitoyens ne croient plus dans l'action publique. Ils constatent que de nombreux acteurs traitent de divers sujets avec beaucoup d'argent, pour un résultat assez faible. Pour rétablir la confiance, il faut cesser d'estimer que Paris possède une science exceptionnelle lui permettant, à partir d'une loi, d'imposer les mêmes solutions aux élus de l'île de Batz, à ceux de la Creuse ou à ceux de Lille.

Sur la méthode, la démarche du Gouvernement est ambitieuse. Dans un souci d'efficacité, il englobe divers paramètres, comme les dispositions de la loi portant création d'un statut de l'élu local, de la loi du 30 décembre 2023 visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie, à laquelle le Sénat a grandement contribué, du projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres, et de la proposition de loi, qui a été adoptée en première lecture par le Sénat au mois de février, visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles.

Les textes à venir du Gouvernement sur la simplification et la décentralisation contiennent également des mesures fortes en matière de déconcentration. Il convient de déterminer qui fait quoi avant d'engager une réforme des finances locales. Le système des finances locales est, à mon sens, dans un état de coma dépassé, comme nous le voyons lors de chaque examen du projet de loi de finances, à l'occasion duquel la dotation globale de fonctionnement (DGF) est l'objet d'amendements dont l'ensemble manque de cohérence : sa maîtrise échappe à tout le monde.

C'est pourquoi le Premier ministre a annoncé aux assises des départements de France qui se sont déroulées à Albi en novembre 2025 qu'il lancerait une mission parlementaire sur les finances locales afin d'établir un diagnostic partagé et d'envisager la refonte des grands principes. Il s'agirait avant tout de faire en sorte que les collectivités disposent de ressources cohérentes avec leurs compétences.

Par exemple, peut-être faudrait-il attribuer aux départements une part de la contribution sociale généralisée (CSG) pour financer la mise en oeuvre des politiques sociales et prévoir des clauses de revoyure lors des transferts de compétences de l'État vers les collectivités, comme le défend le Sénat Par ailleurs, si l'on dote ces dernières d'un levier fiscal, il faut que l'État soit « péréquateur ».

Les parlementaires seront associés à la mission, qui commencera bientôt. Le Gouvernement ne cherche pas à éviter de parler des questions financières. Contraindre à l'évaluation en amont de la préparation de nouvelles lois, en se penchant régulièrement sur les dispositifs législatifs existant avant de légiférer sera une révolution culturelle.

En septembre 2025, le Premier ministre, après avoir sollicité des contributions de nombreux acteurs publics territoriaux - nous avons reçu les dernières à la mi-novembre -, a écrit au Parlement et à toutes les associations d'élus à cette fin. Le 3 décembre 2025, j'ai réuni au ministère de la décentralisation l'ensemble des destinataires de son appel, ainsi que des préfets, pour faire la synthèse des suggestions reçues. La présente réunion m'offre l'occasion de vous faire part de ces travaux, comme j'ai pu le faire ce matin avec les délégations aux collectivités territoriales des deux chambres.

Certaines rencontres relèvent de la concertation, avant que le contenu ne soit affiné, mais, en interne, le Gouvernement a aussi des réunions interministérielles régulières. Si le ministère que je représente est l'ensemblier des textes, ceux-ci comporteront un volet logement, un volet santé et sans doute des mesures relatives à l'éducation nationale.

Vous disposez depuis hier du calendrier des deux projets de loi à venir.

Le premier a pour objet la simplification. Il vient s'ajouter à la démarche déjà engagée en la matière. En effet, nous avons reçu aujourd'hui l'avis du Conseil d'État sur le « méga-décret », qui contient une trentaine de mesures de simplification pour les collectivités et qui pourra donc être appliqué rapidement. La loi à venir comportera par ailleurs une quarantaine de dispositions ne concernant que les collectivités. Il s'agit non pas d'une opération « coup de poing » ou de « brader » les normes, mais bien d'une inversion de la méthode.

En parallèle, nous avons créé une sorte de « task force normes ». Auprès du Premier ministre, deux conseillers d'État ont pour mission, dans un délai précis, de faire des propositions en matière d'optimisation de la planification. Schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), schémas de cohérence territoriale (Scot), plans locaux d'urbanisme (PLU) : est-il possible de simplifier l'ensemble ?

Enfin, pour travailler sur le « stock » de normes, nous adjoignons au Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), auquel participent des parlementaires et qui est présidé par Gilles Carrez, une force de frappe constituée d'inspecteurs de différents corps d'État. Pour cette année, le champ de la lettre de mission que le Conseil vient de recevoir couvre l'urbanisme et le logement. Le CNEN devra rendre ses propositions au mois de juin prochain.

La simplification est l'occasion d'alléger les dépenses obligatoires des collectivités, qui n'ont pas toutes une valeur ajoutée. Je ne me lasse pas de citer l'obligation de vidange annuelle de toutes les piscines municipales, qui représente un coût évitable de 30 millions d'euros par an. Il a fallu six ans pour abroger ce décret ! Éviter ces dépenses donnera de la capacité d'agir, afin de mieux utiliser les ressources financières.

La seconde loi à venir est celle que nous appellerons « Efficacité, subsidiarité ».

Les deux textes devraient être discutés au Sénat au mois de juin prochain. L'ordre du jour de l'Assemblée nationale n'est pas encore fixé.

Lorsqu'il était Premier ministre, François Bayrou s'était déjà exprimé sur la déconcentration, mais il faut traduire ces engagements sur le plan législatif. Le Gouvernement « consacrera » ainsi le rôle du préfet de département qui deviendra délégué territorial, c'est-à-dire chef d'orchestre et arbitre, de tous les services et des agences de l'État, notamment à destination des entreprises, pour éviter l'émission d'avis contradictoires. Le préfet aura également un pouvoir d'adaptation locale de la norme pour que celle-ci soit conforme aux besoins réels de chaque territoire. L'État reprend donc en main le pilotage de ses services et de ses agences, après avoir laissé ces satellites « errer » de façon autonome.

Par ailleurs, le préfet examinera l'ensemble des subventions accordées par les agences, ce qui évitera certaines incohérences. En effet, l'on m'a cité le cas d'une entreprise qui a reçu une subvention à l'innovation versé par une agence alors que qu'elle avait quelques soucis avec la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités ! Il serait souhaitable que l'État soit en cohérence avec lui-même.

J'insiste également sur une disposition de la loi Maptam de 2014 qui a rarement été mise en oeuvre : les contrats de réciprocité. Les métropoles avaient été qualifiées de « locomotives », devant faire preuve d'une solidarité locale, que j'appelle de mes voeux. En effet, elles vivent dans un écosystème : les territoires environnants ont une valeur ajoutée, car ils accueillent des habitants, assurent la souveraineté alimentaire et les ressources en eau et en énergie renouvelable.

Enfin, il nous faudra évoquer l'enjeu de territorialisation de la planification écologique et, surtout, de politique du logement et de l'habitat, sujet qui vous intéresse particulièrement.

- Présidence de M. Christophe-André Frassa, vice-président -

Mme Patricia Schillinger. - Dans le cadre de l'acte de décentralisation à venir, donner un rôle accru aux départements sur les réseaux de proximité est une question qui se pose. Certains y voient une possible évolution, directe ou indirecte, de la compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'énergie (AODE). Toutefois, l'organisation de l'Alsace-Moselle est particulièrement structurée et sensible : forte présence d'entreprises locales de distribution, compétences exercées historiquement par le bloc communal via des syndicats d'énergie, concessions en cours et programmation d'investissements déjà engagée.

Pouvez-vous nous indiquer clairement si le Gouvernement exclut tout transfert automatique ou obligatoire de la compétence d'AODE aux départements ? Quelle portée juridique exacte le chef de filât recouvrira-t-il : une coordination seulement ou un pouvoir d'orientation et de contrôle ? Surtout, quelles garanties concrètes apportez-vous pour préserver la libre administration des communes, la stabilité des concessions et la continuité des investissements, notamment en Alsace-Moselle ?

Mme Lauriane Josende. - Je rencontre le même problème dans les Pyrénées-Orientales : un syndicat historique officie de manière exemplaire en matière d'énergie, les élus locaux sont donc très inquiets des annonces d'un possible transfert de cette compétence aux départements. Nous comptons sur votre expérience de sénatrice : nous ne voulons pas revivre le cauchemar du transfert de la compétence eau et assainissement.

Quelques exceptions législatives peuvent être envisagées, mais nous souhaitons que cette compétence reste à titre principal celle du bloc communal. Celui-ci a une véritable expertise, y compris en matière de transition écologique et environnementale. Mettre un terme à cette logique vertueuse reviendrait à asséner un coup de poignard dans le dos des élus locaux. Pouvez-vous nous rassurer ?

M. Jean-Michel Arnaud. - Nous sommes en phase avec les objectifs que vous avez évoqués, mais quelles propositions envisagez-vous dans le cadre des lois à venir en matière de différenciation territoriale ? Comment articulerez-vous les propositions de certains députés sur une nouvelle phase de l'acte III de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, et vos textes à venir avec les recommandations que la mission d'information sur le thème : « Loi Littoral, Loi Montagne : 40 ans après, quelle différenciation ? » formulera dans six mois ?

Les réseaux électriques sont une ligne rouge : le système actuel fonctionne bien, la gestion financière de cette compétence par les collectivités est excellente - sauf à vouloir leur faire la poche, je ne vois pas pourquoi toucher à cette politique - et les réseaux de basse et de moyenne tension sont la propriété du bloc communal. Ne mettons pas le désordre en demandant au conseil départemental d'intervenir sur un patrimoine qui ne lui appartient pas !

Mme Françoise Gatel, ministre. - Ne prenons pas pour une certitude ce qui n'en est pas une : il n'y a jamais eu d'annonce de la part du Gouvernement indiquant un transfert de compétence obligatoire vers les départements. La rédaction du texte n'est pas encore arrêtée. Il fait l'objet de toutes les rencontres et concertations que nous menons. Je rencontrerai d'ailleurs prochainement le président de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR).

L'objectif est l'efficacité de l'action publique. Je suis heureuse que vous ayez cité l'exemple de l'eau et de l'assainissement : en la matière, il y a une obligation de résultat, mais, sauf lorsque l'État assure la compétence, la définition des moyens appartient aux collectivités. Qui peut seulement imaginer un instant que le Gouvernement aurait l'idée de défaire des dispositifs qui fonctionnent ?

Toutefois, le fonctionnement de certains dispositifs doit être amélioré. L'on ne peut pas en vouloir à l'État de chercher à garantir l'efficacité des organisations qui fournissent de l'énergie jusqu'au dernier kilomètre sur l'ensemble du territoire ! Pour l'eau et l'assainissement, le préfet présente régulièrement la carte des installations, puis les élus indiquent ce qui leur convient ou non afin d'articuler l'action des syndicats compétents. Nous proposons d'agir sur ce modèle : chacun est libre de s'organiser, mais chacun est responsable du service à rendre.

L'on ne peut pas reprocher au Gouvernement de mener des concertations. Je dois en être à ma dix-septième ou dix-huitième réunion, au cours desquelles j'assure que le transfert obligatoire de compétences aux départements n'est pas notre intention. Toutefois, sommes-nous d'accord pour permettre à ceux qui en ont besoin de réaliser ce transfert ?

Lorsqu'une collectivité n'exerce pas une compétence qui relève de sa mission, une carence est constatée. Le texte du Gouvernement permettra à l'État de reprendre la main dans ce cas, car le service public doit être rendu. À ce stade, nous n'avons pas établi de constat de carence des collectivités, mais il faut prévoir cette éventualité.

Certains syndicats sont organisés à l'échelle départementale, d'autres à celle des communes ou des intercommunalités : nous avons tous retenu l'enjeu de la différenciation, après la confusion qui a eu lieu entre égalité et uniformité dans la loi NOTRe de 2015. La loi, par principe, doit permettre et faciliter, non pas contraindre d'une manière universelle. De manière générale, nous ne proposerons aucun transfert ou redistribution des compétences. Il faut simplement s'assurer que le système fonctionne.

La loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral, et la loi Montagne font partie des politiques de différenciation, comme nous avons des textes sur l'outre-mer, les petites communes et les grandes. Je me réjouis des résultats obtenus.

J'étais la semaine dernière, en compagnie de sénateurs, à l'île de Batz, où se tenait comme chaque année l'assemblée générale des îles du Ponant ; plusieurs membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales s'étaient rendus à Ouessant pour constater la particularité de ces territoires discontinus. Ces îles étant de petite taille, l'on ne parvient à y construire ni d'étable, alors même que les vaches permettent d'entretenir les parcelles, ni de logement pour les instituteurs ou les travailleurs saisonniers, à cause de la loi Littoral. Bientôt, si nous ne permettons par les adaptations nécessaires, ces îles ne seront même plus l'objet de cartes postales, car personne ne s'y rendra plus, faute d'activité. Les maisons y valent entre 800 000 et 1 million d'euros, de sorte qu'aucun travailleur local ne peut être propriétaire de son logement. Par conséquent, il faut rétablir l'équilibre entre les priorités.

M. Guy Benarroche. - Lors de l'examen de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS, dont vous étiez rapporteure, vous aviez déclaré au sujet de la métropole d'Aix-Marseille-Provence : « La situation est donc tellement compliquée que vouloir réinventer au moyen d'un amendement, ce soir, une infrastructure miraculeuse, dont tout le monde serait content, qui fonctionnerait bien et qui serait pérenne, relève non pas d'une ambition, mais d'une folie hors de portée ! » Nous avons entendu dire par voie de presse qu'un projet de loi sur le Grand Paris serait déposé pour réadapter cette métropole. Qu'en est-il pour Aix-Marseille-Provence ? La gouvernance, les compétences et les scrutins seront-ils enfin étudiés de manière unifiée ?

Avec la loi du 11 août 2025 visant à réformer le mode d'élection des membres du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et de Marseille, dite loi PLM, les élus d'arrondissement de la métropole marseillaise sont élus au scrutin direct sur un programme, mais sans avoir les compétences en question ; les élus métropolitains, eux, sont élus au suffrage indirect sans programme, alors qu'ils assurent de très nombreuses compétences. D'après l'article 7 de la loi PLM, « dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport qui évalue la possibilité de transférer des compétences de la mairie centrale aux mairies d'arrondissement à Paris, à Lyon et à Marseille. » Ce délai de six mois est expiré et le rapport ne nous a pas été remis. Où en est-il ?

À l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2022, j'ai déposé en 2021 un amendement relatif à l'application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU, pour prendre en compte le taux de logements sociaux par arrondissement à Paris, à Lyon et à Marseille et rééquilibrer ainsi la répartition de ces derniers au sein d'une même commune. Que pensez-vous d'une telle mesure ?

Mme Catherine Di Folco. - Je me fais la porte-parole de Françoise Dumont, préoccupée par l'avenir des services départementaux d'incendie et de secours (Sdis).

En septembre 2024, Michel Barnier a relancé le Beauvau de la sécurité civile et promis une grande loi sur le sujet. Après un an de consultation, la publication d'un rapport de synthèse a clairement démontré l'urgence de réformer le modèle de financement des Sdis, mais le projet de loi est encore absent de la longue liste de textes que le Gouvernement a prévu d'inscrire à l'ordre du jour avant l'été. Le Gouvernement se préoccupe-t-il réellement de l'avenir des Sdis, notamment de leur financement ? Le cas échéant, des orientations ont-elles été retenues ? Quelle réponse entend-il apporter aux difficultés financières que rencontrent structurellement ces services ?

M. Olivier Bitz. - Il existe déjà un beau projet de simplification administrative, parfaitement en phase avec la volonté gouvernementale : la collectivité unique d'Alsace. Cinq contrôles récents de la chambre régionale des comptes reconnaissent explicitement le sérieux financier et la qualité de l'exercice des compétences de la Collectivité européenne d'Alsace, créée le 1^er janvier 2021, mais celle-ci pourrait encore se développer.

Dans le cadre d'une consultation menée entre février 2021 et février 2022, 92 % des 170 000 Alsaciens participants se sont exprimés en faveur d'un retour à la région Alsace. D'après les sondages, 80 % des Alsaciens souhaiteraient une collectivité unique. En tant que chambre des territoires, nous ne pouvons qu'être sensibles au fait que 900 élus alsaciens ont signé un manifeste en ce sens.

Les débats à venir avant l'été ne sont-ils pas une formidable occasion d'avancer sur le dossier et, au-delà, de continuer à faire de l'Alsace un modèle d'expérimentation en matière de décentralisation ?

Mme Nadine Bellurot. - Les dispositions de la proposition de loi visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires, texte dont j'ai été la rapporteure et qui a été largement adopté par le Sénat en juin 2025, pourraient-elles se retrouver dans vos projets de loi, afin de faire aboutir leur parcours législatif ?

M. François Bonhomme. - Nous sommes quelques-uns ici à ne pas croire au grand soir institutionnel. Aussi, les déclarations du Premier ministre lors des assises des départements de France ont suscité de l'inquiétude, voire une perplexité profonde. La distribution publique d'électricité, compétence communale qui a plus d'un siècle, a donné entière satisfaction jusqu'à présent. La FNCCR et régies a d'ailleurs protesté contre l'idée de faire du département la collectivité des réseaux, qui assurerait en la matière un rôle de chef de file.

J'entends vos propos rassurants. Je veux m'assurer de l'adéquation entre vos convictions de sénatrice, qui demeurent sans doute, et votre rôle de ministre. D'après vous, rien n'est rédigé, mais j'aimerais que soit garanti le maintien du fragile équilibre actuel ! Je vous accorde qu'il faut donner plus de liberté aux élus, alors n'ajoutons pas une contrainte nouvelle. Le passé devrait nous instruire : nous sortons à peine de la mise en oeuvre des transferts de compétences obligatoires issus de la loi NOTRe.

Mme Françoise Gatel, ministre. - La loi 3DS est un modèle : le Sénat, à l'image du Gouvernement, avait accepté de faire confiance aux élus en faisant en sorte que les dispositions spécifiques à Aix-Marseille-Provence soient non pas examinées en première lecture, mais fassent l'objet d'un accord en commission mixte paritaire (CMP).

Le contexte politique fait que l'on n'a pas toujours le temps de tenir les promesses. Néanmoins, le ministre de l'intérieur et moi-même avons missionné en décembre 2025 l'inspection générale de l'administration (IGA) pour réaliser le rapport sur les compétences des maires d'arrondissement, inscrit dans cette loi. Il devrait être rendu au Gouvernement en juin 2026.

J'entends parfois que la confiance est bien plus accordée à la loi qu'aux décisions du préfet. Pourtant, une législation qui vise à décider depuis Paris de la manière de gérer les affaires à l'île de Batz, à Marseille ou à Limoges ne fonctionne pas. Je me suis rendu dans cinquante-six départements et j'ai réuni à chaque fois l'ensemble des élus ; aussi, je peux vous assurer que tous commencent leurs interventions en se déclarant satisfaits de la manière dont ils travaillent avec leur préfet. Celui-ci aide à apporter des solutions en amont. Il s'agit de donner aux maires un interlocuteur arbitre de tous les services de l'État. Des recours existent lorsque cela ne se fait pas en bonne intelligence.

Madame Di Folco, le financement de la sécurité civile est un sujet important, d'autant plus en raison de l'ampleur des phénomènes climatiques. Certains disent que les Sdis font partie des compétences régaliennes. Je ne me dérobe pas, mais ce sujet relève du ministère de l'intérieur ; je transmettrai donc votre question à mon collègue Laurent Nunez.

Monsieur Bitz, nous sommes tous d'accord pour simplifier. Toutefois, simplifier à l'extrême peut conduire à nier la complexité de la réalité. Outre les exemples que vous avez mentionnés, la proposition de loi visant à faciliter la création et le fonctionnement des communes nouvelles récemment adoptée par le Sénat est un exercice de simplification. Il s'agit en effet d'un des seul îlots de liberté dont disposent entièrement les communes.

Plusieurs questions concernaient le Grand Paris. La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation s'était emparée du sujet en 2021, en publiant un rapport d'information comportant plusieurs recommandations. Personne n'estime que la situation actuelle, où l'on compte cinq niveaux décisionnels, est satisfaisante. Le Premier ministre a indiqué qu'il y aurait une concertation sur le Grand Paris : nous n'avons pas la prétention de régler quoi que ce soit avant que cette concertation préalable n'ait lieu. Le travail ne pourra donc commencer qu'après les prochaines élections municipales.

Pour ce qui concerne l'Alsace, on pourrait penser qu'un texte portant sur la décentralisation doit contenir des dispositions concernant toutes les régions. Mais qui trop embrasse mal étreint : plus le projet de loi contient d'éléments, moins on sait où l'on va. Le statut de l'Alsace est déterminé par la loi relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace, dont Agnès Canayer était rapporteur. La Collectivité européenne d'Alsace, créée pour répondre à des enjeux de simplification, n'est pas une collectivité comme les autres.

Il est important de relire le rapport Woerth sur la décentralisation, qui contient plusieurs préconisations et recommandations. J'ai rencontré le président de la région Grand Est et des députés alsaciens qui ont déposé une proposition de loi : je leur ai proposé de mettre en place une mission d'évaluation associant largement les partenaires. Il est envisageable d'étudier la recomposition de la région, avec l'ambition de faire évoluer les choses, mais il faut raisonner en termes d'écosystèmes. Il me semble que ni l'Alsace ni la Corse ne doivent être concernées par les prochains projets de loi car on pourrait sinon prévoir des dispositions concernant d'autres régions. Je ne néglige pas l'importance de ces sujets et je note vos observations, mais il faut prendre en compte le calendrier parlementaire et avancer sur des sujets généraux, en particulier à l'Assemblée nationale.

Monsieur Bonhomme, je suis rebelle, mais je ne suis pas révolutionnaire pour autant. Aux grands soirs succèdent souvent de petits matins blêmes. Il faut être ambitieux et efficace pour régler les choses. Les élus sont responsables, les parlementaires aussi, et les territoires innovent : faisons simple. Je crois en l'efficacité de l'action publique, à laquelle nous participons tous en limitant le nombre d'amendements déposés sur les textes, en proposant des solutions adaptées. Si le Premier ministre a repris l'idée de faire des départements l'échelon des réseaux, c'est parce que le sujet a été évoqué lors du dernier congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF). Nous sommes en train de travailler à la rédaction du texte, et je ne peux pas vous jurer que nous ne proposerons pas une telle évolution. J'ai toutefois entendu vos remarques sur l'efficacité de la différenciation.

M. Hervé Reynaud. - Je suis rassuré de voir que le projet de loi à venir n'annonce pas le grand soir. Je me réjouis qu'il recherche l'efficacité, à condition que l'on continue de s'appuyer sur certains fondamentaux : clarifier les compétences, conforter les financements, travailler bien plus sur la contractualisation en faisant davantage confiance aux collectivités locales, comme par le passé, lorsque les contrats globaux de développement étaient conclus au niveau régional.

Je me réjouis également d'entendre qu'on ne va ni restreindre ni rationaliser les différentes strates de collectivités, pour ne pas déstabiliser l'architecture institutionnelle de notre pays. Exercer un mandat, c'est aussi exercer la démocratie ; de ce point de vue, une restriction revient souvent à un affaiblissement du débat démocratique. Selon moi, conserver les strates signifie conserver les départements. J'ai cru comprendre que cet échelon allait être conforté. Leur confiera-t-on davantage de responsabilités, notamment en matière de maintien à domicile ? Les confinera-t-on à des compétences purement sociales, qui font également partie du travail de proximité qu'ils effectuent ? Dans une lettre adressée par le Premier ministre aux présidents de départements, celui-ci indique que la gestion du bâti des hôpitaux pourrait également leur être transférée. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Jean-Baptiste Blanc. - La territorialisation de la norme est, selon moi, le sujet le plus important, d'autant qu'elle n'a jamais vraiment fonctionné. Le cas du « zéro artificialisation nette » (ZAN) le montre : depuis cinq ans, une planification hypercentralisée, sans accompagnement ni gouvernance, a écrasé toutes les planifications locales, raison pour laquelle les élus locaux n'y adhèrent pas. Il faut profiter du chantier que vous ouvrez pour mettre à plat tous les documents de planification, nationaux comme locaux, voir comment leurs contenus s'enchevêtrent, et parvenir à voir plus clair dans cet entrelacs.

Permettez-moi d'insister sur trois cas particuliers. Tout d'abord, il faudrait définitivement régler leur sort aux Sraddet : sont-ils prescriptifs ou non, imposent-ils une mise en compatibilité ou doivent-ils simplement être pris en compte ? Sans y paraître, ils écrasent tous les documents d'urbanisme pris à des échelons inférieurs.

Ensuite, les contrats d'objectifs et de performance (COP) régionaux sont également des machines à produire de la norme, sans qu'on s'interroge véritablement sur leurs conséquences juridiques.

Enfin, comment interpréter les normes issues du plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc) ? Ces normes nationales emportent-elles des conséquences juridiques sur les planifications locales ?

Plusieurs planifications s'entrecroisent, avec des conséquences parfois irréversibles. Cela donne l'impression que tout se décide à Paris, et rien dans les territoires. La territorialisation de la norme est, pour moi, le plus gros chantier à venir.

M. Christophe Chaillou. - Il me semble que nous devrions davantage nous interroger sur le renforcement du rôle des préfets. J'entends l'argument consistant à dire qu'il faut rationaliser et améliorer l'efficacité de l'action publique, mais ceux-ci doivent aussi veiller à appliquer les décisions des parlementaires. Par exemple, les raisons de l'attribution de diverses dotations ne sont pas toujours claires. Nous devons veiller au maintien d'une relation de confiance et aux équilibres qui existent.

Je suis pour le moins perplexe à l'égard des pouvoirs de substitution du préfet, qui lui permettraient de reprendre la main si l'on constate la carence d'une collectivité. Cela pose plusieurs questions : comment un tel constat serait-il réalisé ? Certaines collectivités n'auraient-elles pas intérêt à être considérées comme défaillantes, pour que l'État reprenne la main et règle certaines situations ? Surtout, cette idée n'entre-t-elle pas en contradiction avec le principe fondamental de libre administration des collectivités locales ? En outre, vous avez précisé ne pouvoir fournir aucun exemple de collectivité concernée par une telle situation. Dès lors, pourquoi inventer une telle disposition alors que le problème ne se pose pas ?

Mme Anne-Sophie Patru. - Vous avez évoqué plusieurs pistes issues des travaux de la délégation sénatoriales aux collectivités territoriales et à la décentralisation, notamment le renforcement des pouvoirs de dérogation des préfets ou leur autorité sur les agences et opérateurs de l'État à l'échelon départemental.

De nombreux élus partagent une telle orientation sur des sujets sensibles, notamment pour ce qui concerne les relations avec l'agence régionale de santé (ARS) ou avec les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen). Toutefois, certains s'interrogent sur un possible déséquilibre au détriment de l'autonomie des collectivités. Comment concilier le nécessaire renforcement de l'autorité des préfets avec le principe de libre administration des collectivités territoriales ?

Mme Agnès Canayer. - Je me réjouis du fil rouge de l'efficacité de l'action publique que vous proposez de suivre, et je reconnais bien là votre pragmatisme et votre grande connaissance du sujet. Recentrer l'unicité de la parole de l'État autour du préfet de département est un engagement fort qu'Éric Kerrouche et moi-même préconisions au sein d'un rapport remis en 2022 à la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation et intitulé À la recherche de l'État dans les territoires. Nous sommes évidemment très satisfaits de la voir prendre corps.

Je rejoins mon collègue Olivier Bitz : pour ce qui concerne les collectivités territoriales à statut particulier - les projets de l'Alsace reviennent sur le devant de la scène -, j'entends votre proposition d'évaluer la situation et de travailler avec les acteurs locaux pour trouver un chemin. Nous sommes au milieu du gué : la loi que vous mentionniez date de 2019, ses dispositions étaient modestes et mériteraient d'être approfondies. Les acteurs alsaciens ont la volonté de poursuivre en ce sens pour améliorer l'efficacité de l'action en Alsace, la Collectivité européenne d'Alsace ayant prouvé sa capacité à réaliser des économies d'échelle et à bien mener son action.

Enfin, en matière d'efficacité de l'action publique, j'appelle votre attention sur la protection de l'enfance dans les départements. Dans plusieurs d'entre eux, la mise en oeuvre de cette compétence rencontre de grandes difficultés, notamment lorsqu'il s'agit d'offrir à tous les enfants du territoire de réelles chances d'épanouissement. Un texte spécifique devait porter sur la protection de l'enfance. Comment envisagez-vous de mieux coordonner l'action de l'État et des départements en la matière ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Pour ce qui concerne la contractualisation, monsieur Reynaud, si l'on pose comme principe une relation responsable et de confiance entre l'État et les collectivités, en considérant que ceux-ci sont des partenaires, que l'État n'est pas un donneur d'ordre quand le département serait l'exécutant, il faut contractualiser. Des contrats État-région existent déjà, ainsi que les contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE) conclus entre l'État et les intercommunalités. Il faut que l'État s'engage par de tels contrats de territoire, qui donnent de la lisibilité aux collectivités. Nous souhaitons donc maintenir les contrats État-région. Nous souhaitons également que les métropoles puissent signer elles-mêmes les parties qui les concernent. Je suis assez favorable à la généralisation des contrats ; on pourrait imaginer qu'après les prochaines élections, les préfets et les sous-préfets accompagnent les maires ou les présidents d'intercommunalité dans la réalisation des programmes pour lesquels ces derniers ont été élus. Pour simplifier les dispositifs, je plaide pour l'organisation libre de conférences des financeurs, qui existent déjà dans certains départements, où les autorités se répartissent les actions à mener au lieu que chaque élu fasse la chasse aux subventions.

Nous ne touchons ni aux strates existantes ni aux compétences des collectivités. En revanche, il ne s'agit pas de muscler des structures comme si cela était une fin en soi. Celles-ci doivent répondre aux besoins et assumer les services à rendre. Vous parliez de différenciation ; il faut prendre en compte l'hétérogénéité des départements : dans des territoires ruraux, où les intercommunalités et les communes ne comptent qu'un petit nombre d'habitants, la solidarité territoriale est nécessaire ; en revanche, dans d'autres territoires, c'est moins le cas. C'est aussi pour cette raison que le Premier ministre a proposé que les départements deviennent l'échelon de référence pour les réseaux : la France est le pays d'Europe où le taux d'équipement en très haut débit est le plus élevé, les départements ayant parfois pris la main pour développer ces réseaux.

Pour ce qui concerne la solidarité territoriale, nous proposons de muscler le niveau départemental des ARS. Aujourd'hui, le délégué départemental doit agir selon avec l'assentiment de son directeur régional. La création d'un directeur départemental de la santé, un peu à l'image des préfets de région et des préfets de département, donne la possibilité d'agir plus librement en proximité, notamment dans les grandes régions. En outre, nous pourrions demander aux départements de participer à la construction d'hôpitaux de proximité et de développer leur compétence en matière de maintien à domicile. Nous attendons des retours sur ces sujets.

Monsieur Chaillou, je partage vos remarques : le parlementaire ne doit pas être coupé du terrain, et le préfet doit régulièrement le rencontrer pour l'informer. Je n'ai pas connaissance de difficultés à ce sujet. Les parlementaires participent aux réunions relatives à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et au fonds pour le développement de la vie associative (FDVA). Sur ce point, le Sénat est à l'initiative du rescrit, c'est-à-dire de la possibilité pour un maire qui a un grand projet de demander au préfet son avis. N'hésitez pas à m'informer de toute difficulté, mesdames, messieurs les sénateurs.

La gestion de la carence des collectivités dans l'exécution de leurs missions se fait sans préjudice de la libre administration des collectivités territoriales. Par exemple, en cas de grève dans les écoles, que faire si la commune ne met pas en oeuvre le service minimum d'accueil garanti aux familles par la loi ? Dans un premier temps, le préfet se rapprochera du maire afin de déterminer les causes du dysfonctionnement. Cependant, si une collectivité refuse de remplir ses missions, comme l'eau et l'assainissement, c'est à l'État, garant de la promesse républicaine, d'assurer l'égalité des droits entre citoyens.

Toujours est-il que le préfet n'est pas là pour chercher la moindre faute et très peu d'élus ne font pas leur travail.

Pour garantir l'efficacité de l'action publique, il faut également répondre à la situation où un maire voudrait agir dans un domaine relevant de sa compétence, mais ne le pourrait pas. Comment dans ce cas permettre à l'État de se substituer à la collectivité ?

M. Christophe Chaillou. - Donc l'État va recruter du personnel pour assurer l'accueil périscolaire ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Ne me faites pas dire ce que je n'ai pas dit, ni même ce que je n'ai pas pensé.

Si l'on constate une carence, par exemple de l'hôpital ou des services de secours, devons-nous demander aux usagers d'attendre ? La gestion de la carence consiste à anticiper les difficultés et à déployer des moyens en conséquence. Ainsi, l'État peut se substituer à la collectivité pour que le service soit assuré aux citoyens. Ce n'est pas du tout un acte de défiance par rapport aux collectivités, pas plus qu'une façon de dire qu'elles ne font pas leur travail, alors que certaines, dans le cadre de grandes catastrophes climatiques, n'arrivent pas à faire face seules et ont besoin de l'État.

Mme Catherine Di Folco. - En tout cas, il ne faut pas que cela se passe comme pour les logements sociaux.

Mme Françoise Gatel, ministre. - Je ne voudrais pas vous faire peur avec cette disposition. Il faut que nous nous parlions franchement. Les élus sont libres et responsables.

Si une collectivité ne répond pas à ses obligations en matière de logement social, le contrat de mixité sociale permet de revoir et d'alléger ses contraintes. Le ministre du logement peut proposer un certain nombre de dispositions. Il ne s'agit pas de dire que, puisque l'on est en carence, l'État construit des logements.

Mme Catherine Di Folco. - C'est ce qui se passe actuellement.

Mme Françoise Gatel, ministre. - Nous pourrons en reparler, mais ce n'est pas l'idée.

Madame Canayer, vous avez remis, avec Éric Kerrouche, un rapport remarquable intitulé, avec humour, À la recherche de l'État dans les territoires. Grâce à l'enquête menée par les détectives du Sénat, on l'a retrouvé. Votre proposition était de muscler l'État au niveau départemental, où il assure la coordination et le pilotage de tous les services et agences. Je le rappelle, beaucoup des propositions dont nous parlons émanent du Sénat.

La protection de l'enfance est un vrai sujet, sur lequel un texte est en cours d'élaboration. J'en profite pour parler de la médecine scolaire, qui est un élément de prévention et de protection de l'enfance. À un moment où nous avons beaucoup d'inquiétudes sur la santé des enfants, des propositions émanent de nos territoires. Ainsi, certains départements, assurent, au titre de la protection maternelle et infantile (PMI) la visite des 4 et 5 ans dans les écoles maternelles. À Nantes, c'est la commune qui exerce la compétence de la médecine scolaire par délégation de l'État. Il en est de même à Strasbourg et à Paris, cette dernière ayant les attributions d'une ville et d'un département.

La territorialisation de la norme est un point important. Vous avez raison : lorsque l'État confie des compétences à une collectivité, il lui appartient de permettre à cette dernière de fixer les normes. Cependant, les maires ne sont pas demandeurs de nouveaux pouvoirs réglementaires, car ils se sentent parfois en insécurité par rapport aux risques juridiques encourus.

En revanche, s'agissant des normes que vous avez évoquées et de la planification - Sraddet, SRDEII, Scot, PLU, etc. -, la situation devient quelque peu insensée : à peine un PLU est-il achevé que l'on doit tout recommencer, car le Scot ou le Sraddet ont évolué. Une plus grande stabilité permettrait des économies.

Aux côtés du Premier ministre, deux conseillers d'État sont chargés de formuler des propositions d'optimisation, d'organisation et de simplification. Il serait heureux qu'ils vous rencontrent.

Quant au ZAN, le texte est inscrit au calendrier parlementaire.

M. Jean-Baptiste Blanc. - Je reviens sur l'annonce dont nous avons pris connaissance hier, c'est-à-dire la possibilité d'inscrire au mois de juin à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (Trace), largement votée par notre assemblée. Cette inscription aurait lieu « sous réserve d'un compromis bicaméral », proposition pour le moins originale...

Pour ce qui s'apparente à une « CMP fantôme », j'ai proposé que nous prenions l'attache de nos collègues députés pour entamer ce dialogue. Puisque nous serions ravis d'une inscription de ce texte au mois de juin, nous faisons ce premier pas.

Mme Françoise Gatel, ministre. - Je vous remercie de ces échanges et reçois toutes vos remarques avec intérêt. Dès que le texte sera abouti, nous aurons de nombreuses réunions en interministériel dans ce domaine dont je suis, en quelque sorte, l'ensemblière. Mes collègues chargés du logement et de la santé entameront bientôt des concertations et le texte vous sera transmis dès qu'il aura été soumis au Conseil d'État et au CNEN.

J'aimerais que vous réfléchissiez à un dernier point : le logement, qui fait partie des politiques que nous voulons décentraliser. Il ne s'agit pas d'un transfert d'une collectivité à une autre, car c'est l'État qui peut déléguer la gestion des aides à la pierre. Or nous estimons que l'on ne peut plus gérer une politique de logement efficace depuis Paris. Certes, des éléments de stratégie, comme la mise en oeuvre de la loi SRU et le droit au logement opposable (Dalo), relèvent du niveau national, mais il nous faut ensuite être opérationnels. Le niveau pertinent est peut-être celui des intercommunalités ou, parfois, des départements. Il convient également de renforcer le rôle des maires pour l'attribution de logements sociaux, mais selon une procédure sécurisée qui ne les mettrait pas en difficulté, car nous sommes alertés sur ce point.

M. Christophe-André Frassa, président. - Nous vous remercions de vos précisions, madame la ministre.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 50.