COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 14 heures.

Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche - Examen des amendements aux articles délégués au fond du texte de la commission des affaires économiques

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons les amendements aux articles délégués au fond du texte de la commission des affaires économiques sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue) en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 33

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - Avis défavorable aux amendements identiques n^os  320 et 374, qui sont contraires à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 320 et 374.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - Avis favorable à l'amendement n°  401, qui propose une coordination pour l'application outre-mer de l'article 33.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 401.

Article 34

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour avis. - Avis favorable à l'amendement rédactionnel n°  402.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 402.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

La réunion, suspendue à 14 h 05, est reprise à 17 heures.

Proposition de nomination de M. Jean Maïa, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique - Communication (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Audition de M. Jean Maïa, candidat proposé par la Président de la République aux fonctions de président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Vote sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Jean Maïa aux fonctions de président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

La réunion, suspendue à 18 h 00, est reprise à 18 h 30.

Projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie - Audition de Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous entendons à présent Naïma Moutchou, ministre des outre-mer, sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie. Notre commission examinera demain matin le rapport d'Agnès Canayer sur ce texte, qui sera débattu en séance publique mardi prochain.

Madame la ministre, lors de votre dernière audition par notre commission, en novembre 2025, dans le cadre de l'examen des crédits de la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2026, vous reveniez justement d'un déplacement en Nouvelle-Calédonie. Vous aviez alors évoqué l'organisation d'une consultation citoyenne anticipée, qui se serait tenue à la mi-mars, ce qui aurait reporté à plus tard l'examen du projet de loi constitutionnelle prévu dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accord de Bougival, signé le 12 juillet 2025.

Toutefois, depuis l'automne dernier, le contexte a considérablement évolué et le Gouvernement a lui-même changé de stratégie. La mission de facilitateurs que vous aviez mandatée au début du mois de décembre n'a, semble-t-il, pas eu la portée espérée. En raison de l'opposition exprimée par le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) ainsi que par une partie du Congrès de Nouvelle-Calédonie, le projet de loi ordinaire visant à organiser la consultation citoyenne anticipée a été finalement abandonné.

La priorité a été donnée à la poursuite des discussions avec les forces politiques calédoniennes. Un nouveau cycle de négociations a ainsi été ouvert par le président de la République le 16 janvier dernier, au terme duquel un accord complémentaire à l'accord de Bougival, dit « Élysée-Oudinot », a été signé. Cet accord complémentaire vient préciser l'accord de Bougival sur quelques points, tout en actualisant le calendrier de mise en oeuvre initialement prévu.

Pour autant, c'est bien le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie tel qu'il avait été déposé sur le Bureau du Sénat le 14 octobre dernier qui a été inscrit à l'ordre du jour des travaux de notre assemblée. Ce projet de loi vise à inscrire dans la Constitution les orientations définies par l'accord de Bougival. Il constitue le socle d'une nouvelle architecture juridique et la base du nouveau statut institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, vingt-sept ans après la signature de l'accord de Nouméa. Ce dernier est arrivé au terme de son calendrier avec l'organisation du troisième et dernier référendum sur l'autodétermination, en décembre 2021.

Indéniablement, l'accord de Bougival comporte des dispositions inédites sur le plan juridique, à commencer par l'instauration d'un État de la Nouvelle-Calédonie, que l'accord définit lui-même comme une organisation sui generis au sein d'un ensemble national. On peut également citer la possibilité de transférer des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie, ou encore l'adoption d'une Loi fondamentale par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, qui consacrera sa capacité d'auto-organisation.

Sans présenter en détail l'ensemble des dispositions que comporte le projet de loi constitutionnelle, je souhaite simplement faire part d'une interrogation. Le projet de loi renvoie à la loi organique la détermination des modalités de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie. Or les dispositions de l'accord de Bougival, qui sont censées constituer les lignes directrices de cette loi organique, ne permettent pas de lever certaines ambiguïtés à leur propos.

L'accord de Bougival précise que « le Congrès de la Nouvelle-Calédonie pourra adopter une résolution à la majorité qualifiée de trente-six membres, demandant que soient transférées à la Nouvelle-Calédonie des compétences de nature régalienne [...]. En cas d'adoption d'une telle résolution, un comité de travail sera mis en place entre l'État et une délégation spéciale du Congrès de la Nouvelle-Calédonie [...]. Un projet conjoint de l'État et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie pourra être soumis à l'approbation des Calédoniens ».

Un tel « projet conjoint de l'État et du Congrès » nous laisse quelque peu sur notre faim, avouons-le. Qui, au sein de l'État, le validera ? Quelle sera la suite de la procédure ? La loi organique pourra-t-elle fonder à elle seule l'effectivité du transfert une fois celui-ci demandé par le Congrès et approuvé par les Calédoniens ? Ou bien le Parlement national sera-t-il appelé à se prononcer à chaque fois sur le transfert d'une compétence régalienne, comme c'est le cas dans le cadre des transferts de compétences à l'Union européenne ? Si oui, le projet de loi constitutionnelle ne devrait-il pas être plus précis ?

Avant de vous donner la parole, madame la ministre, je la cède à notre rapporteur Agnès Canayer, qui complétera cette première série de questions.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Madame la ministre, notre présidente vous a adressé de nombreuses questions qui ont souvent été posées lors des auditions que nous avons menées dans un temps très contraint. Permettez-moi de vous soumettre deux interrogations supplémentaires.

La première porte sur le transfert des compétences de l'État de la Nouvelle-Calédonie vers les provinces et sur l'incidence potentielle de ces transferts sur la cohérence et l'unité entre provinces. La question suscite de fortes interrogations en Nouvelle-Calédonie, car si l'accord de Bougival pose le principe du mécanisme de transfert de compétences, il renvoie à la loi organique la définition de ses modalités. Le projet de loi constitutionnelle est quant à lui très sobre sur l'encadrement de tels transferts.

Le risque est que le transfert de compétences de l'État vers les provinces aboutisse à une Nouvelle-Calédonie à plusieurs vitesses, marquée par une différenciation très forte entre les provinces, certaines étant susceptibles de se voir attribuer plus de compétences que d'autres. Vous n'êtes pas sans savoir qu'au Sénat, nous sommes habituellement très attachés au principe de différenciation territoriale, mais vous connaissez les inquiétudes que ce sujet provoque en Nouvelle-Calédonie. Pourriez-vous nous rassurer sur ce point ?

Par ailleurs, le projet de loi constitutionnelle procède à des renvois massifs à la loi organique, en conformité avec l'accord de Bougival lui-même. Or, pour le moment, nous ne disposons pas de précisions sur le contenu d'une telle loi organique. Pourriez-vous nous indiquer les grandes lignes du projet de loi organique à venir, avant que le Sénat n'examine le projet de loi constitutionnelle en séance publique la semaine prochaine ?

Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer. - La Nouvelle-Calédonie n'a jamais été un dossier parmi d'autres ; c'est un engagement politique, une histoire et, aujourd'hui, un choix particulièrement stratégique pour le territoire et le pays.

Le projet de loi constitutionnelle que vous vous apprêtez à examiner s'inscrit dans un processus politique engagé depuis plus de trente ans. Ce texte n'est pas une parenthèse technique, c'est un acte de continuité et de responsabilité, dans la lignée de ce que la République a su faire pour les Calédoniens quand elle a privilégié le dialogue. Cette révision vise à traduire dans la norme suprême les équilibres patiemment construits depuis la fin du troisième référendum.

Dans cette perspective, une étape importante a été franchie le 19 janvier dernier par les partenaires calédoniens venus à Paris sur l'invitation du Président de la République. Après trois jours d'échanges approfondis au ministère des outre-mer, les cinq délégations ayant répondu à l'invitation, sur les six délégations invitées, ont apporté des éclairages à l'accord de Bougival signé le 12 juillet 2025. Deux textes viennent aujourd'hui le compléter : un accord complémentaire sur le volet institutionnel, et un protocole financier destiné à consolider le pacte de refondation déjà présenté en amont par le Premier ministre.

Ces travaux ont permis de trouver un équilibre politique important, mais fragile. Parvenir à un tel compromis n'est jamais simple. Quelques jours après sa signature, les partenaires sont venus ensemble le présenter devant le groupe de contact du Sénat sur la Nouvelle-Calédonie pour témoigner de leur engagement commun à mettre en oeuvre un nouveau cadre institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie.

La signature de l'accord de Bougival par toutes les délégations calédoniennes, y compris le FLNKS, a été l'aboutissement de mois de négociations exigeantes et de travaux techniques menés avec l'ensemble des forces politiques représentées au Congrès de la Nouvelle-Calédonie. L'accord de Bougival traduit la volonté de bâtir un cadre institutionnel renouvelé et pérenne, après des années d'impasse consécutives à la séquence référendaire prévue par l'accord de Nouméa et après les violences de mai 2024, qui ont fracturé la société calédonienne et confirmé la nécessité d'un nouvel accord global, porteur de stabilité.

L'accord de Bougival ouvre des avancées institutionnelles majeures. Il prévoit notamment la création de l'État de la Nouvelle-Calédonie, inscrit dans la Constitution française, qui pourra être reconnu par la communauté internationale ; la reconnaissance d'une double nationalité, une nationalité calédonienne coexistant avec la nationalité française ; la création d'une Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie pour consacrer sa capacité d'auto-organisation ; l'ouverture du corps électoral pour les prochaines élections provinciales de 2026 aux 12 000 natifs, dont la moitié est de statut civil coutumier, et aux 5 900 résidents depuis au moins quinze ans ; le transfert de la compétence en matière de relations internationales dans le champ des compétences propres de la Nouvelle-Calédonie, lui permettant d'agir, de signer et de coopérer directement avec ses voisins dans le respect des engagements et des intérêts de la France ; la faculté pour le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, à la majorité qualifiée de trente-six membres sur cinquante-six, d'adopter une résolution demandant le transfert de compétences régaliennes ; le maintien par l'État des compétences de défense, de sécurité et d'ordre public, de justice et de monnaie, avec une association étroite de la Nouvelle-Calédonie à l'exercice de ces compétences. En janvier dernier, une séquence de discussion conduite au ministère des outre-mer a d'ailleurs permis d'envisager de manière concrète de premières modalités d'association.

En signant l'accord Élysée-Oudinot, les partenaires ont rappelé leur attachement aux avancées de l'accord de Bougival et se sont accordés sur des précisions relatives à cinq points essentiels : la reconnaissance de l'identité kanak et l'affirmation de l'identité calédonienne ; l'exercice du droit à l'autodétermination ; l'attractivité économique ; la loi fondamentale et la capacité d'auto-organisation ; le calendrier indicatif de mise en oeuvre.

Tout d'abord, la pleine reconnaissance de l'identité kanak, inscrite dans le préambule de l'accord de Nouméa, qui demeure un texte fondateur, a été confirmée. Les partenaires ont également conforté l'affirmation de l'identité calédonienne en lien avec l'émergence de la notion de peuple calédonien. Dans le sillage du « chemin du pardon » proposé par le chef de l'État en juillet 2023, ils ont choisi d'inscrire dans l'accord la voie d'une réconciliation des mémoires et des communautés, afin de réparer les blessures du passé et de bâtir une concorde calédonienne. Ces précisions visaient aussi à répondre aux craintes exprimées par le FLNKS et par le Sénat coutumier à propos du préambule de l'accord de Bougival.

Je regrette que le FLNKS n'ait pas pris part à cette séquence. Je sais néanmoins qu'au sein même de l'Union calédonienne, des voix s'étaient exprimées en faveur de la participation à ces discussions, preuve que le débat traverse aujourd'hui ce mouvement et qu'il continue de s'y structurer. Nous sommes à un moment où le dialogue est indispensable. Les enjeux sont trop importants pour que les échanges s'interrompent durablement. Le FLNKS, je le sais, n'est pas figé : ses positions ont évolué ces derniers mois, les débats internes en son sein sont réels et traduisent une réflexion en cours sur les perspectives institutionnelles.

En août 2025, sa délégation évoquait l'accord de Kanaky pour une pleine indépendance à l'horizon de 2027. En novembre dernier, lors de nos échanges, elle mettait en avant le projet de Deva. Les lignes bougent, en témoigne la réélection d'Emmanuel Tjibaou à la présidence de l'Union calédonienne (UC). Ma porte reste donc ouverte.

L'accord ouvre de véritables avancées, ce qui explique que les indépendantistes du Parti de libération kanak (Palika) le soutiennent également. Il y a trois mois, ce parti s'est définitivement retiré du FLNKS, dont il était membre fondateur depuis quarante et un ans. Le Palika, qui affirme continuer de porter le projet d'indépendance, explique notamment ne plus se reconnaître dans les décisions prises sans aucune concertation par le FLNKS, lequel continue pourtant de prôner le dialogue et le consensus avec tous les partenaires politiques. Cet état d'esprit l'a conduit à défendre l'accord de Bougival qui, selon lui, fixe le chemin d'accès progressif à la souveraineté.

Pour ce qui concerne l'exercice du droit à l'autodétermination, les partenaires ont souhaité dépasser la logique binaire des référendums issus de l'accord de Nouméa. Ce droit s'exprimera désormais à l'aide d'un mécanisme de transfert progressif des compétences régaliennes, fondé sur des majorités renforcées et sur l'approbation par consultation des Calédoniens. Cet équilibre incarne l'esprit de consensus des partenaires et le fameux « pari de la confiance » de Bougival.

Les échanges ont été approfondis, notamment dans le cadre d'un atelier consacré à l'association de l'exercice des compétences régaliennes. Ils nourrissent d'ailleurs le travail en cours pour le projet de loi organique. Le relevé de conclusions remis aux partenaires à Paris après une journée de travail formalise le champ des possibles et souligne l'ampleur du travail à venir pour traduire les accords en dispositions opérationnelles.

Le comité de suivi prévu par l'accord jouera désormais un rôle central dans l'accompagnement de cette association. L'accord complémentaire précise qu'il aura notamment pour mission d'en évaluer la mise en oeuvre et d'alimenter la réflexion sur un éventuel transfert des compétences régaliennes. Les modalités concrètes seront définies dans le cadre de la loi organique par les acteurs politiques calédoniens eux-mêmes.

Les partenaires ont également réaffirmé l'ambition des provinces en matière d'attractivité économique. Celles-ci demeurent l'échelon privilégié du développement économique et social de la Nouvelle-Calédonie. La future loi organique traduira les compétences et les outils dont elles seront dotées, tout en garantissant la solidarité territoriale. Chaque province pourra ainsi conduire des politiques d'attractivité et de développement adaptées à ses spécificités. L'État a veillé à écarter le risque d'une « hyper-provincialisation », et je tiens à rassurer ceux qui sont inquiets : l'unité de la Nouvelle-Calédonie ne saurait être remise en cause.

Concrètement, un transfert partiel de la compétence fiscale est envisagé dans un cadre défini par la loi organique : il concerne la nature des impositions, les marges de modulation de l'assiette et des taux. Ce transfert sera assorti de la garantie d'un mécanisme de solidarité financière permettant de poursuivre l'objectif de rééquilibrage. Les transferts des compétences du territoire vers les provinces ne sauraient être ni automatiques ni de plein droit, ainsi que le Conseil d'État l'a rappelé dans son avis.

Sur le plan institutionnel, les partenaires ont souhaité préciser la hiérarchie des normes définies par l'accord de Bougival, reprenant la position du Conseil d'État. Le champ ouvert à la Loi fondamentale pourra être large et le législateur organique ne saurait en restreindre l'étendue sans méconnaître le principe d'auto-organisation.

Le nouveau calendrier prévisionnel de mise en oeuvre prévoit successivement, après la publication de l'accord Élysée-Oudinot au Journal officiel qui a déjà eu lieu, la révision constitutionnelle, la présentation de l'avant-projet de loi organique, la consultation des Calédoniens, puis l'organisation des élections provinciales avant la fin de l'année.

Le calendrier parlementaire envisagé prévoit que le projet de loi constitutionnelle sera examiné en séance par l'Assemblée nationale la semaine du 30 mars prochain. La réunion du Congrès de Versailles pourrait quant à elle se tenir en avril prochain - cette date est purement indicative. En outre, si une navette se révélait nécessaire pour parvenir à un texte stabilisé et partagé, elle serait naturellement engagée. Tout cela relève de la souveraineté du Parlement.

Le projet de loi constitutionnelle que j'ai l'honneur de vous présenter n'est pas un acte unilatéral de l'État. Il a été coconstruit dans le cadre d'un comité de rédaction installé par le ministre d'État Manuel Valls le 20 août dernier à Nouméa pour poursuivre la dynamique de négociation et de construction collective et transpartisane qui a conduit à la signature de l'accord. Cinq formations politiques calédoniennes sur six y ont contribué.

Le projet de loi constitutionnelle comporte trois articles. L'article 1^er entrera en vigueur dès le lendemain de l'adoption du projet de loi constitutionnelle par le Congrès. Il prévoit la consultation des Calédoniens : le corps électoral sera celui des consultations référendaires, mis à jour. L'ensemble des autres dispositions du projet de loi n'entreraient en vigueur que si les dispositions de l'accord de Bougival étaient approuvées.

L'article 2 porte sur l'ensemble des dispositions relatives à l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie. Il prévoit que le titre XIII de la Constitution s'intitulera « De l'État de la Nouvelle-Calédonie », et comprendra cinq articles.

L'article 76 crée la loi organique, dont le rôle sera notamment de déterminer la répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie, les modalités de transfert des compétences, y compris régaliennes, de l'État vers la Nouvelle-Calédonie, les conditions d'exercice de la compétence en matière de relations internationales et les dispositions relatives aux compétences des provinces.

L'article 77 crée la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie, adoptée par le Congrès calédonien. Elle dispose d'un domaine exclusif - charte des valeurs calédoniennes, code de la citoyenneté, signes identitaires - et d'un domaine partagé avec la loi organique, où elle pourra intervenir dans tous les champs qui seront laissés libres par le législateur organique - organisation et fonctionnement des institutions calédoniennes, répartition des compétences entre les institutions, domaine respectif des actes législatifs et réglementaires. En outre, la Loi fondamentale peut être habilitée par la loi organique spéciale à compléter ou préciser certaines de ses dispositions.

L'article 78 prévoit que certaines mesures nécessaires à la mise en oeuvre des accords de Bougival pourront être prises par la loi.

L'article 79 crée la nationalité calédonienne en reprenant les critères fixés dans l'accord de Bougival du 12 juillet 2025.

L'article 80 fixe le corps électoral spécial pour les élections provinciales de 2026. Il prévoit en outre que, sauf si la Loi fondamentale n'a pas été adoptée, à compter des provinciales qui se tiendront en 2031, l'ensemble des électeurs de nationalité calédonienne seront admis à participer.

Enfin, l'article 3 du projet de loi constitutionnelle précise les modalités d'entrée en vigueur de ses dispositions.

Ce projet de loi constitutionnelle déposé le 14 octobre dernier au Sénat fera l'objet de plusieurs amendements du Gouvernement. Ils viseront tout d'abord à prendre en compte la nouvelle date maximale de consultation des Calédoniens, fixée au plus tard le 26 juillet 2026 et non plus le 26 avril prochain. Ces amendements viseront ensuite à intégrer l'accord complémentaire Élysée-Oudinot afin d'en constitutionnaliser les orientations. Enfin, ils viseront à reporter les élections provinciales en prévoyant, par un nouvel article, leur tenue au plus tard le 20 décembre 2026 et, à titre exceptionnel pour ce scrutin, l'adoption par décret en Conseil d'État des mesures nécessaires à son organisation.

Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de terminer la présentation du volet institutionnel en évoquant le projet de loi organique. Un premier travail de rédaction a débuté, sous l'impulsion de la direction générale des outre-mer (DGOM). Madame la présidente, madame le rapporteur, je vous ai adressé, ainsi qu'à l'ensemble des présidents de groupe, une note de la DGOM ainsi que différents documents, notamment un tableau prévisionnel de répartition des articles entre la loi organique et la Loi fondamentale, et un relevé des conclusions de l'atelier consacré aux compétences régaliennes en janvier dernier, établi avec l'ensemble des forces politiques.

Cette première base de rédaction permettra d'ouvrir une phase de concertation interministérielle de plusieurs semaines. Dans un second temps, entre mars et avril prochains, le texte sera soumis à un comité de rédaction qui réunira les partenaires calédoniens. La DGOM et le Haut-Commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie, à tout le moins, seront mobilisés pour accompagner ce travail.

Dans ces conditions, il m'est impossible de vous présenter à ce stade un projet de loi organique entièrement rédigé. L'ampleur du chantier implique des concertations approfondies avec les partenaires. Ce n'est qu'à l'issue de ce processus que le Gouvernement sera en mesure de vous adresser un texte stabilisé.

Le calendrier de travail, tel que le cinquième point de l'accord Élysée-Oudinot le prévoit, envisage la présentation d'un avant-projet de loi organique en mai prochain, afin que les Calédoniens puissent en disposer lors de la consultation sur l'approbation des accords, attendue en juin ou en juillet prochains. Le Parlement serait ensuite saisi du projet de loi organique à l'automne, pour permettre l'adoption du texte avant la fin de l'année.

Enfin, aucun cadre institutionnel ne tient sans perspectives économiques et sociales. Les partenaires calédoniens ont souhaité compléter le pacte de refondation qui, conformément aux orientations économiques et sociales de l'accord de Nouméa, est structuré autour de cinq piliers dotés de près de 2 milliards d'euros sur la période 2026-2030. Ce pacte traduit un engagement fort de l'État, malgré le contexte budgétaire exigeant. Le protocole financier doit permettre de répondre aux enjeux de relance, qui concernent notamment la filière du nickel, la pérennisation du système social et le désendettement de la Nouvelle-Calédonie.

Concrètement, il se traduit dès 2026 par 1,1 milliard d'euros de financement. Il prévoit 130 millions d'euros pour l'attractivité et la relance de la création d'emplois, une baisse de l'impôt sur les sociétés, des garanties bancaires, des mesures de défiscalisation pour les entreprises qui ont été détruites. Il prévoit également 30 millions d'euros pour les investissements dans les infrastructures, plus de 500 millions d'euros pour soutenir la filière du nickel, 12 millions d'euros pour donner des perspectives à la jeunesse, à travers les services civiques, les éducateurs spécialisés, le régiment de service militaire adapté en Nouvelle-Calédonie (RSMA-NC), 429 millions d'euros pour le soutien aux finances publiques par des prêts garantis par l'État (PGE), des subventions ou encore une année blanche, ainsi que 10 millions d'euros pour l'urgence sociale.

Mesdames, messieurs les sénateurs, les partenaires calédoniens ont ouvert une nouvelle étape du dialogue qui a permis d'aboutir à un compromis équilibré. Il n'existe aujourd'hui ni voie alternative ni contre-projet partagé. Chacun en a conscience, ce processus ne pourra aboutir que par une mobilisation conjointe du Gouvernement et du Parlement.

Après des années d'impasse politique, après les fractures que les émeutes ont révélées et la crise économique et sociale qui en a résulté, la Nouvelle-Calédonie a besoin d'une stabilité retrouvée. C'est précisément ce que permettent les accords. Les points qui faisaient débat ont été précisés ; le protocole financier qui les accompagne offre enfin au territoire les moyens de se redresser. Ils ne produiront pleinement leurs effets qu'avec de la visibilité pour les acteurs économiques.

Au fond, notre projet de révision constitutionnelle poursuit une ambition : réaffirmer la place singulière de la Nouvelle-Calédonie à travers une trajectoire institutionnelle inédite. Il s'agit de tourner une page sans en renier l'esprit et d'ouvrir un nouveau chapitre pour que les Calédoniens puissent écrire leur avenir en confiance.

Dans un contexte géopolitique instable, au sein d'une région Pacifique où les convoitises s'affirment, la stabilité de la Nouvelle-Calédonie n'est pas un enjeu lointain. Elle touche à notre présence dans le monde et au rapport que la France entretient avec lui.

La phase parlementaire sera décisive pour que ce processus se concrétise. Je formule le voeu que le sujet de la Nouvelle-Calédonie continue d'être traité au Sénat, comme par le passé, dans un esprit de responsabilité collective au-delà des clivages et des échéances à venir. En effet, au bout du chemin, ce sont bien les Calédoniens qui décideront : le dernier mot leur appartiendra.

Mme Corinne Narassiguin. - Madame la ministre, nous vous remercions de votre exposé très complet.

Comme vous le savez, après la tribune publiée par plusieurs parlementaires socialistes et les échanges que nous avons déjà eus, nous estimons que ce projet de loi constitutionnelle fondé sur les accords de Bougival et Élysée-Oudinot, dans ce calendrier particulier, est très insatisfaisant. Pour vous le dire très honnêtement, le pari semble impossible à tenir.

Durant les auditions menées par le rapporteur, la question du quatrième report des élections a été posée avec insistance, de la part tant des juristes que des représentants de partis politiques calédoniens. Il y a là un problème fondamental.

Le Parlement national a voté un troisième report, en adoptant une proposition de loi transpartisane. Nous pensions alors que l'accord de Bougival était consensuel. Ensuite, l'UC-FLNKS s'est retiré de l'accord, ce qui nous semble regrettable. Le Sénat a alors donné le ton des débats au Parlement : en raison du rejet du texte par l'Assemblée en première lecture, c'est lors de la commission mixte paritaire qu'il a été décidé de changer l'intention politique de ce troisième report.

Dans notre esprit, il devait s'agir du dernier report des élections, ce en quoi nous suivions l'avis du Conseil d'État. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a ensuite appuyé cette position en mettant en avant le respect fondamental des principes de notre démocratie, qui s'appliquent aussi bien en Nouvelle-Calédonie que partout ailleurs sur le territoire, mais aussi l'importance de veiller à ne pas établir de jurisprudences potentiellement risquées dans le droit français.

Par ailleurs, après l'adoption d'un amendement déposé par les six présidents de groupe politique auteurs de la proposition de loi organique visant à reporter les élections provinciales, une proposition de rédaction des députés socialistes a été adoptée lors de la réunion de la commission mixte paritaire, afin de modifier l'intitulé de la proposition de loi pour préciser qu'elle devait permettre d'élargir le consensus. Malheureusement, les convocations pour les réunions en vue de l'accord Élysée-Oudinot n'ont pas été propices à l'élargissement du consensus. Cet accord débouche sur un calendrier qui exigerait que nous votions un quatrième report des élections. Se pose là un problème démocratique pour la Nouvelle-Calédonie : on nous demande d'allonger des mandats, qui devaient initialement durer cinq ans, de deux ans et demi.

D'après les auditions du rapporteur, les Calédoniens, y compris ceux qui sont très favorables à une nouvelle avancée sur l'accord, sont mécontents de la perspective de ce quatrième report. Il leur donne l'impression que les élus calédoniens sont allés négocier leur sécurité personnelle alors que leur légitimité démocratique est de plus en plus contestée - ils ont été élus en 2019. Or ce sont ces élus qui ont signé les accords de Bougival et Élysée-Oudinot ; ils seront appelés à se prononcer en Congrès sur le projet de loi organique, et amenés à faire campagne lors de la consultation sur l'accord prévue par le projet de loi constitutionnelle.

Alors que le Conseil constitutionnel a déjà considéré que nous sommes allés au bout de l'extension des mandats, il nous semble pour le moins déplacé de demander aux législateurs que nous sommes de contourner une décision du Conseil constitutionnel, d'autant plus sur un sujet aussi fondamental. Il est certes tout à fait normal de faire évoluer la Constitution, mais ce dont il est question, c'est de déroger à la légitimité démocratique des élus. Dans le contexte politique actuel, alors qu'il est tout à fait possible que l'extrême droite remporte la prochaine élection présidentielle, proposer d'ainsi rallonger la durée des mandats, même dans des situations exceptionnelles, créerait un précédent auquel il faut réfléchir.

Quoi que l'on pense du FLNKS, le processus calédonien est un processus de décolonisation. Que le FLNKS, compte tenu de son importance historique, ne soit pas partie à l'accord, que cet accord n'inclue pas un nombre significatif d'indépendantistes kanak et qu'il ne soit donc pas consensuel, est problématique.

Imaginons que la navette parlementaire aboutisse et que le Congrès soit convoqué à Versailles, en avril ou en mai - même si nous savons tous que c'est très probablement compromis. L'accord obtenu sera alors politiquement très fragile et sa mise en oeuvre extrêmement délicate. Cela n'est pas la bonne méthode pour la stabilité de la Nouvelle-Calédonie. Comment un tel accord garantirait-il la fin du processus de décolonisation ?

Ni le constituant ni le législateur organique n'auront la légitimité politique pour amender les projets de loi constitutionnelle puis organique, car ils devront respecter le consensus obtenu. Nous pourrons amender pour améliorer la qualité juridique de la loi, mais il ne nous appartient pas de modifier l'esprit politique d'un accord noué entre les parties calédoniennes. C'est aux Calédoniens de définir l'esprit de ce processus de décolonisation - pas à nous.

Adopter un projet de loi constitutionnelle alors que le travail avec les parties calédoniennes sur le projet de loi organique - auquel l'accord de Bougival renvoie sur de nombreux points, contrairement à celui de Nouméa - n'a pas encore eu lieu pose problème. Vous demandez au Parlement français d'endosser une lourde responsabilité ! C'est pourquoi, en l'état, les socialistes ne voient pas comment ils pourraient voter ce projet de loi constitutionnelle.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Je reconnais que le calendrier est imparfait et en partie insatisfaisant. Mais il est indispensable parce que le projet de loi constitutionnelle doit être adopté, les Calédoniens consultés et le projet de loi organique examiné, dans des délais raisonnables. Voilà pourquoi les élections provinciales doivent être reportées à la fin de l'année.

La mise en oeuvre des accords de Bougival et Élysée-Oudinot n'est possible qu'avec les élus ayant participé aux discussions depuis Bougival - et même avant. Il doit continuer à être porté par ceux qui l'ont souhaité. Ce sont ces élus qui rédigeront le projet de loi organique, sur la base de nos échanges depuis novembre, car ce projet de loi doit émaner d'un consensus des partenaires calédoniens. Ces élus sont légitimes à faire campagne au moment de la consultation des Calédoniens.

Vous avez raison : la démocratie, ce sont des élections. Cette situation, insatisfaisante, s'impose à nous. La démocratie, c'est aussi un cadre : sans report des élections en décembre, elles auraient lieu en juin, comme le prévoit la loi organique du 6 novembre dernier, c'est-à-dire au beau milieu du processus, dans un cadre institutionnel instable et illisible...

J'ai peur que de telles élections soient plus un moment de confrontation que de légitimation, qu'elles conduisent à des tensions sur le territoire, qu'elles s'apparentent à un référendum pour ou contre l'indépendance et que les nouveaux élus décident de mettre fin aux discussions, ce qui ne serait pas dans l'intérêt du territoire.

Voilà pourquoi il faut donner sa chance à ce processus, certes imparfait, mais qui a le mérite de donner de la visibilité - avec un calendrier - et d'impliquer des élus qui ont suivi les discussions depuis le début. Avec un Congrès renouvelé, nous risquerions de nous retrouver dans une impasse, ce qui n'est pas dans l'intérêt des Calédoniens.

Oui, vous avez raison de dire que le projet de loi organique est le coeur du réacteur, puisqu'il déterminera toute l'organisation du territoire. Là seront traités les vrais sujets.

Je l'ai dit, ce texte n'est pas encore écrit. C'est un travail de grande ampleur, qui ne pourra pas se faire sans les partenaires calédoniens. Ce n'est pas à l'État de prendre la plume pour définir les modalités des transferts de compétences, par exemple. Notre objectif est que ces questions d'abord locales soient tranchées par consensus, ce qui facilitera le travail du Parlement.

Ma méthode, c'est la transparence et l'information. Au lendemain de la signature des accords de Bougival et Élysée-Oudinot, j'ai demandé à la DGOM d'entamer le travail sur ce projet de loi organique. Les grandes orientations sont présentées dans le document que je vous ai transmis.

Je souhaite qu'un travail s'engage sur place, dès la semaine prochaine, avec les forces politiques du territoire, mais aussi la DGOM, le Haut-Commissariat de la République, peut-être une personnalité qualifiée, voire des parlementaires s'ils le souhaitent. Ce travail devra aboutir fin mars, afin que, avant le début de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, je puisse, si vous le souhaitez, vous rendre compte de ce qui émane des forces politiques sur ce projet de loi organique et refaire un point de situation politique générale. Nous pourrons aussi reparler du calendrier ; peut-être la situation aura-t-elle changé d'ici là ?

Ce processus, long, ponctué d'étapes, nous engage jusqu'à la fin de l'année. Ne pas adopter le projet de loi constitutionnelle, c'est fermer la porte, définitivement. Comment amener quiconque à la table des négociations, s'il n'y a plus de table ? Si, à l'inverse, nous faisons le pari de la confiance - examen du projet de loi constitutionnelle à l'Assemblée nationale, Congrès, examen du projet de loi organique-, nous nous laissons le temps de convaincre les absents de revenir à la table des négociations. C'est aussi notre objectif.

Le FLNKS s'est autoexclu de la séquence - mais pas encore du processus. Agissant en toute transparence, j'ai tout mis sur la table, afin de comprendre ce qui ne leur convenait pas et ce sur quoi nous devions évoluer. J'étais prête à ce que Bougival ne s'appelle plus Bougival et à ce que nous reprenions de nouvelles discussions sur la base de ce qui avait été acté - car on ne jette pas aux orties de telles discussions ayant réuni toutes les forces politiques à l'été dernier. J'étais prête à faire ce pas, mais le FLNKS en a décidé autrement, malheureusement. Bien sûr, toute organisation peut connaître des difficultés internes, mais cinq autres forces politiques se sont engagées en faveur de ce processus et les Calédoniens attendent : nous ne pouvons pas rester immobiles. Les prochaines étapes permettront au FLNKS de revenir dans les discussions, s'il le souhaite : la porte n'est pas fermée.

Donnons sa chance à ce processus, qui est un bon accord pour le territoire, car il apporte de la stabilité institutionnelle, dans le compromis, et ouvre des perspectives économiques et sociales, très attendues.

M. Patrick Kanner. - Madame la Ministre, j'entends votre argumentation. Nous nous sommes exprimés dans une tribune parue dans Le Monde ; le FLNKS nous a répondu. Nous essayons d'être constructifs et de ramener à la table des négociations le partenaire manquant, ce qui nous semble indispensable - même si nous connaissons les limites de la négociation avec le FLNKS. Je vous rassure : nous ne sommes pas béats d'admiration...

Sans surprise, le Sénat adoptera le projet de loi constitutionnelle - les équilibres politiques sont connus d'avance. Mais j'espère que vous n'imaginez pas un seul instant que la navette se poursuivra dans de bonnes conditions à l'Assemblée nationale ! Il serait dangereux, voire coupable, de ne pas tenir compte de la réalité politique qui s'imposera à nous et bloquera le processus. Voilà pourquoi, avec nos collègues députés socialistes, nous réfléchissons d'ores et déjà à un plan B, pour éviter de nous retrouver dans une impasse le 30 mars prochain.

Merci à notre rapporteur Agnès Canayer pour son investissement et les auditions qu'elle a organisées sur ce dossier si complexe. Nous avons entendu des signataires des accords nous dire que les élections devraient se tenir en juin, comme prévu par le Conseil constitutionnel. 

Notre position lors de l'examen en séance publique mardi prochain - et celle que j'exprimerai demain lors de la séance de questions d'actualité au Gouvernement - est la suivante : compte tenu de la composition de l'Assemblée nationale et afin de ne pas bloquer le processus démocratique, les élections provinciales devront être organisées. Ensuite, puisque le FLNKS s'est engagé ce matin même à revenir à la table des négociations, nous ne partirons pas de rien.

Nul malentendu : nous sommes favorables à l'accord de Bougival, même si nous sommes réservés sur l'hyper-provincialisation qui pourrait résulter de l'accord Élysée-Oudinot - d'où certains de nos amendements, que nous examinerons le 24 février prochain. Nous sommes bien plus favorables à l'accord de Bougival que, probablement, le FLNKS, qui ne se retrouve que dans celui de Deva.

Je le déclare solennellement : il n'est pas question de passer l'accord de Bougival par pertes et profits. Mais, face à l'obstacle insurmontable que pourrait constituer l'opposition de l'Assemblée nationale, nous voulons imaginer tout de suite un plan B pour éviter de désespérer les habitants de Nouvelle-Calédonie.

Nous vous disons donc « oui » pour cette première étape. Le vote au Sénat constituera un socle. Notre groupe arrêtera sa position en début de semaine prochaine, au regard de l'évolution du dossier. Ensuite, le cycle démocratique normal devra redémarrer, avec une nouvelle négociation qui ne partira pas de rien et qui permettra de remettre tout le monde autour de la table des négociations.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Je comprends votre intention et ai lu votre tribune avec grand intérêt. Vous y réaffirmez tout l'intérêt de l'accord de Bougival - je vous en remercie. Il s'agit d'évolutions institutionnelles majeures pour le territoire. Vous y reconnaissez également l'originalité de la voie que nous avons empruntée.

Certes, il y a des difficultés, nous en convenons. Mais je ne partage pas votre conclusion. Je sais combien il est complexe de dégager une majorité à l'Assemblée nationale ; cela sera difficile sur la question calédonienne. Mais je dois franchir les étapes les unes après les autres. S'il y a une chance, même infime, que l'Assemblée nationale adopte ce texte, alors je défendrai les accords de Bougival et Élysée-Oudinot. Je le dois à tous ceux qui se sont engagés dans ces discussions : courageux, ils ont pris des risques, y compris pour leur vie - qu'il s'agisse des indépendantistes du Palika comme des membres des Loyalistes et du Rassemblement. Prenant leur courage à deux mains, ils sont venus à Paris pour redire leur soutien à cet accord fragile.

Ce sera compliqué, mais je continuerai à faire de la pédagogie auprès des députés. Si le processus actuel est interrompu, que se passera-t-il ? Vous avez raison de vous poser la question du plan B, qui passerait par la tenue des élections provinciales en juin prochain. L'un des scénarios possibles est effectivement le retour au droit commun, en cas d'échec du processus.

Mais ce processus peut encore aboutir. Après les sénateurs, les députés devront prendre leurs responsabilités. Ce sera un moment de vérité : l'Assemblée nationale réussira-t-elle à débattre d'un sujet d'une telle importance ou assisterons-nous à de l'obstruction de la part de certains ? Cela ne serait évidemment pas à la hauteur de l'enjeu pour les Calédoniens... Nous avons besoin de ce moment de vérité, par respect pour ceux qui se sont engagés et pour les Calédoniens, qui méritent que nous leur offrions des perspectives.

Nous en débattrons la semaine prochaine en séance publique, en présence du Premier ministre.

M. Olivier Bitz. - Les évolutions en Nouvelle-Calédonie se sont toujours faites sur la base d'un consensus. Mais aujourd'hui celui-ci n'existe pas : pas de consensus sur l'accord de Bougival, pas plus que sur celui de Deva. L'État a reculé sur l'accord de Deva, reste donc l'accord de Bougival.

La condition du consensus, c'est la confiance. Mais que faites-vous pour rétablir la confiance avec le partenaire qui n'est pas à la table des négociations et pour l'inviter à la rejoindre ? Cette confiance a été abîmée depuis le maintien du troisième référendum du 12 décembre 2021, en dépit de la promesse du Premier ministre de l'époque... Comment rétablir la confiance, rompue avec des partenaires importants du territoire ?

Vous entendez poursuivre, coûte que coûte, jusqu'à la constitutionnalisation de l'accord de Bougival : cela peut être perçu comme une forme d'entêtement dans une voie qui n'est pas celle du consensus.

Je suis membre de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Il y a quinze jours, face à la montée des régimes illibéraux en Europe, cette assemblée a adopté une résolution sur le maintien des élections en temps de crise - car il y a toujours une bonne raison pour ne pas les organiser en temps et en heure...

S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, tout le monde - y compris le Gouvernement - avait juré, la main sur le coeur, que le troisième report serait le dernier ! Et voilà qu'on nous en propose un nouveau ! Cela signifie-t-il qu'il n'y aura pas d'élections tant qu'un accord définitif ne sera pas obtenu ? Quand le mandat des élus actuels s'achèvera-t-il ?

Vous nous dites que vous souhaitez poursuivre les négociations avec ceux qui les ont commencées, mais ceux-ci ont perdu beaucoup de leur légitimité démocratique et ils en perdent chaque mois un peu plus ! Il serait bon qu'ils retournent devant les électeurs afin de vérifier qu'ils sont encore légitimes à porter les aspirations des Calédoniens.

Ma première question porte donc sur la confiance, car sans consensus, il n'y aura pas de paix durable en Nouvelle-Calédonie. Ma seconde question est relative au quatrième report des élections - une pratique que n'encourage pas le Conseil de l'Europe. Cette institution n'a peut-être pas toujours raison, mais elle est une boussole sur l'évolution des démocraties.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Ni les accords de Matignon-Oudinot ni ceux de Nouméa n'étaient parfaits : ils ont été vivement contestés. Depuis lors, la configuration politique a changé : nous négocions désormais avec six forces politiques, pas seulement deux comme à l'époque ! Cela complique la tâche : l'unanimité - avec le FLNKS - est donc plus difficile à obtenir.

À mon arrivée au ministère, j'ai tenté de renouer le dialogue. Certaines critiques de la part du FLNKS sur la rupture du lien et la défiance sont fondées. J'ai choisi la transparence totale : j'ai exposé les avancées souhaitées par les cinq autres forces politiques et ai proposé que le FLNKS nous dise ce qui ne lui convenait pas, ce qu'il souhaitait éventuellement compléter ou préciser. J'ai renoué ce lien de confiance, même si des divergences de vues demeurent.

Mais il faut de la réciprocité. Je suis prête à entendre ce que le FLNKS a à dire, concrètement, sur le processus. Toutes les forces politiques se sont positionnées, sur l'identité kanak, le droit à l'autodétermination, le comité de suivi, la décolonisation, ou encore le transfert de compétences régaliennes. Nous avons besoin que le FLNKS se positionne aussi, ce qu'il n'a pas fait. Il est difficile de discuter quand la chaise est vide...

Je ne peux pas me substituer au FLNKS ni parler à sa place. Cela ne dépend que d'eux. Je sais qu'une délégation est à Paris. Je souhaite la rencontrer, mais je n'ai toujours pas eu de réponse.

S'agit-il du dernier report des élections ? Elles auront lieu soit en décembre, conformément à ce qui a été négocié par les partenaires, soit en juin, en application de la loi organique du 6 novembre 2025. Il n'y a pas d'autre scénario - sauf si les six forces politiques s'accordent sur une autre date... Ce report des élections à la fin de l'année résulte d'un ajustement : l'accord ayant été signé à la mi-janvier, le processus de mise en oeuvre a démarré en février, et le projet de loi constitutionnelle sera bientôt examiné au Sénat. Une fois les élections municipales passées, nous serons en avril. Voilà pourquoi les élections provinciales sont programmées à la fin de l'année. Bien évidemment, il ne s'agit pas d'un report de convenance !

J'entends la critique sur les deux ans de report. Effectivement, ce n'est pas la marche normale de la démocratie, mais cela s'explique. Le report des élections provinciales que le Parlement a voté l'an dernier a permis de reprendre les discussions. Ce nouveau report, sur lequel les partenaires se sont mis d'accord, devra permettre de clore cette séquence institutionnelle. Nous y avons beaucoup réfléchi : il n'y a pas d'autre option.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Merci, madame la ministre, de votre venue.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 30.

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Proposition de loi visant à réduire les retards de paiement afin de lutter contre les défaillances d'entreprises - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à réduire les retards de paiement afin de lutter contre les défaillances d'entreprises. Nous commençons par l'examen d'un amendement du rapporteur.

EXAMEN D'UN AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

L'amendement de coordination n°  11 est adopté.

Les sorts des amendements du rapporteur examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi visant à garantir le droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à garantir le droit de visite des parlementaires et des bâtonniers dans les lieux de privation de liberté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article unique

Mme Laurence Harribey, rapporteure. - L'amendement n°  1 vise à reprendre le dispositif prévu par la proposition de loi déposée par Pouria Amirshahi à l'Assemblée nationale. Il va plus loin que la simple mise en conformité avec la décision du Conseil constitutionnel, à savoir le périmètre retenu par la proposition de loi qui vous est présentée. Il traite aussi des modalités de mise en oeuvre du droit de visite, ce qui n'est pas l'objet de ce texte. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

Mme Laurence Harribey, rapporteure. - Avec l'accord de l'auteure de cette proposition de loi, il a été décidé d'en limiter le champ à la seule correction de l'inconstitutionnalité liée à la décision du Conseil constitutionnel du 29 avril 2025. Avis défavorable à l'amendement n°  2, qui traite de la question de l'accompagnement des titulaires du droit de visite.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi visant à permettre le remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je constate qu'aucun amendement au texte de la commission n'a été déposé sur la proposition de loi visant à permettre le remboursement des honoraires d'expert-comptable aux candidats.

Projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie - Examen du rapport

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Depuis plus de quatre ans, la Nouvelle-Calédonie est à la recherche d'un nouveau statut institutionnel. Le troisième et dernier référendum pour l'accès à la souveraineté de la Nouvelle-Calédonie, qui s'est tenu en décembre 2021 et a vu la victoire du « non », a en effet marqué la sortie du processus de Nouméa et la nécessité d'élaborer un nouveau statut pérenne.

Le dialogue entre l'État et les partenaires politiques calédoniens a mis du temps à se renouer : au terme de plusieurs cycles de négociations, un accord a finalement été trouvé à Bougival le 12 juillet 2025. Intitulé « Le pari de la confiance », cet accord peut assurément être qualifié d'historique, en ce qu'il constitue une étape décisive dans le processus de négociation politique en vue de la détermination d'un nouveau statut institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie. Il a été complété par l'accord dit « Élysée-Oudinot », signé le 19 janvier dernier à l'issue d'un nouveau cycle de négociations ouvert par le Président de la République.

La mise en oeuvre de ces accords suppose à présent l'adoption de plusieurs textes, à commencer par une révision constitutionnelle afin de traduire dans la Constitution leurs orientations.

Le présent projet de loi constitutionnelle comprend trois articles. L'article le plus substantiel est l'article 2, qui tend à réécrire intégralement le titre XIII de la Constitution.

L'article 1^er prévoit l'organisation, avant le 26 avril 2026, d'un scrutin d'approbation de l'accord de Bougival par les électeurs figurant sur la liste électorale spéciale pour la consultation (LESC) sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie.

Dans son principe comme dans ses modalités, la tenue d'un tel scrutin est prévue par l'accord de Bougival - de même que l'accord de Nouméa avait lui aussi prévu la consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie. Contrairement au choix fait par le pouvoir constituant en 1998, l'article 1^er ne serait en revanche pas intégré dans le corps de la Constitution.

L'article 2 du projet de loi constitutionnelle vise à réécrire le titre XIII de la Constitution, afin d'y intégrer les orientations définies par l'accord de Bougival et, plus particulièrement, d'y inscrire l'existence de l'État de la Nouvelle-Calédonie. Celui-ci correspondra à une organisation sui generis dotée d'une capacité d'auto-organisation.

Les institutions de la Nouvelle-Calédonie se verraient transférer, dès la mise en place de la nouvelle organisation politique, la compétence en matière de relations internationales, dans les conditions définies par une loi organique.

De plus, l'État de la Nouvelle-Calédonie pourrait demander le transfert de l'exercice des compétences encore exercées par l'État, notamment les compétences régaliennes, selon des modalités définies par la même loi organique. En attendant le transfert éventuel de ces compétences, les institutions de la Nouvelle-Calédonie seraient très étroitement associées à leur exercice par l'État.

Une autre innovation prévue par l'accord de Bougival et que tend à transposer l'article 2 du présent texte réside en la possibilité donnée à l'État de la Nouvelle-Calédonie d'adopter une Loi fondamentale, qui consacrerait la capacité d'auto-organisation de l'État de la Nouvelle-Calédonie. Cette Loi fondamentale disposerait d'un domaine exclusif, s'agissant de la détermination des signes identitaires de l'État de la Nouvelle-Calédonie, de la charte des valeurs calédoniennes et du code de la citoyenneté calédonienne. Elle disposerait également d'un domaine partagé avec la loi organique, en ce qui concerne par exemple la répartition des compétences entre les institutions de la Nouvelle-Calédonie.

En outre, en application de l'accord de Bougival, le projet de loi constitutionnelle prévoit la création d'une nationalité calédonienne, qui serait indissociable de la nationalité française. Seuls les nationaux français pourraient se voir attribuer la nationalité calédonienne.

Le texte reprend également les cinq conditions alternatives pour l'acquisition de la nationalité calédonienne, telles que posées par l'accord de Bougival. Seraient notamment éligibles à la nationalité calédonienne les personnes résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins dix ans à la date de la demande d'acquisition de la nationalité et remplissant les conditions d'intégration que définira la Loi fondamentale.

L'accord de Bougival lie étroitement la nationalité calédonienne et l'exercice de la citoyenneté. À ce sujet, le texte vise à reprendre la composition du corps électoral pour l'élection des membres du Congrès et des assemblées de province telle que la prévoit l'accord de Bougival, dans le sens d'un dégel partiel. Cette question avait mis le feu aux poudres en mai 2024.

Pour être admis à participer à la première élection qui sera organisée en 2026 après l'approbation de l'accord de Bougival, il faudra remplir une des trois conditions suivantes : avoir été admis à participer à la consultation sur l'approbation de l'accord de Bougival ; être inscrit sur la liste électorale spéciale pour l'élection provinciale en vigueur à la date du scrutin ; ou encore, être né en Nouvelle-Calédonie ou y résider depuis au moins quinze ans de manière continue. Pour les élections provinciales suivantes, pourront voter les personnes de nationalité calédonienne.

Enfin, l'article 3 vise à conditionner l'entrée en vigueur de l'article 2, c'est-à-dire la révision du titre XIII de la Constitution, à la victoire du « oui » lors du scrutin d'approbation prévu à l'article 1^er. Le peuple de Nouvelle-Calédonie aura donc le dernier mot.

Mes chers collègues, il nous revient de nous prononcer sur ce projet de loi constitutionnelle d'envergure dans un contexte général singulier, marqué à la fois par des clivages politiques exacerbés et une situation économique et sociale très dégradée.

Je l'ai dit dès le début de mon propos, l'accord de Bougival constitue un tournant dans les négociations conduites à la suite du dernier référendum organisé en application de l'accord de Nouméa. Il est le fruit de longues heures de négociations menées entre l'intégralité des forces politiques calédoniennes et de concessions importantes faites des deux côtés, de la part des indépendantistes comme de celle des non-indépendantistes. La recherche d'un consensus fut d'autant plus complexe qu'il existe aujourd'hui six formations politiques, contre deux lors de l'accord de Nouméa. Même si l'on ne saurait laisser de côté le retrait, dès le mois d'août dernier, du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) de l'accord de Bougival, celui-ci traduit un consensus assez large entre les partenaires politiques calédoniens. Ce consensus n'est qu'imparfait et il importera de trouver les voies et moyens de parvenir à une unanimité. À ce titre, la reprise du dialogue avec l'ensemble des parties prenantes s'impose, parallèlement aux travaux parlementaires.

Par ailleurs, il est nécessaire d'actualiser le projet de loi constitutionnelle déposé, pour tenir compte de la signature de l'accord complémentaire Élysée-Oudinot le 19 janvier dernier, qui a éclairé l'accord de Bougival à la demande de certains partenaires.

Par cohérence, je vous proposerai donc des amendements pour intégrer à la fois les orientations définies par l'accord complémentaire Élysée-Oudinot et son calendrier de mise en oeuvre.

En outre, le fait que le projet de loi constitutionnelle prévoie des renvois substantiels à la loi organique suscite des interrogations, que l'audition de la ministre des outre-mer hier n'a pas permis de lever. La loi organique devrait nous être présentée à l'été et être inscrite à l'ordre du jour des travaux du Parlement en octobre prochain. Compte tenu de l'impossibilité de disposer d'un avant-projet de loi organique, avec plus de 250 articles annoncés, il nous est difficile de nous prononcer. En particulier, le processus de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie soulève un certain nombre d'ambiguïtés.

Les dispositions de l'accord de Bougival à ce sujet ne précisent pas les suites de la procédure une fois qu'un projet conjoint de l'État et du Congrès de Nouvelle-Calédonie relatif au transfert d'une compétence régalienne aura été approuvé par la population calédonienne ; elles ne sont pas davantage éclairées par le projet de loi constitutionnelle. Lors de son audition hier par la commission, la ministre des outre-mer ne nous a pas exposé l'intention du Gouvernement sur cette question.

Le report des élections provinciales à décembre 2026 soulève plusieurs interrogations d'un point de vue tant démocratique que juridique. Dans le cadre de nos travaux sur la proposition de loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, Corinne Narassiguin et moi-même avions indiqué que le troisième report se justifiait par la nécessité d'éclairer et de préciser l'accord de Bougival pour parvenir au consensus le plus large possible. Force est de constater que l'accord Élysée-Oudinot a apporté des éclaircissements pour certaines des parties prenantes, mais qu'il n'a pas permis le retour du FLNKS à la table des négociations. Néanmoins, ce quatrième report qui allongerait le mandat des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie à sept ans et sept mois est une nécessité pour permettre au processus d'aboutir, même si cette solution n'est pas satisfaisante. Il faut trancher la question du corps électoral spécial, qui figure justement dans le projet de loi constitutionnelle.

En dépit de ces questions demeurant en suspens, il nous appartient de voter ce texte, car nous ne saurions modifier les équilibres trouvés au cours des négociations conduites entre juillet 2025 et janvier 2026. Bien au contraire, il incombe au Sénat, en tant que chambre des territoires, de faire preuve de responsabilité et d'accompagner la Nouvelle-Calédonie dans le processus de sortie de l'accord de Nouméa afin d'offrir des perspectives de stabilité institutionnelle et de concorde civile à la population calédonienne.

Enfin, avancer sur la voie institutionnelle, comme l'impose le contexte et comme le permettra ce texte constitutionnel, ne dispense aucunement de travailler, en parallèle, à l'élaboration d'un plan de réponse complet aux difficultés économiques et sociales majeures auxquelles est confrontée la population calédonienne depuis la crise de mai 2024. Toutes les personnes que nous avons entendues nous ont alertés sur la situation économique et sociale de la Nouvelle-Calédonie, avec la fermeture de 800 entreprises, la perte de nombreux emplois ou encore la situation financière catastrophique des finances publiques. La mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie, sous la direction de Claire Durrieu, mène ses travaux depuis l'automne dernier avec l'ensemble des partenaires politiques calédoniens en vue de redonner au territoire les moyens de relancer l'économie.

Sous réserve de l'adoption des amendements que j'ai déjà évoqués, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de ce texte.

Mme Corinne Narassiguin. - Je remercie le rapporteur de ce rapport très complet et d'avoir organisé de nombreuses auditions au-delà des parties prenantes signataires des accords.

Ce projet de loi vise à constitutionnaliser - ce n'est pas une mince affaire - l'accord de Bougival, afin de permettre à la Nouvelle-Calédonie de conduire le processus à son terme, c'est-à-dire jusqu'à la détermination de son nouveau statut.

La grave crise que connaît actuellement ce territoire exige que l'aide économique et sociale ne soit pas conditionnée au volet institutionnel, même si nous nous accordons tous à reconnaître qu'une reprise économique ne peut être durable sans stabilité institutionnelle. Cela dit, il serait amoral et inhumain de considérer que l'on ne peut agir au plan économique et social tant que les réformes institutionnelles ne sont pas engagées. Quoi qu'il arrive, il faut absolument répondre aux urgences qui se présentent.

Nous avons eu hier l'occasion d'exprimer nos réserves lors de l'audition de la ministre des outre-mer. Sur le fond, nous considérons que, contrairement aux accords de Matignon en 1988 et de Nouméa en 1998, l'accord de Bougival est assez mince. Il s'agit certes d'une avancée historique, avec des innovations institutionnelles majeures, mais sa mise en oeuvre dépend à maints égards de la loi organique, dont nous n'avons, à ce stade, que les contours. Par ailleurs, il doit absolument être élaboré en collaboration avec les parties prenantes calédoniennes pour avoir une chance d'être effectif. Or le calendrier qui nous est proposé oblige le constituant que nous sommes à prendre des décisions à l'aveugle, d'autant que l'exécutif est fluctuant dans ses positions.

Par ailleurs, le report des élections des membres du Congrès et des assemblées de province est problématique d'un point de vue démocratique. Non seulement nous devons constitutionnaliser un accord qui devra être précisé par une loi organique, mais, sur place, se posent de plus en plus de questions sur la légitimité démocratique des membres qui ont été élus en 2019 et qui continueraient à bâtir l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie. Avec le nouveau report des élections, leur mandat durerait sept ans et demi au lieu de cinq ans. Que dirait-on si l'on proposait ce report dans un autre territoire ? Le Conseil constitutionnel, confirmant l'avis du Conseil d'État, avait validé le troisième report, jugeant toutefois qu'il devait être le dernier. Or on nous demande aujourd'hui, au travers d'un projet de loi constitutionnelle, de faire fi de cet avis sur ce sujet fondamental qu'est le fonctionnement de notre démocratie, avec l'exercice du droit de vote et la représentativité des élus. Aussi, nous ne pourrons pas voter ce report.

Le groupe socialiste et républicain déposera des amendements en vue de la séance publique et réserve son vote pour l'heure.

Mme Cécile Cukierman. - Quand les choses vont mal, l'autorité démocratique doit être affirmée. L'organisation des élections provinciales est une sorte de serpent de mer. On peut continuer de fragiliser ces élections, en dépit de leur enjeu dans la reconstruction économique et sociale du territoire, mais le résultat ne s'en trouvera pas modifié. Il devient épuisant de légiférer au prisme du résultat de l'élection de la province Sud - j'assume mon propos. De report en report, on ne règle rien, ni pour les Caldoches, ni pour les Kanaks, ni pour les métropolitains.

Je m'interroge toujours sur l'opportunité d'avoir nommé l'accord « Élysée-Oudinot » si l'on voulait qu'il soit accepté sur place. Il est très ambitieux quant à son calendrier législatif. On peut finir un quinquennat de plusieurs manières : l'échec d'un référendum ou d'un Congrès à Versailles... N'oublions pas toutefois les conditions qui président à la réunion du Parlement en Congrès ! Certes, nous les connaissons tous ici, mais si jamais un conseiller de l'Élysée lisait nos comptes rendus, cela permettrait de ne pas négliger certaines réalités...

Que contiendra la loi organique ? Nous n'en savons rien. Allons-nous vers une hyper-provincialisation de la Nouvelle-Calédonie ? Je ne le pense pas.

Nous ne voterons pas ce texte ; nous avons d'ailleurs déjà déposé une motion tendant à opposer la question préalable. En séance publique, par la voix de notre collègue Robert Wienie Xowie, nous rappellerons les positions d'une partie des habitants de Nouvelle-Calédonie, notamment les Kanaks, sans avoir pour autant la prétention de parler en leur nom à tous. Nous affirmerons également que l'on ne saurait différer en permanence les élections. À force de tendre la corde, elle finit par se rompre.

M. Patrick Kanner. - J'adresse tous mes remerciements à Agnès Canayer, car nous avons travaillé en toute transparence durant les auditions sur ce sujet ô combien complexe et hautement inflammable - ce ne sont pas les événements du 13 mai 2024 qui me donneront tort.

Le groupe socialiste et républicain avait demandé début février l'organisation d'un débat au Parlement dans le cadre de l'article 50-1 de la Constitution, mais le Premier ministre n'y a pas donné suite. Selon toute vraisemblance, nous aurons des réponses lors de la discussion générale en séance publique mardi prochain. Je le regrette, car le Premier ministre - c'est son rôle, et même son devoir - aurait pu alors exprimer la position du Gouvernement sur tous les sujets évoqués précédemment par Corine Narassiguin et Cécile Cukierman.

Nous sommes très réservés sur la procédure. Nous exprimerons nos remarques sur le fond lors du débat en séance publique. Pour l'heure, je réitère notre très grande interrogation sur la pertinence d'un nouveau report des élections provinciales. En effet, ce n'est pas de cette façon que nous ferons évoluer positivement la démocratie. Les réponses très fermes qui nous ont été apportées hier par la ministre des outre-mer montrent une sorte de blocage, qui ne peut pas être de bon aloi, car ce sujet mérite du temps, de l'apaisement et de la concertation.

Or combien de fois avons-nous évoqué nos craintes lors du troisième référendum de décembre 2021, puis lors de la réforme du corps électoral ? Combien de fois avons-nous exprimé nos réserves sur la nomination d'une élue calédonienne au gouvernement, sur la consultation annoncée par la ministre des outre-mer sur les accords de Bougival dans un cadre totalement inapproprié, et qui a été heureusement abandonnée grâce au groupe de contact sur la Nouvelle-Calédonie du Sénat. Bref, tous les éléments sont là pour renflammer le Caillou, si vous me permettez cette métaphore.

Nous exprimerons en séance nos réserves et nos craintes et porterons des amendements qui, je l'espère, pourront être accueillis avec un minimum d'attention de la part de la majorité sénatoriale.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous aurons le débat en séance. Le sujet est essentiel. Certes, on parle d'un territoire éloigné de l'Hexagone, mais il est un acteur essentiel de la région indopacifique. Aussi est-il important d'accompagner la population de Nouvelle-Calédonie.

Je partage un certain nombre de vos constats. Le report des élections provinciales pose question, je l'ai dit. Mais si l'on veut que le processus aboutisse, nous n'avons pas d'autre choix que de le voter, tout en soulevant les limites qu'impose cet exercice.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Je rappelle que, dans le cadre d'un projet de loi constitutionnelle, la commission n'établit pas de texte. Nous examinerons donc en séance publique le projet de loi constitutionnelle tel que déposé par le Gouvernement, même si nous adoptons dès à présent des amendements.

Mme Corinne Narassiguin. - J'indique que notre groupe ne participera pas aux votes sur les amendements présentés par le rapporteur. Nous réservons notre vote pour la séance publique.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  2 a pour objet d'étendre l'objet de la consultation des populations de Nouvelle-Calédonie à l'accord Élysée-Oudinot et de reporter de trois mois la date limite d'organisation de la consultation, soit jusqu'au 26 juillet 2026.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 2

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  3 vise à tenir compte de l'accord Élysée-Oudinot.

L'amendement n° 3 est adopté.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  4 vise à clarifier la formulation en étant plus proche de celle qui figure dans l'accord de Bougival, lequel précise qu'« au cours de la mandature débutant en 2026, la Nouvelle-Calédonie adoptera la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie consacrant sa capacité d'auto-organisation ».

L'amendement n° 4 est adopté, de même que les amendements rédactionnels n°  5 et n°  6.

Après l'article 2

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  8 vise à reporter les élections des membres du Congrès et des assemblées de province au 20 décembre 2026 au plus tard.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 3

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°  7 vise à tenir compte de la signature de l'accord Élysée-Oudinot.

L'amendement n° 7 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi constitutionnelle, sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Proposition de loi constitutionnelle visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi constitutionnelle visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement, présentée par Mme Cécile Cukierman et plusieurs de ses collègues.

Mme Cécile Cukierman, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. - Ce texte n'a pas vocation à régler la crise politique et institutionnelle que traverse notre pays depuis des années. Cependant, il nous importe de contribuer à apporter des ajustements à une Constitution qui, depuis 1958, a évolué.

Dès 1958, s'est posée la question de la dyarchie au sommet de l'exécutif formée par le Président de la République et le Premier ministre, aux contours difficilement appréhendables par nos concitoyens. L'élection du Président de la République au suffrage universel direct en 1962 a été de nature à enclencher un virage vers un régime présidentiel, qui s'est accentué au fil des années. Jusqu'à dernièrement, le Premier ministre pouvait s'appuyer, y compris en période de cohabitation, sur une majorité à l'Assemblée nationale, recourant parfois à certains articles de la Constitution, dont le fameux « 49.3 », pour contrer certaines aspirations fortes.

Depuis 2027, les choses ont évolué. Le Président de la République a renforcé l'hyper-présidentialisation du régime, affaiblissant ainsi le pouvoir parlementaire.

Le Président de la République doit « nommer » le Premier ministre, selon les termes très clairs retenus par le constituant. Or, depuis la dernière dissolution, il « choisit » le Premier ministre, faisant fi du résultat des élections législatives, au nom d'une stabilité dont chacun peut observer depuis dix-huit mois les limites au vu de la durée des gouvernements. Ceux-là mêmes qui raillaient la IV^e République au lendemain des élections législatives de 2024 ne sauraient s'inscrire en faux contre la succession de Premiers ministres au cours des dernières années, y compris au sein d'une même année civile.

Face à ce constat, nous avons fait le choix de nous concentrer sur le rapport des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre, non pas pour nous attaquer à l'institution présidentielle, ni au pouvoir parlementaire, mais pour réorganiser, à l'instar de ce qui peut se passer dans d'autres démocraties voisines, les pouvoirs du Premier ministre. Telle est la philosophie de cette proposition de loi constitutionnelle.

Nous ne faisons pas partie de ceux qui appellent à la destitution du Président de la République. Je ne fais pas non plus partie de ceux qui se gargarisent, dans nos territoires, du « Macron, dégage ! », slogan que pourraient s'approprier 80 % de nos concitoyens. Quand nos institutions sont à ce point décriées, c'est la démocratie qui est fragilisée, et cela favorise le populisme. C'est pourquoi nous voulons rééquilibrer les pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre, pour les renforcer en faveur de ce dernier.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Nous sommes saisis d'une proposition de loi constitutionnelle qui vise, pour reprendre les termes de son intitulé, « à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement ».

Concrètement, ce texte retire au chef de l'État la présidence du conseil des ministres, le pouvoir de signer les ordonnances et décrets qui y sont délibérés et de nommer aux plus hautes fonctions civiles et militaires de l'État, ainsi que le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale. Ces trois prérogatives sont transférées au Premier ministre qui devra, en outre, engager systématiquement, après sa nomination par le Président de la République, la responsabilité de son Gouvernement.

Cette volonté de rééquilibrage au sommet de l'exécutif se fonde sur un diagnostic : une crise protéiforme sociale, politique et institutionnelle. Force est de constater que, à chaque situation de crise, il y a toujours eu cette volonté de faire table rase du passé pour aboutir à ce qui serait la perfection constitutionnelle. Néanmoins, excepté les situations à caractère exceptionnel, comme les lendemains d'une guerre ou d'un coup d'État, il semble toujours aventureux de se lancer dans un processus d'écriture ou de révision de la Constitution en plein milieu d'une crise, le risque étant de confondre des éléments conjoncturels et structurels et, au lieu de corriger, à juste titre, certains écueils, de faire naître en réalité d'autres difficultés.

Alors, sommes-nous dans une situation de crise ? Et dans l'affirmative, quelle en serait la nature ?

Il est vrai que la dissolution de 2024 a incontestablement aggravé la fragmentation, l'émiettement de l'offre politique et donc la stabilité gouvernementale. Mais de mon point de vue, la fragmentation n'a pas pour cause première cette dissolution. Certes, c'est un facteur aggravant, mais nullement le facteur originel.

Cette crise tient d'abord, me semble-t-il, à l'effondrement relatif des deux grandes formations politiques qui ont structuré la vie politique et les coalitions organisées autour d'elles : je veux bien évidemment parler des Républicains et des Socialistes. Le paysage politique s'est en quelque sorte fracturé entre plusieurs camps. Pour faire simple, même si les termes peuvent-être contestables : centre, gauche, droite, extrême droite, extrême gauche. Aucun de ces éléments fragmentés n'est en mesure d'organiser une coalition durable.

Plus profondément, et cela dépasse le cadre de l'examen de cette proposition de loi constitutionnelle, cette situation tient, me semble-t-il, à une société profondément divisée. La représentation politique actuelle est à l'image de la société. Il est aujourd'hui difficile de structurer la société autour d'un véritable projet ou encore d'une idéologie fédératrice. Il en résulte que cette situation s'apparente plus à une crise de la démocratie qu'à une crise institutionnelle ou de régime. Et un des éléments structurants de cette crise démocratique tient au fait que le vote n'embraye plus sur la décision politique parce que les dirigeants politiques ont peut-être perdu une large partie de leur capacité à agir sur le réel. Certains peuvent avoir le sentiment que le pouvoir s'est en quelque sorte déplacé dans les mains des institutions européennes, des juges, des autorités administratives indépendantes, des puissances financières ou encore des réseaux sociaux.

Ainsi, politiquement, nous ne pouvons pas dire que cette période est facile à décrypter. Cela étant, j'ai le sentiment que nos institutions tiennent le coup. Je pense que la nature du blocage est avant tout d'ordre politique et non institutionnel. Le coeur du blocage réside en réalité dans le fait qu'il n'y a pas de majorité absolue ou relative. Rappelons que la Cinquième République a été conçue précisément pour gérer cette situation, et que la Constitution apporte tous les instruments permettant de sortir d'une telle situation. Par exemple, nous avons évoqué cette année, pour la première fois depuis la naissance de la Cinquième République, les ordonnances budgétaires. C'est vraiment l'esprit même du régime.

Face à ce constat, la question est de savoir si le transfert de nombreuses compétences du Président de la République, directement élu par le peuple, à un Premier ministre dépendant du Parlement peut aider à surmonter cette crise politique que nous traversons. C'est en fait la question fondamentale à laquelle nous invite à répondre cette proposition de loi constitutionnelle.

L'idée sous-jacente du texte, même si elle n'est pas clairement exprimée, est la suivante : il faudrait ressourcer la légitimité du pouvoir au Parlement, avec cette faculté de former des coalitions éventuellement thématiques. C'est un pari relativement incertain.

D'abord, le consensus politique n'est pas dans la tradition constitutionnelle française. Certes, on peut inciter à y pourvoir, mais les récents travaux budgétaires laissent entendre que la situation au Parlement ne favorise pas ce consensus. Aujourd'hui, on se retrouve dans un système très proche de celui des Troisième et Quatrième Républiques. C'est l'habileté politique qui permet la survie du Gouvernement. Le Premier ministre, en dépit de son habileté, n'est pas arrivé, même sur des éléments thématiques précis, à créer une forme de consensus. Nous sommes dans une situation de paralysie parce que toute décision un peu brutale, un peu courageuse menacerait la survie du Gouvernement. Et, en toute hypothèse, la situation présente n'est pas imputable, de mon point de vue, à l'équilibre interne du pouvoir exécutif, contrairement à ce que soutient l'exposé des motifs de cette proposition de loi constitutionnelle.

Ce qui peut être à l'origine analysé comme une situation de blocage relève, à mon sens, de la pratique de nos institutions.

J'ai le sentiment que l'équilibre recherché par cette proposition de loi constitutionnelle ne serait pas de nature à résoudre le problème. Toutefois, ce texte répond, à mon sens, à une autre question. Il peut paraître légitime de se saisir du contexte singulier dans lequel nous sommes pour essayer de pousser à nouveau cette idée qu'il faudrait diminuer les pouvoirs du Président de la République et augmenter ceux du Premier ministre pour aller vers la primo-ministérialisation plutôt que la présidentialisation du régime.

Néanmoins, ce qui peut paraître gênant à la lecture de l'exposé des motifs, c'est cette idée sous-jacente que notre régime ne serait pas un régime parlementaire. Or, si nous avons un Gouvernement responsable politiquement devant le Parlement, et dans le même temps, un pouvoir de dissolution dans les mains de l'exécutif, alors nous sommes véritablement face à un régime parlementaire.

Pour autant, je voudrais souligner l'importance de la pratique. Il est vrai que notre régime a été très majoritairement présidentialisé, avec, d'ailleurs, des interprétations totalement différentes en fonction de la personnalité du Président de la République en exercice : la présidentialisation vue par le général de Gaulle n'est pas identique à celle vue par Georges Pompidou, par Valéry Giscard d'Estaing, par François Mitterrand, par Jacques Chirac, par Nicolas Sarkozy, par François Hollande et aujourd'hui par Emmanuel Macron. Mais au cours de la Cinquième République, nous avons eu aussi des périodes de primo-ministérialisation au travers notamment des trois cohabitations. Ce n'est donc pas la lettre du texte qui dicte la dynamique de l'exécutif, mais bel et bien la pratique.

On pourrait m'opposer qu'il suffirait de verrouiller le texte de telle manière que l'on empêche les pratiques « déviantes ». Mais je mise plutôt sur le pari de l'intelligence et de la confiance dans les acteurs politiques, partant du principe que nous ne sommes jamais à l'abri de circonstances qui exigeraient que l'on puisse tirer du côté soit de la primo-ministérialisation, soit de la présidentialisation. J'aime cette souplesse de nos institutions.

En d'autres termes, la période est certes dysfonctionnelle en pratique, mais nous pourrions trouver regrettable que l'on en tire des conclusions et des conséquences qui conduiraient inexorablement à déséquilibrer le régime en le verrouillant à l'excès d'autant que, comme on a pu le constater, chaque fois que le constituant a voulu édicter des règles beaucoup trop précises, la pratique s'est adaptée au travers d'un processus de contournement.

J'en veux pour preuve un exemple frappant : l'un des objectifs de la révision constitutionnelle de 2008 était d'accorder plus de temps au Parlement, notamment grâce au partage de l'ordre du jour. Cela supposait une baisse du nombre de textes gouvernementaux et un moindre recours à la procédure accélérée, ce qui ne s'est pas produit.

J'en viens à l'analyse du texte.

L'article 1^er a pour objet l'abrogation de plusieurs articles de la Constitution, dont l'article 9, sur la présidence du conseil des ministres. Cela nous renvoie à l'article 4 de la proposition de loi constitutionnelle, aux termes duquel le Premier ministre présiderait un conseil des ministres, qui « se tient sur le lieu d'exercice de ses prérogatives ».

En préambule, je rappelle, d'une part, que la présidence du conseil des ministres était déjà attribuée au chef de l'État sous les Troisième et Quatrième Républiques ; d'autre part, que le fait qu'un chef d'État préside le conseil des ministres n'est pas incompatible avec la primo-ministérialisation du régime. En outre, le fait de présider ne signifie pas pour autant que l'on dispose d'un pouvoir de décision, ce qu'illustrent les périodes de cohabitation. Toutefois, ce transfert de la présidence fait perdre la possibilité, pour le Président de la République, d'influer de manière hebdomadaire sur le travail gouvernemental.

Le fait que la détermination de l'ordre du jour du conseil des ministres relève de la compétence du Président de la République conduit, en période de concordance des majorités, à ce qu'il incite le Gouvernement à privilégier les axes sur lesquels lui-même s'est engagé. En revanche, dans le cadre d'une cohabitation, cette prérogative avait permis à Jacques Chirac de refuser, en février 2001, l'inscription à l'ordre du jour d'un conseil des ministres d'un projet de loi relatif à la Corse ; il s'agissait, alors, de demander au gouvernement de tenir compte des difficultés juridiques soulevées par le Conseil d'État sur ce texte. Cela n'a eu pour effet, en définitive, que de reporter l'examen de ce projet de loi au conseil des ministres suivant. Toutefois, si ce phénomène de blocage et de paralysie des institutions devait se prolonger dans le temps, la question d'un manquement du Président de la République à ses devoirs susceptible de justifier une procédure de destitution se pose.

La notion de « lieu d'exercice de ses prérogatives » est floue. Il conviendrait de la supprimer, si le texte devait prospérer, afin d'éviter toute interprétation excessive.

Le transfert au Premier ministre du droit de dissoudre l'Assemblée nationale change la logique générale du régime. En réalité, le fait que le Président de la République prononce la dissolution n'est pas, en soi, un facteur de présidentialisation du régime. Ainsi, au Royaume-Uni, c'est le monarque qui dissout, sur la requête du Premier ministre, et non ce dernier. En revanche, c'est en en conditionnant l'usage que nous pouvons amoindrir le droit de dissolution, par exemple sur la forme, après un vote en conseil des ministres, ou selon des critères factuels, telle la succession de deux crises dans un délai de dix-huit mois, comme sous la Quatrième République. Au surplus, même un régime primo-ministériel pourrait conduire à des dissolutions à répétition, ce qui, à mon avis, ne satisferait pas davantage les auteurs de ce texte.

Je souligne que l'article 5 de la Constitution, qui fait du Président de la République le garant de la continuité de l'État et de l'indépendance nationale, ainsi que l'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, n'est pas modifié par cette proposition de révision constitutionnelle. Or imagine-t-on un seul instant qu'un Président de la République, chef des armées, ayant la possibilité de mettre en oeuvre les pleins pouvoirs, en application de l'article 16 de la Constitution, et pouvant décider du référendum, n'ait aucun contact avec le conseil des ministres et, surtout, n'ait plus la possibilité de dissoudre l'Assemblée ? La dissolution est une arme majeure pour assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Le Président, élu au suffrage universel direct et qui conserverait des compétences considérables, n'aurait alors plus les moyens d'interagir avec les rouages de l'État.

En outre, comment un Premier ministre renversé dissoudrait-il, en retour, l'Assemblée nationale ? Faudrait-il considérer qu'en qualité de titulaire du droit de dissolution, il ne serait pas immédiatement démis et qu'il aurait cette possibilité dans le cadre de la gestion des affaires courantes ? Cela s'annonce complexe.

L'article 1^er de la proposition de loi tend également à supprimer l'article 13 de la Constitution, qui porte sur le pouvoir de nomination du Président de la République. Or parmi les démocraties occidentales, de nombreux Présidents de la République, même lorsque leur poids institutionnel est faible, possèdent un pouvoir de nomination. Ce n'est donc pas un élément constitutif de la présidentialisation du régime.

Il convient également de rappeler que tout décret de nomination du Président de la République est, conformément à l'article 19 de la Constitution, contresigné par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables.

Par ailleurs, la distinction entre les nominations du Président de la République et du Premier ministre contribue à la hiérarchisation des emplois de la haute fonction publique. Ainsi, il n'est pas anormal que le Président de la République nomme les ambassadeurs, puisqu'ils représentent l'État. Ainsi, comment le Président de la République, chef des armées, pourrait-il assurer l'indépendance et l'intégrité de notre pays et présider les conseils et comités supérieurs de défense nationale, s'il ne pouvait nommer les titulaires des plus hautes fonctions militaires ?

Autre incongruité : la proposition de loi maintient les dispositions de la Constitution chargeant le chef de l'État d'accréditer nos ambassadeurs auprès des puissances étrangères, tout en le privant du pouvoir de nommer nos diplomates.

Par ailleurs, la procédure de l'article 13 prévoit un contrôle parlementaire de toute nomination au travers d'auditions dans les deux chambres. Notons que ce sont les parlementaires eux-mêmes qui ont fait le choix du veto à une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés par les commissions permanentes compétentes, dans une forme de cadeau fait au Président de la République dans le cadre de la révision constitutionnelle de 2008. Cela peut conduire à des situations problématiques en fragilisant, en fonction du vote des parlementaires, la légitimité de celui qui exerce la fonction.

L'article 2 de la proposition de loi constitutionnelle vise à supprimer l'adresse du Président de la République au Parlement réuni en Congrès. C'est une fausse bonne idée, la vertu du symbole. En effet, cette disposition, issue de la révision constitutionnelle de 2008, a toujours fait l'objet d'une incompréhension, étant considérée comme un facteur de présidentialisation. Selon le rapport du comité Balladur, elle a été introduite en raison de l'impossibilité, pour le Président de la République, de s'adresser directement aux parlementaires, alors même qu'il a la faculté de parler au peuple via les médias de masse. De surcroît, n'importe quel chef d'État étranger peut venir s'adresser aux parlementaires français.

Par ailleurs, la pratique a démontré qu'il n'y a pas eu d'abus de cette disposition constitutionnelle, avec seulement une utilisation par Nicolas Sarkozy et deux par Emmanuel Macron, alors que ce dernier avait laissé entendre qu'il pourrait prononcer un discours annuel, sur le modèle du discours sur l'état de l'Union aux États-Unis. Quant à François Hollande, qui revendiquait une « présidence normale » et qui aurait pu, à ce titre, ne pas y avoir recours, il s'est adressé de la sorte au Parlement au lendemain des attentats du 13 novembre 2015. Il ne me semble pas que ces expériences aient placé les parlementaires dans un état d'abaissement ou de soumission au regard de la fonction présidentielle. Je considère donc qu'il faudrait maintenir cette possibilité.

J'ai déjà évoqué mon point de vue sur l'article 3, qui transfère au Premier ministre le droit de dissolution.

J'en arrive à la question des ordonnances et des décrets. Pourquoi le Président de la République les signe-t-il ? Tout simplement parce qu'il préside le conseil des ministres, organe où sont délibérés ces textes. Ainsi, le fait que le Président de la République signe les ordonnances et les décrets n'est pas en soi la manifestation d'une présidentialisation à l'excès, d'autant que la non-signature du décret d'application d'une loi pourrait s'apparenter à un refus de promulguer celle-ci, c'est-à-dire à un manquement grave à sa fonction.

Concernant le refus de signer une ordonnance, l'expérience de François Mitterrand nous montre qu'une telle pratique n'a pas fait l'objet d'une sanction. Le recours aux ordonnances n'étant qu'une procédure dérogatoire, cette opposition n'a fait que contraindre le Gouvernement à emprunter la voie parlementaire pour la mise en oeuvre de ses réformes.

Enfin, l'article 6 de la proposition de loi constitutionnelle introduit, à l'article 49 de la Constitution, une question de confiance obligatoire lors de la prise de fonctions du Premier ministre, ce qui ressemble étrangement à une investiture déguisée. Curieusement, les auteurs n'ont pas fait le choix de l'introduire à l'article 8 de la Constitution. Ainsi, le Président de la République nomme toujours qui il veut comme Premier ministre, sans aucune condition.

Je remarque, en premier lieu, que très nombreux sont les Premiers ministres qui se sont soumis à une question de confiance, ce qui n'est pas une procédure d'investiture, dans la mesure où ils en ont la maîtrise, sans automaticité. En second lieu, dans la pratique, aucun Premier ministre n'a été démis par l'Assemblée nationale de cette manière.

En revanche, une motion de défiance constructive, mécanisme que la proposition de loi constitutionnelle n'envisage pas, conduirait, en cas de censure, à l'introduction d'une nouvelle procédure par laquelle les parlementaires imposeraient le choix du Premier ministre au Président de la République.

Vous l'aurez compris, mes chers collègues, la proposition de loi constitutionnelle qui nous est soumise ne me paraît pas constituer une réponse adaptée à la crise politique que ses auteurs entendent résoudre. En se bornant à renforcer les prérogatives du Premier ministre, elle n'est pas davantage de nature à corriger la verticalité du pouvoir dénoncée dans l'exposé des motifs.

Pour l'ensemble de ces raisons et en application du gentlemen's agreement, je vous propose de ne pas adopter de texte. En ce cas, c'est la proposition de loi constitutionnelle dans sa version initiale qui serait examinée en séance publique.

Pour terminer, je remercie la présidente Cécile Cukierman, l'auteure du texte, pour nos échanges sur ces questions éminemment passionnantes.

M. François Bonhomme. - Nous nous plaçons dans la tradition de contestation des dérives de la Cinquième République par le parti communiste, qui est parfaitement dans son droit. Cependant, nous avons tout de même soixante-huit ans de recul. Ainsi, la Cinquième République sera bientôt le régime qui aura duré le plus longtemps depuis la Révolution, donnant au pays une bienheureuse stabilité.

Aujourd'hui, on invoque une crise politique, économique, sociale et psychologique. Dans ce contexte, la seule chose qui fonctionne à peu près en France, ce sont les institutions. Modifier cet équilibre est donc discutable, alors que la stabilité politique a été un fait majeur, notamment sur le plan économique, tout comme l'est, aujourd'hui, la fragilité institutionnelle. Or cette dernière procède d'une élection consécutive à une dissolution hasardeuse ; elle est donc entièrement liée aux pratiques.

Même en 1958, si l'on reprend le discours de l'époque sur une supposée dérive autoritaire du général de Gaulle, l'époque était celle d'un combat politique où la Cinquième République était prise en otage. De la même manière, d'autres groupes politiques proposent régulièrement l'élection des députés au scrutin proportionnel, ce qui serait une manière d'étouffer un régime qui repose sur le fait majoritaire.

La Cinquième République est un bien très précieux. D'aucuns disent qu'elle serait un corset parfois trop serré, qui empêcherait de respirer. Oui, elle a des baleines, des laçages, mais le suffrage universel est là pour assurer son rééquilibrage.

Nous devons avancer avec précaution, plutôt que de nous saisir de l'actualité immédiate pour tout remettre en cause.

M. Éric Kerrouche. - Il n'est pas certain qu'un système dans lequel 80 % des Français éprouvent de la défiance à l'égard du monde politique et 66 % estiment que notre démocratie fonctionne mal est forcément le bon.

Cela étant dit, nous avons une vision positive du texte proposé par le groupe communiste, même si nous réserverons notre vote pour la séance. Il reprend l'un des éléments du triptyque qui nous est cher pour un meilleur fonctionnement de la Cinquième République : déprésidentialisation, parlementarisation et démocratisation.

Je ne puis approuver certains éléments développés par le rapporteur. Ainsi, un éventuel retour en arrière institutionnel n'a rien d'automatique. On peut regretter que certaines forces politiques structurantes n'aient plus le même rôle qu'avant, mais la thèse du désalignement et du réalignement des partis politiques montre bien que la crise dépasse largement deux partis politiques. L'idée d'un culbuto, dans lequel le système d'avant reviendrait, reste une vue de l'esprit.

Ensuite, notre système n'est ni parlementaire ni présidentiel ; il appartient à la catégorie des régimes semi-présidentiels, dont il existe une soixantaine d'exemples dans le monde. La caractéristique de ces régimes est celle de la double responsabilité, avec un Président élu et un gouvernement responsable à la fois devant la chambre basse du Parlement et devant le Président. Telle est la nature de notre régime, sauf au moment de la cohabitation, où il s'aligne sur un système parlementaire, ce qui est bien documenté dans la littérature internationale.

Enfin, il est important de rappeler qu'en France, le fait majoritaire est un hasard. Lors de l'élaboration de la Constitution de la Cinquième République, ses auteurs se demandaient si le nombre des procédures visant à mettre en place un parlementarisme rationalisé serait suffisant. Le fait majoritaire fut, dans ce contexte, une divine surprise.

Contrairement à ce qu'a dit notre collègue François Bonhomme, aucun système électoral n'est consubstantiel à la Cinquième République. En effet, le mode de scrutin ne figure pas dans la Constitution, puisqu'il dépend d'une loi simple. C'est pourquoi il a pu être modifié à l'occasion des élections législatives de 1986. Notre Constitution est donc complètement agnostique en la matière, même si le mode de scrutin a des conséquences fortes sur le fonctionnement de nos institutions.

J'en arrive au coeur des débats : le pouvoir présidentiel. À vrai dire, avant même l'élection au suffrage universel de 1962, ce pouvoir existait déjà au sein de nos institutions, comme le montrent l'article 5, qui fait du Président à la fois l'arbitre et le garant des institutions, et l'article 19, sur ses pouvoirs propres.

Cependant, depuis lors, tout se passe comme si le Président de la République, de manière systémique, s'octroyait des attributions qu'il n'a pas. Nous sommes dans une logique de président thaumaturge, capable de miracles parce qu'il est élu au suffrage universel. Par exemple, en novembre 2025, lorsqu'Emmanuel Macron nous dit qu'il va rétablir le service national, et alors même qu'il n'en a aucunement la faculté, cela n'a même pas suscité d'étonnement. C'est la raison pour laquelle nous saluons le travail de nos collègues communistes, même si nous aurions sans doute choisi une autre rédaction.

La déprésidentialisation est la condition d'un meilleur fonctionnement de notre régime politique : plus le temps passe, plus la période de grâce accordée au Président de la République diminue. Ainsi, à chaque fois, l'élastique se tend avant une élection présidentielle qui annonce le grand « reset », laissant croire que le prochain président aura, seul, la capacité à transformer les choses. Quand cela n'arrive pas, la désillusion survient toujours plus vite, ce qui remet en cause le fonctionnement de notre système. Sans action de notre part, ce dernier s'effondrera de lui-même, d'où l'importance de trouver des équilibres et de déplacer la responsabilité politique.

C'est ce que prévoit en grande partie le texte qui nous est soumis. Comme l'indique l'exposé des motifs, l'objectif de nos collègues du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky est de contribuer à cette prise de conscience, sans prétendre qu'une seule proposition de loi, examinée lors d'un espace réservé de l'ordre du jour, puisse transformer l'économie du système. Cependant, ne pas tenir compte de la situation, espérer que nous reviendrons à des jours meilleurs est, selon moi, une hérésie.

La première condition, pour débloquer le régime, est d'abord de tenir compte de la fragmentation politique, donc d'adopter un mode de scrutin proportionnel, comme l'ont fait les autres pays européens. Cela passe par une loi ordinaire.

Toutefois, il est évident qu'il faudra transformer le système de l'intérieur, si l'on veut que notre démocratie fonctionne à nouveau.

Mme Cécile Cukierman. - Avec cette proposition de loi constitutionnelle, nous n'essayons pas de surfer sur l'actualité. Ainsi, croire que les résultats de l'élection de 2024 sont un accident de l'histoire serait une véritable erreur. La France est fracturée, l'Assemblée nationale est fracturée : d'une certaine manière, heureusement que cette dernière est à l'image de notre pays ! On ne peut pas à la fois considérer que la France s'archipélise depuis dix ans et s'attendre à ce que les représentants des Français soient unanimes.

Ce n'est d'ailleurs pas une nouveauté. Dès les élections de 2022, la délicate recherche d'une majorité absolue de 289 députés avait commencé. La tripartition, alors quelque peu balayée, s'est aggravée en 2024, et je ne saurais dire ce qui adviendra en 2027, si une dissolution a lieu cette année-là. Je ne suis pas certaine, quel que soit le vainqueur de l'élection présidentielle, que celui-ci emportera une majorité absolue à l'Assemblée.

Par conséquent, il ne s'agit pas de régler les comptes d'hier, mais de nous projeter sur la manière dont nos institutions fonctionneront dans le cadre d'une multipartition. Pour un temps incertain, mais durable, le fait majoritaire n'est pas garanti : tel est le noeud du problème.

Dès lors, nous devons repenser la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre. Pourquoi ? Parce que nous ne vivons pas aujourd'hui dans une situation de cohabitation comparable à celles que nous avons connues sous François Mitterrand ou Jacques Chirac, avec un bloc ayant recueilli une majorité aux élections législatives et d'une couleur politique différente de celle du Président de la République.

La vraie difficulté est que tous les candidats à l'élection présidentielle feront des promesses, alors qu'aucun n'a la certitude de disposer d'une majorité à l'Assemblée nationale pour les mettre en oeuvre. Je suis d'ailleurs assez surprise d'entendre des dirigeants politiques de tous bords, y compris le mien, nous parler du grand temps politique que sera 2027 et des grandes décisions qu'il faudrait reporter après l'élection présidentielle. Collectivement, nous sommes en train de mentir aux Français. En effet, si demain un Président de la République, quel qu'il soit, ne pouvait appliquer ce qu'il a promis, nous continuerions d'alimenter le « tous pourris ».

C'est en cela que la période actuelle n'est pas le simple soubresaut d'une crise institutionnelle. Par conséquent, sans vouloir ni renverser la table ni tout réécrire, je ne m'aventurerai pas à parier que la Cinquième République continuera de tenir comme elle l'a fait jusqu'ici, tant la vie politique française est devenue plus qu'incertaine.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Nous ne pouvons que souscrire à l'excellente analyse du rapporteur, qui a apporté point par point des réponses ciblées et pertinentes.

Bientôt, les Français choisiront à nouveau un Président de la République, comme ils ont choisi de confier un second mandat à l'actuel et comme ils ont choisi les députés à l'Assemblée nationale. C'est donc faire peu de cas de leur vote que de chercher à reporter toute la faute sur une seule personne. Chacun doit assumer ses responsabilités.

Ce qui se passe à l'Assemblée nationale a des répercussions concrètes dans la vie des Français. Il est fort de café de chercher, par des moyens détournés, à opposer ce fait au Président de la République.

Le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants suivra la recommandation du rapporteur.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Pour répondre sur la notion de tripolarisation et d'émiettement de la vie politique, la question est de savoir si nous sommes dans une situation durable. L'élection présidentielle de 2027 va-t-elle éclaircir l'horizon et permettre l'émergence d'une nouvelle offre politique obtenant une majorité ? Nous n'avons pas de boule de cristal.

Le fait majoritaire n'est pas inhérent à la Cinquième République. Michel Debré disait précisément que nous disposions, dans notre Constitution, de tous les outils pour éviter les blocages institutionnels dus à une absence de majorité.

En Allemagne, il existe six groupes politiques au Bundestag, contre onze à l'Assemblée nationale en France. L'émiettement actuel est-il durable ? Nous aurons une réponse concrète en 2027. Modifier nos institutions avant serait donc prématuré.

Concernant le mode de scrutin, le recours au scrutin proportionnel à l'élection législative de 2024 aurait abouti sensiblement à la même répartition qu'aujourd'hui. Changer le mode de scrutin ne mettrait donc pas fin à l'émiettement de l'offre politique.

Enfin, sur le régime présidentiel ou semi-présidentiel, tous les constitutionnalistes que nous avons auditionnés nous disent que nous sommes dans un régime parlementaire.

M. Éric Kerrouche. - Ah non !

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Dès lors qu'il existe un gouvernement responsable devant le Parlement et un pouvoir de dissolution, nous parlons d'un régime parlementaire. Il peut être rationalisé, comme la Cinquième République, mais il n'y a pas, dans la typologie des régimes constitutionnels, de régime à proprement parler semi-présidentiel.

M. Éric Kerrouche. - Il faut sortir du cas de la France.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - C'est ce que j'ai fait, puisque j'évoque le Portugal et le Royaume-Uni dans mon rapport.

Clairement, nous sommes dans une crise politique, avec une défiance envers la classe politique. Toutefois, cette même défiance ne concerne pas la Cinquième République ou ses institutions.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, ainsi que l'a rappelé notre rapporteur, et comme le prévoit le gentlemen's agreement sur les propositions de loi de niche parlementaire, le rapporteur nous propose de ne pas adopter le texte, afin que le débat en séance porte sur la proposition de loi dans sa version d'origine.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles 1^er, 2, 3, 4, 5 et 6

Les articles 1^er, 2, 3, 4, 5 et 6 ne sont successivement pas adoptés.

La proposition de loi constitutionnelle n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi constitutionnelle déposée sur le Bureau du Sénat.

- Présidence de M. Christophe-André Frassa, vice-président -

Proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Christophe-André Frassa, président. - Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution, présentée par Élisabeth Doineau et plusieurs de ses collègues.

Mme Élisabeth Doineau, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. - Je me réjouis du fait que les rapporteurs des commissions des lois, des finances et des affaires sociales se soient entendus sur ce texte. Je ne puis qu'approuver leurs propositions.

Ma démarche est une réaction à l'examen mouvementé des deux derniers projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), à l'occasion desquels la Constitution a été poussée dans ses retranchements. Il en va d'ailleurs de même pour les deux derniers projets de loi de finances (PLF).

Ma proposition de loi constitutionnelle peut sembler ambitieuse. Je sais qu'il ne faut modifier la loi, et à plus forte raison la Constitution, que de façon parcimonieuse. Je n'ai d'ailleurs déposé que très peu de propositions de loi.

Cependant, même si la Constitution s'est révélée plutôt solide, son imprécision pourrait être lourde de conséquences.

Voilà pourquoi ma proposition de loi constitutionnelle a pour objet, notamment, de prévoir une loi spéciale relative à la sécurité sociale. Actuellement, comme vous le savez, une telle loi spéciale n'est explicitement prévue que pour le budget de l'État. Ainsi, à la fin de l'année 2024, une loi spéciale concernant le PLF et le PLFSS a été votée, tandis que celle qui a été adoptée à la fin 2025 ne concernait que le PLF.

Les rapporteurs proposent de retenir une rédaction indiquant plus clairement que la loi spéciale relative au financement de la sécurité sociale doit se limiter à autoriser les organismes de sécurité sociale à emprunter. Cette précision me semble bienvenue.

Est ensuite soulevée la question du texte qui pouvait juridiquement être mis en oeuvre par ordonnance : soit le texte initial du Gouvernement, soit le texte modifié par certains amendements, adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. J'avais initialement proposé cette seconde option. Cependant, les rapporteurs craignent que cela ne conduise à banaliser le recours aux ordonnances, et souhaitent limiter ces dernières à la version initiale du PLF ou du PLFSS, afin d'en préserver l'effet « bazooka ». Leurs arguments m'ont convaincue.

La proposition de loi tend également à clarifier le régime contentieux des ordonnances budgétaires et sociales. Les rapporteurs proposent de remplacer le contrôle de constitutionnalité obligatoire initialement proposé par un contrôle facultatif. En effet, un contrôle obligatoire sur la totalité du texte susciterait le risque que certaines inconstitutionnalités ne soient pas identifiées, ce qui serait paradoxalement moins protecteur, car cela fermerait la porte à d'éventuelles questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). La solution proposée par les rapporteurs me semble donc la meilleure.

Enfin, la proposition de loi constitutionnelle prévoyait la transmission obligatoire au Parlement de l'avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS. Les rapporteurs proposent de remplacer cette transmission par une publication, ce à quoi je suis également favorable.

Pour conclure, je suis bien consciente du fait qu'une proposition de loi constitutionnelle ne peut être adoptée que par référendum. Cependant, nos travaux formeront une base de réflexion utile, qui pourrait préfigurer un projet de loi constitutionnelle si le Gouvernement décide de se saisir de ce sujet.

Nous constatons que l'Assemblée nationale mène aujourd'hui des travaux sur ce sujet, tout comme le Haut-Commissaire à la stratégie et au plan. Cette proposition de loi constitutionnelle démontre que le Sénat s'inscrit lui aussi dans cette réflexion importante, afin de répondre aux difficultés que nous avons pu rencontrer pendant les débats budgétaires.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Comme Élisabeth Doineau l'a rappelé, ce texte fait suite à des interrogations nées lors de l'adoption des récents textes budgétaires, aussi bien les projets de loi de finances que les projets de lois de financement de la sécurité sociale.

Avec les trois autres rapporteurs saisis - Claude Raynal et Jean-François Husson, le président et le rapporteur général de la commission des finances, ainsi qu'Olivier Henno, pour la commission des affaires sociales -, nous vous proposons une position commune sur ce texte. La réflexion que nous avons conduite repose sur deux idées principales.

D'une part, le vote du budget est l'acte le plus important que puisse voter le Parlement ; il est l'acte fondateur des Parlements européens. D'où le principe d'annualité budgétaire, qui garantit que l'expression du consentement à l'impôt est régulièrement renouvelée. D'autre part, la procédure budgétaire s'inscrit dans le contexte constitutionnel particulier de la Cinquième République et du « parlementarisme rationalisé », qui se manifeste par un équilibre particulier entre les pouvoirs exécutif et législatif.

Je rappelle brièvement les procédures dérogatoires en matière budgétaire que la Constitution prévoit.

Tout d'abord, le budget doit être voté dans un temps contraint, puisque le Parlement dispose de soixante-dix jours pour voter le projet de loi de finances et de cinquante jours s'agissant du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Si le projet de loi de finances n'est pas déposé dans les temps, il est possible de voter une loi spéciale reprenant le budget de l'année précédente. Nous avons analysé la loi spéciale comme un acte qui n'est pas davantage technique que politique, puisque, même s'il permet de lever l'impôt, il ne permet pas d'épuiser la discussion budgétaire. La loi de finances de l'année passée ne peut être celle de l'année à venir, qui doit répondre à de nouveaux besoins.

Cette procédure a été mise en oeuvre à quatre reprises : en 1962, quand le gouvernement Pompidou est tombé ; en 1979, lorsque le Conseil constitutionnel avait annulé la totalité du budget ; en 2024 et en 2025.

La Constitution prévoit également une possibilité de recourir à des ordonnances, qui obéissent à des conditions d'édiction et à un esprit différents. Le Gouvernement peut y recourir lorsque le budget, bien que présenté dans les temps, n'a pas été voté par le Parlement dans le délai prévu. Il peut alors mettre en oeuvre par ordonnance un budget, qui n'est plus celui de l'année précédente, mais celui qu'il avait proposé initialement - cette lecture de la Constitution mériterait d'ailleurs d'être clarifiée, j'y reviendrai. Il s'agit, cette fois, d'un acte politique violent. Élisabeth Doineau a eu raison de parler de « bazooka », puisque le Parlement est alors totalement dépossédé de son rôle premier, qui est de voter le budget. Cela signifie que le Gouvernement n'a pas de majorité au Parlement, pas même une majorité « de non-censure », puisqu'il présuppose qu'une tentative de recourir à l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, échouerait.

Ce mécanisme fait partie des outils du parlementarisme rationalisé, visant à équilibrer les pouvoirs entre un Parlement qui ne doit plus être tout-puissant et un gouvernement qui peut lui imposer certaines mesures. Il s'apparente à l'usage de l'arme nucléaire, dont la conséquence est la destruction de son adversaire comme de soi-même. En effet, un gouvernement qui ferait usage des ordonnances ferait probablement l'objet d'une motion de censure. Le budget entrerait tout de même en vigueur et il appartiendrait au gouvernement suivant de le modifier.

Que proposons-nous ? Tout d'abord, de créer un cadre permettant l'adoption d'une loi spéciale en matière sociale, sur le modèle de ce qui existe en matière budgétaire. Cet acte conserverait un caractère d'acte technique sous-tendu par le principe constitutionnel de continuité de la vie nationale. Il serait limité au nécessaire, c'est-à-dire le recours à l'emprunt. Par parallélisme des formes, nous vous proposons également d'étendre le champ de la loi spéciale « budgétaire » au recours à l'emprunt pour l'État. Certes, cela a pu déjà être fait en application du principe de continuité de la vie nationale, mais il paraît utile de sécuriser cette pratique.

Pour les ordonnances, notre collègue Élisabeth Doineau a évoqué les deux choix qui se sont présentés. Soit l'on garde les ordonnances telles qu'elles sont, c'est-à-dire une arme de destruction massive ne permettant de reprendre que le projet initial du gouvernement, dans une substitution complète au rôle du Parlement. Soit l'on prévoit que ce qui a été voté dans les mêmes termes à l'Assemblée nationale et au Sénat puisse être introduit dans lesdites ordonnances.

Certes, cette seconde possibilité pourrait paraître plus favorable au Parlement, qui aurait ainsi été au moins en partie « écouté ». Nous avons toutefois estimé que ce n'était pas une bonne idée, car nous nous éloignerions du parlementarisme rationalisé tel qu'il fonctionne aujourd'hui. Les ordonnances pourraient devenir une option comme une autre dans la discussion entre le Gouvernement et le Parlement. Ainsi, ce dernier accepterait lui-même de renoncer à l'acte majeur de voter le budget, et le Gouvernement parviendrait à mettre en oeuvre une grande partie de son projet sans même engager sa responsabilité - en d'autres termes, ces ordonnances deviendraient une chose étrange où plus personne ne joue son rôle.

Nous avons estimé qu'il fallait garder les ordonnances telles qu'elles sont : l'arme ultime du parlementarisme rationalisé. Elles n'ont jamais été utilisées, ce qui est au fond une bonne chose. Par conséquent, nous vous proposons de préserver leur caractère dissuasif en précisant de manière expresse que les ordonnances se bornent à reprendre le projet initial du Gouvernement.

Quelle est la nature juridique des ordonnances ? Le débat n'est pas uniquement technique, car de la qualification de la nature d'un acte suit la qualification d'un régime contentieux. Ce point est important : si l'on considère que les ordonnances sont des actes réglementaires au motif qu'elles sont prises par le pouvoir réglementaire, elles seront soumises non pas au Conseil constitutionnel, mais à au Conseil d'État. À l'inverse, si nous considérons que comme les ordonnances ont trait au budget, et que ce dernier est par nature un acte législatif, elles sont de nature législative malgré leur forme réglementaire, elles doivent alors soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.

Or, nous estimons que les ordonnances budgétaires, en raison de leur contenu, sont bien de nature législative et doivent être soumises au Conseil constitutionnel. Deux modalités sont alors possibles : soit elles sont soumises a priori de manière systématique au Conseil constitutionnel, ce qui implique théoriquement que celui-ci les examine dans leur intégralité, mais aussi qu'aucune saisine ne puisse intervenir a posteriori. Ce point pourrait être problématique car nous savons que le Conseil constitutionnel ne dispose en pratique pas du temps suffisant pour examiner de manière approfondie l'intégralité des textes budgétaires.

Nous proposons que les modalités de contrôle soient les mêmes que celles qui existent pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, ce qui suppose généralement qu'au moins 60 sénateurs ou 60 députés saisissent le Conseil constitutionnel - vous en connaissez les modalités. L'entrée en vigueur de l'ordonnance serait différée de manière à permettre aux parlementaires de former leur requête devant le Conseil constitutionnel.

J'en viens au dernier sujet traité par cette proposition de loi constitutionnelle. Jusqu'à présent, aucun texte ne fixe de pratique pour ce qui concerne la transmission systématique aux parlementaires des avis du Conseil d'État sur les projets de loi. En 2015, sous la présidence de M. Hollande, la publication systématique des avis du Conseil d'État a été décidée, sauf justement pour les textes budgétaires. La question se pose donc : les parlementaires doivent-ils disposer de ces avis pour éclairer leurs travaux ? Nous avons estimé que cela était utile, et que le Conseil d'État devait joindre ses avis aux projets de loi transmis au Parlement.

Nous avons abordé la proposition de loi constitutionnelle de Mme Doineau en veillant à la conservation des équilibres du parlementarisme rationalisé, les quelques innovations que nous proposons visant uniquement à réduire le nombre de nos interrogations sur les procédures d'adoption des textes budgétaires dans certains contextes.

Mme Doineau l'a elle-même indiqué, la probabilité pour que ce texte aille au bout de son parcours, c'est-à-dire qu'il soit adopté par l'Assemblée nationale puis soumis à l'approbation des Français par référendum, est assez mince. Toutefois, le travail que nous avons effectué avec les rapporteurs pour avis ne sera pas inutile, car il permettra de faire valoir la position du Sénat. À cet égard, j'espère que ce texte sera adopté par la plus large majorité possible, dans la version que nous vous proposons avec la commission des finances et la commission des affaires sociales. Je le crois, cette contribution du Sénat pourra ainsi avoir une importance dans le débat public, et permettra d'éclairer l'imbroglio budgétaire décrit par Mme Doineau.

M. Patrick Kanner. - Je remercie Muriel Jourda, Claude Raynal, Jean-François Husson et Olivier Henno pour leur travail, qui était loin d'être aisé.

Toutefois, sur la forme, nous examinerons cette proposition de loi le 26 février prochain, dans le cadre de notre prochain espace transpartisan. Disons-le franchement, il me semble que cet espace doit être réservé à des textes particulièrement consensuels, comme l'était par exemple la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic d'Étienne Blanc et de Jérôme Durain, ou à des textes votés à l'unanimité ou presque par l'Assemblée nationale. Pour la présente proposition de loi constitutionnelle, il a fallu au contraire travailler d'arrache-pied pour trouver un terrain d'entente, et, madame la rapporteur, vous devez convenir que vous avez fait face à une forme de décalage par rapport au principe que je viens de rappeler et qui sera, je l'espère, confirmé par le président Larcher lors de la prochaine Conférence des Présidents.

Sur le fond, l'adoption des amendements élaborés de la manière la plus transparente possible dans les trois commissions permettrait de régler de la meilleure manière les nombreux irritants du texte initial. Celui-ci était probablement trop ambitieux et aurait pu conduire les groupes politiques à se déchirer, ce qui n'a pas vocation à advenir lors d'un espace transpartisan. Nous considérons les amendements des rapporteurs comme des amendements de clarification.

La prospérité de ce texte est une autre question. Au moins la Haute Assemblée aura-t-elle pu prendre position, tout en évitant des débats mal maîtrisés le 26 février prochain. Sous réserve de l'accord définitif du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, nous voterons ce texte en raison des évolutions positives permises par les amendements des rapporteurs.

EXAMEN DES ARTICLES

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à corriger une faute d'accord à l'article 16 de la Constitution. Cette faute, qui date de 1958, a survécu à vingt-cinq révisions constitutionnelles. Compte tenu de la postérité probable de ce texte, nous suggérons à M. Le Rudulier de retirer son amendement et d'attendre un projet de loi constitutionnelle pour le proposer.

L'amendement COM-5 est retiré.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-18, COM-6 et COM-12 concernent la transmission obligatoire de l'avis du Conseil d'État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Il serait précisé que ces avis sont « joints » à ces projets au moment de leur dépôt.

Les amendements identiques COM-18, COM-6 et COM-12 sont adoptés et deviennent article additionnel.

Article 1^er

Les amendements identiques de coordination COM-19 et COM-13 sont adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-20 et COM-14 ont pour objet de clarifier que l'ordonnance budgétaire se borne à reprendre le texte initial du PLF.

Les amendements identiques COM-20 et COM-14 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-1 rectifié tombe.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-21 et COM-15 visent à différer l'entrée en vigueur des ordonnances budgétaires, afin de permettre l'exercice du recours devant le Conseil constitutionnel.

Les amendements identiques COM-21 et COM-15 sont adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-22 et COM-16 tendent à ajuster le champ des lois spéciales pour y intégrer l'autorisation de recourir à l'emprunt.

Les amendements identiques COM-22 et COM-16 sont adoptés.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Les amendements identiques de coordination COM-23 et COM-7 sont adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-24 et COM-8 ont pour objet de clarifier le fait l'ordonnance sociale, comme l'ordonnance budgétaire, se borne à reprendre le texte initial du PLFSS

Les amendements identiques COM-24 et COM-8 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-2 rectifié devient sans objet.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-25 et COM-9 visent à différer l'entrée en vigueur des ordonnances sociales, pour les mêmes raisons.

Les amendements identiques COM-25 et COM-9 sont adoptés.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-26 et COM-10 concernent la création d'une loi spéciale en matière de sécurité sociale, qui serait toutefois limitée à l'autorisation de recourir à l'emprunt.

Les amendements identiques COM-26 et COM-10 sont adoptés. En conséquence, les amendements COM-3 rectifié et COM-4 rectifié tombent.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Les amendements identiques COM-27, COM-11 et COM-17 visent à aligner le régime de contrôle des ordonnances financières sur celui des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

Les amendements identiques COM-27, COM-11 et COM-17 sont adoptés.

L'article 3 est ainsi rédigé.

La proposition de loi constitutionnelle est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

Dépouillement sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. Jean Maïa aux fonctions de président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

La réunion, suspendue à 11 h 20, est reprise à 16 h 30.

Projets de réforme des collectivités territoriales - Audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

La réunion est close à 17 h 50.